Radicado: 25000-23-37-000-2020-00268-01 (29031) Demandante: Fiduciaria La Previsora SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., tres (03) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2020-00268-01 (29031) Demandante: Fiduciaria La Previsora SA Demandada: UGPP Temas: Aportes pensionales.
Reliquidación. Motivación SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 07 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió2: «Primero: Negar las excepciones de mérito propuestas por la apoderada de la UGPP conforme la parte motiva de esta sentencia. Segundo: Declarar la nulidad del artículo 9 de la Resolución n° RDP 0034201 de 22 agosto de 2018, proferida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, que ordenó el cobro por concepto de aportes patronales al Departamento Administrativo de Seguridad Nacional y la Resolución n° RDP 00329 de 8 de enero de 2020, proferida por el Director de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP ( ).
Tercero: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho declarar que la Fiduciaria la Previsora S.A como vocera del Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S.A Defensa Jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad -DAS y su Fondo Rotatorio no está obligada al pago de la suma de dinero determinada en los actos acusados, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
Cuarto: Negar las pretensiones relativas al pago de daños y perjuicios y la devolución de aportes, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído. Quinto: No condenar en costas a la parte vencida, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia».
ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante Resolución RDP 034201 del 22 de agosto de 20183, la UGPP dio cumplimiento a la sentencia del 11 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de un ex trabajador del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS -con posterioridad, Fiduciaria La Previsora SA, como vocera del PAP defensa jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS y su fondo rotatorio-, incluyendo todos los factores devengados en el último año de servicios4. 1 Ingresó al despacho el 05 de julio de 2024.
SAMAI CE índice 03 2 SAMAI Tribunal, índice 35. 3 SAMAI Tribunal, índice 1, ff. 69 a 78 4 Asignación básica y bonificación por servicios, asi como las primas de servicios, de navidad, de vacaciones y de riesgo. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00268-01 (29031) Demandante: Fiduciaria La Previsora SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En el artículo noveno de la referida resolución, la UGPP ordenó enviar copia de ese acto administrativo al área competente para que efectuaran los trámites pertinentes de cobro de lo adeudado por concepto de aportes patronales del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS en la suma de $147.786.6295.
El 23 de diciembre de 2019, la Fiduciaria La Previsora SA, como vocera del PAP defensa jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS y su fondo rotatorio, recurrió el anterior acto6, confirmado con Resolución RDP 00329 del 08 de enero de 20207. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones8: Primera: Se declare la nulidad de los actos administrativos que a continuación se relacionan: 1.1.
El artículo noveno de la Resolución RDP 0034201 del 22 de agosto de 2018 “Por la cual se reliquida una pensión de vejez en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca” proferida por la subdirectora (e) de determinación de derechos pensionales de la UGPP que resolvió: “Artículo noveno: Envíese copia de la presente resolución al área competente para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal al Departamento Administrativo de Seguridad, por un monto de ciento cuarenta y siete millones setecientos ochenta y seis mil seiscientos veintinueve pesos ($147.786.629 m/cte), a quienes se les notificará personalmente del contenido del presente artículo (…). 1.2.
RDP 00329 del 08 de enero de 2020 proferida por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP (…). Segunda: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho: 2.1. Se exonere a mi representada del pago de la suma de ciento cuarenta y siete millones setecientos ochenta y seis mil seiscientos veintinueve pesos m/cte (147.786.629); en caso de que se haya realizado el pago solicito que se le ordene a la demandada proceder a reintegrar la suma recibida al patrimonio autónomo PAP Fiduprevisora SA, defensa jurídica extinto Departamento Administrativo de Seguridad -DAS y su fondo rotatorio con los correspondientes intereses liquidados desde la fecha en que se efectuó el pago. 2.2.
La suma a que sea obligada la UGPP a pagar al PAP Fiduprevisora, será actualizada en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, tomando como base el índice de precios al consumidor IPC certificado por el DANE, más los intereses comerciales moratorios a que hubiere lugar en los términos del artículo 192 del CPACA. Invocó como normas vulneradas los artículos 29 de la CP (Constitución Política); 238 de la Ley 1753 de 2015; y 42 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), bajo el siguiente concepto de violación9: Adujo que la función de la Fiduprevisora, como vocera del PAP defensa jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS y su fondo rotatorio, se limita a la administración fiduciaria del patrimonio autónomo constituido para gestionar procesos judiciales y el pago de sentencias, sin la subrogación de obligaciones laborales, por lo que no puede ser considerada deudora de los aportes patronales cobrados, más aún 5 Pues en la sentencia se ordenó la reliquidación pensional incluyendo factores salariales sobre los que no se realizaron los correspondientes aportes pensionales por parte de la empleadora durante el vínculo laboral. 6 SAMAI Tribunal, índice 1, ff. 80 a 88 7 SAMAI Tribunal, índice 1, ff. 89 a 95 8 SAMAI Tribunal, índice 1, ff. 1 y 2 9 SAMAI Tribunal, índice 1, ff. 3 a 8 Radicado: 25000-23-37-000-2020-00268-01 (29031) Demandante: Fiduciaria La Previsora SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cuando no fue vinculada al proceso que originó la obligación. Destacó que la UGPP omitió motivar la resolución impugnada al no establecer el vínculo entre la sentencia que dispuso la reliquidación pensional y la obligación exigida.
Además, no especificó los períodos de cotización en cuestión ni la forma en que el reajuste pensional derivó aportes adicionales por parte del ex empleador. El acto también carece de una justificación que sustente la imputación del pago patronal a la demandante y no explica por qué se le atribuye una obligación que no fue impuesta por la sentencia judicial.
En síntesis, esa carencia de motivación apareja vicio de nulidad y vulneración del debido proceso y del derecho de defensa. Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la actora10. Sostuvo que la Fiduprevisora debe asumir las obligaciones cobradas porque administra los recursos destinados a cubrir compromisos del extinto DAS, al margen de que no se haya vinculado al proceso judicial de reliquidación pensional.
Carece de sustento la afirmación de la demandante respecto de la falta de motivación en la medida en que la UGPP le envío una liquidación de los aportes patronales cobrados. Además, el cobro en los actos acusados atiende al principio de sostenibilidad financiera del sistema, a la correcta aplicación del ordenamiento jurídico y a la observancia de las funciones y deberes de la entidad demandada, quien adelantó el procedimiento sin vulnerar el debido proceso ni el derecho de defensa de la actora, en cumplimiento de una sentencia judicial que ordenó la reliquidación pensional de un ex trabajador del extinto DAS incluyendo factores salariales sobre los que no se realizaron los correspondientes aportes pensionales por parte de la empleadora durante el vínculo laboral.
Sentencia apelada El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas11. Indicó que es legal el cobro que efectuó la UGPP en los actos acusados y que no era pertinente la vinculación de la Fiduprevisora al proceso de reliquidación pensional, comoquiera que se trató de una controversia entre el pensionado y la UGPP.
Si bien la UGPP cuenta con facultades para cobrar aportes adeudados, dicha potestad no puede pasar por alto la observancia al debido proceso. Al respecto, destacó que la resolución que impuso la obligación a la demandante carece de motivación porque en sus consideraciones no aludió a las razones fácticas y jurídicas de la decisión a cargo de la actora -adolece de falta de motivación en torno a la situación particular y concreta de Fiduprevisora- ni explicó el cálculo empleado para determinar la suma adeudada.
En suma, concluyó que los actos acusados están viciados de nulidad por vulneración del debido proceso y falta de motivación, con lo cual le dio prosperidad a las pretensiones de la demanda, salvo en lo relativo al reintegro de lo pagado -no probado- y de los perjuicios por no estar acreditados12. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión del a quo13.
Insistió en la improcedencia del cargo de falta de motivación de los actos demandados, en la medida en que la obligación impuesta se sustentó en los principios de legalidad y sostenibilidad financiera del sistema, en la 10 SAMAI Tribunal, índice 5, ff. 300 a 406. Propuso la excepción previa de caducidad del medio de control declarada no probada mediante auto del 27 de octubre de 2023 -decisión en firme- por haberse presentado la demanda oportunamente. 11 SAMAI Tribunal, índice 35. 12 Se advierte que la demanda no incluyó pretensión sobre perjuicios. 13 SAMAI tribunal índice 39 Radicado: 25000-23-37-000-2020-00268-01 (29031) Demandante: Fiduciaria La Previsora SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 aplicación del ordenamiento jurídico y en la existencia de fundamentos que soportan la decisión, como lo es, dar cumplimiento a la sentencia judicial.
La UGPP actuó en el marco de sus atribuciones, le envió a la actora una liquidación de los aportes patronales cobrados, le resolvió las alegaciones planteadas, le otorgó la posibilidad de interponer recursos y le notificó en debida forma los actos objeto de litigio, sin evidenciar afectación al debido proceso. Pronunciamientos finales Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa 1- El magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó por escrito encontrarse impedido para participar en la decisión, porque conoció el proceso en primera instancia14. La Sala encuentra configurada la causal invocada y declarará fundado el impedimento, de conformidad con el artículo 141.2 del CGP.
En consecuencia, quedará separado del conocimiento del presente asunto. Problema jurídico 2- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos acusados, atendiendo el cargo de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas.
En concreto, corresponde establecer si los actos administrativos enjuiciados están viciados de nulidad por falta de motivación que impidió el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción de la demandante y por ende vulneración el debido proceso. Análisis del caso concreto 3- El tribunal argumentó que la resolución que impuso la obligación a la demandante carece de motivación porque en sus consideraciones no aludió a las razones fácticas y jurídicas de la decisión a cargo de la actora, ni explicó el cálculo empleado para determinar la suma adeudada.
En oposición, la UGPP insistió en la improcedencia del cargo de falta de motivación de los actos demandados, en la medida en que la obligación impuesta se sustentó en los principios de legalidad y sostenibilidad financiera del sistema, en la aplicación del ordenamiento jurídico y en la existencia de fundamentos que soportan la decisión, como lo es, dar cumplimiento a la sentencia judicial.
La UGPP actuó en el marco de sus atribuciones, le envió a la actora una liquidación de los aportes patronales cobrados, le resolvió las alegaciones planteadas, le otorgó la posibilidad de interponer recursos y le notificó en debida forma los actos objeto de litigio, sin evidenciar afectación al debido proceso. Para resolver se acoge el criterio de decisión de la Sección contenido en la sentencia del 09 de noviembre de 2023 (exp. 27761, CP.
Myriam Stella Gutiérrez Argüello) proferida en un asunto con identidad fáctica y jurídica, en torno a la motivación de los actos administrativos expedidos por la UGPP como consecuencia de una sentencia que ordenó la reliquidación pensional incluyendo factores salariales sobre los que no se realizaron los correspondientes aportes pensionales por la empleadora durante el vínculo laboral. 14 SAMAI CE, Índice 12.
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00268-01 (29031) Demandante: Fiduciaria La Previsora SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Acorde con dicho criterio, se entiende que los actos de la UGPP están debidamente motivados «cuando incluyen los valores y las razones que sirvieron de sustento a los ajustes» y en caso de que carezcan de dicha motivación, se presenta el vicio de nulidad por falta de motivación, el cual surge en los eventos en los que «la Administración prescinde de la motivación que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que inspiraron la producción de estos, impidiendo al particular ejercer su derecho de defensa y contradicción».
En el caso concreto, se observa que los actos administrativos acusados se expidieron por la UGPP como consecuencia de una sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez a favor de un ex trabajador del extinto DAS, incluyendo factores salariales sobre los que no se realizaron los correspondientes aportes pensionales por parte de la empleadora durante el vínculo laboral.
Así, la Resolución RDP 034201 del 22 de agosto de 2018, además de reliquidar la pensión de vejez del causante, ordenó en el artículo noveno de la parte resolutiva «Envíese copia de la presente resolución al área competente para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por Departamento Administrativo de Seguridad Nacional, por un monto de ciento cuarenta y siete millones setecientos ochenta y seis mil seiscientos veintinueve pesos ($147,786,629.00 m/cte)».
Y dispuso notificar el acto a la referida entidad informándole la oportunidad para recurrirlo. Examinado dicho acto administrativo, se advierte que la UGPP se circunscribió exclusivamente a la situación pensional específica del pensionado, omitiendo cualquier referencia a la situación particular y concreta de la parte actora en lo concerniente a los aportes patronales supuestamente dejados de pagar, por lo que se aprecia ausencia de fundamentación fáctica y jurídica que sustente la decisión, así mismo se echa de menos referencia a las normas, bases, periodos y demás elementos -no se señaló ningún valor o fórmula aritmética ni forma de liquidación- utilizados para la liquidación de la obligación determinada a cargo de la demandante.
La actora recurrió esa determinación del aporte patronal adeudado, que fue resuelta con Resolución RDP 00329 del 08 de enero de 2020, en el sentido de confirmar la citada resolución RDP 034201, reiterando lo allí señalado y aludiendo a la necesidad de exigir el pago de los aportes patronales pendientes en virtud de lo establecido en el artículo 48 de la CP.
En ese orden, al confirmar el acto carente de motivación se reafirma la ausencia de motivación por no contener precisión sobre la determinación de la obligación cobrada. Bajo esa perspectiva y acorde con el precedente, se concluye que los actos administrativos objeto de estudio adolecen de motivación que respalde el monto cobrado, lo que aparejó vulneración al debido proceso de la actora, al privarla de la posibilidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción, en la medida en que no pudo discutir los periodos liquidados, valores, método y fórmula de cálculo aplicada, tal como señaló el a quo en la sentencia de primera instancia, irregularidad que no fue desvirtuada por la demandada apelante.
Finalmente, en línea con el precedente, se advierte que el hecho de que el cobro se haya dado en el marco de las competencias de la entidad demandada, en acatamiento de una sentencia judicial y en procura de la sostenibilidad financiera del sistema, no excusa que la UGPP pretermitiera la explicación -motivación- de la obligación impuesta a cargo de la actora.
Por lo demás, tampoco le asiste razón en cuanto a que envió a la demandante una liquidación15 de los aportes cobrados, pues revisado el expediente no se advierte la misma. 15 Las que obran en el expediente refieren a la mesada pensional reliquidada y a los valores adeudados por el pensionado, que no a liquidación de aportes patronales cobrados en los actos acusados a Fiduprevisora (antes DAS) Radicado: 25000-23-37-000-2020-00268-01 (29031) Demandante: Fiduciaria La Previsora SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Con base en lo aducido, corresponde confirmar la decisión de anular los actos demandados al ser violatorios de la ley y transgresores del debido proceso «aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas», conforme con el artículo 29 de la CP.
Todo porque, el mencionado imperativo constitucional «debe irradiar todas las actuaciones administrativas, a fin de garantizar el derecho de defensa y contradicción16». Por consiguiente, no prospera el cargo de apelación. Conclusión 4- Por lo razonado en precedencia, se establece que en el caso los actos administrativos acusados se encuentran viciados de nulidad por falta de motivación, que impidió el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción por parte de la demandante y, por ende, aparejó vulneración al debido proceso.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. Costas 5- Acorde con el criterio de la Sección, por no estar probadas en el expediente, no se condenará en costas en esta instancia, conforme con el artículo 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar fundado el impedimento manifestado por el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño. En consecuencia, se declara separado del conocimiento de este proceso. 2. Confirmar la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO Conjuez La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 16 Sentencia del 15 de noviembre de 2018 (exp. 22008, CP.
Stella Jeannette Carvajal Basto), reiterada en sentencias del 08 de agosto de 2019 (exp. 21875, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez), del 17 de febrero de 2022 y 03 de noviembre de 2022 (exps. 24878 y 26000, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto), del 20 de junio de 2024 y 09 de abril de 2025 (exps. 28361 y 28735, CP. Wilson Ramos Girón)