CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Siete (7) de Noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025) Radicado: 25000234200020190132701 (2402-2025)1 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relación laboral encubierta tras contratos de prestación de servicios Decisión: Apelación sentencia, segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del Diez (10) de Junio de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda2 1.1.1. Pretensiones El señor Ángel Giovanny Martínez Camargo, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y solicitó la nulidad de los Oficios Nos. S- 2019018138 del Veintisiete (27) de Febrero de Dos Mil Diecinueve (2019), y S- 2019021553 del Siete (07) de Marzo del mismo año, expedidos por la subdirectora de Contratación, de la Secretaría Distrital de Integración Social, por medio de los cuales, se 1 Expediente electrónico. 2 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 00037. 2 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social negó la existencia de una relación laboral, junto al pago de las acreencias laborales dejadas de percibir, por el tiempo que prestó sus servicios a la entidad demandada.
A título de restablecimiento del derecho, pretendió que: i) se declare la existencia de una relación laboral desde «el año 2009 hasta el año 2017»; ii) se ordene el pago de las prestaciones laborales y sociales dejadas de percibir, tales como: cesantías e intereses, primas de navidad, junio, servicios y vacaciones, así como, los aportes a salud, pensión, administradora de riesgos laborales, cajas de compensación familiar y, en general, todas las sumas, a que tiene derecho una trabajadora de igual o mejor nivel que preste los mismos servicios en la entidad; iii) reintegrar las sumas de dinero que, por retención en la fuente, reteica, estampillas «UDistrital» y «Pro Adulto Mayor», la entidad demandada le descontó; iv) se ordene el pago de los aportes pensionales por todo el tiempo de la relación laboral; iv) disponer la devolución de los aportes a seguridad social en salud, pensión y riesgos laborales, que realizó la demandante; v) el pago de la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995; vi) que lo adeudado sea pagado debidamente indexado; vii) el pago de los intereses moratorios y de costas procesales; y viii) se condene a la entidad extra y ultra petita. 1.1.2.
Hechos El demandante relató que, prestó sus servicios entre el Dos (02) de Diciembre de Dos Mil Nueve (2009) y, el Treinta y Uno (31) de Diciembre de Dos Mil Diecisiete (2017), en la Subdirección de Plantas Físicas, de la Secretaría Distrital de Integración Social, desarrollando actividades de apoyo en la ejecución de obras tradicionales y no convencionales, en el mantenimiento, las reparaciones y/o adecuaciones, de las unidades operativas que prestan los servicios de la demandada, de manera constante e ininterrumpida, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, con una remuneración mensual en el último contrato, de Dos Millones Doscientos Noventa Mil pesos ($2.290.000).
Señaló que, estaba sometido a subordinación, pues debía cumplir un horario fijo en las instalaciones de la entidad, sin poder ejercer la actividad fuera de esta y, además, le eran entregados los elementos para realizar la gestión; debiendo presentar informes diarios, semanales y mensuales de las diferentes «funciones asignadas y desarrolladas». 3 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Sostuvo que, la Secretaría Distrital de Integración Social, no reconoció ni sufragó monto alguno por concepto de prestaciones de ley, por el contrario, se le exigieron pagos a seguridad social por cuenta propia, realizando retenciones indebidas. 1.1.3.
Concepto de violación La parte actora invocó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 4, 11, 13, 25, 29, 42, 46, 48, 53, 58 y 128. Legales: Código Civil (artículo 10); Código Sustantivo del Trabajo (artículos 19 y 36); Ley 80 de 1993. Decretos: 1042 de 1978; 1750 de 2003 y 4171 de 2014. Arguyó que, la modalidad de contratación con la cual estuvo vinculado con la entidad, se aplicó únicamente para desconocer el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y acreencias laborales adeudadas, pese a que se configuraron los elementos esenciales de una verdadera relación laboral, previstos en la normativa laboral.
Adujo que, el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, previsto en la Constitución Política, tiene plena aplicación en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para esconder un vínculo laboral; por lo que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto normativo y garantizador del principio, se debe concretar en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo que se agota su cometido, al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Enfatizó que la demandada, con la contratación efectuada, desconoció las normas aplicables, así como la jurisprudencia del Consejo de Estado, y de la Corte Constitucional, respecto de la relación laboral encubierta. 4 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social 1.2.
Contestación de la demanda3 Bogotá, D.C., Secretaría Distrital de integración Social, por intermedio de apoderada judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando que no existió una relación laboral entre las partes; así como tampoco, ninguna obligación legal pendiente por sufragar a favor del demandante, toda vez que, durante la relación contractual, se pagaron los valores correspondientes a los honorarios pactados, de acuerdo con los contratos de prestación de servicios suscritos, en atención a lo establecido en la Ley 80 de 1993 y, sus demás modificaciones y normas concordantes.
Estimó que, el hecho que un contratista deba realizar una determinada actividad, siguiendo unas directrices para su ejecución, en aras que la entidad desarrolle de manera coordinada funciones para prestar un servicio, no implica la existencia del elemento de subordinación laboral, el cual es necesario para diferenciar el contrato laboral, del de prestación de servicios.
Propuso las excepciones que denominó «legalidad del contrato de prestación de servicios»; «inexistencia del contrato realidad»; «inexistencia de las obligaciones reclamadas»; «cobro de lo no debido»; «prescripción»; «no configuración del derecho al pago de ninguna suma de dinero ni indemnización»; «buena fe de la demandada»; «enriquecimiento sin causa»; «compensación»; y, «genérica». 1.4.
La sentencia de primera instancia4 La Sección Segunda, Subsección F, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el Diez (10) de Junio de Dos Mil Veinticinco (2025), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas, así: «PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de prescripción propuesta por el Distrito de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los Oficios No. S2019018138 del 27 de febrero de 2019 y S2019021553 del 7 de marzo de 2019, proferidos por el Distrito de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social, en cuanto negó al señor Ángel Giovanny Martínez Camargo, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.888.761, la existencia de la relación laboral y el consecuente pago de los derechos prestacionales derivados de la misma. 3 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 00037. 4 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 00065. 5 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social TERCERO: DECLARAR que existió un vínculo laboral entre el Distrito de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social y el señor Ángel Giovanny Martínez Camargo, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.888.761, por el período comprendido desde el 2 de diciembre de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2017 con interrupciones entre la terminación y el inicio de los contratos, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Distrito de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social, a: a) Reconocer y pagar a favor del señor Ángel Giovanny Martínez Camargo, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.888.761, las prestaciones laborales y emolumentos ordinarios o de carácter legal causados por el periodo comprendido entre el 2 de diciembre de 2009 y el 31 de diciembre de 2017, según la duración de los contratos suscritos por el demandante, tales como compensación de vacaciones, bonificación por recreación, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados (a partir del año 2016), prima de servicios (a partir del año 2015), teniendo como asignación básica para su liquidación el valor de los honorarios pactados en los periodos correspondientes a los contratos suscritos, salvo las interrupciones acreditadas, y se excluyen de dicho reconocimiento los derechos extralegales y convencionales.
Las sumas que resulten en favor de la parte actora, se ajustarán en su valor, dando aplicación a la fórmula citada en la parte considerativa de la presente providencia. b) Realizar los aportes a seguridad social en pensiones al fondo que corresponda, por el periodo comprendido desde el 2 de diciembre de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2017, salvo las interrupciones acreditadas, con base en los honorarios pactados, mes a mes, por todos los períodos contractuales suscritos, en razón a que este derecho es imprescriptible.
Para el efecto, el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social deberá tomar el ingreso base de cotización (el valor mensual de los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes ya realizados por el señor Ángel Giovanny Martínez Camargo y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, según la regla jurisprudencial fijada por el H. Consejo de Estado, siendo necesario que la parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en caso que exista diferencia o no se hubieran efectuado, esta última deberá asumir el porcentaje a que haya lugar. c) No procede la devolución de aportes al Sistema de Seguridad Social a salud y pensión a favor del demandante, ni de las sumas descontadas por retención en la fuente, reteica, ni el pago de aportes a riesgos laborales ni a caja de compensación, ni tampoco por concepto de estampillas UDistrital y Pro Adulto Mayor.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la presente providencia.
SEXTO: A la sentencia se dará cumplimiento en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA.
SÉPTIMO: Sin condena en costas en esta instancia.» Como sustento de su decisión, el Tribunal precisó que, el demandante logró acreditar los tres elementos de la relación laboral encubierta durante el tiempo en que prestó sus servicios como «técnico de mantenimiento», en la Subdirección de plantas físicas, de la Secretaría Distrital de Integración Social, a través de contratos de prestación de servicios, celebrados con dicha entidad pública, desde el Dos (02) de Diciembre de Dos Mil Nueve 6 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social (2009), hasta el Treinta y Uno (31) de Diciembre de Dos Mil Diecisiete (2017).
En ese sentido, respecto al elemento de la prestación personal del servicio señaló que, de los informes finales de supervisión y de actividades, que el actor presentó en la ejecución de cada contrato, junto a los testimonios y, la certificación expedida por la entidad el Diez (10) de Febrero de Dos Mil Veinticinco (2025), se logró evidenciar que, el demandante prestó sus servicios, como «técnico de mantenimiento», en las instalaciones de la Secretaría Distrital de Integración Social, o en las Unidades Operativas, adscritas a ella.
El requisito de la remuneración, también lo encontró probado, teniendo en cuenta que, el demandante recibió una contraprestación periódica, a título de honorarios, por los servicios prestados a la Secretaría Distrital de Integración Social, conforme quedó pactado en los contratos suscritos y, fue certificado por la misma entidad. En cuanto al elemento de la subordinación, destacó que, se logró probar en el proceso que, el señor Ángel Giovanny Martínez Camargo, estaba supeditado a los requerimientos de los centros y sedes adscritos a la Secretaría Distrital de Integración Social, teniendo que «encontrarse disponible las 24 horas del día […]», así como, al cumplimiento del horario establecido por la demandada, de 7:00 a.m. a 5:00 p.m., lo cual, fue afirmado por los testigos; además, según se extrajo de los contratos, el actor no desarrolló las actividades con sus propios medios, pues utilizaba los materiales pesados y, elementos necesarios que suministraba la misma entidad.
Además, advirtió que, las labores ejecutadas por el demandante, no correspondían a actividades ajenas a la entidad, o que requirieran de conocimientos especializados, distintos de los exigidos al personal de planta. En cambio, son inherentes al servicio que presta la Subdirección de Plantas Físicas de la Secretaría Distrital de Integración Social, toda vez que, se realizaron en los lugares donde hacía presencia dicha autoridad; igualmente que, en caso de necesitar ausentarse, debía previamente pedir permiso a su supervisor.
Concluyó que, las actividades desempeñadas por el demandante no podían realizarse de manera autónoma, ya que la propia dinámica del cargo, no le permitía independencia en la ejecución de estas, estando sujeta a instrucciones de la entidad demandada, lo cual, refleja una situación de subordinación. 7 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social De otra parte, respecto a los salarios a tener en cuenta, con ocasión al restablecimiento del derecho, producto de la declaratoria de nulidad de los actos acusados, precisó que, conforme a lo dispuesto por esta Corporación en las sentencias SU del Veinticinco (25) de Agosto de Dos Mil Dieciséis (2016) y, SUJ-025-CE-S2-2021, del Nueve (9) de Septiembre de Dos Mil Veintiuno (2021), se deberían liquidar teniendo en cuenta «los honorarios pactados», junto a los emolumentos de carácter legal, excluyendo las prestaciones extralegales o convencionales.
En ese sentido, dispuso que, al demandante le asistía el derecho a que la entidad demandada, reconociera y pagara las prestaciones y emolumentos de carácter legal, tales como: cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por recreación, bonificación por servicios (a partir del año 2016), prima de servicios (por los años 2015 a 2017), prima de navidad, prima de vacaciones y, compensación de las vacaciones. 1.5.
El recurso de apelación5 La parte demandada interpuso recurso de apelación, argumentando que, el A -quo desconoció la sentencia C-154 de 1997, proferida por la Corte Constitucional, según la cual, se habilita a la Administración para suscribir contratos con personas naturales, únicamente cuando las actividades no puedan realizarse por el personal de planta; además, que si bien, la decisión se sustenta en la sentencia de unificación, proferida por esta Corporación el cuatro (4) de Febrero de Dos Mil Dieciséis (2016), lo cierto es que, en el caso concreto no se acredita la subordinación, elemento esencial para establecer una relación laboral.
Aseguró que, los servicios prestados por el demandante, se desarrollaron con autonomía e independencia, ya que, en los contratos de prestación de servicios suscritos, se establecieron claramente las condiciones contractuales, en cumplimiento de la normativa vigente en materia de contratación estatal; además, aclaró que, la supervisión o interventoría prevista contractualmente, tiene como finalidad verificar el cumplimiento de las obligaciones pactadas y, no implica, por sí sola, subordinación o dependencia jerárquica. 5 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 00069. 8 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Adujo que, la necesidad de prestar informes o asistir a reuniones, responde únicamente a la coordinación necesaria para el cumplimiento del objeto contractual, por lo tanto, esta exigencia, junto con el cumplimiento de un horario, tampoco acarrean la existencia de un «contrato realidad».
Como sustento de este argumento, citó y transcribió apartes de la sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación el Dieciocho (18) de Noviembre de Dos Mil Tres (2003). Enfatizó que, el Tribunal omitió considerar la falta de demostración del elemento de la subordinación, ya que, el actor no allegó pruebas documentales que acrediten órdenes, llamados de atención, o requerimientos, que contradigan la autonomía evidenciada, en el entendido que las cláusulas contractuales, otorgaban al contratista una amplia autonomía para ejecutar las actividades pactadas.
Afirmó que, los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, estaban amparados en el principio de legalidad contractual, consagrado en el artículo 32 numeral 3 de la Ley 80 de 1993; pues, tenían como objeto ejecutar actividades conexas a la misión institucional de la Secretaría, especialmente en áreas donde no se contaba con personal de planta suficiente, o se requería un perfil especializado, como lo exige la norma.
Agregó que, de la documentación aportada, se desprende la satisfacción por parte de la entidad, de todas las obligaciones derivadas de los contratos pactados, ello, en armonía con el ordenamiento jurídico, incluyendo, las retenciones y descuentos exigidos por la ley, por lo tanto, aduce que, no hay lugar al reconocimiento de emolumentos adicionales, ni de acreencias salariales o prestacionales que no estén respaldadas en una relación laboral comprobada.
Enfatizó que, dentro del proceso de la referencia, no se logró establecer cuál era el cargo y grado que ejecutó el demandante en igualdad de condiciones a los empleados de planta de la entidad; así que, el reconocimiento de los factores salariales no es procedente, ante la imposibilidad jurídica de lograr determinar el factor aplicable, «máxime cuando el valor sobre el cual se deben liquidar las prestaciones sociales son los honorarios pactados, sin poder incluirse factores salariales».
Insistió que, ante una eventual declaratoria de la existencia de una relación legal y reglamentaria, no es jurídicamente viable atribuir al contratista la condición de empleado público, por lo tanto, no se debe incluir en la liquidación del demandante, la prima de 9 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social servicios y, la bonificación por servicios prestados, ya que estas no se enmarcan en una prestación legal. 1.6.
Trámite de segunda instancia Por medio de auto del Quince (15) de Septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025)6, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del CPACA; dentro de los diez días siguientes, las partes demandante y demandada, no presentaron escrito de alegatos de conclusión. El Veintiuno (21) de Octubre de Dos Mil Veinticinco (2025), el Ministerio Público allegó el concepto respectivo7, sin embargo, en los términos del numeral 6 ibidem, este fue presentado de manera extemporánea, ya que, el expediente ingresó al despacho para sentencia el Quince (15) de Octubre del referido año8.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Sala advierte que, en el asunto de la referencia, la Corte Constitucional, mediante auto 092 de Treinta y Uno (31) de Enero de Dos Mil Veinticuatro (2024)9, dirimió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarenta y Seis (46) Laboral del Circuito de Bogotá, y la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declarando que, correspondía a esta última el conocimiento de la demanda en primera instancia. Así las cosas, la Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA.
Cabe destacar que, de conformidad con el artículo 32810 del Código General del Proceso 6 Samai - índice 00004. 7 Samai - índice 00010. 8 Samai - índice 00009. 9 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 00037. 10 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. 10 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si, conforme lo concluyó el Tribunal, (i) la relación que unió al demandante y Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social, entre el Dos (02) de Diciembre de Dos Mil Nueve (2009), hasta el Treinta y Uno (31) de Diciembre de Dos Mil Diecisiete (2017), fue una relación laboral o, como lo pregona la entidad demandada, aquella obedeció a una relación contractual; y si, (ii) de encontrarse acreditada la relación laboral, al demandante, le asiste el derecho para incluir, dentro de la liquidación de las prestaciones sociales reconocidas, la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3. Marco normativo; 2.4. Pruebas recaudadas; y 2.5 Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial de la existencia de una relación laboral encubierta y/o subyacente En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 11 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta» y, «en ningún caso […] generar relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.» -sic- Entonces, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, la denominada relación laboral encubierta aplica cuando se constata 12 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales11; y, para reforzar su tesis, el demandante puede valerse de los criterios de la permanencia del empleo para constatar si se está encubriendo una auténtica relación laboral12.
En el mismo sentido, la Subsección B de esta Sección Segunda13 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo y, (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, esto es, la prolongación en el tiempo; sumado a que la labor sea inherente a la entidad y, en algunos casos, la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Este criterio ha sido reiterado por esta Subsección en múltiples oportunidades, consolidando así una línea jurisprudencial uniforme en torno a la materia. En consecuencia, será con fundamento en dicho marco normativo y jurisprudencial que se desarrollará el análisis del presente asunto14. 2.4. Pruebas recaudadas a) Se allegó al plenario copia de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el demandante y la entidad demandada, así: Año Contrato Objeto Inicio DD/MM/AA Finalización DD/MM/AA Valor Días hábiles de interrupció 11 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 12 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-040 de 2016. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012- 00020-01 (316-2014). 14 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. CP. Jorge Edison Portocarrero Banguera sentencias identificadas con los radicados internos 0199-2023, 2164-2023, 3767-2023, 4845-2023, 7292-2023, entre otros. 13 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social n entre contratos 2009 2009-404115 Prestación de servicios para apoyar la gestión operativa del equipo técnico de mantenimiento de la Subdirección de plantas físicas de la Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS). 02/12/2009 01/02/2010 $3.726.000 3 2010 2010-11716 Prestación de servicios para apoyar la gestión operativa del equipo técnico de mantenimiento de la Subdirección de plantas físicas de la (SDIS). 05/02/2010 04/02/2011 $19.561.500 1 2011 2011-160917 Prestación de servicios para apoyar la gestión operativa del equipo técnico de mantenimiento de la Subdirección de plantas físicas de la (SDIS). 08/02/2011 07/05/2012 $29.342.250 0 2012 2012-281118 Prestación de servicios para apoyar la gestión operativa del equipo técnico de mantenimiento de la Subdirección de plantas físicas de la (SDIS). 08/05/2012 07/02/2013 $14.103.600 2 2013 2013-62219 Prestación de servicios para apoyar la gestión operativa del equipo técnico de mantenimiento de la Subdirección de plantas físicas de la (SDIS). 12/02/2013 11/01/2014 $27.635.300 4 2014 2014-125820 Prestación de servicios para apoyar la gestión operativa del equipo técnico de mantenimiento de la Subdirección de plantas físicas de la (SDIS). 20/01/2014 19/01/2015 $30.750.000 9 2015 2015-327121 Prestar servicios de apoyo a la Subdirección de plantas físicas en la ejecución de obras, tradicionales y no convencionales, en el mantenimiento, las reparaciones y/o adecuaciones de las unidades operativas que 02/02/2015 30/01/2016 $29.029.00 13 15 Subcarpeta 2009-4041, que hace parte del expediente contractual, visible en Samai, índice 00052 de las actuaciones del Tribunal de origen. 16 Subcarpeta 2010-117, que hace parte del expediente contractual, visible en Samai, índice 00052 de las actuaciones del Tribunal de origen. 17 Subcarpeta 2011-1609, que hace parte del expediente contractual, visible en Samai, índice 00052 de las actuaciones del Tribunal de origen. 18 Subcarpeta 2012-2811, que hace parte del expediente contractual, visible en Samai, índice 00052 de las actuaciones del Tribunal de origen. 19 Subcarpeta 2013-622, que hace parte del expediente contractual, visible en Samai, índice 00052 de las actuaciones del Tribunal de origen. 20 Subcarpeta 2014-1258, que hace parte del expediente contractual, visible en Samai, índice 00052 de las actuaciones del Tribunal de origen. 21 Subcarpeta 2015-3271, que hace parte del expediente contractual, visible en Samai, índice 00052 de las actuaciones del Tribunal de origen. 14 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social prestan los servicios de la (SDIS). 2016 2016-399722 Prestar servicios de apoyo a la Subdirección de plantas físicas en la ejecución de obras, tradicionales y no convencionales, en el mantenimiento, las reparaciones y/o adecuaciones de las unidades operativas que prestan los servicios de la (SDIS). 18/02/2016 17/06/2016 $8.808.000 0 2016 2016-1036323 Apoyar a la Subdirección de plantas físicas en las labores de mantenimiento, reparaciones y/o adecuaciones de inmuebles, ejecutando actividades de carpintería, pintura, plomería, instalaciones eléctricas, cerrajerías y las demás que se requieran en los diferentes Centros y Sedes de la (SDIS). 18/06/2016 30/01/2017 $14.166.200 0 2017 2017-138924 Prestar servicios de apoyo a la Subdirección de plantas físicas en la ejecución de obras, tradicionales y no convencionales, en el mantenimiento, las reparaciones y/o adecuaciones de las unidades operativas que prestan los servicios de la (SDIS). 01/02/2017 31/12/2017 $25.190.000 - b) Copia de algunos informes de supervisión, en los que se detalla el periodo reportado, las obligaciones realizadas, con la calificación de la gestión realizada (en algunos fue sobresaliente y en otros satisfactorio), y las observaciones pertinentes del supervisor a cada una de ellas; además, se relacionaban los pagos realizados por el contratista a seguridad social y aportes parafiscales25. c) Certificados de descuentos por concepto de retefuente, reteica, estampillas 22 Subcarpeta 2016-3997, que hace parte del expediente contractual, visible en Samai, índice 00052 de las actuaciones del Tribunal de origen. 23 Subcarpeta 2016-10363, que hace parte del expediente contractual, visible en Samai, índice 00052 de las actuaciones del Tribunal de origen. 24 Subcarpeta 2017-1389, que hace parte del expediente contractual, visible en Samai, índice 00052 de las actuaciones del Tribunal de origen. 25 Subcarpetas 2010-117 (archivo Cto_117_2010.
Folios 115 a 118, 143 a 146 y 153 a 155); 2011-1609 (archivo Cto_1609_2011. Folios 123 a 126, 133 a 136, 143 a 148, 153 a 158, 163 a 170, 175 a 185, 191 a 200, 205 a 210, 215 a 220, 227 a 234, 239 a 242, 259 a 260 y 265 a 319); 2012-2811 (archivo Cto_2811_2012. Folios 5 a 15, 21 a 80, y 95 a 130); 2013-622 (archivo Cto_622_2013. Folios 139 a 202); que hacen parte del expediente contractual, visible en Samai, índice 00052 de las actuaciones del Tribunal de origen. 15 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social universidad distrital y pro-adulto mayor (fondos de terceros), durante el periodo comprendido «entre 01/01/2000 y 31/12/2018»26. d) Certificado suscrito por la Dirección Corporativa, Subdirección de Contratación, de la Secretaría Distrital de Integración Social, el Diez (10) de Febrero de Dos Mil Veinticinco (2025)27, en el que se enlistan los contratos de prestación de servicios suscritos con el demandante, con el valor y, las obligaciones contractuales de cada uno de ellos, de las cuales se destacan las siguientes: (i) apoyar al subdirector de las plantas físicas en las labores de mantenimiento que realicen los operarios técnicos ejecutando trabajos de: carpintería, pintura, plomería, instalaciones eléctricas, cerrajerías, reparaciones menores de albañilería, reparaciones locativas y obras menores, que se requieran en los diferentes Centros y Sedes de la Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS);
(ii) apoyar al subdirector de las plantas físicas en realizar adecuaciones menores a los inmuebles que son necesarios de arrendar y, en general, del mantenimiento preventivo y correctivo de aquellos; (iii) encontrarse disponible las Veinticuatro (24) horas del día, durante los siete (7) días de la semana, en caso de emergencia en alguno de los equipamientos;
(iv) realizar el desarrollo de las actividades y/o tareas asignadas en los cronogramas de intervención en los diferentes centros y sedes de la SDIS establecidos por el supervisor del contrato, o quien haga de sus veces; (v) presentarse oportunamente al lugar de trabajo (entendiéndose este, como localidad, barrio y unidad operativa), el cual designe el subdirector de Plantas Físicas como supervisor del contrato o su delegado, sin tener presente su lugar de residencia;
(vi) acatar y aplicar de manera diligente las observaciones y recomendaciones impartidas por el comité técnicos y/o inspecciones físicas impartidas o acordadas por la interventoría y/o supervisor del contrato; (vii) acatar lo establecido en la ley 1562 de 2012, SGSST- Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo utilizando los elementos de protección tales como: casco, overol, botas, gafas, guantes, tapabocas para desarrollar las actividades en los diferentes Centros y Sedes de la SDIS; y (viii) asistir a las capacitaciones programadas por la SDIS - Sub dirección de Talento Humano y aprobar satisfactoriamente las evaluaciones, así como asistir a los reentrenamientos. e) En la audiencia de pruebas llevada a cabo durante el proceso, se escucharon los 26 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 00037, archivo 02, folios 57 a 61. 27 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 00052, archivo 27Oficio_[…] certificación. 16 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social siguientes testimonios: Identificación Audiencia de pruebas del 14 de marzo de 202528 Juan Francisco Iregui Ordoñez Minuto 10:35 a 40:10 de la grabación: Dijo que conoció al señor Ángel Giovanny Martínez Camargo, en la Secretaría Distrital de Integración Social, desde el 2009 al 2014, cuando el demandante desarrollaba actividades en calidad de personal técnico, respecto del cual, el testigo, desde su condición de arquitecto, ejercía apoyo a la supervisión (la supervisión principal era realizada por el coordinador de Plantas Físicas de la entidad) y, daba órdenes para la prestación del servicio, tales como: desplazarse para atender unidades operativas adscritas a la entidad, estos desplazamientos se hacían previa programación o también por requerimientos de emergencia; además, hacía llamados de atención verbales al actor por llegar tarde, o por irse temprano de las instalaciones de la entidad, ya que, asegura, debía cumplir horario de 7:00 a.m. a 5:00 p.m., sin embargo, dada la exigencia del trabajo se podía extender la jornada laboral, inclusive a los fines de semana.
El control del horario se hacía a través de las bitácoras que manejaba el personal de vigilancia de la Institución. Si el demandante debía ausentarse de la prestación del servicio, o no podía asistir a este, era necesario que solicitara autorización por parte del supervisor, el cual, podía negarlo dada la necesidad del servicio. El actor debía portar un carné, suministrado por la entidad, que lo identificaba como «funcionario» de aquella; este era necesario para ingresar a las unidades operativas a las que tuviera que asistir.
Había personal de planta que desarrollaba las mismas actividades que el demandante dentro de la Secretaría, entre ellos, recuerda «al señor Abraham Preciado y al señor Ovidio», quienes ostentaban el cargo en propiedad y, a otro compañero que estaba vinculado en provisionalidad, sin embargo, de este último, no recuerda el nombre; al respecto, agregó que, este personal de planta no era suficiente para satisfacer la necesidad de mantenimiento de las instalaciones de la demandada (pintura, instalaciones, mantenimiento de cubiertas, canales y bajantes).
Aseguró que el actor utilizaba herramientas de mano (boquillera, martillo, nivel) de su propiedad, para el desarrollo de sus actividades, sin embargo, si se requería otro tipo de herramienta o elementos de seguridad (andamios, cascos, arneses), estos eran suministrados por la entidad. Debía presentar un informe mensual de las actividades realizadas durante el periodo reportado, este se entregaba para el pago de sus honorarios; también era necesario que asistiera a las capacitaciones y cursos que fueran organizadas por la entidad, de los cuales recuerda el curso de alturas.
Adujo que en los contratos se fijaban unas obligaciones específicas muy generales, por lo que, a medida de la ejecución de cada uno de ellos se presentaban más actividades a ejecutar, tales como: destapar redes hidrosanitarias, cambiar cubiertas, pintar centros, entre otros. Para la asignación de las actividades diarias, se realizaba un estudio de las necesidades y requerimientos que hicieran las distintas unidades y centros adscritos a la Secretaría Distrital de Integración Social, de esta manera, se organizaba el día para la atención de cada uno de ellos.
Las actividades realizadas por el contratista eran permanentes y necesarias para la prestación del servicio de aquella. Óscar Guillermo Villamil Moreno Minuto 41:23 a 1:03:55 de la grabación: 28 Video de audiencia visible en el consecutivo 00057, de las actuaciones del Tribunal de origen. 17 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Indicó que fue compañero del demandante en la Secretaría Distrital de Integración Social, desde el 2009 al 2013 y, del 2015 al 2017 (refiere que el año que no compartieron labor juntos, obedeció a que el actor fue trasladado a otra localidad), ambos prestaban apoyo a la Subdirección de Plantas Físicas, para hacer reparaciones y arreglos locativos a las distintas unidades operativas de la misma entidad.
Los jefes inmediatos, eran los residentes de turno (arquitectos o ingenieros), quienes daban las órdenes para la prestación diaria del servicio, estas consistían en la asignación de la unidad operativa y la identificación de la necesidad por cumplir; como tal, recuerda «al ingeniero Martín Rosas, el arquitecto Francisco Iregui, el arquitecto Edwin Ramírez, la arquitecta Erica Ramírez, la ingeniera Martha Piñeros, la arquitecta Claudia Celis y la arquitecta Sandra Palacios».
Había personal de planta que realizaba las mismas actividades que el demandante, entre ellos refiere «al señor Ovidio Buitrago y al señor Abraham Preciado». El actor debía cumplir horario de 7:00 a.m. a 5:00 p.m., sin embargo, ocasionalmente ese se podía extender, inclusive a los sábados y domingos, dada la necesidad del servicio; estos se controlaban a través de una bitácora que manejaban los vigilantes, la cual, se diligenciaba por todo el personal de la entidad.
Además, si debía ausentarse de la prestación del servicio, o no podía asistir a este, era necesario que solicitara permiso por parte del residente de turno. Presenció llamados de atención verbales, que le hicieron al señor Ángel Martínez, por llegar tarde a la prestación del servicio y, por una adecuación que se hizo «en el Jardín Boíta».
También debía asistir a las capacitaciones que fueran programadas por la entidad, entre ellas recuerda, el curso de alturas. Aseguró que las actividades realizadas por el demandante, tales como, mejoras locativas y actividades de construcción, no era posible atenderlas en su totalidad únicamente con el personal de planta, ya que la Secretaría Distrital de Integración Social cuenta con muchas unidades operativas.
Precisó que la entidad demandada otorgaba un carné al actor, el cual le permitía ingresar a las distintas unidades operativas a las que era asignado; además, suministraba elementos para la prestación del servicio, tales como arnés, mosquetones, líneas de vida, casco, taladros, pulidoras; por parte del contratista, solo se llevaba la herramienta de mano. El demandante debía rendir un informe mensual de las actividades realizadas durante el periodo reportado, el cual se entregaba al jefe inmediato, y era requisito previo para el pago de los honorarios. − Reclamación administrativa f) Solicitud de reconocimiento de acreencias laborales, por el «tiempo total que duró la relación laboral», presentada ante Bogotá, D.C, Secretaría Distrital de Integración Social, el Catorce (14) de Febrero de Dos Mil Diecinueve (2019)29, por parte del señor Ángel Giovanny Martínez Camargo, por intermedio de su apoderado judicial. 29 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 00037, archivo 02, folios 35 a 40. 18 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social g) Oficios S2019018138 del Veintisiete (27) de Febrero de Dos Mil Diecinueve (2019) y S2019021553, del Siete (7) de Marzo del mismo año30, expedidos por la Subdirección de Contratación de la Secretaría Distrital de Integración Social, a través de los cuales se niega el reconocimiento de la relación laboral y el pago de acreencias laborales. 2.5.
Caso concreto La Sala pasa a analizar si la relación que unió al señor Ángel Giovanny Martínez Camargo con Bogotá, D.C., Secretaría Distrital de Integración Social, fue de tipo laboral; para ello deberá acreditarse la existencia de los tres elementos que conforman la relación laboral, siendo estos: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. En cuanto al primer elemento de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, para la Sala dicho elemento está acreditado, toda vez que, de los contratos detallados en el cuadro que antecede, se logra evidenciar que, el actor prestó sus servicios de apoyo a la Subdirección de Plantas Físicas en la ejecución de obras de mantenimiento en las unidades operativas adscritas a la Secretaría Distrital de Integración Social, de manera directa y personal, durante el periodo comprendido entre el Dos (02) de Diciembre de Dos Mil Nueve (2009), y el Treinta y Uno (31) de Diciembre de Dos Mil Diecisiete (2017), salvo interrupciones.
Adicionalmente, los testigos Juan Francisco Iregui Ordoñez y, Óscar Guillermo Villamil Moreno, hicieron referencia a la prestación del servicio por parte del actor durante los citados años. Respecto a la remuneración, se encuentra demostrado que, como contraprestación de la labor desempeñada, el señor Ángel Giovanny Martínez Camargo, recibió unos honorarios mensuales; así se desprende de los contratos suscritos y, de la certificación emitida por la Dirección Corporativa, Subdirección de Contratación de la Secretaría Distrital de Integración Social, en donde se precisa que se pactó el pago de aquellos. 30 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 00037, archivo 02, folios 43 a 48. 19 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Así las cosas, contrario a lo indicado por la entidad recurrente, los honorarios si constituyen una remuneración por el servicio prestado, encontrándose acreditado este segundo elemento.
En relación con la subordinación se tiene que, se acreditó que la labor fue ejercida en unos horarios indicados por la demandada, quien, además, daba instrucciones y órdenes propias de una relación subordinada. En efecto, tanto en los fundamentos fácticos de la demanda, como en las declaraciones rendidas por los testigos, se enfatizó que el demandante tenía que cumplir un horario fijo de 07:00 a.m. a 5:00 p.m., el cual, además, se podía extender, inclusive a los fines de semana, por necesidad del servicio.
Esta situación, también estaba incluida dentro de las obligaciones contractuales, ya que, taxativamente se exigía «disponibilidad durante las veinticuatro (24) horas del día durante los siete (07) días de la semana»31. Sobre el particular, la Sala destaca que, una de las manifestaciones de la subordinación o dependencia, es la imposibilidad del trabajador de disponer de su tiempo para la prestación del servicio y, es evidente que, en el presente asunto, el demandante debía estar disponible a la que hora que fuera requerido por la entidad.
Aunado a lo anterior, los testigos coincidieron en asegurar que, en caso de llegar tarde a la entidad, recibía llamados de atención verbales; y, de requerir ausentarse, o no poder asistir a la prestación del servicio, se requería pedir permiso del jefe inmediato, esto es, de los ingenieros o arquitectos residentes de turno, los cuales estaban facultados para negarlos, amparados en la necesidad del servicio; además, debía asistir a los cursos de alturas, o en general, a las capacitaciones que fueran programadas por la Administración, lo cual, deja en evidencia, la intención de la Secretaría Distrital de Integración Social, para formar al trabajador, lo que permite, a su vez, que el empleador pueda direccionar la labor en el sentido deseado.
Adicionalmente, tenemos que la labor ejercida por el actor, no fue por un evento temporal o para cubrir una necesidad contingente de la entidad accionada, pues, es evidente que esta perduró por más de ocho (8) años; sumado a ello, ejerció una actividad necesaria para el óptimo funcionamiento de la entidad demandada, ya que, del estado de la infraestructura de las diferentes unidades operativas adscritas a aquella, depende que se 31 Ver Certificado suscrito por la Dirección Corporativa, Subdirección de Contratación de la Secretaría Distrital de Integración Social.
Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 00052, archivo 27Oficio […] Certificación. 20 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social puedan ejecutar en forma adecuada los diferentes servicios que la Secretaría Distrital de Integración Social presta a la ciudadanía; desconociendo con ello lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que permite la celebración de contratos de prestación de servicios cuando la labor no pueda realizar con personal de planta o requiera de conocimientos especializados pero solo «por el término estrictamente indispensable»; y, por sustracción de materia, lo dispuesto en la sentencia C-154 de 1997, por medio de la cual, la Corte Constitucional declaró exequible esa disposición normativa.
Igualmente, la naturaleza de la actividad desarrollada por el demandante, la cual consistía específicamente en apoyar al subdirector de las plantas físicas en las labores de mantenimiento, ejecutando trabajos de: carpintería, pintura, plomería, instalaciones eléctricas, cerrajerías, reparaciones menores de albañilería, reparaciones locativas y obras menores, que se requirieran en los diferentes centros, unidades y sedes operativas de la Secretaría Distrital de Integración Social; le imponía el deber de atender las directrices impartidas por la entidad, ya que, sin la orden de servicio, él no podía ejecutar por causa propia ninguna reparación, ni desplazarse a ninguna unidad adscrita a la entidad.
Dichas labores según jurisprudencia de la Sección «comportan una verdadera subordinación, pues al desarrollarse en cumplimiento de órdenes directas de su superior es claro que se desvanece la figura de la coordinación y, por ende, se desvirtúa la autonomía e independencia con la que se presta el servicio»32. En consideración a lo expuesto, se concluye que, tal y como lo afirmó el A-quo, y contrario al sustento expuesto en la alzada, en el presente asunto se acreditaron los tres elementos de la relación laboral, durante el tiempo en que el actor prestó sus servicios a través de contratos de prestación de servicios, esto es, desde el Dos (02) de Diciembre de Dos Mil Nueve (2009), al Treinta y Uno (31) de Diciembre de Dos Mil Diecisiete (2017).
Aclarado lo anterior, se pasa a analizar la inconformidad de la parte pasiva, respecto a la orden dada del pago de prestaciones sociales, refiriéndose principalmente a la bonificación por servicios prestados y la prima de servicios, ya que, desde su criterio, ante una eventual condena, a efectos de liquidación salarial, se debían tener en cuenta «los honorarios pactados, sin poder incluirse factores salariales». 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 21 de junio de 2018, expediente: 50001-23-33-000-2010-00606- 01(1586-16) C.P William Hernández Gómez. 21 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social En ese sentido, la Sala precisa que, esta subsección es del criterio que, el restablecimiento del derecho, en casos como el que nos ocupa, en los cuales se logra establecer la relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios, consiste en ordenar pagar las diferencias salariales y prestacionales, teniendo como base el salario de un empleado de planta que ejecutara las mismas funciones que desarrolló y, solo en caso de no existir, con base en los honorarios pactados en los negocios jurídicos, lo anterior, con el fin de dar aplicación al principio de «[…] igual trabajo, igual salario […]»33.
Pese a tal postura, y que, tanto el demandante en los fundamentos fácticos de la demanda, como los testigos en las declaraciones rendidas, aseguraron que, había personal de planta que realizaba las mismas actividades que el actor ejecutaba, el A -quo reconoció y ordenó el pago de las prestaciones laborales y emolumentos ordinarios o de carácter legal, causados con ocasión a la relación laboral encubierta, «[…] teniendo como asignación básica para su liquidación el valor de los honorarios pactados […]», es decir, tal como lo pretende la entidad recurrente.
Así las cosas, se insiste que, si bien, en criterio de esta subsección, «solo en caso de no existir» empleo equivalente en la planta de la entidad, la liquidación de las prestaciones laborales, derivadas de la relación encubierta, se hará con base en los honorarios pactados, situación que, no fue acreditada en el asunto de la referencia, en virtud del principio de non reformatio in peius, no es posible modificar, de oficio, la orden impartida en la sentencia de primera instancia, por lo que, a pesar de la línea de la Sala, no se hará modificación, a la condena impuesta en ese sentido.
Ahora bien, en lo que respecta a la inclusión del pago de la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados, porque «[…] no se enmarcan dentro de una prestación social legal […]»; la Sala advierte que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, las reconoció solo a partir del año 2015 y 2016, respectivamente, conforme a las siguientes razones: «[…] Es del caso señalar que la bonificación por servicio es un beneficio que está regulado para los servidores del orden territorial en el artículo 1º del Decreto 2418 de 2015, equivalente a un porcentaje del valor de la asignación básica y los gastos de representación, que nació a la 33 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 2 de octubre de 2025, expediente: 50001233300020180036001 (2226-2025) C.P Jorge Edison Portocarrero Banguera. 22 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social vida jurídica para ser disfrutado a partir del 2016, en consecuencia, es procedente su reconocimiento a partir del año 2016.
Referente a la prima de servicios (prima de junio), se advierte que fue creada para los empleados públicos del orden territorial por el artículo 1º del Decreto 2351 de 2014, para ser disfrutada a partir del año 2015, por lo tanto, su reconocimiento debe realizarse por los años 2015 a 2017. […]» [negrillas del texto original] Así las cosas, la orden impartida se encuentra ajustada a derecho, comoquiera que, en efecto, al encontrarse configurada la relación laboral, se deben reconocer, como consecuencia de ello, el pago de las prestaciones sociales de carácter legal, que hubieran correspondido si la Administración no hubiese hecho uso de la modalidad de contratación estatal34, las cuales, incluyen para el caso particular, entre otras, la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados, pero, desde la fecha de su creación, no durante toda la relación laboral que, en el sub judice, se acreditó por el interregno de tiempo comprendido entre el Dos (02) de Diciembre de Dos Mil Nueve (2009), y el Treinta y Uno de Diciembre de Dos Mil Diecisiete (2017); es decir, tal como lo dispuso el A -quo en la sentencia recurrida.
Cabe aclarar que, contrario a lo argumentado en el recurso de alzada, el hecho que se declare la existencia de una relación laboral y, como consecuencia de ello, se reconozcan y paguen las prestaciones sociales de carácter legal, no implica, por sí solo, que se esté otorgando al demandante la calidad de empleado público, dado que, como se ha advertido en decisiones anteriores, para ello, es necesario que se den los presupuestos legales.
De manera que, la Sala confirmará la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que, los argumentos del recurso de apelación no tienen ánimo de prosperidad. 2.6 Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 34 Al respecto, revisar la sentencia de unificación de esta Corporación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021. 23 Número Interno: 2402-2025 Demandante: Ángel Giovanny Martínez Camargo Demandado: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Diez (10) de Junio de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con aclaración de voto Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.