Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 66001-23-33-000-2019-003-08-01 Nº Interno: 2024-2022 Demandante: María Luceny Giraldo Montoya Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 18 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora María Luceny Giraldo Montoya, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 007125 del 5 de marzo de 2019, mediante la cual la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia y RDP 014216 del 8 de mayo de 2019, que la confirmó. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condenara a la UGPP a que le reconozca y ordene pagar una pensión de jubilación gracia, y esta sea liquidada con todos los aumentos legales y liquidada con el promedio de todos los factores salariales devengados por la docente en el año inmediatamente anterior.
A pagar todas las mesadas adeudadas desde que cumplió los requisitos de ley; las costas del proceso y las agencias en derecho. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante (i) nació el 5 de noviembre de 1960, (ii) trabajó en calidad de docente en el departamento de Risaralda desde el 25 de agosto hasta el 23 de octubre de 1980 y desde el 4 de noviembre de 1980 hasta el 29 de abril de 1982, vinculada por órdenes de prestación de servicios; desde el 26 de enero de 1990 hasta el 29 de marzo de 1995; nombrada como docente territorial desde el 17 de abril de 1995 hasta el 30 de junio de 2016;
(iii) por colmar los requisitos legales, reclamó el 6 de noviembre de 2018 de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos acusados. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 48, 53, 90, 121, 125 y 209. Ley 114 de 1913. Ley 4 de 1966. Decreto reglamentario 1743 de 1996 La demandante, en resumen, expuso que la pensión de jubilación gracia fue consagrada en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de escuelas primarias oficiales que haya servicio al magisterio por un lapso no menor a 20 años y para acceder a la prestación el empleado debía demostrar que había desempeñado la labor con honradez y consagración, además del cumplir 50 años.
Sostuvo que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección, el tiempo servido en virtud de vinculación por órdenes de prestación de servicio se puede contabilizar para acceder a pensión perseguida y que la actora cumple con todos los requisitos para acceder al reconcomiendo de la pensión gracia. 2. Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda.
Afirmó que (…) al negar el reconocimiento de la pensión gracia a la accionante, obró de acuerdo con la Ley, por lo tanto, no deben prosperar las pretensiones de la señora María Luceny Giraldo Montoya. (…). Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, buena fe, prescripción y la genérica. 3.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia proferida el 18 de noviembre de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas). Consideró “(…) la demandante cumplió en forma suficiente los requisitos que exige la ley para acceder a la pensión especial reclamada, toda vez que se encontró demostrada su condición de docente territorial y nacionalizada, su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, haber cumplido más de 20 años de servicio como docente, como territorial y 50 años de edad, así como observar buena conducta, lo que resulta evidente que logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados (…)”.
En consecuencia, ordenó a la UGPP el reconocimiento de la pensión a la accionante, equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 28 de noviembre de 2015, por prescripción trienal. 4. El recurso de apelación La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia Afirmó que ( ). consideramos que la demandante no tiene derecho a la pensión gracia que solicita toda vez que no cumple con los requisitos legales para acceder a ella (…) Sostuvo que el reconocimiento de la pensión gracia en este caso es IMPROCEDENTE, toda vez que la vinculación de la señora MARIA LUCELY GIRALDO MONTOYA, para acreditar el tiempo de servicio en la docencia oficial, pretende sumar aquellos en los cuales tuvo una vinculación con CARÁCTER NACIONAL y las leyes que regulan tal prestación, junto con la jurisprudencia tanto constitucional como jurisdiccional claramente excluyen la posibilidad de computar los tiempos nacionales para el reconocimiento de la prestación económica, de igual forma, los tiempos prestados como contratista NO SON VALIDOS PARA EFECTOS DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (…) 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 8 de noviembre 2022, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley, desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del Ministerio Público, podían pronunciarse sobre la alzada.
Sin embargo, las partes guardaron silencio. 5.1. El agente del ministerio público El procurador 3 de legado ante esta corporación, quien funge como agente del ministerio público en este proceso, rindió informe en el que solicito confirmar la sentencia cuestionada. Sostuvo que queda claro que, la parte actora cumplió satisfactoriamente los requisitos establecidos por la ley, esto, para poder acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, toda vez que se logró evidenciar la condición de docente territorial y nacionalizada, así como su vinculación con antelación al 31 de diciembre de 1980, además, de haber cumplido más de 20 años al servicio de la docencia, en este caso, de carácter territorial y nacionalizado y a su vez haber cumplido los 50 años de edad.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones. Para el efecto se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. La nacionalización de la educación y la diferenciación entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; 2.3. Naturaleza de la plaza, origen de los recursos con que se pagan los salarios del docente oficial, 2.4.
Hechos probados; y 2.5. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que percibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición “solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989”. De acuerdo con el recuento normativo y jurisprudencial, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2.
La nacionalización de la educación y la diferenciación entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales. Por medio de la Ley 39 de 26 de octubre de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).
Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales. Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional.
Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). A través de la Ley 60 de 12 de agosto de 1993, el Congreso de la República dio paso a la descentralización del servicio educativo, para lo cual dejó en cabeza de los entes locales su administración, incluida la del personal docente, mientras que la Nación sería responsable de su regulación, coordinación y asistencia. 2.3.
Naturaleza de la plaza y origen de los recursos con que se pagan los salarios del docente oficial. Dado que la ley ha establecido la naturaleza de la plaza como un referente necesario para definir el reconocimiento de la pensión gracia, es necesario determinar si los orígenes de los recursos con los que se paga el salario de los docentes pertenecen a recursos del situado fiscal y del sistema general son propiedad de las entidades territoriales.
Para zanjar tal cuestionamiento, esta sección segunda unificó la jurisprudencia sobre el tema, esto en sentencia SUJ-014-CE-S2-2019, radicado 3805-2014, del 1 de junio de 2018, donde fijó como problema jurídico determinar si los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados con recursos del situado fiscal o posteriormente sistema general de participaciones, donde para su vinculación haya intervenido el Fondo Educativo Regional (FER), ostentan la calidad de docentes nacionales dado que los recursos para el pago de esas acreencias laborales tienen origen nacional.
Para resolver lo anterior, la sección fijó las siguientes reglas de unificación: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del Sistema General de Participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto de situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos [artículos 29 del Decreto 3157 de 1968 y 60, inciso 2.o, de la Ley 24 de 1988]. iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos pertenecía de forma exclusiva a los entes locales, dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales [i] cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así este último certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal, y [ii] por el argumento de que los recursos destinados para sus sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza por ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente es de carácter territorial. viii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones. […]» (se destaca).
De lo anterior, se concluyen dos situaciones importantes para desatar el recurso de apelación interpuesto: 1. La titularidad de las entidades territoriales respecto de los recursos girados por la Nación, por lo que dicha fuente u origen de financiación, considerada como exógena, no muta a docentes nacionales a aquellos maestros territoriales o nacionalizados. 2.
Para demostrar la calidad de docente territorial se requiere copia de los actos administrativos en los que conste el carácter del vínculo, y se evidencie que la plaza a ocupar es de aquellas previstas por la ley como territoriales, o también, la certificación del nominador que dé cuenta de forma clara que el tipo de vinculación del docente es de carácter territorial. 2.4.
Hechos probados. i) Según la cédula de ciudadanía, la demandante nació el 5 de noviembre de 1960. Cumplió 50 años el 5 de noviembre de 2010 ii) Mediante Decreto 0808 del 5 de septiembre de 1980. El gobernador del departamento de Risaralda designó a la demandante como maestra en reemplazo del señor Jesus Ramon Gómez, en la escuela urbana Kennedy Varones, en el municipio de Pereira tomó posesión del cargo el 22 de septiembre de 1980, de acuerdo con el acta de posesión 0916, de esa fecha. iii) Según formato único para la expedición de certificado de historia laboral, la actora prestó sus servicios como docente nacionalizado desde el 22 de septiembre hasta el 16 de octubre de 1980, vinculado por designación del gobernador de Risaralda por Decreto 808 del 5 de septiembre de 1980. iv) Por medio del Decreto 0989 del 17 de octubre de 1980, el gobernador del departamento de Risaralda designó a la accionante como maestra en la escuela urbana San Fernando Varones.
Así mismo el formato único para la expedición de certificado de historia laboral la demandante se vinculó como docente nacionalizada, designada por el decreto mencionado, desde el 4 de noviembre de 1980 hasta el 19 de abril de 1982. v) El Formato Único para la expedición de certificado de historia laboral la demandante se vinculó como docente con régimen de pensión nacional, designada por Decreto 222 del 29 de marzo de 1995, del gobernador del departamento; desde el 17 de abril de 1994 hasta el 30 de junio de 2016, Sobre este periodo, también se encuentran en el expediente los siguientes documentos: Decreto 022 del 29 de marzo de 1995 Acta de posesión 070 del 17 de abril de 1995.
Decreto 0671 del 31 de agosto de 1999, por el cual se realiza el traslado de la docente del instituto de enseñanza de la Virginia-Risaralda al instituto docente Club de Leones, en el municipio de Dosquebradas. Acta de posesión 1049 del 18 de agosto de 2007, por la que la actora tomó posesión del cargo de docente del municipio de Dosquebradas, designada por Decreto 057 del 23 de enero de 2004 por medio del cual se adopta la planta de cargos docentes, directivos docentes y administrativos, para prestar sus servicios en el municipio de Dosquebradas. vi) Decreto 0359 del 18 de mayo de 1982, por medio del cual el gobernador del departamento acepta la renuncia, entre otros, a la demandante del cargo de maestra de la Escuela Olaya Herrera. vii) De acuerdo con el certificado de la dirección de tesorería departamental, del 22 de abril de 1993, la accionante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicio de febrero a noviembre de 1990, 1991 y 1992.
Y que en el año 1993 firmó contrato de prestación de servicios como docente por el periodo entre el 20 de enero al 20 de junio de 1993. Aunado a la anterior certificación obra en el expediente los siguientes documentos: Orden de trabajo, suscrita por el gobernador de Risaralda en la que designa la actora para desempeñar el cargo de docente, a partir del 16 de junio hasta el 14 de julio de 1990.
Contrato de prestación de servicios, entre la actora y la gobernación de Risaralda, para desempeñar el cargo de docente desde el 15 de julio hasta el 30 de noviembre de 1990. Contrato de prestación de servicios entre las mismas partes, para prestar los servicios como docente entre el 4 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1991. Contrato de prestación de servicios, entre las mismas partes, para prestar los servicios como docente entre el 20 de enero hasta el 20 de junio de 1993.
Contrato de prestación de servicios, entre las mismas partes, para prestar los servicios como docente entre el 12 de julio hasta el 11 de diciembre de 1993, viii) Según certificado de la dirección de tesorería departamental la señora Maria Luceny Giraldo Montoya recibió dineros como docente vinculada por contratos de prestación de servicios en 1992, 1993, 1994 y 1995, xi) La directora de núcleo de desarrollo educativo número 16 certificó que la accionante laboró mediante contratos en el periodo comprendido entre el 3 de febrero de 1992 hasta el 3 de diciembre de 1992, desde el 20 de enero de 1993 hasta el 20 de junio de 1993, desde el 12 de julio de 1993 hasta el 11 de diciembre de 1993, en el Centro Docente Manuelita Sáenz Campestre. x) El director del Instituto docente Policarpa Salavarrieta informó que la actora presto sus servicios como docente en esa institución mediante contrato en los siguientes periodos: Desde el 14 de marzo hasta el 20 de junio y desde el 18 de julio hasta el 6 de diciembre de 1994 Desde el 1º de febrero hasta el 29 de marzo de 1995 xi) El formato único para la expedición de hojas de vida, expedido el 30 de abril de 2019 por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, informa que la actora estuvo vinculada como docente nacionalizada entre el 19 de noviembre de 1977 hasta el 18 de diciembre de esa anualidad. vi) Por Decreto 303 del 14 de junio de 2016, por medio del cual el secretario de educación del departamento de Risaralda, aceptó la renuncia a la demandante. 2.5.
Actuación administrativa La UGPP, por Resolución RDP 007125 del 5 de marzo de 2019, negó a la accionante la solicitud de reconocimiento de pensión gracia formulada el 28 de noviembre de 2018, porque al 29 de diciembre de 1989 fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 solo acreditó 1 año de servicios, y para la misma fecha solo contaba con 29 años de edad Contra la anterior decisión la actora interpuso recurso de apelación desatado en forma adversa por la precitada entidad, con Resolución RDP 14216 del 8 de marzo de 2019, con el argumento de que la demandante no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, municipal o Nacionalizado.
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la accionante nació el 22 de febrero de 1953, prestó sus servicios para la educación oficial así: En tal virtud, el 28 de noviembre de 2018 la actora pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado con los actos administrativos enjuiciados, puesto que, en criterio de la entidad, no acreditó 20 años deservicio como docente territorial o nacionalizada.
De acuerdo a lo expuesto, en consideración a que la inconformidad de la demandada se circunscribe en que la accionante prestó sus servicios como docente nacional desde 1995 y, además, el periodo laborado entre el 3 de febrero hasta el 3 de diciembre de 1992; desde el 20 de enero hasta el 20 de junio; así como desde el 12 de julio de 1993 hasta el 11 de diciembre de esa anualidad lo laboró por órdenes de prestación de servicio, la Sala encuentra lo siguiente: En lo atinente al primer lapso laborado por la actora como docente, esto es, desde el 22 de septiembre hasta el 16 de octubre de 1980 (24 días), obra en el expediente el acta de posesión 0916, de 22 de septiembre de 1980, así como el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, que da cuenta de que la demandante prestó sus servicios como docente nacionalizado desde el 22 de septiembre hasta el 16 de octubre de 1980, vinculado por designación del gobernador de Risaralda por Decreto 808 del 5 de septiembre de 1980, para trabajar como docente escuela urbana Kennedy Varones, en el municipio de Pereira, es decir, en una plaza territorial.
Así pues, esta Corporación en sentencia del 21 de junio de 2018 precisó que son válidos otros medios de prueba para determinar la naturaleza del empleo desempeñado por el reclamante, caso en el cual se puede acudir, por ejemplo, a certificaciones expedidas por el empleador, en estos términos lo precisó la sentencia: “… vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. …” Bajo este entendido en el material probatorio allegado al proceso se encuentran el acta de posesión y demás elementos de prueba se concluye que la demandante ingresó al servicio educativo por nombramiento del gobernador de Risaralda, para desempeñar labores en una plaza territorial; por tanto, ese tiempo, que, valga decir, inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980(22 de septiembre de 1980), es susceptible de ser contabilizado para conceder la pensión gracia deprecada.
En lo concerniente al segundo lapso laborado por la actora en el departamento de Risaralda, en distintos planteles educativos, desde el 16 de junio de 1990, hasta el 29 de marzo de 1995, equivalente a 3 años, 9 meses y 15 días, se encontró que la accionante se vinculó mediante las siguientes órdenes de servicio sin número del 16 de junio de 1990, contrato de prestación de servicios sin número del 15 de julio de 1990 y del 4 de febrero de 1991, contrato de prestación de servicio 076 del 3 de febrero de 1992, 104 del 20 de enero de 1993, 083 del 12 de julio de 1993, 158 del 14 de marzo de 1994, contrato sin número del 18 de julio de 1994, contrato 007 del 1 de febrero de 1995; expedidas por la gobernación de Risaralda: para laborar como docente de dicho departamento, designación que también corresponde a una plaza territorial; por este motivo, también se contabiliza como tiempo para el reconocimiento de la prestación deprecada.
Sobre el particular, la Sala resalta que es irrelevante que estos periodos hayan sido laborados a través de órdenes de prestación de servicios y no en propiedad, ya que el ordenamiento que regula esta prestación no establece esa condición para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido al magisterio como docente territorial o nacionalizado en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido.
En consecuencia, el periodo prestado con vinculación por orden de prestación de servicios es válido para computar el tiempo para reconocer la pensión solicitada. Finalmente, respecto al periodo laborado desde el 17 de abril 1995 hasta el 30 de junio de 2016 (fecha de retiro definitivo), equivalente a 20 años, 8 meses y 15 días encontramos que la accionante se vinculó en virtud de nombramiento realizado por el gobernador de Risaralda, para ocupar una plaza territorial, tiempo que también se suma para reconocer la pensión gracia. A manera de corolario, se tiene que la accionante colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestro territorial por veinte años (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (22 de septiembre de 1980), contar con 50 años de edad (los cumplió el 5 de noviembre de 2010) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo.
Finalmente, la Sala advierte que por memorial de la apoderada de la parte demandada, visible a índice 12 del aplicativo Samai, se solicitó la expedición de copia de las pruebas que reposan en el proceso, sobre este asunto las diligencias se encuentran incorporadas en un expediente electrónico, en los términos del artículo del CPACA, desde donde pueden ser descargadas por los interesados. 2.4.
Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
III. DECISIÓN Por lo anterior se confirmará la sentencia apelada que ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a María Luceny Giraldo Montoya. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 18 de noviembre de 2021, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Aceptar la renuncia al poder, presentada por la abogada Karina Vence Peláez identificada con la cédula de ciudadanía 42.403.532 de San diego Cesar y tarjeta profesional 81.621 del Consejo Superior de la Judicatura., como apoderado de la UGPP.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia CUARTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS