CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Demandante: Doris Esguerra Rubio Demandada: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente Empresa Social del Estado (ESE) – unidad de prestación de servicios de salud Hospital Santa Clara1 Tema: Contrato realidad Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 16 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 227 a 235). La señora Doris Esguerra Rubio, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente Empresa Social del Estado (ESE) – unidad de prestación de servicios de salud Hospital Santa Clara, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio OJ-1100-217-2014 de 16 de junio de 2014 y la Resolución 235 de 14 de julio siguiente, por medio de los que se negó la existencia de una relación laboral entre las partes. A título de restablecimiento del derecho, se condene al pago de «[…] las sumas que a título de prestaciones sociales y seguridad social dejó de recibir […] con 1 De conformidad con lo previsto en el Acuerdo 641 de 6 de abril de 2016, «por el cual se efectúa la reorganización del sector salud de Bogotá, Distrito Capital, se modifica el Acuerdo 257 de 2006 y se expiden otras disposiciones», expedido por el concejo de Bogotá, D. C., las Empresas Sociales del Estado Rafael Uribe, San Cristóbal, Centro Oriente, San Blas, La Victoria y Santa Clara se fusionaron en la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente Empresa Social del Estado (ESE), creada como una entidad pública descentralizada de carácter distrital, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio público, cuyo objeto principal es la prestación de servicios de salud, como parte integrante del sistema general de seguridad social en salud. 2 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE ocasión del CONTRATO REALIDAD que – con la calidad de contratos de servicios – se surtió entre el 2 de marzo del 2005 y el 30 de septiembre de 2012 […]».
Todo lo anterior con la respectiva indexación y costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que se vinculó a la entonces ESE Hospital Santa Clara mediante contratos de prestación de servicios, «[…] durante siete (7) años, seis (6) meses y veintisiete (27) días sucesivos [en los que se] rebasó el límite del “(…) t[é]rmino estrictamente necesario” puesto que esa “necesidad del servicio” con prestación personal, supuso subordinación y remuneración […]».
Que el 5 de junio de 2014 pidió del accionado el reconocimiento de una relación laboral, negado con los actos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 13, 21, 25, 29, 43, 48 y 53 de la Constitución Política; 22 a 24, 47, 57, 59, 64, 65, 186, 193, 249 y 305 del Código Sustantivo del Trabajo (CST); y 70, 470, 471 y 474 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Asimismo, las Leyes 50 de 1990 y 100 de 1993 y la convención colectiva del trabajo «82007 de 2011». Arguye que prestó sus servicios de manera personal, continua y subordinada, como elementos propios de una relación laboral, y por ello tiene derecho a que se le reconozcan las prestaciones propias de este vínculo, motivo por el cual los actos acusados están viciados de nulidad, pues niegan el pago de las prestaciones reclamadas. 1.5 Contestación de la demanda.
A pesar de haber sido notificada en debida forma, la accionada contestó el libelo introductorio en forma extemporánea2. 1.6 La providencia apelada (ff. 314 a 327 vuelto). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), en sentencia de 16 de febrero de 2022, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que se encuentran probados dos de los elementos de la relación laboral: la prestación personal del servicio y la remuneración, pero «[…] no se pued[e] evidenciar que la actora recibía órdenes o que actuara de manera subordinada, respecto de algún funcionario del Hospital Santa Clara E.S.E., hoy Subred de Servicios de Salud Centro Oriente.
Tampoco como quedó 2 F. 282. 3 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE expuesto propiamente del cumplimiento de un horario, por lo que se evidencia, más que horario, […] requería de coordinación y concertación en su condición de contratista con la entidad accionada, permitiéndole a la profesional disponer de su tiempo de acuerdo a las actividades a realizar, lo que le permite entonces descartar una subordinación o imposición de horarios por parte de la entidad y, que además no necesariamente debía efectuar tales gestiones de manera presencial» (sic).
Que «[…] las labores que realizó la demandante no correspondieron a la prestación de los servicios de salud o tenían injerencia en la misión de la entidad, sino de carácter administrativo» y, en tal sentido, de acuerdo con «[…] los estudios previos que soportaron los contratos de prestación de servicios que suscribió con la entidad demandada, se infiere que [la] labor no podía realizarse con personal de planta.
Adicionalmente, no se allegó el manual de funciones que permitiera establecer que las actividades que desarrolló eran las que tenía asignadas un empleado de planta del Hospital». Precisa que la accionante «[…] contaba con cierta independencia en la realización de las labores encomendadas y debía reportar resultados de su gestión y estado de los procesos con base en lo dispuesto en las cláusulas contractuales, por lo que requería de cierta coordinación para el cumplimiento de las actividades y, recibir instrucciones para atender los requerimientos de la entidad sin que ellos sean prueba suficiente para demostrar el elemento de la subordinación». 1.7 El recurso de apelación (ff. 331 a 337 vuelto).
La actora, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, para reiterar sus planteamientos del libelo introductorio y agregar que «[…] la sentencia presenta una discrepancia entre la administración pública y la demandante en dos direcciones: una desde el ángulo de la entidad pública, y otra desde […] la posición de la trabajadora, lo cual no sorprende, si se parte de la base según la cual el derecho laboral nació como un instrumento para regular relaciones económicas abiertamente desiguales» (sic).
En tal sentido, «[s]e ha presentado un enfrentamiento entre principios constitucionales que debe ser ponderados por el […] Consejo de Estado, otorgando un peso relativo a cada uno de ellos mediante una sentencia interpretada a la luz de la [C]onstitución donde los derechos de los trabajadores son principios jurídicos que deben ser ponderados» (sic). 4 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE II.
TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 9 de abril de 2022 (f. 339) y admitido por esta Corporación a través de auto de 23 de agosto siguiente (f. 345), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA3; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE – unidad de prestación de servicios de salud Hospital Santa Clara el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como profesional especializada abogada, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades»; o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicha entidad se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. 3 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 5 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar». Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales - contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que 6 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19684, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los 4 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 7 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.
La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral. Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.
De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las 8 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales5.
De igual manera, en decisión la subsección B de esta sección segunda6 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) La accionante prestó sus servicios, en forma personal e ininterrumpida, como profesional especializada abogada en la unidad de prestación de servicios de salud Hospital Santa Clara de la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente, desde el 2 de marzo de 2005 hasta el 30 de septiembre de 2012, en virtud de los siguientes contratos de prestación de servicios: Contratos Inicio Finalización Folios AD767/2005 02/03/2005 01/04/2005 3 y 130 5 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (0202-10). 6 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33- 000-2012-00020-01 (0316-2014). 9 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE AD787/2005 04/04/20057 01/07/2005 4 y 130 AD1995/2005 05/07/20058 29/07/2005 130 AD2078/2005 01/08/20059 31/10/2005 130 AD3440/2005 01/11/2005 18/11/2005 130 AD3507/2005 21/11/200510 31/12/2005 130 AD002/2006 02/01/200611 01/09/2006 5, 6 y 130 AD124/2006 04/09/200612 29/09/2006 7 y 130 AD210/2006 02/10/200613 15/12/2006 8 y 130 Interrupción de 9 días hábiles AD074/2007 02/01/2007 30/09/2007 29 y 130 AD387/2007 01/10/2007 31/10/2007 9 y 130 AD477/2007 01/11/2007 31/12/2007 130 AD088/2008 02/01/200814 27/06/2008 11 y 130 Interrupción de 9 días hábiles AD209/2008 14/07/2008 31/07/2008 12 y 130 AD290/2008 01/08/2008 31/12/2008 13 y 130 AD070/2009 02/01/200915 30/06/2009 14 y 130 A0248/2009 01/07/2009 31/07/2009 15 y 130 A0349/2009 01/08/2009 31/10/2009 16 y 130 Interrupción de 1 día hábil A0396/2009 04/11/2009 31/12/2009 17 y 130 Interrupción de 5 días hábiles AD86/2010 12/01/2010 30/06/2010 19 y 130 Interrupción de 5 días hábiles AD227/2010 09/07/2010 30/09/2010 21 y 130 Interrupción de 1 día hábil AD317/2010 04/10/2010 31/10/2010 22 y 130 Interrupción de 11 días hábiles 7 No hubo interrupción, dado que los días 2 y 3 de abril de 2005 fueron inhábiles. 8 Ibidem, respecto de los días 2, 3 y 4 de julio de 2005. 9 Ib., en lo atinente al 30 y 31 de julio de 2005. 10 Ib., frente a los días 19 y 20 de noviembre de 2005. 11 Sin interrupción, dado que el 1º. de enero de 2006 fue festivo. 12 Los días 2 y 3 de septiembre de 2006 fueron inhábiles, por lo que no hubo interrupción. 13 Ibidem respecto de los días 30 de septiembre y 1º. de octubre de 2006. 14 No hubo interrupción, por cuanto el 1º. de enero de 2008 fue festivo. 15 Ibidem frente al 1º. de enero de 2009. 10 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE AD445/2010 18/11/2010 30/11/2010 130 Interrupción de 6 días hábiles AD461/2010 10/12/2010 31/12/2010 130 Interrupción de 2 días hábiles AD098/2011 05/01/2011 31/01/2011 23 y 131 Interrupción de 12 días hábiles AD105/2011 17/02/2011 30/06/2011 24 y 131 Interrupción de 1 día hábil AD228/2011 05/07/2011 30/09/2011 25 y 131 Interrupción de 4 días hábiles AD359/2011 07/10/2011 31/12/2011 26 y 131 Interrupción de 5 días hábiles AD053/2012 10/01/2012 30/09/2012 27 y 131 De acuerdo con los contratos aportados, la actora desempeñó las siguientes funciones: (i) organizar documentos para la presentación de demandadas en los despachos judiciales en procesos ejecutivos y adelantar su trámite, (ii) adelantar procesos de jurisdicción coactiva, (iii) realizar las acciones jurídicas y administrativas correspondientes en los procesos en los que se le otorgue poder, (iv) preparar y «radicar» la respuesta a las peticiones y acciones de tutela, (v) participar en el diseño y la planeación estratégica de la unidad funcional para el logro de la visión institucional, (vi) hacer los cobros prejurídicos y jurídicos para recuperar cartera y pago de pagarés, (vii) emitir conceptos de apoyo jurídico, (viii) actualizar la base de datos de las acciones de tutela, peticiones y gestión jurídica, y (ix) atender a los usuarios y el personal que lo requiera en cumplimiento del objeto contractual. b) En los folios 30 a 39 obran las pólizas que la demandante constituyó para el desarrollo contractual, así como en los folios 53 a 59 se encuentran los certificados de la retención en la fuente que le fue aplicada y en los 45 a 52 las cuentas de cobro que presentó para recibir la remuneración. c) Formularios mediante los cuales el gerente de la entonces ESE Hospital Santa Clara y su jefe de oficina jurídica acreditaron la necesidad de contratar a una persona que cumpliera las funciones que luego desempeñó la accionante (ff. 40 a 44). 11 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE d) Informes de actividades contractuales rendidos por la actora (ff. 61 a 66 y 124 a 129). e) En los folios 68 a 82, 88 a 92, 109, 109, 186 y 187 se hallan los documentos con los que la accionada entregó a la demandante una relación de pagarés para iniciar con su cobro. f) Informe de gestión por las labores realizadas por la accionante durante 2009, en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos (ff. 84 y 85). g) Oficios de 7 y 29 de julio de 2010, por medio de los que la jefe de la oficina jurídica de la ESE demandada comunica a la actora sobre el supervisor de su contrato (ff. 87 y 87). h) En los folios 155 a 168 y 172 a 185 obran copia de correos electrónicos remitidos en desarrollo del objeto contractual. i) Dentro de este proceso judicial se recaudó el testimonio del señor Rafael Eduardo Velosa Rodríguez, que relató circunstancias referentes a la prestación de servicios de la demandante como profesional especializada abogada de la referida unidad de prestación de servicios de salud (ff. 301 y 302). j) Escrito de 5 de junio de 2014 (ff. 141 y 142), con el que la accionante reclamó de la demandada el reconocimiento de la relación laboral entre ellas, negado con el oficio OJ-1100-217-2014 de 16 siguiente, contra el que interpuso recurso de reposición, desatado desfavorablemente con Resolución 235 de 14 de julio de esa anualidad.
De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que la actora prestó de manera personal e ininterrumpida sus servicios como profesional especializada abogada de la unidad de prestación de servicios de salud Hospital Santa Clara de la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente desde el 2 de marzo de 2005 hasta el 30 de septiembre de 2012, vinculada a través de contratos de prestación de servicios, durante los siguientes períodos: Contratos de prestación de servicios Inicio Finalización AD767/2005 02/03/2005 01/04/2005 AD787/2005 04/04/2005 01/07/2005 12 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE AD1995/2005 05/07/2005 29/07/2005 AD2078/2005 01/08/2005 31/10/2005 AD3440/2005 01/11/2005 18/11/2005 AD3507/2005 21/11/2005 31/12/2005 AD002/2006 02/01/2006 01/09/2006 AD124/2006 04/09/2006 29/09/2006 AD210/2006 02/10/2006 15/12/2006 AD074/2007 02/01/2007 30/09/2007 AD387/2007 01/10/2007 31/10/2007 AD477/2007 01/11/2007 31/12/2007 AD088/2008 02/01/2008 27/06/2008 AD209/2008 14/07/2008 31/07/2008 AD290/2008 01/08/2008 31/12/2008 AD070/2009 02/01/2009 30/06/2009 A0248/2009 01/07/2009 31/07/2009 A0349/2009 01/08/2009 31/10/2009 A0396/2009 04/11/2009 31/12/2009 AD86/2010 12/01/2010 30/06/2010 AD227/2010 09/07/2010 30/09/2010 AD317/2010 04/10/2010 31/10/2010 AD445/2010 18/11/2010 30/11/2010 AD461/2010 10/12/2010 31/12/2010 AD098/2011 05/01/2011 31/01/2011 AD105/2011 17/02/2011 30/06/2011 AD228/2011 05/07/2011 30/09/2011 AD359/2011 07/10/2011 31/12/2011 AD053/2012 10/01/2012 30/09/2012 También se encuentra acreditado que el 5 de junio de 2014 la demandante solicitó del gerente de la otrora ESE Hospital Santa Clara el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, por su desempeño como profesional especializada abogada, negado con los actos administrativos acusados.
Lo primero que ha de advertirse es que, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por la remisión expresa del 306 13 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE del CPACA, «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», motivo por el que quien alega la existencia de un contrato realidad debe desplegar las actuaciones necesarias para conducir al juez a dicho convencimiento y, para tal propósito, aportar los elementos probatorios a que haya lugar, los que serán valorados de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
Sobre la configuración del denominado contrato realidad, resulta oportuno precisar que, de acuerdo con los precitados contratos de prestación de servicios y su objeto, la accionante fue vinculada a la entonces ESE Hospital Santa Clara para desempeñar funciones como profesional del derecho, dentro de las que le correspondía, entre otras, adelantar demandas ordinarias, ejecutivas y constitucionales que requiriera dicha institución de salud, en especial las atinentes al cobro de los pagarés suscritos por los pacientes para la atención médica y la interposición o contestación de acciones de tutela y peticiones.
Asimismo, se encuentra demostrado, con la copia de los contratos de prestación de servicios y las pruebas recaudadas (documentos y testimonio), la existencia de dos de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la actora fue contratada por la demandada, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; y, por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos se estipuló una «Forma de Pago» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que comporta la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era sufragada de manera mensual, según la suma acordada.
Sin embargo, cabe anotar que aportó algunos documentos que no cubren todo el período reclamado, pero tal entidad no los controvirtió ni se opuso a ellos, razón por la cual ha de entenderse que sí efectuó tales pagos, al cumplir sus obligaciones contractuales. En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por la accionante y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. Al respecto, se destaca que la entidad accionada (ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente, en cabeza de la unidad de prestación de 14 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE servicios de salud Hospital Santa Clara) tiene como misión la de prestar «[…] servicios de salud en el marco de una gestión clínica segura con estándares superiores de calidad, trato humanizado, mejoramiento continuo, gestión interinstitucional e intersectorial, participación comunitaria y generación del conocimiento por medio de la investigación y la docencia para impactar las condiciones de salud de usuarios, familias y comunidades, con talento humano íntegro y calificado», por lo que las funciones de defensa judicial y jurídicas desempeñadas por la demandante, a pesar de no haber sido temporales (se desarrollaron por más de 7 años), no están directamente relacionadas con tal misión. Sobre este aspecto, cabe precisar que el Decreto 1876 de 199416, en su artículo 2, preceptúa que las empresas sociales del Estado tienen como objetivo general la prestación del servicio de salud a cargo del Estado, «[…] entendidos como un servicio público a cargo del Estado y como parte integrante del [s]istema de [s]eguridad [s]ocial en [s]alud», para lo cual propenderán hacia los siguientes objetivos específicos (artículo 4): a. Producir servicios de salud eficientes y efectivos que cumplan con las normas de calidad establecidas, de acuerdo con la reglamentación que se expida para tal propósito; b. Prestar los servicios de salud que la población requiera y que la Empresa Social, de acuerdo con su desarrollo y recursos disponibles pueda ofrecer, c. Garantizar mediante un manejo gerencial adecuado, la rentabilidad social y financiera de la Empresa Social; d. Ofrecer a las Entidades Promotoras de Salud y demás personas naturales o jurídicas que los demanden, servicios y paquetes de servicios a tarifas competitivas en el mercado; e. Satisfacer los requerimientos del entorno, adecuando continuamente sus servicios y funcionamiento; f. Garantizar los mecanismos de la participación ciudadana y comunitaria establecidos por la ley y los reglamentos.
Como puede observarse, los objetivos específicos indicados en precedencia no corresponden al propósito de los contratos de prestación de servicios que suscribió la demandante; sumado a ello, con los documentos denominados «Requerimiento de personal», firmados por el gerente de la entonces ESE Hospital Santa Clara y su jefe de la oficina jurídica, se justificó la necesidad de 16 «Por el cual se reglamentan los artículos 96, 97 y 98 del Decreto Ley 1298 de 1994 en lo relacionado con las Empresas Sociales del Estado». 15 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE su contratación en que no existía en la planta de personal un profesional ni un técnico para el ejercicio de esas atribuciones, amén de que hacen parte de un campo de acción distinto a la prestación del servicio de salud, pues, como se desprende de esos requerimientos17, las actividades que debía realizar la persona que se llegase a vincular estaban dirigidas principalmente a asuntos administrativos (organización de documentos) y jurídicos (elaboración de demanda y su trámite ante las autoridades competentes, cobros prejurídico, jurídico y coactivo, respuesta a peticiones, entre otros).
En tal sentido, en lo atinente al principio de coordinación, se precisa que este, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, sin embargo, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. No obstante, al proceso no se aportaron medios probatorios con los que se certificara que la actora estaba sometida a las reglas laborales de la ESE, por cuanto hay ausencia de la facultad para imponer cantidad de trabajo, horario, aplicación de reglamentos, continuidad y constancia en la prestación de servicios, circunstancias estas connaturales a dicho requisito18.
A partir de ese entendimiento, como lo concluyó el a quo, la accionante desempeñó labores de manera autónoma dentro del ejercicio de su profesión liberal de abogada19, con un margen de independencia en cuanto al criterio con 17 Ff. 40 a 44. 18 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 11 de mayo de 2020, expediente 20001-23-31- 000-2011-00341-01 (2001-13). 19 El concepto 382101 de 21 de octubre de 2021 del Departamento Administrativo de la Función Pública determina que «[…] las actividades que se ejercen de manera independiente, son aquellas que obedecen al desempeño de las 16 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE el que llevaba los procesos a su cargo, en cumplimiento de las directrices que sobre el particular emitía el organismo demandado y, por ende, la obligación de reportar los resultados de su gestión y el estado de los asuntos asignados no implicaba, per se, que existiera sujeción y dependencia. En lo atañedero al testimonio practicado en primera instancia, contrario a lo expuesto en la alzada, de este no se desprende el mencionado elemento de la subordinación, por cuanto el declarante no fue claro en establecer circunstancias como cantidad de trabajo, cumplimiento estricto de horario, llamados de atención y disposición del trabajo de la actora, entre otros, de los que pueda predicarse, sin duda alguna, su configuración. En lo referente al planteamiento de que permaneció muchos años vinculada con la entidad y, por tanto, a su juicio, se configura la relación laboral, esta Sala advierte que el simple trascurrir del tiempo no comporta por sí solo la consolidación de una relación laboral, sino que se requiere, como se ha anotado, la concurrencia de los elementos de la subordinación y dependencia propios de este tipo de vínculos.
Por consiguiente, «[…] actividades como rendir informes mensuales de la ejecución de contrato, pasar planillas o efectuar la planeación académica del mes siguiente, no pueden considerarse, por sí mismas, como elementos de subordinación laboral, pues hacen parte de la ejecución y de las relaciones de coordinación, propias del contrato de prestación de servicios»20.
En tales condiciones, no se encuentra probada la configuración de una relación laboral que conlleve la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados, en la medida en que la parte demandante no probó fehacientemente la subordinación como elemento sustancial. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso profesiones liberales definidas por el artículo anterior, de los que se destacan ejemplos de profesionales cómo: médicos, abogados, contadores, entre otros». 20 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 11 de mayo de 2020, expediente 20001-23-31- 000-2011-00341-01 (2001-13). 17 Expediente 25000-23-42-000-2015-02554-02 (2373-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase la sentencia de 16 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), que negó las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Doris Esguerra Rubio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente Empresa Social del Estado (ESE) – unidad de prestación de servicios de salud Hospital Santa Clara, conforme a lo indicado en la parte motiva. 2°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS