Radicado: 76001 23 33 000 2019 00200 01 (2167-2020) Demandante: Carlos Alberto Ramírez González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2019 00200 01 (2167-2020) Demandante: Carlos Alberto Ramírez González Demandado: La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Temas: Excepción indebida integración del litisconsorcio necesario Decisión: Resuelve apelación AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada, contra el auto del 7 de febrero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la excepción de indebida integración del litisconsorcio necesario propuesta en el proceso de la referencia, previos los siguientes:
ANTECEDENTES 2. El señor Carlos Alberto Ramírez González, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendiendo la nulidad del acto ficto ocurrido el 10 de noviembre de 2018, derivado del silencio administrativo frente a la petición presentada el 10 de agosto del mismo año, mediante la cual solicitó el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. 3.
Relató que, en su calidad de docente al servicio de la educación estatal, el 16 de febrero de 2006 reclamó el reconocimiento y pago de sus cesantías. Estas le fueron reconocidas mediante la Resolución No. 0645 de 2008 y canceladas el 7 de septiembre de 2017. Dicho pago se realizó con mora, ya que el plazo legal para efectuar el pago vencía el 25 de mayo de 2006.
Trámite de primera instancia 4. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto del 13 de marzo de Radicado: 76001 23 33 000 2019 00200 01 (2167-2020) Demandante: Carlos Alberto Ramírez González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20191 admitió la demanda y ordenó notificar a la entidad demandada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público. 5.
La entidad demandada, al contestar la demanda, propuso la excepción previa de indebida integración del litisconsorcio necesario. Señaló que era indispensable vincular al ente territorial que expidió el acto administrativo mediante el cual se reconocieron las cesantías, conforme a lo establecido en el artículo 57 de la Ley 1955 de 20192.
Providencia recurrida3 6. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en audiencia inicial del 7 de febrero de 2020, declaró no probada la excepción de indebida integración del litisconsorcio necesario propuesta por la entidad demandada. 7. Como fundamento de la decisión, señaló que las prestaciones sociales del personal docente son pagadas directamente por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
En este caso, la controversia se centra en el pago tardío de las cesantías al demandante, situación que obedeció exclusivamente a la demora de dicha entidad. Por tanto, no era procedente vincular al ente territorial, ya que no tiene competencia ni responsabilidad en los hechos objeto del proceso. Recurso de apelación 8. El apoderado de la parte demandada, inconforme con la decisión proferida por el Tribunal en primera instancia, interpuso recurso de apelación, el cual sustentó en los siguientes términos: 9.
Considera que debe vincularse al ente territorial, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el cual establece que dicha entidad responde solidariamente por la mora cuando la demora en la expedición del acto administrativo le es atribuible. Este recurso fue coadyuvado por el Ministerio Público, que señaló que, aunque la norma rige hacia el futuro, debe aplicarse a situaciones aún no resueltas, como ocurre en el caso en análisis. 10.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación. CONSIDERACIONES 1 Páginas 27 a 29 del expediente físico. 2 Página 50 del expediente físico. 3 Páginas 117 a 119 del expediente físico. Radicado: 76001 23 33 000 2019 00200 01 (2167-2020) Demandante: Carlos Alberto Ramírez González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedencia y competencia 11.
El auto que niega las excepciones es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en su texto original. 12. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 13.
Decisión que corresponde al magistrado ponente en atención a lo previsto en el artículo 125 de la mencionada codificación. Problema jurídico 14. Le corresponde al Despacho establecer si hay lugar a revocar el auto emitido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que no declaró probada la excepción de indebida integración del litisconsorcio necesario. 15.
Para resolver el problema jurídico, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) excepción previa de indebida integración del litisconsorcio necesario y ii) caso concreto. Indebida integración del litisconsorcio necesario 16. El numeral 9.º del artículo 100 del CGP, aplicable por remisión expresa del parágrafo 2.º del artículo 175 del CPACA, consagra la excepción correspondiente a no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 17.
El litisconsorcio se presenta cuando hay pluralidad de sujetos en los extremos del litigio, ya sea en la parte demandante, demandada o en ambas. En tal sentido, dependiendo de la naturaleza de la relación jurídica que tengan los litisconsortes, se han diferenciado tres categorías, a saber: a) Litisconsorcio necesario: surge cuando la relación sustancial entre varios sujetos de derecho es inescindible, razón por la cual es indispensable la comparecencia de cada uno de los litisconsortes para que el proceso pueda desarrollarse, ya que cualquier decisión que se tome dentro de este puede perjudicarlos o beneficiarlos a todos. b) Litisconsorcio cuasi necesario: se da cuando la naturaleza de la relación sustancial entre los sujetos hace que no sea obligatoria la presencia de todos dentro del proceso; sin embargo, la sentencia que ponga fin al litigio es oponible a cada uno de los litisconsortes. c) Litisconsorcio facultativo: se configura cuando los litisconsortes comparecen voluntariamente y el legislador los considera, en sus relaciones Radicado: 76001 23 33 000 2019 00200 01 (2167-2020) Demandante: Carlos Alberto Ramírez González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la contraparte, como litigantes separados.
A su vez, los actos de cada uno de ellos no redundarán en provecho ni en perjuicio de los otros, pero esta circunstancia no afecta la unidad del proceso. En este sentido, se ha considerado que el litisconsorcio facultativo opera por razones de economía procesal. 18. Por su parte, el artículo 61 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, reguló la figura del litisconsorcio necesario en los siguientes términos: Artículo 61. litisconsorcio necesario e integración del contradictorio.
Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.
Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio. 19.
Aunado a lo anterior, es oportuno resaltar que la finalidad del litisconsorcio es la prevalencia del derecho de defensa y del debido proceso respecto del interés o el grado de afectación que pueda generar una decisión judicial a todos los sujetos intervinientes en la relación sustancial objeto de controversia, por lo que el juez, al momento de admitir la demanda, debe verificar la procedencia y la inclusión de todas las partes en el litigio y, en caso de que no hayan sido vinculadas, tiene la obligación de hacerlo antes de que se profiera la sentencia de primera instancia. Caso concreto 20.
La parte demandada sostuvo que debía integrarse al proceso a la entidad territorial que profirió el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, argumentando que, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, esta podría ser solidariamente responsable por la sanción moratoria derivada del pago tardío de la Radicado: 76001 23 33 000 2019 00200 01 (2167-2020) Demandante: Carlos Alberto Ramírez González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestación económica reclamada. 21.
No obstante, para el despacho no hay lugar a revocar la decisión apelada, por las siguientes razones: 22. En primer lugar, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 91 de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) fue creado como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con el objetivo principal de pagar las prestaciones sociales del personal docente vinculado al servicio educativo estatal. 23.
Esta función ha sido reafirmada por diversas disposiciones normativas posteriores, entre ellas la Ley 962 de 2005 y el Decreto 1272 de 2018, que reglamentaron el procedimiento para el reconocimiento y pago de cesantías y otras prestaciones a los docentes afiliados al Fondo. 24. Dichas normas asignan a las entidades territoriales certificadas —a través de sus Secretarías de Educación— funciones administrativas limitadas, como la recepción de solicitudes, elaboración del proyecto de acto administrativo, certificación del tiempo laborado y firma de la resolución de reconocimiento.
Sin embargo, el pago de la prestación, incluyendo las cesantías y, hasta antes de la Ley 1955 de 2019, la sanción por mora, correspondía de manera exclusiva al FOMAG, sin que las entidades territoriales tuvieran responsabilidad directa en el cumplimiento de dicha obligación. 25. La Ley 1955 de 2019 introdujo un cambio normativo relevante, al disponer expresamente que los recursos del Fondo solo podrán destinarse al pago de prestaciones sociales, más no al cubrimiento de sanciones económicas, incluyendo la sanción por mora.
Además, estableció la posibilidad de que la entidad territorial incurra en responsabilidad cuando el retraso en el trámite del reconocimiento de la prestación le sea atribuible. 26. Sin embargo, esta disposición rige hacia el futuro, conforme al principio de irretroactividad de la ley, y no aplica a situaciones consolidadas o a trámites iniciados antes de su entrada en vigor. 27.
En consecuencia, en casos en los que se reclame la mora y el pago tardío de las cesantías con anterioridad a la vigencia de la Ley 1955 de 2019, como ocurre en el presente proceso, la llamada a resistir las pretensiones es exclusivamente a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, con cargo a los recursos del FOMAG; pues no existe una norma de la cual se desprenda la existencia de un litis consorcio necesario con el ente territorial. 28.
Este criterio ha sido reiterado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al señalar que la eventual responsabilidad del ente territorial Radicado: 76001 23 33 000 2019 00200 01 (2167-2020) Demandante: Carlos Alberto Ramírez González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co frente a la sanción moratoria solo se configura a partir de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, cuando se pueda establecer que el retardo fue imputable a dicha entidad.
Incluso, se ha precisado que tanto la Fiduprevisora como la entidad territorial podrían ser responsables de forma proporcional, en función de los tiempos atribuibles a su gestión, pero únicamente en los casos regidos por esta normativa posterior. 29. En consecuencia, como en el caso sub judice el acto administrativo que reconoció las cesantías fue expedido antes de la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 y la presunta mora también ocurrió bajo la vigencia del régimen anterior, no se configuran las condiciones para integrar al ente territorial como litisconsorte necesario. 30.
En mérito de lo expuesto, el Despacho,
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto del 7 de febrero de 2020, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la excepción de indebida integración del litisconsorcio necesario propuesta por la entidad demandada, conforme las motivaciones de esta providencia. Segundo: Por Secretaría, comuníquese la presente decisión al Tribunal de origen para lo de su cargo.
Tercero: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.
YAO