15001233300020160002702 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., tres (03) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez Circuito. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: la prima especial no constituye factor salarial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 27 de febrero de 2020 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Boyacá que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Gloria Carmenza Páez Palacios, en su condición de juez, solicita el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 4 de la Ley 4 de 1992, como un factor salarial mensual adicional al salario básico, así como la correspondiente reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos que devengó, la reliquidación de salarios, prestaciones sociales y cesantías desde el 1 de mayo de 2009 hasta la fecha, el pago de la sanción moratoria por liquidación incompleta de cesantías, que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Gloria Carmenza Páez Palacios, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva Seccional de Tunja el 9 de diciembre de 20151, con las siguientes: 1 Índice 87 del Samai de Tribunales, folio 39.

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones: (i) Declarar la nulidad del oficio DESTJ15-1058 del 28 de abril de 2015, que niega la petición del pago de un 30% adicional de salario y prestaciones sociales, correspondiente a la prima especial que se ha cancelado sin el carácter de factor salarial y de la sanción moratoria por la liquidación incompleta de cesantías y del acto ficto presunto negativo que niega el recurso de apelación presentado el 16 de septiembre de 2014.

Argumentó que el salario mensual corresponde a un 100% más un 30% de prima especial. (ii) Condenar a la entidad demandada el pago a favor de la demandante del saldo restante del salario y prestaciones sociales en un 30%, sobre la prima especial que debe atenderse con factor salarial; todo esto durante todo el lapso en que ha fungido y funja como juez, lo que implica que se inaplique por inconstitucionalidad las normas expedidas entre los años 2008 a 2015, pues reproducen el contenido y alcance de las que ya fueron declaradas nulas en la sentencia del 29 de abril de 2014.

(iii) Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el pago y reliquidación de todas las prestaciones sociales y cesantías adeudadas de la actora, producto del impago de manera completa y oportuna que le ha sido mermado con el pago disminuido de la prima especial como factor salarial desde el 01 de mayo de 2009 hasta la fecha.

(iv) Condenar a la accionada a cancelar la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, equivalente a un día de salario, causada desde el 16 de febrero de 2015 y hasta que se confirme la reliquidación y consignación completa de las cesantías. (v) Ordenar a la demandada que dé cumplimiento a la sentencia dentro de los términos previstos en el artículo 192 del CPACА y que las sumas reconocidas sean indexadas.

(vi) Condenar a la entidad al pago de costas y agencias en derecho. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente2: (i) Se encuentra vinculada a la Rama Judicial desde el 1 de enero 2011 hasta la fecha de presentación de la demanda, en el cargo de juez. (ii) Indicó que desde el año 2009 hasta la presentación de la demanda, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha venido pagando a Gloria Carmenza Páez Palacios durante el tiempo en que ha fungido como juez, una 2 Índice 87 del Samai de Tribunales, folio 39.

(iii) Señaló que mediante sentencia de 29 de abril de 2014, la Sección Segunda del Consejo de Estado, determinó que todas las normas expedidas anualmente por el gobierno nacional entre los años 1993 a 2007, mediante las cuales se establecía que la prima especial de servicios no tenía carácter salarial, eran inconstitucionales e ilegales al haber mermado el salario y las prestaciones de los destinatarios, razón por la cual declaró su nulidad.

(iv) Manifestó que el Decreto 1257 de 2015 reprodujo el contenido del Decreto 194 de 2014 estableció que los Jueces el reajuste en un porcentaje del 4.66% de los valores señalados para beneficios salariales y prestacionales dentro de los cuales está la prima especial sin carácter salarial. (v) Adujo que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a pesar de tener conocimiento de la sentencia de 29 de abril de 2014, liquidó y consignó en forma incompleta las cesantías causadas en el año 2014 sin tener en cuenta la prima especial de servicios y la porción de 30% del salario que ha sido mermada para cancelar la referida prima, generándose la mora contemplada en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 (equivalente a un día de salario) y que se causa desde el 16 de febrero de 2015 y hasta que se confirme la reliquidación y consignación completa de las referidas cesantías.

(vi) El 7 de abril de 2015 solicitó ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial la reliquidación de su salario y consecuentemente sus prestaciones sociales con la inclusión en el 70% de la base de cálculo, el auxilio de cesantías hasta que ocupe el cargo de juez, así como el reajuste y pago de todas las prestaciones sociales sobre la base del 100%, con la inclusión del 30% de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y el pago de las sanciones moratorias e indexaciones.

(vii) Mediante el oficio DESTJ15- 1058 de 28 de abril de 2015, el director ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Tunja, negó la solicitud. Inconforme con la anterior decisión, la demandante el 12 de mayo de 2015 interpuso recurso de apelación, sin que a la fecha la accionada haya dado respuesta a su solicitud. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3.

La actora citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 4, 13, 25, y 53; la Ley 4 de 1992, artículos 1, 2, 3, 4 y 14; el Código Sustantivo del Trabajo, artículos 127, 128 y 132. 4. En el concepto de violación, argumentó que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 establece una prima correspondiente entre el 30% y el 60% del salario básico para jueces y otros funcionarios judiciales, sin embargo, esta prima no tiene el carácter salarial, y cuenta con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 5.

Consideró que los decretos salariales, interpretaron erróneamente y aplicaron Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de manera indebida la Ley 4 de 1992, obligando a sus destinatarios a soportar una merma en sus salarios contraria a la Constitución y la ley.

Agregó que la porción de salario históricamente mermada ha sido utilizada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para pagar con ella la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 6. Precisó que las normas anuladas gozaron de presunción legal hasta el día en que cobró fuerza ejecutoria la sentencia que así lo declaró, es a partir de esa fecha que deben computarse los términos de caducidad de la acción y de prescripción de los derechos laborales o prestacionales de sus beneficiarios, de modo que habiendo sido presentada la acción tempestivamente, no puede alegarse la prescripción de ninguno de los derechos reclamados. 2.2.

Contestación de la demanda 7. El apoderado de la entidad demandada se opuso a todas las pretensiones formuladas en la demanda y propuso las excepciones de «cobro de lo no debido», e «innominada»3. Argumentó que con la expedición de la Ley 4 de 1992, el Congreso de la República facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial, con sujeción a la racionalización de los recursos públicos, al marco general de la política macroeconómica y al respeto de los derechos adquiridos, tanto del régimen general como de los especiales. 8.

Señaló que por mandato expreso de la normativa en comento la prima especial no tiene carácter salarial, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, y no es cierto que dicha connotación contravenga mandatos constitucionales, toda vez que la misma Constitución Política faculta al legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. 9.

Agregó que conforme la Sentencia C-279 de 1996 el legislador conserva cierta libertad, tanto para establecer los componentes constitutivos como para definir y desarrollar el concepto de salario, por lo que disponer que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial no lesiona de manera alguna los derechos de los trabajadores y no implica una omisión del deber de protección del Estado en relación con el derecho al trabajo. 10.

Frente a los pronunciamientos del Consejo de Estado invocados por la actora, indicó que los mismos no son aplicables al caso bajo estudio, toda vez que aquellos versan sobre la interpretación y aplicación de normas que fijan las escalas salariales y prestacionales de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. 11. Finalmente, manifestó que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha aplicado correctamente el contenido de la Ley 4 de 1992, atendiendo los decretos salariales expedidos anualmente por el Gobierno Nacional, y que efectuar la 3 Índice 87 del Samai de Tribunales, folio 140.

Sentencia de primera instancia 12. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Conjueces, mediante sentencia dictada el 27 de febrero de 20204, dispuso:

PRIMERO: Declarar no probada la excepción de cobro de lo no debido, propuesta por la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y declarar de oficio probada la de prescripción extintiva de los derechos salariales causados con anterioridad al 7 de abril de 2012.

SEGUNDO: Declarar respecto a los actos administrativos enjuiciados siguiente: 2.1. La nulidad del Oficio DESTJ15-1058 de 28 de abril de 2015. 2.2. La operancia del silencio administrativo negativo frente al recurso de apelación interpuesto en contra del Oficio DESTJ15-1058 de 28 de abril de 2015. 2.3. La nulidad del acto ficto negativo, derivado de la falta de respuesta al recurso de apelación interpuesto en contra del Oficio DESTJ15-1058 de 28 de abril de 2015.

Actos mediante los cuales se negó a la Dra. GLORIA CARMENZA PÁEZ PALACIOS el reconocimiento y pago de la diferencia del 30% del salario básico insoluto y la reliquidación de las prestaciones sociales tomando en cuenta el 100% del salario, sin la exclusión del 30% que se tildó de forma indebida como Prima Especial.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Nación Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial a liquidar y pagar a la demandante GLORIA CARMENZA PÁEZ PALACIOS, identificada con cédula de ciudadanía No. 24.133.694, la diferencia salarial dejada de percibir en cuantía del 30% de la asignación salarial mensual establecida en la norma, en proporción al tiempo laborado como funcionaria judicial con posterioridad al 7 de abril de 2012, dada la prescripción de los periodos anteriores.

CUARTO: CONDENAR a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reliquidar y pagar a la doctora GLORIA CARMENZA PÁEZ PALACIOS la diferencia entre lo pagado por prestaciones sociales y lo que debió percibir luego de liquidarlas tomado en cuenta el 100% del salario básico establecido en la norma, por el mismo lapso establecido en el numeral anterior; además, deberá pagar el 130% del salario básico en el caso de los aportes para pensión, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia, en razón de todo el tiempo laborado como funcionaria judicial a partir de 2009.

La presente orden lleva implícita la siguiente declaración accesoria: 4.1. Declárase la excepción de inconstitucionalidad y, por lo tanto, se dispone la inaplicación de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 del Decreto 723 de 2009, 8 del Decreto 1388 de 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto 1024 de 2013, 8 del Decreto 194 de 2014, conforme lo expuesto en la parte motiva de la sentencia. 4 Índice 87 del Samai de Tribunales, folio 342.

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 QUINTO: CONDENAR a la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a pagar la indexación de las condenas que en los numerales 3 y 4 de esta resolutiva se detallan, conforme lo dispuesto en el artículo 187 de la ley 1437 de 2011.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas, para lo cual se aplicará la siguiente formula: […]

SEXTO: Negar las pretensiones quinta y sexta, conforme los expuesto en la parte motiva.

SÉPTIMO: Ordenar a la demandada dar cumplimiento a la sentencia en términos que establece el artículo 192 de la ley 1437 de 2011.

OCTAVO: Sin condena en costas. […]5 13. Sostuvo que se encuentra acreditado que la accionante desempeñó el cargo de juez de la República desde el 1 de mayo de 2009 perteneciente al régimen salarial y prestacional de acogidos regulado por el Decreto 57 de 1993 y subsiguientes. 14. Precisó que resulta evidente que los postulados de los decretos salariales anuales reproducen literalmente la normativa anulada por el Consejo de Estado; consecuentemente la misma está afectada en su validez por el fenómeno de la cosa juzgada material, por lo que amerita su inaplicación en los años 2014 en adelante. 15.

Concluye que la Rama judicial- Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial liquidó y pagó en dicho lapso de tiempo de forma indebida la remuneración de Gloria Carmenza Páez Palacios, incluyendo como parte del salario básico la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en contravía de los mandatos de optimización o principios constitucionales contenidos en el artículo 53 superior y claramente definidos en la sentencia tantas veces aludida, expedida en el radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00, por el honorable Consejo de Estado. 16.

Indicó circunstancia anteriormente descrita conlleva también la deducción en torno a que las prestaciones sociales han sido liquidadas, en plena conformidad con los decretos que se han declarado nulos, esto es, descontando del salario básico y por lo tanto del ingreso base de liquidación, el 30% correspondiente a la fracción del salario que la administración judicial interpretó como prima especial de servicios. 17.

Por último, explicó que, la demandante presentó la reclamación administrativa el 7 de abril de 2015, por lo anterior, las sumas causadas con anterioridad al 7 de abril de 2012 se encuentran prescritas. 5 Transcripción fiel, inclusive con errores. Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.4.

Recurso de apelación 18. El apoderado de la entidad demandada adujo6 que, respecto al periodo reclamado en el presente medio de control, se puede corroborar que se le canceló a la demandante la prima especial que tiene origen en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y por ende no hay lugar a tal reconocimiento y pago, pues, no se probó que en alguna parte de la relación laboral o incluso en vigencia del cargo de la demandante se le haya fraccionado o reducido. 19.

Precisó que resulta inviable jurídica y matemáticamente que se pueda acceder a las pretensiones de la demanda, pues de hacerlo se derivarían dos situaciones de suma trascendencia, que implicarían además desacatar el ordenamiento legal vigente: la primera, que se estaría modificando un régimen salarial claramente definido y establecido en la Ley, facultad que no le compete a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ni a sus Seccionales, y la segunda, que el porcentaje máximo de ingresos fijados por el legislador para el cargo ejercido por la peticionaria, en relación a la remuneración de los Magistrados de alta corte, sería notoriamente sobrepasado. 20.

Señaló como motivo de inconformidad que el Tribunal le ordenó a la entidad demandada reliquidar y pagar los aportes pensionales de la demandada, siendo que de lo pretendido en la demanda no se observa que esto se haya solicitado ante la jurisdicción-contenciosa administrativa. 21. Indicó que el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia de primera instancia, vulneró el derecho al debido proceso y al principio de congruencia que debe regir la actuación judicial, pues nada se argumentó por las partes respecto a los aportes pensionales realizados por la Rama Judicial durante el tiempo de su vinculación, los mismos no fueron objeto de debate dentro del proceso, pues ni siquiera se solicitó prueba sumaria que demuestre los aportes realizados por la Entidad y al no existir prueba ni pronunciamiento respecto al valor de los aportes pensionales, no podría haber lugar a su reconocimiento conforme se plasmó en la sentencia, por lo que considera que emitió un pronunciamiento extra o ultra petita. 22.

Por último, sostuvo que la sentencia de unificación del Consejo de Estado - SUJ- 016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, nada expresó respecto al reconocimiento de los aportes pensionales relacionados con las pretensiones de prima especial del 30% aquí tratada, pero sí expresó que uno de los propósitos de la unificación era la uniformidad en el entendimiento y aplicación de las normas jurídicas, situación de la cual se aparta la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Boyacá en providencia apelada. 23.

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia apelada y despachar desfavorablemente las pretensiones de la demanda. 6 Índice 87 del Samai de Tribunales, folio 376. Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 24. El recurso de apelación fue admitido por el despacho sustanciador a través de auto del 2 de abril de 20257 y conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se dio traslado a las partes para alegar porque no fue necesario el decreto de pruebas.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 25. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 26. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por las partes, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 27. ¿Tiene derecho la demandante al reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992? 28. ¿Determinar si procede la reliquidación y pago de las diferencias salariales y prestacionales producto de la negativa de la entidad a pagar de manera completa y oportuna todos los emolumentos? 29.

¿La prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales? 30. ¿Se deben reconocer los aportes pensionales, comoquiera que no fueron objeto de debate dentro del proceso? 3.3. Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 3.3.1. El Régimen Salarial y Prestacional de los Servidores Públicos de la Rama Judicial-prima especial. 31.

La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal 7 Índice 4 del Samai.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19938 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar (…) 33.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones9, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 34.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al ciento (30%) de la «remuneración mensual». 35. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió 8 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar». 9 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»10. 36.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 38. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»12. 39.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»13. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057-00(121-03). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057-00(121-03). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07).

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 40. Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 41. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictado por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»14.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200915. 42. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima técnica, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»16.

En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 15 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18).

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 3.4. Caso concreto 43.

En el presente asunto se encuentra acreditado respecto Gloria Carmenza Páez Palacios, lo siguiente: 44. La demandante se vinculó a la Rama Judicial como juez del circuito desde el 1 de mayo de 2009, según oficio DESAJT-GH-CL2019-0474 del 18 de septiembre de 2019, expedido por la Coordinadora de Gestión y Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja17. 45.

Desde el inicio de su vinculación ha percibido una remuneración mensual y prestaciones sociales correspondientes a su cargo. 46. Ahora bien, en el proceso se demostró, con la certificación del 18 de septiembre de 2019, expedido por la Coordinadora de Gestión y Talento Humano de la Dirección 17 Índice 87 del Samai de Tribunales, folio 264.

De igual manera que para la época de expedición del citado documento estaba activa y su cargo era el de juez circuito de Tunja. 47. La anterior certificación da cuenta del ejercicio del cargo, así como del pago del sueldo mensual y la prima especial durante las vigencias 2009 a 2019. A manera de ejemplo, se analizarán los conceptos pagados durante las vigencias que se relacionan a continuación, a efectos de verificar si correspondían al monto establecido por el Gobierno nacional: Vigencia Sueldo básico Prima especial Gastos de representación Total sueldo + prima especial Remuneración Gobierno nacional Decreto que fijó la remuneración mensual 2012 $4.402.258 $1.320.678 $0 $5.722.936 $5.722.936 Decreto 874 de 2012 2014 $4.687.575 $1.406.273 $0 $6.093.848 $6.093.848 Decreto 194 de 2014 48.

A partir de lo anterior, para la Sala es claro que a la demandante se le pagaron los salarios y las prestaciones con una base salarial reducida en el 30 % el cual se pagaba a título de prima especial, fraccionamiento que la entidad estimó procedente porque los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional establecían dicha reducción. Por lo anterior, Gloria Carmenza Páez Palacios, es beneficiaria de lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Prestación que únicamente constituye factor salarial para efectos pensionales, tal como lo prevé la Ley 332 de 1996. 49. Así, por ejemplo, el Decreto 194 de 2014, vigente para el periodo reclamado por la demandante, por medio del cual el Gobierno nacional dictó disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar dispuso lo siguiente:

ARTÍCULO 8. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar. 50.

Al respecto, es del caso reiterar que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 previó la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial. La Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4 de 1992, estableció que la prima especial formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación. Asimismo, los decretos anuales dictados por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salarial y prestacional reiteraron que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial, equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual».

En el mismo sentido, esta Sección, en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, señaló que «[l]a prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación». Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 51.

En punto del reconocimiento y pago de la prima especial, y la reliquidación de prestaciones en sede administrativa se encuentra acreditado que la actora presentó reclamación administrativa el 7 de abril de 201518, para lograr el reconocimiento y pago de la asignación básica mensual con el 30% que le fue descontado y la reliquidación de todas las prestaciones sobre el 100 % de la remuneración. 52.

La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja, mediante oficio DESTJ15-1058 del 28 de abril de 201519 resolvió de forma negativa la solicitud de la demandante. 53. Contra la anterior decisión, la interesada interpuso recurso de apelación el 12 de mayo de 201520, el cual no fue resuelto de manera expresa, lo cual dio lugar a que se configurara el acto ficto o presunto cuya nulidad solicitó. 54.

En atención a lo expuesto, la Sala concluye que a la demandante se encuentra en una situación fáctica y jurídica análoga a la que dio origen a la sentencia proferida por la Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019. En consecuencia, le asiste el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, calculados sobre la base del salario básico más el 30% de este, correspondiente a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

En ese orden de ideas, la respuesta al primero y segundo problema jurídico es positiva. 55. Dicho esto, la Sala considera necesario precisar la naturaleza de la prima especial y su procedencia para liquidar las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, en atención a los argumentos planteados por la parte demandada en el recurso de apelación. 56.

Al respecto, es pertinente resaltar que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 creó una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar. 57.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-279 de 1996, se pronunció sobre la constitucionalidad de algunos apartes del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en los que se estableció que la prima especial de servicios no tenía carácter salarial, y declaró la exequibilidad de tales expresiones, con fundamento en lo siguiente: «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 18Índice 87 del Samai de Tribunales, se evidencia en el folio 26. 19 Índice 87 del Samai de Tribunales, folio 26. 20 Índice 87 del Samai de Tribunales, folio 31.

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 58. En este punto, es importante tener en cuenta que la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma, formaría «parte del ingreso base de la cotización únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación», con cargo a las cotizaciones correspondientes.  59.

Acorde con lo mencionado, la Sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de septiembre de 201831, se pronunció sobre la incidencia de la prima especial en las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial e indicó que: «En cuanto a las prestaciones sociales, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no es un factor salarial, de manera que ella no debe ser sumada ni excluida para establecer la base sobre la cual se van a liquidar las prestaciones sociales.

Dichas prestaciones deben ser liquidadas sólo sobre la base del 100% del salario básico mensual». 60. En similar sentido, la sentencia del 2 de septiembre de 201932, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se refirió al asunto, así: «La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación». 61.

Asimismo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado33, mediante concepto del 15 de diciembre de 2021, advirtió que la prima especial, únicamente, tiene naturaleza salarial para determinar las cotizaciones al sistema general de seguridad social en pensiones, en los siguientes términos: 1. Respecto de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: Corresponde a un beneficio que debe reconocerse y pagarse permanentemente en el curso de la relación laboral, como una suma adicional a la asignación o ingreso básico y, en segundo lugar, que de conformidad con el artículo 1º de la Ley 332 de 1996 a esta prima especial se le atribuyó naturaleza salarial pero únicamente “para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.”.

Así las cosas, por carecer de naturaleza salarial, la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, modificado por el artículo 1º de la Ley 332 de 1996 y aclarado por el artículo 1º de la Ley 476 de 1998, no debe tomarse como base del ingreso de los destinatarios allí indicados, para efectos de liquidar las prestaciones sociales, salvo la pensión de jubilación. [Negrilla fuera del texto original]. 62.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa decidió que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 para los funcionarios de la Rama Judicial, tendría una naturaleza salarial limitada, únicamente, para determinar el ingreso base de la cotización para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, sin que fuera posible tomar este emolumento como un factor para liquidar las prestaciones sociales. 63.

Así las cosas, la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales beneficiarios de la prima especial tiene como base el 100% de la remuneración básica que le corresponde al funcionario sin otorgarle a la prima especial un carácter salarial para efectos distintos de la pensión de jubilación, de acuerdo con Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 y los criterios jurisprudenciales existentes sobre la materia. 64.

En este orden, resulta claro que la reliquidación las prestaciones sociales, laborales y emolumentos con base en el 100 % de la remuneración, no desconoce el mandato legal ni le otorga el carácter de factor salarial a la prima especial, lo que hace es restituir el porcentaje que le fue fraccionado del salario para garantizar que la base de liquidación de las prestaciones se determine conforme con lo dispuesto en la ley. 65.

De otro lado, frente al reparo del reconocimiento y pago de aportes sin ser objeto de controversia, la Sala observa que la sentencia de primera instancia se pronunció de oficio sobre los aportes a seguridad social en pensiones así «además, deberá pagar el 130% del salario básico en el caso de los aportes para pensión, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia, en razón de todo el tiempo laborado como funcionaria judicial a partir de 2009», sobre el particular, es preciso señalar que el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual23, son obligatorios desde la fecha de la vinculación al cargo que le otorga ese beneficio, siempre que la entidad no los hubiera realizado, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable24 e imprescriptible25. 66.

Respecto de los aportes derivados de la prima especial, es procedente su reconocimiento a partir de la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996, en la medida en que, a partir de ella, se consideró que dicha prestación es factor de cotización únicamente para pensión; hasta su permanencia en los cargos que le otorguen el reconocimiento, siempre que la entidad no los hubiere realizado. 67.

En consecuencia, no cabe duda de que Gloria Carmenza Páez Palacios en su condición de juez del circuito de Tunja es beneficiaria de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. No obstante, la reliquidación de las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones debe realizarse, desde el 1 de mayo de 2009 y, en adelante, sin que en ningún caso sus ingresos superen el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. 68.

Seguidamente, en punto a la prescripción extintiva, aunque no fue objeto de la apelación, la Sala considera que este aspecto puntual fue definido por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda al proferir la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, en la cual dispuso lo siguiente frente a la prescripción de la prima especial: Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993. […] Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993[43].

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal.

Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. 69. En este orden de ideas, en aplicación del anterior precedente, y en consonancia con los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, la Sala considera que la exigibilidad del derecho surgió desde que la prima especial de servicios se reglamentó —Decreto 57 de 1993—; de modo que, el término de prescripción del derecho a tal emolumento, se interrumpe con la presentación de la reclamación administrativa; y no, a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, que declaró la nulidad de los decretos reglamentarios salariales expedidos del año 1993 a 2007.

Ello, toda vez que esta última sentencia es declarativa y no constitutiva del derecho. 70. En estos términos, al estar demostrado que la demandante presentó reclamación administrativa el 7 de abril de 201521 ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja operó la prescripción extintiva respecto de las sumas reclamadas antes del 7 de abril de 2012.

En consecuencia, el a quo aplicó bien la prescripción extintiva trienal en el presente caso. 71. Por otra parte, se observa que el tribunal inaplicó, por inconstitucional, la expresión «constituirá factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del sistema general de pensiones y para el sistema general de seguridad social» contenida en los decretos 1024 de 2013, 194 de 2014, 1105 de 2015, y en adelante.

Dicha expresión fue analizada por esta corporación y declarada nula mediante sentencia del 9 de abril de 2024, dentro del proceso de nulidad con radicado 11001032500020190060900 (4735-2019)22. En ese sentido, la Sala modificará el ordinal 4.1, para estarse a lo resuelto en dicha providencia23. 3.5. Conclusión 72. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que habrá lugar a confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, reconoció el pago y reliquidación de salarios, prestaciones sociales, declaró probada la prescripción trienal a los derechos salariales y prestacionales con anterioridad al 7 de abril de 2012 y no condenó en costas. 73.

Por otra parte, se adicionarán un inciso al ordinal tercero, para precisar que la entidad deberá tener en cuenta los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021 conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Igualmente se adicionará un inciso al ordinal cuarto, para señalar que en ningún caso sus ingresos pueden superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional.

Por último, se modificará el ordinal 4.1 de la sentencia en el sentido de estarse a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024, proferida dentro del medio 21Índice 87 del Samai de Tribunales, se evidencia en el folio 26. 22 «De otra parte, dirá esta Sala que, examinados los precedentes jurisprudenciales traídos a colación en estas consideraciones, se encuentra establecida una línea jurisprudencia por el Consejo de Estado, que será seguida en esta decisión y por ello se procederá a declarar la nulidad de los decretos parcialmente demandados, que establecieron la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario.

No otra cosa se desprende del texto normativo acusado que, en efecto reguló que “…se considerará como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual…”». 23 En el expediente radicado 76001-23-33-000-2016-01761-02 (6146-2022), se adoptó una decisión similar. Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 de control de simple nulidad, con radicado 11001-03-25-000-2019-00609-00 (4735- 2019). 3.6.

Costas 74. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario24 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 75.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso– Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Conjueces, el 27 de febrero de 2020, que declaró probada de oficio la prescripción trienal de los derechos causados con anterioridad al 7 de abril de 2012, anuló los actos administrativos demandados y negó las demás pretensiones.

SEGUNDO. ADICIONAR un inciso al ordinal tercero de la anterior providencia, el cual quedará así: Además, la entidad deberá tener en cuenta los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. ADICIONAR un inciso al ordinal cuarto de sentencia de primera instancia, el cual quedará así: 24 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 15001-23-33-000-2016-00027-02 (6638-2024) Demandante: Gloria Carmenza Páez Palacios Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Los reconocimientos ordenados a favor de la demandante, Gloria Carmenza Páez Palacios, no podrán exceder el tope establecido por el Gobierno nacional.

CUARTO. MODIFICAR el ordinal 4.1 de la sentencia apelada, para estarse a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024, proferida dentro del medio de control de simple nulidad, con radicado 11001-03-25-000-2019-00609-00 (4735-2019), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

SEXTO. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx