Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., dos (02) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque Asunto: Recurso extraordinario de revisión Tema: Recurso extraordinario de revisión. Causal del numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por María Custodia Silva Numpaque contra la sentencia del 13 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que revocó parcialmente la decisión del 5 de febrero de 2019 mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio accedió al reconocimiento de la mesada 14, pero negó la pretensión relacionada con la reliquidación de su pensión de vejez.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1. A partir de las pruebas aportadas por la recurrente, las cuales se valorarán de acuerdo con las reglas probatorias establecidas en el Código General del Proceso, en adelante CGP1, y el expediente ordinario aportado a este trámite, la Sala sintetiza, a continuación, los siguientes hechos relevantes y actuaciones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 50001-33-33- 002-2017-00260-00/012: 1.1.1.
La demanda 2. María Custodia Silva Numpaque radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el 10 de agosto de 20173, en contra de la Administradora Colombiana de 1 Según el artículo 246 del CGP: «Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia». 2 Samai, índice 31, 30RECIBEMEMORIAL_50001333300220170026000_T133525563171742818ZIP(.zip) NroActua 31. 3 Samai, índice 31, 30RECIBEMEMORIAL_50001333300220170026000_T133525563171742818ZIP(.zip) NroActua 31, Principal, 016_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_CUADERNOPRIMERAINS.pdf, folio 107 del archivo digital.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pensiones (COLPENSIONES), a través de la cual solicitó la nulidad de las resoluciones GNR 312182 del 21 de noviembre de 2013, que ordenó el reconocimiento de la pensión vitalicia de vejez;
GNR 111045 del 19 de abril de 2015, que reliquidó la pensión de vejez; GNR 397834 del 10 de diciembre de 2015 que le ordenó a la Entidad Promotora de Salud (EPS) Famisanar devolver unas sumas dinerarias; y GNR 356088 del 25 de noviembre de 2016 y VPB 1167 del 10 de enero de 2017, que negaron la reliquidación de la pensión de vejez. 3.
A título de restablecimiento del derecho, pidió ordenarle a COLPENSIONES la expedición de una resolución en la cual incluyera la asignación básica mensual, el sobresueldo nacional, la prima de riesgo, el subsidio familiar del 7%, el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte, la prima de clima, el sueldo de vacaciones, la prima de vacaciones, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, la prima de navidad, la bonificación por recreación, la prima de capacitación y la prima de vigilante instructor, como factores salariales base de la liquidación y una tasa de remplazo del 75% de lo percibido en el último año de servicio. 4.
Además, solicitó el reconocimiento de la mesada 14 de manera retroactiva y anualizada desde el 2015, el pago de las diferencias resultantes entre las mesadas canceladas y las reconocidas, así como la cancelación de los intereses moratorios adeudados. 5. La señora María Custodia Silva Numpaque indicó que laboró en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) como dragoneante de prisiones, desde el 12 de julio de 1991 hasta el 31 de diciembre de 2014, momento en el que renunció. Por lo cual, el régimen salarial y prestacional que le aplicaba era el de la Ley 32 de 1986 que remitía al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por favorabilidad, y no al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que fue establecido para otros destinatarios, sin cobijar a los servidores del INPEC que tienen un régimen exceptuado.
De ahí que procedía reconocer su prestación con la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicio4. 1.1.2. Contestación de la demanda 6. COLPENSIONES se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que ha respetado el precedente constitucional vigente en torno a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que ha avalado la Corte Suprema de Justicia, al establecer la forma de aplicar el Ingreso Base de Liquidación (IBL) en el régimen de transición. Consideró que no existió defecto sustantivo alguno, en la medida en que le reconoció a María Custodia Silva Numpaque la pensión a la que tenía derecho por actividades de alto riesgo, a partir de los requisitos legales, sin que fuera posible la reliquidación pretendida de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 4 de 1996.
Por último, destacó que el vacío legislativo existente en la Ley 32 de 1986, y en el Decreto 407 de 1994, debía superarse con lo dispuesto en la Ley 100 de 19935. 4 Samai, índice 31, 30RECIBEMEMORIAL_50001333300220170026000_T133525563171742818ZIP(.zip) NroActua 31, Principal, 016_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_CUADERNOPRIMERAINS.pdf, folio 3 a 20 del archivo digital. 5 Samai, índice 31, 30RECIBEMEMORIAL_50001333300220170026000_T133525563171742818ZIP(.zip) NroActua 31, Principal, 016_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_CUADERNOPRIMERAINS.pdf, folios 147 a 167 del archivo digital.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.3. Sentencia de primera instancia 7. El Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio profirió sentencia oral el 5 de febrero de 2019 en la que resolvió, para el caso de la hoy recurrente, lo siguiente6: […]
TERCERO: DECLARAR la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 312182 del 21 de noviembre de 2013, GNR 111045 del 19 de abril de 2015, GNR 356088 del 25 de noviembre de 2016 y VPB 1167 del 10 de enero de 2017, expedidas por la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, por no haber dispuesto el reconocimiento de la mesada 14 a favor de la señora MARÍA CUSTODIA SILVA NUMPAQUE.
CUARTO: CONDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, a reconocer y pagar a la señora MARÍA CUSTODIA SILVA NUMPAQUE, la mesada 14, a partir del año 2015, y hacia el futuro, sumas que deberán ser indexadas al momento del pago efectivo. […]
SÉPTIMO: Ordenar a Colpensiones, hacer devolución de los aportes efectuados sobre las partidas no incluidas en la liquidación de las pensiones de los demandantes.
OCTAVO: Declarar NO PROBADA la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, en los procesos 2017-260 […].
NOVENO: NEGAR las demás pretensiones en los procesos señalados en el numeral anterior […]7. 8. Previo a resolver el problema jurídico, el Juzgado precisó que a los miembros del INPEC les era aplicable una normativa especial de acuerdo con el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto la Ley 33 de 1985 excluyó de su aplicación a quienes tuvieran un régimen pensional especial.
Por tanto, la norma aplicable era la Ley 32 de 1986, pero como esta no definió lo relativo a los factores incluidos en la liquidación de la prestación, debía acudirse a la postura jurisprudencial de la Corte Constitucional en la sentencia C-230 de 2015, según la cual cabía emplear los criterios interpretativos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los servidores que gozaran de situaciones análogas. 9.
Ahora bien, en cuanto al caso puntual de la señora María Custodia Silva Numpaque, el Juzgado indicó que era beneficiaria del régimen de transición del Decreto 2090 de 2003 en conexidad con el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 del 2005, al ser destinataria de un régimen especial pensional y haber cumplido con los requisitos de la Ley 32 de 1986.
Por esta razón solo era discutible la forma de liquidar su prestación, pero no el derecho que esta tenía amparada en el régimen de transición. 10. De acuerdo con lo anterior, precisó que debían reunirse los requisitos del artículo 96 de la Ley 32 de 1986, pero con los componentes de liquidación de la Ley 100 de 1993, tal y como lo había hecho COLPENSIONES, de manera que era improcedente ordenar el reconocimiento de determinados factores como la prima de recreación, el subsidio de la unidad familiar, la prima de riesgo y la prima de clima, de conformidad con la jurisprudencia aplicable. 6 El expediente radicado al 05001-33-33-002-2017-00260-00 corresponde al radicado del proceso de la parte recurrente.
Sin embargo, en dicha audiencia también se sometieron a estudio otros tres expedientes ordinarios. 7 Samai, índice 31, 30RECIBEMEMORIAL_50001333300220170026000_T133525563171742818ZIP(.zip) NroActua 31, Principal, 016_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_CUADERNOPRIMERAINS.pdf, folios 187 a 189 del archivo digital. Transcrito textualmente con errores.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11. De otra parte, consideró que la señora María Custodia Silva Numpaque tenía derecho a la inclusión de la mesada 14, toda vez que se vinculó el 12 de julio de 1991 y adquirió su estatus pensional el 12 de julio de 2011, sin que el valor de esta superara los 3 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes (SMLMV) al momento de su retiro. 12.
Finalmente, el Juzgado descartó que hubiera operado la prescripción en la medida en que a la demandante se le reconoció el derecho de forma efectiva al momento de su retiro, el cual tuvo lugar el 1 de enero de 2015, y radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en 20178. 1.1.4. Recurso de apelación de la parte demandada 13.
COLPENSIONES interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en todo lo que le fuera desfavorable, toda vez que el Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio accedió al reconocimiento de la mesada 14, y esto atentaba contra la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Por tanto, pidió tener en consideración los argumentos presentados en la contestación de la demanda y las pruebas aportadas, con el fin de adoptar una decisión ajustada a derecho9. 1.1.5.
Recurso de apelación de la parte demandante 14. María Custodia Silva Numpaque interpuso recurso de apelación en el que solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, en cuanto negó las pretensiones, salvo lo relacionado con el reconocimiento de la mesada 14. 15. Expresó que el Juzgado aplicó la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 201810, en la que acogió los parámetros dispuestos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015, pero esto no era procedente, comoquiera que la Ley 100 de 1993 solo podía ser aplicada a quienes estuvieran cobijados por este régimen de transición, más no para los servidores regulados por una disposición normativa especial como ocurre con los adscritos al INPEC. 16.
Por tanto, la norma que debía aplicarse era la Ley 32 de 1986, los decretos 407 de 1994, 1045 de 1978 y el Acto Legislativo 01 de 2005, los cuales gozaban de rango constitucional, de ahí que la interpretación efectuada por el Juzgado violó sus derechos fundamentales y los principios superiores. En estos términos, refirió que como el Decreto 1045 de 1978 solo contenía un listado enunciativo de los factores que debían incluirse en la liquidación de la pensión, debía privilegiarse una lectura amplia que permitiera tener en cuenta todos los factores percibidos en el último año de servicio, de acuerdo con el principio de favorabilidad. 17.
Pidió que para resolver el recurso de apelación se dejara de lado la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, para optar por la aplicación de la del 4 de 8 Samai, índice 31, 30RECIBEMEMORIAL_50001333300220170026000_T133525563171742818ZIP(.zip) NroActua 31, Principal, 016_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_CUADERNOPRIMERAINS.pdf, folios 174 a 189 del archivo digital. 9 Samai, índice 31, 30RECIBEMEMORIAL_50001333300220170026000_T133525563171742818ZIP(.zip) NroActua 31, Principal, 016_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_CUADERNOPRIMERAINS.pdf, folios 190 a 191 del archivo digital. 10 Sentencia del 28 de agosto de 2018, exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agosto de 201011, vigente para el momento de adquisición del estatus pensional, según la cual la Ley 33 de 1985 dispuso un listado enunciativo y no taxativo de los factores salariales incluidos en la liquidación12. 1.1.6.
Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 18. El Tribunal Administrativo del Meta profirió sentencia el 13 de mayo de 202113, en la que decidió:
PRIMERO: REVOCAR LOS ORDINALES TERCERO, CUARTO Y OCTAVO […] del fallo de primera instancia proferido el 5 de febrero de 2019, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, dentro del proceso promovido por MARÍA CUSTODIA SILVA NUMPAQUE, contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, de conformidad con la parte motiva de esta providencia y en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda. […]14. 19.
Para sustentar su decisión, adoptó la tesis según la cual los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC que aspiren a ser beneficiarios del régimen especial de la Ley 32 de 1986, deben cumplir con los requisitos dispuestos tanto en el inciso primero del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003, como en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los cuales consisten en contar con 500 semanas de cotización, haber cumplido el número mínimo de semanas requerido por la Ley 797 de 2003 para reclamar la pensión, y tener la edad o el tiempo de servicios al 1 de abril de 1994, en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 20.
Esta postura, según explicó, quedó definida en una providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 15 de agosto de 201915, alineada con la posición de la Sección Segunda del Consejo de Estado16. 21. También precisó, en cuanto al IBL y a los factores salariales aplicables para liquidar pensiones previstas en un régimen anterior al de la Ley 100 de 1993, que debía cumplirse con lo dispuesto en el inciso tercero de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.
Esto por cuanto, aunque en un primer momento la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 201017, optó por darle prevalencia en su integridad al régimen pensional anterior, luego modificó esta postura en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201818, para considerar que el IBL de la Ley 100 de 1993 hacía parte del régimen de transición de los beneficiarios de la Ley 33 de 1985. 11 Sentencia del 4 de agosto de 2010, exp. 25000-23-25-000-2006-07509-01. 12 Samai, índice 31, 30RECIBEMEMORIAL_50001333300220170026000_T133525563171742818ZIP(.zip) NroActua 31, Principal, 016_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_CUADERNOPRIMERAINS.pdf, folios 192 a 212 del archivo digital. 13 Samai, índices 3 y 4, folios 70 a 86 del archivo digital. 14 Samai, índices 3 y 4, folio 85 del archivo digital. 15 Tribunal Administrativo del Meta, sentencia del 15 de agosto de 2019, exp. 50001-33-33-001-2017-00202-01. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de junio de 2012, exp. 66001-23-31-000- 2009-00095-01 (2114-11).
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de septiembre de 2011, exp. 76-001-23-31-000-2009-00460-01 (0922-11). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2013, exp. 68001-23-31-000-2010-00831-01 (0527-13). 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, exp. 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09). 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 28 de agosto de 2018, exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. Bajo estos derroteros, consideró que debía aplicar esta interpretación sobre el IBL para las pensiones regidas por un régimen anterior al de la Ley 100 de 1993, al caso bajo estudio, porque no se había proferido una sentencia ejecutoriada. 23.
En cuanto al caso concreto, el Tribunal sostuvo que la señora María Custodia Silva Numpaque no era beneficiaria de la Ley 32 de 1986, ya que, aunque tenía más de 500 semanas cotizadas para el 28 de julio de 2003, cuando entró en vigor el Decreto 2090 del 2003, para la vigencia de la Ley 100 de 1993 tenía apenas 26 años, cuando la norma exige 35, y tampoco gozaba de los 15 años de servicio requeridos.
Así las cosas, no contaba con los requisitos para beneficiarse de lo dispuesto en el régimen de transición del Decreto 2090 de 2003, lo que hacía improcedente ordenar la reliquidación pensional con fundamento en la Ley 32 de 1986. 24. En cambio, precisó que el reconocimiento de la pensión debía efectuarse conforme al Decreto 2090 del 2003.
Sin embargo, dado que dicho decreto no estableció los factores salariales que debían tenerse en cuenta, era procedente remitirse al Decreto 1158 de 1994. Así concluyó que, en el caso concreto, no era posible ordenar la reliquidación de la pensión de la señora María Custodia Silva Numpaque con la inclusión de todos los factores salariales, sino únicamente con aquellos previstos en el Decreto 1158 de 1994, siempre que sobre estos se hubieran realizado los correspondientes aportes19. 25.
En conclusión, el Tribunal Administrativo del Meta confirmó la decisión de primera instancia en cuanto a la improcedencia de ordenar la reliquidación de la pensión con todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio, por las razones expuestas, pero la revocó en lo atinente al reconocimiento de la mesada 14, al precisar que «[…] la decisión de primera instancia será revocada y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda, pero por las razones acá expuestas, incluyendo en tal decisión la orden de devolución de aportes sobre las partidas no incluidas en la liquidación pensional, como procedió el a quo, dado que tal devolución no era el objeto de este litigio»20. 1.2.
Recurso extraordinario de revisión 26. María Custodia Silva Numpaque interpuso recurso extraordinario de revisión, el 10 de febrero de 202221, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 13 de mayo de 2021. Como pretensiones, le pidió a esta corporación: i) Declarar fundado el recurso de revisión y anular la sentencia del 13 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta que revocó la decisión del 5 de febrero de 2019 del Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio. 19En particular desacreditó la inclusión de: i) la prima de capacitación y la prima de vigilante instructor por cuanto estas no constituyen factor salarial según los artículos 6 y 12 del Decreto 446 de 1994 y no está demostrada la realización de aportes sobre estas; ii) la prima de riesgo, por cuanto tampoco comprende factor salarial según el fallo del Consejo de Estado del 25 de abril de 2019; iii) la bonificación por servicios prestados, al no haberse demostrado la exclusión de este factor de la liquidación; iv) el sobresueldo, en la medida en que está comprendido en la asignación básica; y v) la mesada 14, ya que como la señora Silva Numpaque es beneficiaria del Decreto 2090 del 2003, artículos 3 y 4, y no de la Ley 32 de 1986, no era procedente estudiar el reconocimiento de una mesada que no se había causado. 20 Samai, índices 3 y 4, folios 70 a 86 del archivo digital.
Transcrito textualmente con errores. 21 Samai, índices 3 y 4, obra la siguiente anotación: «Se presentó demanda por ventanilla virtual con solicitud No 3269, fecha de presentación: 10/02/2022 15:44:01, anexos remitidos:1 secuencia de reparto:764». Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Ordenarle al Tribunal Administrativo del Meta que profiera una nueva decisión en la cual resuelva el recurso de apelación que propuso, en los términos favorables decididos en el recurso extraordinario de revisión, de acuerdo con el artículo 359 del CGP. iii) En consecuencia, confirmar parcialmente la sentencia del 5 de febrero de 2019 del Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio, en cuanto ordenó reconocerle y pagarle la mesada 14, y revocarla en lo demás, con el fin de acceder a las pretensiones de la demanda, en el sentido de anular los actos administrativos, y condenar a COLPENSIONES a reliquidar su pensión con el 75% de lo percibido en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores cotizados de acuerdo con el historial laboral. 27.
La señora María Custodia Silva Numpaque indicó que la sentencia enjuiciada incurrió en la causal de revisión del numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por varias razones22 que se traducen en la violación del debido proceso, las cuales se sintetizan a continuación: 28. En primer lugar, por apartarse de los precedentes de la Sección Segunda del Consejo de Estado que no exigen, para aplicar la Ley 32 de 1986 por disposición del régimen de transición previsto en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003, los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 199323, toda vez que pedir de forma concurrente las exigencias de los dos regímenes de transición, el del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 y el del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, era desproporcionado, agravaba la situación de las personas próximas a pensionarse y desconocía la favorabilidad frente a los tránsitos legislativos. 29.
Por tanto, para su caso particular, al contar con 12 años de servicios al 23 de julio de 2003, cuando entró a regir el Decreto 2090 de 2003, y 500 semanas cotizadas, el Tribunal debió aplicar la Ley 32 de 1986, y no los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 30. En segundo lugar, porque la decisión recurrida negó el derecho a la reliquidación pensional en desacato de la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018 por el Consejo de Estado24, en la medida en que como su pensión fue 22 La Sala se concentrará en los reparos concretos del recurso, por lo que no incluirá referencias extensas a jurisprudencia o a normas citadas por la parte que, aunque se entienden incorporadas al recurso, no se transcriben en este acápite.
Tal es el caso de aquellas relacionadas con el alcance del desconocimiento de los precedentes judiciales vinculantes, las causales legales de nulidad por violación al debido proceso en términos de la Corte Constitucional, y el recuento normativo de las disposiciones aplicables a los guardianes del INPEC con la forma de interpretarlas. Tampoco se hará referencia a los argumentos generales que no atienden específicamente a las particularidades del caso. 23 La recurrente refirió que esta tesis fue sostenida desde la sentencia del 12 de junio de 2014, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el expediente 05001233100020120010001 (3287-2013) hasta la interposición del recurso extraordinario de revisión. Es decir, con posterioridad a la decisión del 28 de junio de 2012, proferida dentro del expediente con radicación 66001233100020090009501 (2114-11), y hasta la sentencia del 20 de mayo de 2021 que profirió la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el expediente número 25000234200020170490601 (5983-2019).
Para este efecto, citó la sentencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 8 de julio de 2020, que refirió el cambio de esta tesis y realizó una anotación a pie de página en la cual citó otras decisiones del 12 de junio de 2014, del 22 de abril de 2015, del 12 de junio de 2014 y del 20 de mayo de 2021. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 28 de agosto de 2018, exp. 52001-23-33-000-2012-00143- 01.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocida y reliquidada con fundamento en la tesis anterior que sostenía el Consejo de Estado, esto es, con el 75% del promedio del último año de servicio, pero no se hizo efectiva por falta de certificados, era titular de un derecho adquirido sin que estuvieran dadas la causales para predicar un abuso del derecho o un fraude a la ley. 31.
En tercer lugar, la señora María Custodia Silva Numpaque expresó que la decisión del Tribunal no realizó una interpretación sistemática y debida del régimen aplicable, con la cual violó el debido proceso y desnaturalizó los regímenes de transición, porque inobservó los principios y la normativa pertinente25, que lo condujo a concluir, equivocadamente, que era aplicable el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003, que las cotizaciones a tener en cuenta eran las de la Ley 100 de 1993, y que para ser beneficiaria de la Ley 32 de 1986 debían cumplirse con los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, esta postura ya había sido modificada por diferentes subsecciones del Consejo de Estado26. 32. La señora María Custodia Silva Numpaque indicó que existían múltiples fallos proferidos por distintas subsecciones y secciones del Consejo de Estado, que en sede de tutela han compartido la tesis defendida en este recurso extraordinario de revisión, tan así que la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación le ha dado prevalencia a esta postura al momento de dirimir los conflictos de competencias entre la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) y COLPENSIONES.
Ha establecido, como lo hizo en la sentencia del 9 de julio de 201927, que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 era inaplicable para los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC28. 1.3. Trámite del recurso extraordinario de revisión 33. Esta corporación admitió el recurso en auto del 9 de junio de 202229 ordenó notificar personalmente a COLPENSIONES, al Ministerio Público y le reconoció personería al abogado del demandante. 34.
Luego de que esta decisión fuera notificada en debida forma30, Colpensiones31 se opuso a la prosperidad del recurso, porque la decisión de segunda instancia se profirió en derecho, toda vez que resolvió la totalidad de las pretensiones solicitadas en la demanda en cuanto a la reliquidación de la pensión. Adujo que no se configuró el defecto sustantivo alegado por la parte recurrente ya que existió una modificación del precedente, indicó que no se vulneró el principio de non reformatio in pejus, y que carecía de legitimación en la causa por pasiva, por lo cual debían negarse las pretensiones formuladas y dictarse un fallo inhibitorio. 25 Entre estas, disposiciones legales como los artículos 36 y 140 de la Ley 100 de 1993, 1 del Decreto 1158 de 1994, 1 del Decreto 1950 de 2005, 5 del Decreto 691 de 1994, 114 de la Ley 32 de 1994 y 45 del Decreto 1045 de 1978; y constitucionales, como el parágrafo 5 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005 que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política y el artículo 53 de esta carta política. 26 La recurrente mencionó que las decisiones judiciales del Consejo de Estado se dictaron desde la sentencia del 12 de junio de 2012, dentro del exp. 05001233100020120010001 (3287-2013). 27 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sentencia del 9 de julio de 2019, exp. 11001030600020190004300. 28 Samai, índices 3 y 4. 29 Samai, índice 7. 30 Samai, índice 13, Soporte notificación Auto que admite recu(.pdf) NroActua 13. 31 Samai, índices 14 y 15.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35. En este orden, pidió su desvinculación de este trámite y propuso, como excepciones, las siguientes: (i) inexistencia del derecho reclamado a cargo de Colpensiones;
(ii) cobro de lo no debido; (iii) prescripción; (iv) buena fe; (v) y la innominada. 36. A través de auto, el 28 de septiembre de 202332, se ordenó oficiar al Tribunal Administrativo del Meta para que allegara el expediente ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho: El apoderado del demandante aportó las pruebas que consideró necesarias para resolver el asunto; tuvo como pruebas los documentos aportados con el recurso; se le reconoció personería al abogado de Colpensiones; y se prescindió del máximo período probatorio, toda vez que no había pruebas por decretar y practicar. 37.
La Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado libró oficios33 al Tribunal Administrativo del Meta, en cumplimiento de la orden dictada en auto del 28 de septiembre de 2023. En consecuencia, el expediente ordinario fue remitido a esta corporación. En este contexto, y luego de que el proceso entró al despacho para fallo, el apoderado de la demandante allegó memorial con solicitud de impulso procesal34.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 38. La Sala tiene competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por María Custodia Silva Numpaque en contra de la sentencia del 13 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 del CPACA35. 2.2.
Oportunidad 39. La sentencia objeto del recurso fue proferida el 13 de mayo de 2021, se notificó el 24 de mayo de 202136, y quedó ejecutoriada el 31 de mayo de 2021, en aplicación de lo previsto en el artículo 302 del CGP y 8 del Decreto 806 de 202037. Así las cosas, como María Custodia Silva Numpaque interpuso el recurso extraordinario de revisión el 10 de febrero de 2022, según obra en la anotación realizada en los índices 3 y 4 de Samai, su radicación fue oportuna dentro del término dispuesto por el artículo 251 del CPACA38. 32 Samai, índice 19. 33 Samai, índices 25 y 26. 34 Samai, índice 36. 35 «De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 36 Samai, índices 3 y 4, folio 87 del archivo digital. 37 Si bien no obra en el expediente constancia de la ejecutoria de la decisión, la Sala cuenta con el soporte de notificación y a partir de esa fecha calcula la ejecutoria en aplicación de la normativa pertinente.
Incluso, si se tomara solo la fecha de notificación para efectos de la oportunidad, el recurso extraordinario de revisión se habría radicado a tiempo, porque el fallo de segunda instancia se notificó el 24 de mayo de 2021, y se acudió en sede de este mecanismo extraordinario el 10 de febrero de 2022. 38 «El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia».
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Legitimación en la causa 40. María Custodia Silva Numpaque y COLPENSIONES están legitimadas en la causa para ser partes en este trámite, toda vez que fueron, respectivamente, demandante y demandado en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por tanto, no hay lugar a acceder a la desvinculación propuesta por COLPENSIONES. 2.4. Cuestión previa 41. Aunque La señora María Custodia Silva Numpaque formuló una pretensión en la que se refirió al artículo 359 del CGP, la Sala precisa que las disposiciones que rigen este trámite son las contenidas en el CPACA que regula el recurso extraordinario de revisión para las decisiones proferidas por la jurisdicción contencioso-administrativa. 2.5.
Problema jurídico 42. De acuerdo con los argumentos del recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala determinar si es procedente infirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 13 de mayo de 2021. 43. En particular, deberá precisar si en el caso en concreto se configura la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, relativa a que exista nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, como consecuencia de que el Tribunal se apartó de los precedentes de esta sección del Consejo de Estado, según los cuales no son exigibles los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para casos regidos por el régimen de transición del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003; negó el derecho a la reliquidación de la pensión en contravía de la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de esta Corporación el 28 de agosto de 2018; y realizó una interpretación indebida de la normativa aplicable. 44.
Para resolver estos problemas jurídicos, la Sala se referirá, en primer lugar, a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión; en segundo lugar, abordará el alcance de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, atinente a que exista nulidad originada en la sentencia; en tercer lugar, resolverá el caso en concreto; y, por último, decidirá sobre la condena en costas. 45.
En este punto, cabe precisar que de acuerdo con el artículo 253 del CPACA modificado por el artículo 69 de la Ley 2080 de 2021, durante el trámite del recurso de revisión no hay lugar a proponer excepciones previas. No obstante, como las excepciones propuestas por COLPENSIONES, al descorrer el traslado de este mecanismo extraordinario, son en estricto sentido argumentos sustanciales de defensa, se resolverán con las consideraciones que a continuación efectúa esta Subsección del Consejo de Estado. 2.6.
Naturaleza del recurso extraordinario de revisión 46. El recurso extraordinario de revisión ha sido considerado por la jurisprudencia y la doctrina nacional como un mecanismo de impugnación y, al mismo tiempo, una excepción al principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales que ponen fin a una Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controversia, siempre que estén incursas en alguna de las causales previstas taxativamente en el artículo 250 del CPACA 39. 47.
Es un medio excepcional de impugnación de las decisiones judiciales, regulado en los artículos 248 y subsiguientes del CPACA 40, para casos en que la decisión judicial está inmersa en supuestos como «[…] la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión […]»41. 48.
Por tal motivo, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse «[…] para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material»42. 49.
De ahí deviene la importancia de que los hechos del caso se subsuman en la causal invocada sin necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la discusión como si se tratara de una nueva instancia judicial. 50. Para lograr lo anterior, se exige del recurrente «una carga argumentativa precisa […], toda vez que debe hacerse de manera técnica, rigurosa y fundamentada […]»43.
Así pues, la parte que acuda al recurso extraordinario de revisión bajo el amparo de una de las causales previstas para su procedencia tiene el deber de «[…] explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración»44. 2.7. Causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA: nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso 51.
El artículo 250 del CPACA regula las causales del recurso extraordinario de revisión. En particular, en su numeral 5, establece como causal: 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 52. Visto lo anterior, el alcance de esta causal es restrictivo en la medida en que exige «[…] que concurran dos supuestos: el primero, que la nulidad se origine en la sentencia que puso fin al proceso y, el segundo, que contra el fallo cuestionado no proceda recurso de apelación»45. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de abril de 2024, exp. 11001-03-15-000-2023-04705-00. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001031500020211146300. 43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). 44 Ibidem 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53. No obstante, como el CPACA no regula expresamente en qué escenarios se configura una nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia se ha encargado de dotar de contenido el numeral 5 del artículo 250 ibidem. 54.
En estos términos, ha considerado que esta situación se configura por las causales de nulidad insanables establecidas en el artículo 133 del CGP46. De tal manera que, no cualquier circunstancia habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sino solo las causales expresamente dispuestas como vicios de nulidad, siempre que estos concurran en la sentencia que definió la controversia, y no en etapas procesales anteriores a la decisión. 55.
Así se pronunció la Sala Especial de Decisión 3 del Consejo de Estado en decisión del 29 de junio de 2022, en la que advirtió que habilitar la procedencia del recurso extraordinario de revisión frente a situaciones ocurridas con anterioridad a la sentencia «[…] se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib.
(antes 144 CPC)»47. 56. Por lo anterior, a través de la causal 5 del recurso extraordinario de revisión, no puede invocarse una nulidad que haya ocurrido con antelación a la sentencia, salvo el caso de aquellas que, aunque acontecieron de forma previa a la decisión, «[…] no pudieron ser advertidas por el recurrente durante el curso del proceso.
Sin embargo, el afectado deberá demostrar que no tuvo la oportunidad de manifestar la nulidad, para evitar que este medio de impugnación extraordinario se convierta en una tercera instancia, en la que las partes pueden subsanar sus omisiones»48. 57. Adicionalmente, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado ha avalado la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sustentado en la causal de nulidad originada en la sentencia, en determinados eventos supralegales que comportan una lesión grave del derecho fundamental al debido proceso. 58.
Sin embargo, no cualquier violación del debido proceso previsto genéricamente en el artículo 29 de la Constitución Política da lugar a la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia, sino solo en los escenarios que expresamente ha reconocido la jurisprudencia, lo cual puede ocurrir, entre otras, por las siguientes circunstancias excepcionales49: -Cuando la decisión se haya fundado exclusivamente en una prueba recaudada con violación al debido proceso50; 46 Antes el artículo 140 del CPC. 47 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001031500020211146300. 48 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). 49 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 50 Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de junio de 2016, radicación: 11001-03-15- 000-2015-02493-00 (REV).
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -Cuando la decisión haya sido firmada por un número mayor o menor de magistrados o se adoptó con un número de votos distinto a que prevé la ley; -Cuando la providencia carezca por completo de motivación51; -Cuando la decisión transgreda el principio de la non reformatio in pejus52; -Cuando la providencia pase por alto el principio de congruencia53; -Cuando se profiera un fallo de carácter condenatorio en contra de una persona que no fue vinculada al proceso54; y -Cuando la decisión haya consistido en un fallo inhibitorio injustificado55. 59.
En conclusión, esta corporación ha reconocido que «[…] no cualquier irregularidad resulta subsumible en la causal quinta de revisión derivada del artículo 29 constitucional, sino solo aquel vicio de carácter sustancial que incida en la decisión por afectar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso […]. Esto implica, que le corresponde al juez analizar, en cada caso en particular, si el vicio que se alega impacta el debido proceso y la correcta aplicación de la justicia material de manera que tenga la entidad suficiente para permear la inmutabilidad de la cosa juzgada»56. 60.
De tal manera que, como «[…] no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre»57, el recurso extraordinario de revisión por la causal 5 del artículo 250 del CPACA procede por los supuestos previstos en las disposiciones adjetivas y la jurisprudencia vigente. 2.8. Caso concreto 61. María Custodia Silva Numpaque invocó la causal de revisión dispuesta en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, sustentada en que el Tribunal Administrativo del Meta se apartó de los precedentes de esta Sección del Consejo de Estado, según los cuales para aplicar la Ley 32 de 1986, por disposición del régimen de transición del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003, no son exigibles los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
También expresó que la decisión recurrida desacató una sentencia de unificación del Consejo de Estado, porque en su caso en particular no existió abuso del derecho ni fraude a la ley, y afirmó que el Tribunal no realizó una interpretación sistemática y debida del régimen aplicable, con lo cual desconoció la normativa pertinente. 51 Consejo de Estado, Sala Cinco Especial de Decisión, sentencia de 3 de febrero de 2015, radicación: 11001-03- 15-000-2009-00494-00 (REV). 52 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación: 11001-03-15-000-2001-00091-01 (REV). 53 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación: 11001- 03-15-000-2015-02342-00 (REV). 54 Consejo de Estado, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 17 de junio de 2022, radicación: 11001- 03-15-000-2014-04059-00 (REV). 55 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, exp. 11001- 03-15-000-1998-00153-01. 56 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 57 Ibidem.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62. Al descender al caso concreto, y revisadas las pruebas aportadas a este trámite, se observa que el Tribunal Administrativo del Meta consideró que para la aplicación del régimen de transición del Decreto 2090 de 2003, que le permitía a la señora María Custodia Silva Numpaque ser beneficiaria del régimen pensional de la Ley 32 de 1986, tenía que cumplir con los requisitos especiales previstos en el inciso primero del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 y los dispuestos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1996, esto es: i) cumplir con 500 semanas de cotización especial; ii) con el número de semanas previsto en la Ley 797 de 2003; y iii) contar con la edad o el tiempo de servicio al 1 de abril de 1994, según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 63.
En estos términos, consideró que la señora María Custodia Silva Numpaque no contaba con los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición del Decreto 2090 de 2003, por lo cual era improcedente reliquidar su pensión con el régimen de la Ley 32 de 1986, porque pese a que tenía más de 500 semanas cotizadas para el momento en que entró a regir el referido Decreto, para la vigencia de la Ley 100 de 1993 solo tenía 26 años de edad, y menos de 15 de servicio.
De ahí que determinó que la pensión debió reconocerse de acuerdo con los artículos 2 y 4 del Decreto 2090 de 2003, con la inclusión de los factores dispuestos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales hubiera efectuado cotizaciones. 64. De este modo, la intención de la recurrente es utilizar este recurso como una tercera instancia judicial para discutir aspectos del fondo de la decisión y, con ello, pretender que esta corporación le imparta al litigio una lectura alternativa58 en la que se aplique la tesis contraria a la sustentada por el Tribunal, esto es, que no le exija los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiaria del régimen de transición del Decreto 2090 de 2003 y proceder al reconocimiento de la pensión prevista en la Ley 32 de 1986 con la totalidad de los factores salariales reclamados. 65.
En otras palabras, la señora María Custodia Silva Numpaque está inconforme con la decisión del Tribunal Administrativo del Meta, al pretender que, a través de este recurso, se decida que es beneficiaria del régimen de transición del Decreto 2090 de 2003, con argumentos similares a los que planteó en su recurso de apelación en sede ordinaria, en el que expresó que la Ley 100 de 1993 solo era aplicable a los beneficiarios de ese régimen de transición, pero no a los servidores del INPEC, los cuales estaban regidos por una disposición normativa especial. 66.
Habiendo aclarado el alcance pretendido por la recurrente con el recurso en estudio, es importante precisar que esta corporación ha sostenido en múltiples decisiones que el desconocimiento o la inaplicación del precedente judicial no comprende una de las causales del recurso extraordinario de revisión, por las siguientes razones: “(…) el defecto que se predica de la sentencia objeto de revisión – violación del derecho a la igualdad por el desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado-, no corresponde a alguno de los presupuestos que podrían viciarla de nulidad.
Lo cierto es que la violación al precedente alegada, aun si fuera cierta, no constituye vicio formal de la sentencia, ni violación del debido proceso, ni, mucho menos, alguna de las 58 «[…] El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, […], de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador. […]».
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 1, sentencia del 25 de octubre de 2021, exp. 11001-03-15-000-2019-03181-00(REV). Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causales taxativas previstas por el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o 133 del Código General del Proceso, por lo que no es competencia del juez revisor analizar, por esta vía judicial, los argumentos expuestos (…) […] El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador para el efecto.
Debe advertirse que cuando se trate del desconocimiento del precedente judicial –esto es, la sub regla jurídica fijada en la respectiva sentencia o sentencias que tengan la entidad de precedente-, la legislación prevé el denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, procedente, sí, contra las sentencias de única y segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en los términos de los artículos 256 a 268 del CPACA.
De no proceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, tendría cabida la acción de tutela contra providencia judicial para garantizar la aplicación de una sentencia de unificación o de un precedente judicial, en los términos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, con el fin de proteger el derecho fundamental de igualdad.
Téngase en cuenta que la misma Corte ha aceptado el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales impugnadas por el desconocimiento del precedente y, por ende, por la violación del derecho a la igualdad, al considerar que el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo judicial idóneo para atacar dicho vicio o defecto de la sentencia, ya que no fue previsto por el legislador como una causal de dicho recurso […]59. 67.
Puntualmente, esta misma Subsección, frente a la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA ha sostenido que: «[…] es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo […] de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicables; o del desconocimiento del precedente judicial […]»60. 68.
En línea con lo anterior, también se ha destacado que el recurso extraordinario de revisión es improcedente para «[…] provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso»61 ya que «[…] los errores de apreciación […] sustantiva en que haya podido incurrir el Tribunal, son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio»62.
De manera que no 59 Extraído de la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 17 de junio de 2022, dentro del exp. 11001-03-26-000-2021-00204-00 (67.618). En esta providencia se citaron, entre otras, las siguientes sentencias: «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de abril de 2015, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp: 2013-02724-00(REV).
Reiterada en las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: i) Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 4 de agosto de 2020, C.P: César Palomino Cortés, exp: 2016-03553- 00(REV) y ii) Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 7 de noviembre de 2019, C.P: Alberto Montaña Plata, exp: 2018-03604- 00(REV). También se puede consultar el fallo proferido el 7 de octubre de 2014, por la Sala Quince Especial de Decisión, C.P: Luis Rafael Vergara Quintero, exp: 2009-00445-00(REV)». 60 Sala Especial de Decisión 14 del Consejo de Estado, sentencia del 5 de abril de 2016, exp. 11001-03-15-000- 2008-00320-00. 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2021, exp. 11001-03-25-000-2018-00020-00(0063-18). 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2021, exp. 11001-03-25-000-2018-00020-00(0063-18).
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puede utilizarse para «[…] pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio […], o para reclamar una más aguda interpretación de la ley»63. 69.
Esta postura jurisprudencial ha sido consistente y reiterada bajo el entendido que el recurso de revisión deviene de la transgresión de aspectos externos al proceso, razón por la cual «[…] los errores en que haya podido incurrir el juez al decidir son aspectos ajenos al recurso […]64». 70. Visto lo anterior, los reparos de la señora María Custodia Silva Numpaque no están comprendidos en una de las causales de nulidad previstas en las disposiciones normativas o en la jurisprudencia vigente; por el contrario, aluden a un desconocimiento del precedente judicial contenido en varias decisiones del Consejo de Estado en el mismo sentido y en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, así como de la normativa aplicable, supuestos que no corresponden con este medio excepcional de impugnación, porque en lo atinente a la inobservancia de una sentencia de unificación está instituido el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en el artículo 256 del CPACA, mientras que para alegar un defecto sustantivo tiene cabida la acción de tutela. 71.
De acuerdo con lo expuesto, el recurso extraordinario de revisión no es el medio a través del cual la parte vencida puede invocar sus inconformidades con el fallo judicial, como pretende hacerlo la señora María Custodia Silva Numpaque, al proponer que esta corporación le ordene al Tribunal Administrativo del Meta que profiera una nueva decisión en la cual acceda a la totalidad de las pretensiones de la demanda, anule los actos administrativos demandados y condene a COLPENSIONES a reliquidar la pensión con el 75% de lo percibido en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores cotizados de acuerdo con el historial laboral. 72.
En conclusión, los reparos de la señora María Custodia Silva Numpaque dirigidos a plantear que el Tribunal Administrativo del Meta se apartó de los precedentes vigentes cuestionan la actividad interpretativa del juez ordinario y, en consecuencia, escapan al alcance de la causal de nulidad del recurso extraordinario de revisión por las razones ya explicadas en líneas anteriores. 73.
De esta forma, las pretensiones del recurso extraordinario de revisión no tienen vocación de prosperidad, por lo que, por sustracción de materia, no hay lugar a abordar las excepciones de mérito propuestas por COLPENSIONES, máxime cuando estas van dirigidas a desestimar aspectos del fondo del proceso ordinario sobre el cual el juez del recurso extraordinario de revisión no está llamado a pronunciarse, dadas sus competencias legales. 74.
Por consiguiente, el Tribunal Administrativo del Meta no incurrió en la causal de revisión del numeral 5 del artículo 250 del CPACA. Por tanto, la Sala declarará infundado este recurso extraordinario de revisión. 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2021, exp. 11001-03-25-000-2018-00020-00(0063-18). 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2018, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00(1763-13).
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.9. Costas 75. En este punto, para decidir sobre las costas procesales, la presente providencia acogerá el criterio de interpretación mayoritario65 de la Subsección sobre el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse, a través de un juicio de ponderación subjetiva, si la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe66.
Por lo tanto, en el caso concreto, no habrá lugar a imponer dicha condena en atención a que, si bien el recurso se declarará infundado, no se advierte que la parte recurrente haya incurrido en las anteriores conductas, durante el trámite del presente asunto. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por María Custodia Silva Numpaque en contra de la sentencia proferida el 13 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por COLPENSIONES, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: ARCHIVAR el expediente de la referencia, una vez realizadas las anotaciones pertinentes en el Sistema de Gestión Judicial, Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente 65 La magistrada ponente considera que la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 255 del CPACA, en materia de costas, implica la adopción de un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) se adopta la regla de procedencia en materia de costas para el recurso extraordinario de revisión bajo el supuesto de que se declare infundado el recurso;
(ii) el artículo 255 del CPACA debe leerse conjuntamente con los artículos 365 y 366 del CGP para efectos de verificar la causación y la comprobación de las cosas procesales; y (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». 66 Sobre el particular, pueden verse las sentencias de: (i) 22 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016-00813- 00 (3722-2016).
MP Juan Enrique Bedoya Escobar, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; (ii) 18 de julio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2017-00079-00 (0354-2017). MP Jorge Edison Portocarrero Banguera, Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00248-00 (0756-2022) Recurrente: María Custodia Silva Numpaque 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx. VMP/SEJV