CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Édgar González López Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintidós (2022) Número único: 11001-03-06-000-2022-00030-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Institución Educativa José María Espinosa Prieto de la ciudad de Medellín (Antioquia), Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Antioquia- Secretaría de Educación. Asunto: Autoridad competente para expedir una certificación laboral a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados - CETIL.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del presunto conflicto de competencias son los siguientes: 1. El señor Jairo Lara Espinosa prestó sus servicios durante 845 semanas al sector público en las siguientes entidades: • En la Universidad Pedagógica Nacional como auxiliar de servicios generales desde el 1º de octubre de 1973 hasta el 5 de agosto de 1974, y luego como operario desde el 6 de agosto de 1974 hasta el 30 de septiembre de 1976. 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 • En el Ministerio de Educación Nacional como auxiliar de servicios generales en la División de Materiales Impresos y Audiovisuales desde el 1º de octubre de 1976 hasta el 2 de junio de 1981. • En el Liceo Nacional Policarpa Salavarrieta de la ciudad de Bogotá (hoy Colegio Policarpa Salavarrieta I.E.D.), como chofer mecánico 6010-06 desde el 3 de junio de 1981 hasta el 4 de noviembre de 1981. • En la Institución Educativa José María Espinosa Prieto de la ciudad de Medellín (Antioquia) como técnico operativo desde el 2 de enero de 1986 hasta el 30 de abril de 1994. 2.
El señor Jairo Lara Espinosa, posteriormente, se vinculó al sector privado y cotizó durante 348.29 semanas al régimen de prima media con prestación definida administrado por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 3. El 21 de julio de 2021, el señor Jairo Lara Espinosa solicitó al Ministerio de Educación Nacional, la expedición de la certificación laboral, a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL2.
Lo anterior, con el objeto de iniciar los trámites para el reconocimiento de su pensión de jubilación. 4. El 27 de agosto de 2021, el Ministerio de Educación Nacional informó al señor Jairo Lara Espinosa que había dado traslado de su petición, por competencia, a la Secretaría de Educación de Antioquia, en razón a que su historia laboral había sido remitida a esa entidad territorial, en virtud de la descentralización administrativa del personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, que ordenaron las Leyes 24 de 1988 y 29 de 1989. 5.
El 29 de septiembre de 2021, la Secretaría de Educación de Antioquia emitió la siguiente respuesta a la solicitud trasladada por el Ministerio de Educación: […] la secretaría de educación certifica a partir del 01-04-1996 fecha en la cual fueron incorporados al Departamento, según Decreto 2077 del 31-07-1997, por lo tanto el tiempo desde la fecha de vinculación al 30-03-1996 lo debe certificar la Institución Educativa, ya que para esa época cada institución Educativa de carácter Nacional tenía su propio pagador y era allí donde se elaboraba la nómina y se efectuaba el pago. […] 2 A través del sistema de certificación electrónica de tiempos Laborados- CETIL, se expiden de manera electrónica las certificaciones laborales, para que las administradoras de pensiones tengan, en línea, la información requerida para los reconocimientos pensionales.
Este formato electrónico reemplazó los formatos 1, 2 y 3 establecidos por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social (hoy del Trabajo) en la Circular Conjunta núm.13 de abril de 2007, expedida, requeridos para los trámites de reconocimiento de prestaciones pensionales. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 6.
El 15 de octubre de 2021, la Institución Educativa José María Espinosa Prieto de la ciudad de Medellín (Antioquia), por solicitud del señor Jairo Lara Espinosa, expidió la certificación laboral núm. 202110811039265000780001, a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL, correspondiente al periodo laborado entre el 2 de febrero de 1986 y el 30 de abril de 1994. 7.
El 25 de octubre de 2021, el Ministerio de Educación Nacional certificó los tiempos laborados por el señor Jairo Lara Espinosa en el Colegio Liceo Nacional Policarpa Salavarrieta de la ciudad de Bogotá (hoy Colegio Policarpa Salavarrieta I.E.D.) entre el 3 de junio de 1981 y el 4 de noviembre de 1981, a través de los formatos 1, 2 y 3 establecidos en la Circular Conjunta núm. 13 de abril de 20073, requeridos para los trámites de reconocimiento de prestaciones pensionales. 8.
El 28 de octubre de 2021, la Universidad Pedagógica Nacional, por solicitud del señor Jairo Lara Espinosa, expidió la certificación laboral núm. 202110899999124000240009, a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL, correspondiente al periodo laborado entre el 1 de octubre de 1973 y el 30 de septiembre de 1976. 9.
El señor Jairo Lara Espinosa, mediante derecho de petición del 11 de noviembre de 2021, solicitó al Ministerio de Educación Nacional, la expedición de la certificación laboral, a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL, por el periodo laborado en la División de Materiales Impresos y Audiovisuales de ese ministerio, desde el 1 de octubre de 1976 hasta el 2 de junio de 1981.
Esta petición fue reiterada por el señor Jairo Lara Espinosa el 21 de noviembre de 2021. 10. El 24 de noviembre de 2021, el Ministerio de Educación Nacional informó al señor Jairo Lara Espinosa que había dado traslado de su petición, por competencia, a la Secretaría de Educación de Antioquia, en razón a que su historia laboral había sido remitida a esta entidad territorial, en virtud de la descentralización administrativa del sector educativo, que ordenaron las Leyes 29 de 1989 y 60 de 1993. 11.
El 25 de enero de 2022, el señor Jairo Lara Espinosa, mediante derecho de petición, solicitó a la Institución Educativa José María Espinosa Prieto de la ciudad de Medellín (Antioquia), la expedición de la certificación laboral, a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL, por el periodo laborado en la División de Materiales Impresos y Audiovisuales del Ministerio de Educación Nacional, desde el 1º de octubre de 1976 hasta el 2 de junio de 1981. 3 Expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social (hoy del Trabajo), para todas las entidades que certifican tiempos de servicio y/o salarios para bonos pensionales y/o pensiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 La Institución Educativa José María Espinosa Prieto de la ciudad de Medellín (Antioquia), en respuesta a la citada petición4, manifestó que carecía de competencia para certificar los periodos laborados por el peticionario en el Ministerio de Educación Nacional. 12. El 2 de febrero de 2022, el señor Jairo Lara Espinosa, mediante apoderado, presentó ante la Secretaría de la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Institución Educativa José María Espinosa Prieto, el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de Antioquia, ante la negativa de estas entidades para expedir la certificación laboral, a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL, por el periodo laborado entre el 1º de octubre de 1976 y el 2 de junio de 1981 en la División de Materiales Impresos y Audiovisuales del Ministerio de Educación Nacional.
La solicitud del conflicto de competencias se presentó en los siguientes términos: De conformidad con los hechos antecedidos, nos permitimos solicitar a la honorable Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que en virtud de sus competencias legales y constitucionales ASIGNE o RADIQUE la Competencia de alguna de las entidades involucradas para efectos de dar respuesta a la solicitud de certificación electrónica de tiempos de los periodos laborados por el señor JAIRO LARA ESPINOSA en el periodo de tiempo comprendido entre el 01/10/1976 – 02/06/1981 en el Cargo de Operario en la División de Materiales Impresos y Audiovisuales del Ministerio de Educación Nacional.
Como consecuencia de lo anterior, se ORDENE a la entidad competente a emitir respuesta de fondo de cara a los derechos de petición por medio de los cuales se solicitó certificación electrónica de tiempos laborados en los periodos antes referenciados, así pues, se procede a certificarlos de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 726 de 26 de abril de 2018.
(Resaltados del texto original). II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, a partir del 18 de febrero de 2022, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta también que se informó5 sobre el inicio del presente conflicto al Ministerio de Educación Nacional, a la Secretaría de Educación de Antioquia, a la Institución Educativa José María Espinosa Prieto de la ciudad de Medellín (Antioquia), al señor Jairo Lara Espinosa y a su apoderado, el doctor Jesús Rafael Herrera Contreras. 4 Al expediente se allegó la respuesta, pero no se conoce la fecha de su expedición. 5 Según el informe secretarial del 17 de febrero de 2022.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 El 25 de febrero y el 1º de marzo de 2022, la Secretaría de la Sala allegó al despacho ponente los escritos de consideraciones presentados por la Secretaría de Educación Departamental de Antioquia y el Ministerio de Educación Nacional, respectivamente. La Institución Educativa José María Espinosa Prieto de la ciudad de Medellín (Antioquia) y el señor Jairo Lara Espinosa guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. De la Secretaría de Educación de Antioquia El secretario de educación del departamento de Antioquia manifestó que dicha entidad territorial asumió la dirección de la prestación del servicio de la educación a partir del 21 de diciembre de 1995, en desarrollo del proceso de descentralización de la educación finalizado con la Ley 60 de 1993.
Asimismo, señaló que el gobernador de Antioquia, mediante Decreto 1409 del 9 de abril de 1996, incorporó a la estructura del departamento, la Institución Educativa José María Espinosa Prieto y los demás establecimientos educativos entregados por la Nación. Con base en lo anterior, adujo que la Gobernación de Antioquia es competente para expedir las certificaciones laborales de aquellos funcionarios y ex funcionarios docentes y administrativos de las plantas de personal de las instituciones educativas incorporadas al departamento a partir del año 1996.
Apuntó que la División de Materiales Impresos y Audiovisuales del Ministerio de Educación Nacional, en la cual el señor Jairo Lara Espinosa prestó sus servicios desde el 1º de octubre de 1976 hasta el 2 de junio de 1981, no se descentralizó ni se incorporó a la estructura del departamento de Antioquia, y por tanto, esa entidad territorial no tiene competencia para certificar dicho periodo. 2.
Del Ministerio de Educación Nacional La subdirectora de Talento Humano de ese Ministerio anotó que la descentralización del sector educativo empezó a partir de la Ley 29 de 1989, la cual otorgó a los gobernadores la función de nombrar, remover, controlar y administrar todo el personal de la educación; y que dicha descentralización se consolidó con la Ley 60 de 1993, que definió las competencias distritales, departamentales y municipales para la administración de la prestación del servicio educativo estatal en los niveles de preescolar, básica, primaria, secundaria y media.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 De otro lado, afirmó que el Decreto 726 de 2018 creó el sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL, con el objetivo de que las entidades públicas que administren o cuenten con información sobre historias laborales, suministren la información a la oficina de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a las entidades administradoras de pensiones, para efectos de reconocer las prestaciones pensionales.
Aseveró que el Decreto 726 de 2018 ordenó a las entidades que tienen a cargo la información de sus trabajadores, certificar los tiempos de servicio y los salarios pagados. En este sentido, sostuvo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el concepto núm. 2-2020-061589 del 25 de noviembre de 2020, determinó que: «[l]as certificaciones laborales requeridas para los trámites de reconocimientos pensionales deben ser expedidas directamente por los empleadores públicos en donde laboró el ciudadano o la entidad que tenga la custodia de los expedientes».
Resaltó que en el caso concreto, el Ministerio de Educación Nacional, con ocasión de la descentralización del sector educativo, remitió la historia laboral del señor Jairo Lara Espinosa al departamento de Antioquia, tal como consta en una acta de entrega del 30 de marzo de 1990, y por lo tanto, esa entidad territorial, a través de la secretaría de educación, es la competente para certificar los tiempos trabajados por el peticionario. 3.
De la Institución Educativa José María Espinosa Prieto de la ciudad de Medellín (Antioquia) Si bien la institución educativa no presentó escrito de consideraciones durante el trámite del conflicto de competencias, de su respuesta a la petición presentada el 22 de enero de 2022 por el señor Jairo Lara Espinosa, se extrae que esta entidad considera que el competente para certificar los tiempos laborados entre el 1º de octubre de 1976 y el 2 de junio de 1981, es la autoridad nominadora, es decir, el Ministerio de Educación Nacional.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Parte Primera del CPACA regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
A continuación, se valorará el cumplimiento de los requisitos en el presente caso, a efectos de establecer la competencia de la Sala para el presente conflicto: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta El asunto del conflicto es de naturaleza administrativa y recae en un asunto particular y concreto, pues se contrae a definir la competencia de la función administrativa de certificar los tiempos trabajados por el señor Jairo Lara Espinosa en el Ministerio de Educación Nacional.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular El 27 de agosto de 2021, el Ministerio de Educación Nacional decidió trasladar por falta de competencia la solicitud elevada por el señor Jairo Lara Espinosa a la Secretaría de Educación de Antioquia y esta negó su competencia el 29 de septiembre de 2021 para certificar lo solicitado por el peticionario.
La Institución Educativa José María Espinosa Prieto de la ciudad de Medellín (Antioquia), por su parte, en respuesta a la petición del 25 de enero de 2022, manifestó que carecía de competencia para certificar los periodos laborados por el peticionario en el Ministerio de Educación Nacional. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo El presente conflicto de competencias fue planteado entre una autoridad del orden nacional, el Ministerio de Educación Nacional, y dos autoridades del orden territorial, la Secretaría de Educación de Antioquia y la Institución Educativa José María Espinosa Prieto de la ciudad de Medellín (Antioquia).
Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el presente conflicto. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán6». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. 6 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala, sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico En el presente conflicto negativo de competencias administrativas le corresponde a la Sala decidir cuál es la autoridad competente para expedir la certificación laboral del señor Jairo Lara Espinosa, a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL, por el periodo trabajado en la División de Materiales Impresos y Audiovisuales del Ministerio de Educación Nacional, desde el 1º de octubre de 1976 hasta el 2 de junio de 1981.
El Ministerio de Educación Nacional sostiene que el competente para expedir el certificado laboral es la Secretaría de Educación de Antioquia, porque el ministerio, con ocasión de la descentralización del sector educativo, remitió su historia laboral a dicho ente territorial, tal como consta en una acta de entrega del 30 de marzo de 1990.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 La Secretaría de Educación de Antioquia, por el contrario, aduce que el Ministerio de Educación Nacional es el competente para expedir el certificado laboral, en razón a que los tiempos laborados a certificar por solicitud del señor Jairo Lara Espinosa (del 1º de octubre de 1976 al 2 de junio de 1981), se prestaron en una dependencia de ese ministerio que no fue descentralizada ni incorporada a dicho departamento durante el proceso de descentralización del sector educativo.
En este mismo sentido, la Institución Educativa José María Espinosa Prieto de la ciudad de Medellín (Antioquia), sostiene que el competente para certificar los tiempos laborados por el señor Jairo Lara Espinosa entre el 1º de octubre de 1976 y el 2 de junio de 1981, es la autoridad nominadora, es decir, el Ministerio de Educación Nacional.
Para resolver el conflicto, la Sala estudiará: (i) los antecedentes normativos que sirvieron de fundamento para expedir el Decreto Nacional 726 de 2018, mediante el cual se creó el sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales, (ii) las generalidades del Decreto 726 de 2018 y del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL, (iii) las decisiones de la Corte Constitucional sobre el deber de los empleadores de expedir las certificaciones laborales y (iv) el caso concreto. 4.1.
Antecedentes normativos que sirvieron de fundamento para expedir el Decreto 726 de 2018 El Decreto 726 de 2018, en su parte introductoria, tuvo en cuenta los siguientes fundamentos normativos: Mencionó el artículo 2.2.9.2.2. del Decreto 1833 de 20167, según el cual las certificaciones de tiempo laborado o cotizado con destino a la emisión de bonos pensionales o para el reconocimiento de pensiones deben elaborarse únicamente en los formatos de certificado de información laboral adoptados por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo.
Nombró la Circular Conjunta núm. 13 del 18 de abril de 2007, expedida por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social (hoy del Trabajo), mediante la cual se adoptaron los formatos 1, 2 y 3 de certificación laboral y de salario válidos para la emisión de bonos pensionales y para el reconocimiento de pensiones.
Citó el artículo 2.2.16.7.8 del Decreto 1833 de 2016, que obliga a las administradoras de pensiones encargadas de emitir los bonos pensionales a solicitar a quienes hayan sido empleadores del afiliado, o a las cajas, fondos o 7 «Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones». Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 entidades de previsión social a las que hubiere cotizado, la confirmación de toda la información laboral.
Hizo alusión al Decreto Ley 19 de 2012, que ordenó a las entidades incentivar el uso de las tecnologías de la información para reformar procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Con base en lo anterior, en la parte considerativa del Decreto 726 de 2018, se anunció la modificación de los formatos adoptados en la Circular Conjunta número 13 de 2007, para facilitar la obtención de toda la información laboral, mediante una herramienta tecnológica de uso obligatorio, que permitiera, entre otras cosas, cubrir las necesidades de información requeridas por todas las entidades reconocedoras de pensiones, las encargadas de las cuotas partes pensionales, los empleadores, los emisores de bonos pensionales y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4.2 El Decreto 726 de 2018 y el sistema de certificación electrónica de tiempos laborados - CETIL El Decreto Nacional 726 de 2018, «[p]or el cual se modifica el Capítulo 2 del Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1833 de 2016, que compila las normas del Sistema General de Pensiones» creó el sistema de certificación electrónica de tiempos laborados - CETIL con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales.
A través de este sistema se deben expedir todas las certificaciones de tiempos laborados y de salarios, mediante el diligenciamiento de un formulario único electrónico. La administración del sistema CETIL está a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades certificadoras deben registrarse, de acuerdo con las instrucciones que para el efecto imparta la Oficina de Bonos Pensionales de ese Ministerio.
La entidad certificadora es «la Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas» (artículo 2.2.9.2.2.3. ibidem). Los ciudadanos pueden «solicitar directamente a la entidad certificadora, las certificaciones de tiempos laborados o cotizados y de salarios, caso en el cual, la entidad debe certificar a través del Sistema CETIL, y suministrar copia de la certificación al ciudadano para que pueda allegarla a la entidad reconocedora en el evento en que así lo requieran» (artículo 2.2.9.2.2.7. ibidem) Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 La entidad reconocedora es la «Entidad pública o privada que reconoce el derecho o no a la prestación pensional solicitada por un ciudadano».
(artículo 2.2.9.2.2.3. ibidem). También, a través del sistema CETIL, las entidades del Sistema General de Pensiones pueden «requerir certificaciones de tiempos laborados o cotizados y de salarios de sus afiliados o de las personas por las cuales deban reconocer algún tipo de prestación pensional» (artículo 2.2.9.2.2.7. ibidem). Las entidades que realizaron cotizaciones al Instituto de los Seguros Sociales (ISS) o a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), no están obligadas a certificar los tiempos laborados, a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados – CETIL, siempre y cuando los tiempos estén incluidos en el archivo laboral masivo de Colpensiones o de las Administradoras del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS).
(artículo 2.2.9.2.2.2. ibidem) 4.3. Decisiones de la Corte Constitucional sobre el deber de los empleadores de expedir las certificaciones laborales La Corte Constitucional en varios fallos de tutela se ha referido sobre el deber de las entidades de expedir certificados laborales a quienes les han prestado sus servicios. En el fallo T-116 de 19978, la Corte Constitucional mencionó que las entidades públicas tienen el deber de implementar mecanismos apropiados para la guarda de las historias laborales, ante las eventuales reclamaciones de los derechos salariales y prestacionales de sus empleados.9 La Corte Constitucional para el caso particular de las historias laborales, ha sostenido lo siguiente10: […] la Corte ha establecido que la información que la compone, por ejemplo, tiempo de servicio, salario devengado, cotizaciones a la seguridad social, vacaciones disfrutadas, consignación de cesantías, ascensos, licencias, entre otros, es indispensable para acceder al goce efectivo de las prestaciones sociales en cabeza del trabajador.
Por lo anterior es necesario que la información laboral contenida en los archivos sea veraz, cierta, clara, precisa y completa “a fin de que, 8 Decisión del 7 de marzo de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. 9 En esa misma línea, posteriormente, la Ley 594 de 2000, «[p]or medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones», dispuso como principio general de la función archivística la de «…disponer de la documentación organizada, en tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia». 10 Sentencia T-592 de 2013, Decisión del 30 de agosto de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 de un lado, el trabajador pueda reclamar los derechos que le asisten, y, del otro, se protejan en su integridad los demás derechos fundamentales de los que son titulares.” que allí han laborado, así como el establecimiento de instrumentos conducentes a garantizar el acceso a una información fidedigna y veraz sobre los distintos aspectos de la actividad administrativa de la respectiva entidad. […] La Corte Constitucional, por otra parte, ha indicado11 que los empleadores tienen la obligación de expedir certificados laborales a quienes les han prestado sus servicios: […] 6.2.
Si bien, no existe una norma que le imponga a las empresas guardar la información referente al tiempo, a las funciones y al salario de sus extrabajadores, el artículo 57, en el numeral 7 [C.S.T.], establece como obligación del empleador entregar “al trabajador que lo solicite, a la expiración del contrato, una certificación en que conste el tiempo de servicio, la índole laboral y el salario devengado”, ésta obligación por parte del empleador debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida. […] Con base en lo anterior, la Corte Constitucional, ha ordenado a los empleadores reconstruir las historias laborales, cuando se constata el extravío o desaparición de la información laboral solicitada, como ocurrió en la providencia T-592 de 201312, donde se ordenó a la Alcaldía del municipio de El Cairo (Valle del Cauca), en calidad de empleador del peticionario, reconstruir su historia laboral para que expidiera el certificado laboral requerido por la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones a efectos de tramitar su bono pensional: […] Para la Sala, que la alcaldía no haya manifestado haber adelantado gestión alguna para reconstruir la información laboral del señor Castrillón Giraldo aparte de revisar sus propios archivos, es prueba del incumplimiento de su deber constitucional de custodiar, conservar, administrar y certificar la información cuando así lo solicite el titular; la alcaldía tiene la obligación de hacer todo lo que esté a su alcance para reconstruir los datos perdidos o destruidos, especialmente cuando es razonable que la información requerida reposa en los archivos de otras oficinas del municipio, y además el solicitante pone en conocimiento de la entidad la existencia de esos datos en otros archivos del ente territorial.
Por lo tanto, se ordenará a la alcaldía accionada iniciar la reconstrucción del expediente, la cual deberá hacerse dentro de los 30 días hábiles a partir de la notificación de esta sentencia. […] 11 Sentencia T-926 de 2013, Decisión del 6 de diciembre de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo. 12 Decisión del 30 de agosto de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 4.4. El caso concreto 4.4.1. Los hechos probados El señor Jairo Lara Espinosa para tramitar ante la autoridad competente su derecho pensional, solicitó ante el Ministerio de Educación Nacional la certificación laboral, a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL, por el periodo trabajado en la División de Materiales Impresos y Audiovisuales del Ministerio de Educación Nacional, desde el 1º de octubre de 1976 hasta el 2 de junio de 1981.
El señor Jairo Lara Espinosa aportó, entre otras pruebas, las siguientes: • Copia de la Resolución núm. 8941 del 19 de octubre de 1976, mediante la cual se incorporó a la planta de personal del Ministerio de Educación Nacional al señor Jairo Lara Espinosa, con efectos fiscales a partir del 1º de octubre del mismo año, en el cargo de operario V, grado 13 en la División de Materiales Impresos y Audiovisuales, con una asignación salarial de $3.770 • Copia del acta de posesión del 22 de octubre de 1976, en el cargo de operario V, grado 13 en la División de Materiales Impresos y Audiovisuales del referido ministerio. • Copia de la Resolución 6717 de 1981, expedida por el secretario general del Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual se nombró al señor Jairo Lara Espinosa en el cargo de Chofer Mecánico 6010-06 en el Liceo Nacional Policarpa Salavarrieta de la ciudad de Bogotá. • Copia de la Resolución 22158 de 20 de diciembre de 1985, expedida por la Ministra de Educación Nacional, mediante la cual se trasladó al señor Jairo Lara Espinosa al cargo de auxiliar administrativo 5120 -09 del Centro Auxiliar de Servicios Docentes CADS de Medellín (Antioquia).
El Ministerio de Educación Nacional rechazó la competencia para certificar el periodo trabajado por el señor Jairo Lara Espinosa entre el 1º de octubre de 1976 hasta el 2 de junio de 1981, debido a que, posteriormente, con ocasión de la descentralización del sector educativo, ese Ministerio remitió la historia laboral del peticionario al departamento de Antioquia, tal como consta en una acta de entrega del 30 de marzo de 1990, suscrita por el sub secretario de Educación de Antioquia, en los siguientes términos: Recibí del doctor LUIS FERNEY MORENO CASTILLO, jefe de la División de Personal del Ministerio de Educación Nacional mil cuatrocientas ochenta y nueve (1489) hojas de vida que corresponde a igual número de funcionarios de los Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 planteles nacionales, ubicados en el Departamento de Antioquia y descentralizados por mandato de las Leyes 24 de 1988 y 29 de 1989.
Estas hojas de vida se reciben en calidad de préstamo para ser microfilmadas en Medellín, quedando comprometido a devolverlas al Ministerio en término máximo de cuarenta (40) días hábiles, a partir de la fecha. Para la devolución se clasificarán por Planteles y número de cédula del funcionario tal como las recibo. […] Dado en Bogotá D.E., a los treinta (30) días del mes de marzo de mil novecientos noventa (1990).
(Negrillas de la Sala) 4.4.2. Definición de la competencia La Sala declarará competente al Ministerio de Educación Nacional para certificar, a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL, el periodo presuntamente trabajado por el señor Jairo Lara Espinosa en la División de Materiales Impresos y Audiovisuales de ese ministerio, entre el 1º de octubre de 1976 y el 2 de junio de 1981.
De conformidad con las pruebas aportadas, se infiere que entre el 1º de octubre de 1976 y el 2 de junio de 1981, el señor Jairo Lara Espinosa desempeñó un cargo del nivel operativo de la planta de personal del Ministerio de Educación Nacional. Asimismo, se deduce que durante dicho periodo el señor Jairo Lara Espinosa no pudo ser trasladado a ninguna planta de personal de una entidad territorial, pues la descentralización administrativa del personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, empezó con las Leyes 24 de 1988 y 29 de 1989.
Como se analizó en acápites anteriores, todos los empleadores tienen la obligación de conservar los archivos de las historias laborales de sus empleados y de certificar, a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL, los tiempos trabajados no reportados al ISS o a Colpensiones. En este punto hay que advertir que, según los reportes de Colpensiones allegados a este proceso, el señor Jairo Lara Espinosa, entre el 1º de octubre de 1976 y el 2 de junio de 1981, no cotizó al ISS.13 El Ministerio de Educación Nacional, como ex empleador del señor Jairo Lara Espinosa, durante el periodo del 1º de octubre de 1976 al 2 de junio de 1981, no 13 Los reportes de Colpensiones obran en el expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 puede eludir su responsabilidad de certificar lo que corresponda, con el argumento de que envió la hoja de vida en calidad de préstamo al departamento de Antioquia. Por el contrario, el Ministerio para certificar dicho periodo tiene la obligación de revisar sus propios archivos y si es del caso, gestionar ante el citado ente territorial la devolución de la hoja de vida del peticionario.
No obstante, la Sala exhortará al departamento de Antioquia- Secretaría de Educación, para que, si no lo ha hecho, envíe a la mayor brevedad la hoja de vida del señor Jairo Lara Espinosa, con el fin de que el Ministerio de Educación Nacional expida la certificación laboral que corresponda, en el menor tiempo posible. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al Ministerio de Educación Nacional para expedir la certificación laboral, a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados- CETIL, por el periodo trabajado por el señor Jairo Lara Espinosa en la División de Materiales Impresos y Audiovisuales de ese Ministerio, desde el 1º de octubre de 1976 hasta el 2 de junio de 1981.
SEGUNDO: EXHORTAR al departamento de Antioquia- Secretaría de Educación, para que, si no lo ha hecho, envíe a la mayor brevedad la hoja de vida del señor Jairo Lara Espinosa, con el fin de que el Ministerio de Educación Nacional expida la certificación laboral que corresponda, en el menor tiempo posible.
TERCERO: RECONOCER personería jurídica al abogado Jesús Rafael Herrera Contreras, como apoderado del señor Jairo Lara Espinosa, en los términos y para los efectos del respectivo poder y documentos anexos que obran en el expediente.
CUARTO: COMUNICAR el contenido de este proveído al Ministerio de Educación Nacional, a la Secretaría de Educación de Antioquia, a la Institución Educativa José María Espinosa Prieto de la ciudad de Medellín (Antioquia), al señor Jairo Lara Espinosa y a su apoderado, el doctor Jesús Rafael Herrera Contreras.
QUINTO: REMITIR el expediente del conflicto al Ministerio de Educación Nacional, para lo de su competencia.
SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00030-00 SÉPTIMO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Presidente de la Sala (e) ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado (Ausente con excusa) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.