CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-01253-02 (1554-2020) Actor: MARÍA CLAUDIA MERCHÁN RODRIGUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Procede la Sala de Conjueces a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada (fs. 185-197 y 211-213), contra la sentencia del 26 de junio de 2019 y el auto aclaratorio del 15 de agosto de 2019, expedidos por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho MARÍA CLAUDIA MERCHÁN RODRIGUEZ, a través de apoderado judicial (fs. 1-85), solicitó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le negó la reliquidación y pago de las prestaciones sociales, aplicando para ello el 60% de la prima especial de servicios como factor salarial, según el artículo 14 de la Ley 4 de 1992: ✓ Resolución 5788 del 9 de octubre de 2015 expedida por la demandada y acto ficto producto del silencio administrativo negativo respecto de la petición de nivelación como juez y magistrada auxiliar.
También solicitó la inaplicación por inconstitucionalidad, de los artículos de los decretos que desde 1993 fijaron anualmente la remuneración de los jueces, magistrados y procuradores, en cuanto previeron como prima sin carácter salarial, del 30% al 60% del salario básico mensual de tales servidores. A título de restablecimiento del derecho solicitó la reliquidación, reconocimiento y pago de las prestaciones sociales liquidadas con base en el 60% anotado, todo lo anterior desde el 1° de enero de 1993 y en adelante, mientras se ha desempeñado como juez y magistrada auxiliar.
2. LA SENTENCIA APELADA La Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 26 de junio de 2019 (fs. 149-162) y auto aclaratorio del 15 de agosto de 2019 (fs. 202-203), decidió: i) Declarar no probadas las excepciones propuestas por la demandada; ii) Estarse a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014, expediente 2007-0087-00, e inaplicar por inconstitucionalidad todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución; iii) Declarar la nulidad de los actos acusados; iv) Condenar a la demandada a pagar a la demandante, el derecho que tiene a la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo salario básico, “sin restarle ni sumare a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
La diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de recibir, por los anteriores conceptos se debe liquidar desde el 1° de enero de 1993 hasta el 30 de septiembre de 2008 y del 1° de octubre de 2008 hasta el 27 de julio de 2010 períodos en que se desempeñó como juez de la República y como magistrada auxiliar, respectivamente. v) Ordenar el cumplimiento de la sentencia conforme a los artículos 187, 192 y 195 del CPACA y no condenar en costas.
3. LOS RECURSOS DE APELACIÓN La demandada presentó recursos de apelación con fecha 12 de julio de 2019 y 13 de septiembre de 2019 (fs. 185-197 y 211-213), sosteniendo en lo fundamental: i) Que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial por expresa disposición legal; ii) Que no se pueden superar los topes legales establecidos para la remuneración de los cargos judiciales de jueces y magistrados de tribunal y equivalentes; y iii) Que se verifique la prescripción de los derechos reclamados. 4.
CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 150 del CPACA, es competencia del Consejo de Estado resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, como acontece en el presente caso. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces (fs. 232-234, 250-251), corresponde a esta Sala resolver los recursos de apelación interpuestos.
Corrido el traslado para alegatos de conclusión (f. 253), y según informe secretarial obrante a folio 254, la parte demandada los presentó por correo electrónico (índices 62 y 63 de SAMAI), la parte demandante también los presentó por correo electrónico (índice 58 de SAMAI) y los demás sujetos procesales guardaron silencio. ANÁLISIS DE LA SALA La Sala de Conjueces al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada, cuyos argumentos estriban en que: i) Que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial por expresa disposición legal; ii) Que no se pueden superar los topes legales establecidos para la remuneración de los cargos de jueces y magistrados de tribunal y equivalentes; y iii) Que se verifique la prescripción de los derechos reclamados.
Siendo estos los cargos contra la decisión del a quo, y por ende, los aspectos que se decidirán en sede de apelación. Para la Sala de Conjueces es claro que los asuntos objeto de debate en este proceso y los cargos formulados contra la sentencia de instancia, corresponden al mismo objeto de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, siendo ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, del 2 de septiembre de 2019, (Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ, Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL); es así como la sentencia de unificación estableció los siguientes derroteros para esta clase de asuntos: “PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. «En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior, es la regla general. Esa regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 5 de octubre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción es de aplicación restrictiva.» [numeral corregido por auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019]. 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuesta en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profiera a partir de la fecha.” Pasando a los cargos formulados contra la sentencia de instancia, y confrontados éstos con los aspectos que fueron objeto de la sentencia de unificación jurisprudencial citada, no cabe duda de que las censuras i) y ii) no están llamadas a prosperar puesto que la citada providencia constituye precedente obligatorio para la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que solo puede hacerse en este caso una aplicación concreta de sus reglas, como no lo pudo hacer el fallador de instancia (pues la sentencia de unificación citada fue proferida con posterioridad), por lo cual en la parte resolutiva de la presente sentencia se dispondrá estarse a lo resuelto por dicha providencia unificadora, la cual resuelve el debate de fondo y, de contera, las censuras de la parte demandada.
Así las cosas, estima la Sala que la interpretación obligatoria efectuada a través de la sentencia de unificación citada, sobre prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, debe ser aplicada debidamente a la sentencia impugnada. Con todo, la Sala reitera que, desde ningún punto de vista, se está variando el régimen legal, salarial y prestacional, de los beneficiarios de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, “en la medida en que en ningún caso se superar [sic.] los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” y que “en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional.” (se resalta) Encuentra la Sala que la sentencia impugnada no atiende las reglas antedichas, especialmente en lo que tiene que ver con la prescripción trienal de los derechos causados, atendiendo a que la demandante presentó la reclamación administrativa el 1° de octubre de 2015 (fs. 2-4 ), debe darse aplicación a la regla 5 del artículo PRIMERO, de la sentencia de unificación citada.
Ahora bien, es claro que debe darse aplicación de los Decretos 3135 de 1998 y 1848 de 1969, en cuanto no existe duda de que deben declararse prescritos los derechos laborales, en sus consecuencias económicas, que no hayan sido reclamados en los tres (3) años siguientes a su causación, salvo los derechos imprescriptibles tales como los aportes a la seguridad social en pensiones, lo cual será motivo de aclaración de la sentencia. En efecto, se encuentra acreditado en el plenario que la demandante presentó reclamación en sede administrativa el 1° de octubre de 2015, por lo que aplicando la regla de la prescripción trienal legalmente establecida, se tiene que los derechos causados con anterioridad al 1° de octubre de 2012 han prescrito, lo cual acarreará la modificación del artículo primero y la revocatoria del artículo cuarto de la sentencia y su auto aclaratorio.
En consecuencia no había lugar a decretar el restablecimiento del derecho como fue pedido en el presente caso, puesto que la vinculación laboral de la demandante estuvo vigente hasta el 27 de julio de 2010, fecha anterior al límite de la prescripción (1° de octubre de 2012 en adelante). Con esto se corrobora la correcta aplicación de la prescripción según las reglas de la sentencia de unificación pertinente y las normas legales allí citadas.
No obstante, se ordenará a la demandada que pague las diferencias resultantes en los aportes a la seguridad social en pensiones, por los periodos que se reclamaron los derechos, dado el carácter imprescriptible de dichos pagos. Por todo lo anterior, la Sala de Conjueces confirmará la sentencia apelada, excepto en lo relacionado con la prescripción trienal, como quedó dicho.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ADICIÓNASE la sentencia apelada en el sentido de estarse a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019, siendo ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, (Radicación número: 41001-23-33- 000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ, Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: MODIFÍCASE el artículo primero de la sentencia apelada, en el sentido de DECLARAR la prescripción de los derechos causados con anterioridad al 1° de octubre de 2012; y en consecuencia, REVÓCASE el artículo cuarto de la sentencia apelada y su auto aclaratorio; ACLÁRASE en el sentido de que, en todo caso, la demandada pagará las diferencias resultantes en los aportes a la seguridad social en pensiones, por los periodos que se reclamaron los derechos, dado el carácter imprescriptible de dichos pagos.
TERCERO: CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez ponente Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.