CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: ARMANDO ELÍAS FLORIÁN NAVAS Demandado: MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ Tema: Suspensión de actividad minera en cantera de explotación de arena.
Revocatoria directa de acto administrativo. Indebida escogencia de la acción. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante escrituras públicas del 16 de agosto de 2006 y del 25 de marzo de 2008, protocolizadas en la Notaría 1° del círculo de Zipaquirá, Myriam Sarmiento Rodríguez vendió a Armando Elías Florián Navas la posesión del lote de terreno denominado “Malavista”, ubicado en la vereda Canavita del municipio de Tocancipá (Cundinamarca), en el que realizaba explotación de arena silícea.
El 12 de junio de 2008, el alcalde de Tocancipá ordenó suspender la actividad minera en la cantera de explotación de arena de “Myriam Sarmiento Rodríguez”, al evidenciar que no contaba con licencia ambiental ni título minero. Luego de adelantar varios trámites administrativos ante las autoridades mineras, el 24 de septiembre de 2010, el municipio de Tocancipá decidió revocar la medida referida.
Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 2 El demandante considera que el municipio de Tocancipá es patrimonialmente responsable por haber suspendido la actividad de explotación minera en la cantera de arena del lote “Malavista”, pues las normas en las que fundamentó su decisión no lo autorizaban para adoptar la medida.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 25 de abril de 20111, Armando Elías Florián Navas, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra del municipio de Tocancipá (Cundinamarca) para que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados por haberle impedido explotar la cantera de arena del lote de terreno “Malavista”, desde el 12 de junio de 2008 hasta el 24 de septiembre de 2010.
Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar a la entidad demandada a pagar, por perjuicios morales, la suma de 300 SMLMV; por “daño y/o alteración en las condiciones de existencia”, 100 SMLMV; por daño emergente, la suma de $29.348.880; y por lucro cesante, la suma de $849.171.911. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que el 19 de mayo de 2004, Myriam Sarmiento Rodríguez solicitó al entonces Instituto Colombiano de Geología y Minería (en adelante INGEOMINAS) legalizar la explotación de arena silícea “en un área ubicada en [la] jurisdicción del municipio de Tocancipá”.
Indica que, mediante escrituras públicas del 16 de agosto de 2006 y del 25 de marzo de 2008, protocolizadas en la Notaría 1° de Zipaquirá, Myriam Sarmiento Rodríguez vendió a Armando Elías Florián Navas la posesión del lote de terreno denominado “Malavista”, ubicado en la vereda Canavita del municipio de Tocancipá (Cundinamarca), en el que realizaba explotación de arena silícea. 1 Fl. 25, C.1.
Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 3 Aduce que el 3 de abril de 2008, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá registró la compraventa referida. Señala que el 12 de junio de 2008, Florián Navas asistió a una diligencia en la que el alcalde de Tocancipá ordenó suspender la explotación de la cantera de arena de “Myriam Sarmiento Rodríguez”, al evidenciar que no contaba con licencia ambiental ni título minero.
Afirma que los días 19 de junio de 2008 y 3 de septiembre de 2008, la señora Sarmiento Rodríguez solicitó a la citada entidad territorial anular la decisión adoptada el 12 de junio anterior, por cuanto el artículo 165 del Código de Minas establecía que a los explotadores de minas que hubieran solicitado el título minero no se les podía “aplicar la medida de suspensión de actividades”.
Arguye que, mediante oficio SMA-201 del 11 de septiembre de 2008, la Secretaría de Medio Ambiente de Tocancipá informó a la señora Sarmiento Rodríguez que la explotación minera había sido “cerrada” por incumplir normas ambientales. Manifiesta que el 2 de julio de 2010, Myriam Sarmiento Rodríguez solicitó a INGEOMINAS adoptar las medidas necesarias para reanudar la actividad minera, al estimar que estaba en trámite la legalización de un título minero.
Precisa que el 12 de julio de 2010, INGEOMINAS solicitó al municipio de Tocancipá permitir la reanudación de actividades en la cantera de arena referida, al constatar que la señora Sarmiento Rodríguez estaba inscrita en el programa de legalización de minería de hecho. Sostiene que el 24 de septiembre de 2010, el señor Florián Navas atendió una diligencia mediante la cual el municipio de Tocancipá “levantó” la medida de suspensión de la actividad minera en la “cantera explotación de arena adelantada por la señora Miriam (sic) Sarmiento Rodríguez”, en consideración a lo indicado por INGEOMINAS.
Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 4 El demandante considera que el municipio de Tocancipá es patrimonialmente responsable por haber suspendido la actividad de explotación minera en la cantera de arena del lote “Malavista”, pues las normas en las que fundamentó su decisión no lo autorizaban para adoptar la medida.
Textualmente en la demanda solicita “que se declare administrativa y extra contractualmente responsable a la alcaldía municipal de Tocancipá por el daño antijuridico que sufrió el demandante, señor Armando Elías Florián Navas, por decisión de la demandada de… suspender inmediatamente la actividad minera que el demandante desarrollaba en el lote denominado ´Malavista´ ubicado en la Vereda Canavita del municipio de Tocancipá, diligencia llevada a cabo el día 12 de junio de 2008, la cual perduró hasta el 24 de septiembre de 2010”.
Asimismo, el mismo escrito señala que “[e]l Alcalde fundamentó su decisión de suspensión de la actividad minera por no contar con la licencia ambiental y titulo Minero según la Ley 99 de 1993 artículo (sic) 617 y 658, Resolución 222 de 1994, normas que no lo autorizan para realizar la suspensión de la actividad minera […]”. 2. Contestación El 19 de mayo de 20112 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó su notificación al demandado y al Ministerio Público. 2.1.
El municipio de Tocancipá3 argumentó que suspendió la actividad minera en el lote “Malavista” por el desconocimiento de normas ambientales. 3. Alegatos de conclusión en primera instancia El 2 de septiembre de 20144 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 2 Fl. 28, C.1. 3 Fl. 36 a 65, C.1. 4 Fl. 206, C.1.
Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 5 3.1. La parte demandante5 y el municipio de Tocancipá6 reiteraron lo expuesto en la demanda y contestación de esta, respectivamente. 3.2. El Ministerio Público guardó silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 30 de septiembre de 20147 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción, al constatar que el medio de control procedente para controvertir la legalidad del acto administrativo que había suspendido la actividad minera en la cantera del lote “Malavista” era el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Textualmente el a quo señaló: “el inconformismo que hoy alega el señor Armando Elías Florián Navas, en relación con el acto mediante el cual se suspende inmediatamente la actividad minera por no contar con la licencia ambiental y título minero, debió exteriorizarse, de forma oportuna, por medio de otra acción diferente a la que ahora es objeto de estudio, y no casi tres años después de expedida por la administración y valiéndose de la declaración de nulidad de la misma, para solicitar por tanto, el resarcimiento de los perjuicios causados por todos esos años, ya que la administración, en este caso la Alcaldía de Tocancipá, expidió un acto administrativo dentro del cual plasmó el fundamento fáctico y jurídico con el cual soportó su decisión para ese momento, por tanto, ante la existencia de dicha manifestación, la cual produjo un efecto jurídico, lo procedente era que el particular afectado con la misma solicitara en defensa de su interés particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, además de la nulidad del acto por ser contrario a las normas superiores, que se le restableciera en su derecho conculcado…”. 5 Fl. 207 y 208, C.1. 6 Fl. 210 a 253, C.1. 7 Fl. 253 a 257, C.P. Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 6 5.
Recurso de apelación El 16 de marzo de 20158 la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 2 de junio de 20159 y admitido el 1° de septiembre de 201510. 5.1. El extremo activo11 sostuvo que la acción de reparación directa era el medio de control idóneo para indemnizar los daños ocasionados por actos administrativos de contenido particular y concreto que a la postre eran revocados directamente por la Administración. Al efecto, indicó que no pretendía controvertir la legalidad de la decisión adoptada el 12 de junio de 2008 por el municipio de Tocancipá – que había sido revocada directamente el 24 de septiembre de 2010 – sino “las consecuencias [adversas] que se produj[eron] con ocasión de la [medida de] suspensión” de la explotación de la cantera de arena silícea.
Al efecto sostuvo: “lo que se debate no es la ilegalidad o legalidad del acta de suspensión inmediata de la actividad minera llevada a cabo el día 12 de junio de 2008, sino las consecuencias que se produjo con ocasión de la suspensión, pues como lo puede ver Honorables Consejeros, no hay acto administrativo que debatir o impugnar y no hay interés alguno para demandar el acta de suspensión llevada a cabo el día 12 de junio de 2008, pues la misma alcaldía municipal de Tocancipá, mediante acta de fecha 24 de septiembre de 2010, llevó a cabo un acta de levantamiento contra la medida de suspensión de la actividad minera realizada el día 12 de junio de 2008, es decir, con ésta última decisión de la Administración, le fue favorable a los intereses de mi poderdante, por levantar la medida de suspensión de la actividad minera […].
La acción de reparación directa instaurada en el presente caso es la procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por un acta de suspensión de la actividad minera, revocado en sede administrativa, es decir la alcaldía municipal cuando la parte afectada ha solicitado su desaparecimiento por la vía gubernativa o mediante la revocatoria directa como mecanismo de control de la actuación administrativa […]”. 8 Fl. 260, C.P. 9 Fl. 302, C.P. 10 Fl. 306, C.P. 11 Fl. 260 a 275, C.P. Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 7 6.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El 3 de noviembre de 201512 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. El municipio de Tocancipá13 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 6.2. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 30 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que la cuantía supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación14, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132, numeral 6, del Código Contencioso Administrativo. 2.
Acción procedente Según copiosa jurisprudencia de esta Corporación, la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado es la que determina la acción judicial procedente para acudir al órgano judicial, así como la técnica para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por vía jurisdiccional15. 12 Fl. 308, C.P. 13 Fl. 309 a 354, C.P. 14 Las pretensiones de la demanda corresponden a la suma de $985.642737, lo cual es superior a 500 SMLMV ($267.800.000) del año en que ésta se presentó (2011). 15 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 2 de febrero de 2001, Rad.: 17769; Sentencia del 12 de mayo de 2011, Rad.: 26758; Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad.: 16474. Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 8 La acción judicial ejercida tiene evidentes efectos en el ejercicio de defensa y contradicción del demandado, en tanto ofrece los límites dentro de los que el sujeto pasivo de la acción puede estructurar los diferentes medios de defensa a su disposición. Escoger indebidamente la acción procesal no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, sujeto a la corrección del juez de conocimiento16 De hecho, según lo dispuesto en los artículos 13717 y 13818 del CCA, uno de los supuestos para concluir que se ha presentado una “demanda en forma” es la debida escogencia de la acción. Si se solicita su corrección y el demandante no lo hace en el término debido se configura una “ineptitud sustantiva de la demanda” que impide al juez emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones formuladas por el demandante19.
Excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, no exista una variación de la causa petendi ni de las pretensiones de la demanda y la acción a la que se adecua no haya caducado20. En todo caso, la parte demandada debe contar con las oportunidades procesales para pronunciarse sobre aquello alegado por el demandante y sobre lo cual se edifica la adecuación de la acción. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 28 de abril de 2010, Rad.: 18530. 17 “Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. […]” 18 “Artículo 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.
Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero sí fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren.” 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de febrero de 2012, Rad.: 22244. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2014, Rad: 26870.
Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 9 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es el medio de control idóneo para indemnizar los daños ocasionados por actos administrativos de contenido particular y concreto que a la postre son revocados directamente por la Administración. 4.
El caso concreto Mediante sentencia del 30 de septiembre de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción, al constatar que el medio de control procedente para controvertir la legalidad del acto administrativo que había suspendido la actividad minera en la cantera del lote “Malavista” era el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por su parte, el recurrente sostuvo que la acción de reparación directa era el medio de control idóneo para indemnizar los daños ocasionados por actos administrativos de contenido particular y concreto que a la postre eran revocados directamente por la Administración. Al efecto, indicó que no pretendía controvertir la legalidad de la decisión adoptada el 12 de junio de 2008 por el municipio de Tocancipá – que había sido revocada directamente el 24 de septiembre de 2010 – sino “las consecuencias [adversas] que se produj[eron] con ocasión de la [medida de] suspensión” de la explotación de la cantera de arena silícea.
Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si la acción escogida por la parte demandante fue adecuada o no. 4.1. Hechos probados 4.1.1. Consta que el 19 de mayo de 2004, Myriam Sarmiento Rodríguez solicitó al entonces Instituto Colombiano de Geología y Minería – INGEOMINAS legalizar la explotación de arena silícea “en un área ubicada en jurisdicción del municipio de Tocancipá”, según da cuenta copia simple del certificado emitido por dicha Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 10 entidad21.
En esta solicitud no se precisó el folio de matrícula del inmueble o algún otro dato de identificación del bien. 4.1.2. Se probó que, mediante escrituras públicas del 16 de agosto de 2006 y del 25 de marzo de 2008, protocolizadas en la Notaría 1° de Zipaquirá, Myriam Sarmiento Rodríguez vendió a Armando Elías Florián Navas la posesión del lote de terreno denominado “Malavista”, identificado con folio de matrícula inmobiliaria 176- 9408 y ubicado en la vereda Canavita del municipio de Tocancipá (Cundinamarca), según da cuenta copia simple de las escrituras públicas 135722 y 34923. 4.1.3.
Se acreditó que el 3 de abril de 2008, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá registró la compraventa referida, según da cuenta copia simple del folio de matrícula inmobiliaria 176-940824. 4.1.4. Se demostró que el 12 de junio de 2008, Armando Elías Florián Navas asistió a una diligencia mediante la cual el alcalde de Tocancipá suspendió la actividad de explotación minera en la cantera de arena de “Myriam Sarmiento Rodríguez”, al evidenciar que no contaba con licencia ambiental ni título minero, según da cuenta copia simple del acta de dicha diligencia25.
El fundamento de la decisión allí adoptada fue el siguiente: “Acta de diligencia de suspensión inmediata de actividad minera por no contar con la licencia ambiental y titulo minero según Ley 99 de 1993 articulo 61 y 65, Resolución 222 de 1994. En Tocancipá a los doce (12) días del mes de junio de dos mil ocho (2.008), siendo las 11:10 de la mañana, el Alcalde Municipal […] se trasladan hasta la […] cantera de explotación arenera adelantada por la señora Miryam Sarmiento Rodríguez […] se indica de la actividad minera mediante la utilización de tecnologías no apropiadas y en áreas ecológicamente críticas, sensibles y de importancia ambiental y social; en especial las actividades como canteras, areneras, gravilleras, chircales, receberas y demás actividades mineras extractivas de materiales de construcción; causa impactos y efectos negativos al medio ambiente y los recursos naturales.
En el lugar fuimos atendidos por el señor Armando Elías Florián Navas” 21 Fl. 14, C.2. 22Fl. 2 a 5, C.2. 23 Fl. 7 a 9, C.2. 24 Fl. 10, C.2. 25 Fl.15, C.2. Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 11 4.1.5. Consta que los días 19 de junio de 2008 y 3 de septiembre de 2008, la señora Sarmiento Rodríguez solicitó al municipio de Tocancipá anular la decisión adoptada el 12 de junio de 2008, por cuanto el artículo 165 del Código de Minas establecía que a los explotadores de minas que hubieran solicitado el título minero no se les podía aplicar la medida de suspensión de actividades prevista en el artículo 306 ibídem.
De esta información da cuenta copia simple de los escritos referidos26. 4.1.6. Se probó que el 23 de julio de 2008, la señora Sarmiento Rodríguez solicitó a INGEOMINAS el Programa de Trabajo y Obras y el Plan de Manejo Ambiental, con el fin de evitar el cierre de la mina de arena, según da cuenta copia simple del oficio 20488 que hace referencia a la petición27. 4.1.7.
Se acreditó que mediante oficio SMA-201 de 11 de septiembre de 2008, la Secretaría de Medio Ambiente de Tocancipá informó a la señora Sarmiento Rodríguez que la cantera había sido “cerrada” por incumplir normas ambientales, según da cuenta copia simple de dicho oficio28. El fundamento de la decisión fue el siguiente: “Como usted bien sabe, la explotación a cielo abierto ubicada en la vereda Canavita, finca Malavita, explotación El Arenal, no cumple con las mínimas normas ambientales, ni de explotación minera, recomendadas en el Decreto 2222 de 1993.
Basados en posteriores visitas se constata evidente detrimento ambiental en toda el área de explotación, daño a la vía que comunica el casco urbano con Canavita - Parte Alta, Buenos Aires, cuyo restablecimiento además de costoso, casi que es inviable técnicamente. La bancada debido a que no guarda la pendiente se ha ido derrumbado y lo que se menciona como restauración ambiental no tiene ninguna especificación de manejo ambiental.
Como no tiene manejo de aguas lluvias, de escorrentía, la erosión está socavando la poca berma y vía de acceso de la parte oriental. Hacia el costado occidental por gravedad bajan alta (sic) cantidades de arenas que van a colmatar vallados, quebradas ocasionando las conocidas inundaciones de la parte baja. Como mencionamos anteriormente, el municipio aplica para estos casos, y cuando los involucrados en dar soluciones puntuales oportunas y efectivas al detrimento ambiental no actúan, se aplica la ´precaución´ preventiva, ordenando como primera autoridad municipal suspensiones hasta cuando no se solucionen las causales del daño ambiental” 4.1.8.
Se constató que, en fecha indeterminada, INGEOMINAS señaló que el 26 Fl. 14, 15, 36 y 37, C. 3. 27 Fl. 155, C.5. 28 Fl. 41 y 42, C. 3 Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 12 Programa de Trabajo y Obras se encontraba en lista de evaluación y, de otra parte, que el Plan de Manejo Ambiental no había sido expedido por la autoridad ambiental, según da cuenta copia simple del oficio 2048829. 4.1.9.
Se demostró que el 12 de septiembre de 2008, la Secretaría de Medio Ambiente de Tocancipá dirigió un oficio a INGEOMINAS preguntando “si mientras esta actividad extractiva de hecho está en proceso de legalización, la solicitante Miriam (sic) Sarmiento Rodríguez puede arrendar, ceder o vender la explotación de la arenera Malavita”. De ello da cuenta copia del oficio SMA-020430. 4.1.10.
Consta que el 22 de octubre de 2008, la autoridad minera respondió al ente territorial que mientras la solicitud de legalización de minería de hecho surtía el trámite, el minero no podía ejercer actos dispositivos del derecho minero o subcontratar la operación de la mina, porque solo gozaba de una expectativa de constituirse en su titular.
De esta información da cuenta copia simple del oficio 2848731. El fundamento de la decisión fue el siguiente: “Al respecto le comento que de conformidad con las disposiciones del Código de Minas, mientras la solicitud de legalización de minería de hecho surte su trámite ante la autoridad minera competente, el minero que aspira a legalizar su actividad de explotación, no puede ejercer actos dispositivos del derecho minero, simple y Ilanamente porque no lo posee; tan solo goza de una expectativa de celebrar el contrato de concesión y por consiguiente, de constituirse en titular del derecho minero de explorar y explotar el yacimiento y, apropiarse de los minerales, una vez los haya extraído.
Por supuesto, el material minero extraído en estas circunstancias, puede enajenarlo […]. Por las mismas razones, tampoco podrá el solicitante de la legalización, subcontratar la operación de la mina, sin perjuicio de adelantar con terceras personas algunas labores extractivas complementarias, bajo su dirección y desde luego por su cuenta y riesgo” 4.1.11.
Se acreditó que mediante Resolución 2049 de 1° de julio de 2010, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR expidió el Plan de Manejo Ambiental – PMA a Myriam Sarmiento Rodríguez para la explotación de un yacimiento de materiales de construcción, ubicado en la vereda Canavita del municipio de Tocancipá, según da cuenta copia simple de dicha resolución32. 29 Fl. 155, C.5. 30 FL. 154, C.5. 31 Fl. 156, C.5. 32 Fl 308 a 317, C.5.
Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 13 4.1.12. Se demostró que el 2 de julio de 2010, Myriam Sarmiento Rodríguez solicitó a INGEOMINAS adoptar las medidas necesarias para reanudar la actividad minera en la cantera “Malavista”, al estimar que se encontraba en trámite la legalización de un título minero, según da cuenta copia simple del escrito33. 4.1.13.
Se probó que el 12 de julio de 2010, INGEOMINAS solicitó al municipio de Tocancipá permitir la reanudación de las actividades en la mencionada cantera de arena, al constatar que la señora Sarmiento Rodríguez estaba inscrita en el programa de legalización de minería de hecho y, por tanto, no había lugar a adoptar ninguna medida preventiva en su contra.
De esta información da cuenta copia simple del oficio 61648734. 4.1.14. Se demostró que el 24 de septiembre de 2010, el señor Florián Navas atendió la diligencia mediante la cual el municipio de Tocancipá “levantó” la medida de suspensión de la actividad minera en la “cantera explotación de arena adelantada por la señora Miriam (sic) Sarmiento Rodríguez”, en consideración a lo indicado por la autoridad minera.
De lo anterior da cuenta copia simple de la diligencia35. El fundamento de la decisión fue el siguiente: “teniendo en cuenta el oficio No. 616487 del 12 de julio de 2010 y radicado en el despacho del señor Alcalde el 23 de julio de presente año, por parte del Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS, en el que indican que la señora Miryam (sic) Sarmiento de (sic) Rodríguez, radicó solicitud de legalización minera de hecho el día 19 de Mayo de 2004 ante INGEOMINAS, por lo que actualmente dicha solicitud identificado con Placa No. FEJ-131 se encuentra en espera de imposición de Plan de Manejo Ambiental - PMA por parte de la Corporación Autónoma Regional; como consecuencia y de acuerdo a lo establecido en el artículo 165 de la Ley 685 de 2001, me permito informar que una vez formulada la solicitud de legalización de minería y mientras ésta no sea resuelta por la autoridad minera, no habrá lugar a proceder respecto a los interesados mediante las medidas previstas en los artículos 161 (decomiso) y 306 (suspensión de la actividad de explotación por parte de los alcaldes), ni a proseguirles las acciones penales previstas en los artículos 159 y 160 del Código de Minas.
Por lo que se procede a poner en conocimiento de la diligencia de levantamiento de la medida de suspensión al señor Armando Elías Florián Navas”. 33 Fl. 278, C.5. 34 Fl. 275 y 276, C.5. 35 Fl. 34, C. 2. Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 14 4.2. Indebida escogencia de la acción En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en la pérdida patrimonial padecida por el demandante, con ocasión de la medida adoptada el 12 de junio de 2008 por el alcalde de Tocancipá – revocada directamente el 24 de septiembre de 2010 – mediante la cual se suspendió la actividad minera en la cantera de arena del lote “Malavista”, del cual este era poseedor.
A estos efectos, de los medios probatorios arrimados al proceso se encuentra acreditado lo siguiente: i) que mediante escrituras públicas del 16 de agosto de 2006 y del 25 de marzo de 2008, Myriam Sarmiento Rodríguez vendió a Armando Elías Florián Navas la posesión del lote de terreno “Malavista”, ubicado en la vereda Canavita del municipio de Tocancipá, donde la entonces vendedora realizaba actividad minera de explotación de una cantera de arena (hechos probados 4.1.1. y 4.1.2.); ii) que el 12 de junio de 2008, Armando Elías Florián Navas asistió a una diligencia en la que el alcalde de Tocancipá suspendió la actividad minera en la cantera de “Myriam Sarmiento Rodríguez”, ubicada en el lote cuya posesión había adquirido (hecho probado 4.1.4.); y iii) que el 24 de septiembre de 2010, el señor Florián Navas estuvo presente en una nueva diligencia en la que el referido burgomaestre revocó directamente la medida de suspensión atrás aludida (hecho probado 4.1.14.).
Según el libelo introductorio, el accionante pretende el resarcimiento de perjuicios causados por la ilegalidad de la decisión adoptada el 12 de junio de 2008 por el alcalde de Tocancipá (hecho probado 4.1.4.), la cual fue revocada directamente el 24 de septiembre de 2010 (hecho probado hecho probado 4.1.14.). No en vano, en la demanda solicita declarar patrimonialmente responsable al municipio de Tocancipá por “suspender inmediatamente la actividad minera que el demandante desarrollaba en el lote denominado ´Malavista´… diligencia llevada a cabo el día 12 de junio de 2008, la cual perduró hasta el 24 de septiembre de 2010, [cuando ésta se revocó]”… [en tanto] fundamentó su decisión… por no contar con la licencia ambiental y titulo Minero según la Ley 99 de 1993 artículo (sic) 617 y 658, Resolución 222 de 1994, normas que no lo autorizan para realizar la suspensión de la actividad minera”.
Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 15 Y aunque en la alzada el accionante arguye que no pretende controvertir la legalidad de la decisión adoptada el 12 de junio de 2008, sino “las consecuencias [adversas] que se produj[eron] con ocasión de la [medida de] suspensión”; lo cierto es que no es posible separar el análisis del uno y de las otras, pues en todos los casos compete al administrador de justicia estudiar el origen del daño que se demanda, independientemente de los efectos que este haya producido, siendo imposible escindir el estudio de la causa y del efecto por el estrecho vínculo que existe entre ambos.
Por ello, en el sub lite, las conclusiones a las que se arribe frente al medio de control procedente para analizar el daño ocasionado por el acto administrativo revocado, serán plenamente aplicables a la demanda realizada por las consecuencias que éste pudo producir. En este sentido, para comenzar, es necesario poner de presente que la decisión adoptada el 12 de junio de 2008 fue un acto administrativo, en tanto se trató de una auténtica decisión de la Administración que produjo efectos jurídicos al disponer la suspensión de la actividad minera en la cantera de explotación de arena de “Myriam Sarmiento Rodríguez” por “no contar con… licencia ambiental y titulo minero según Ley 99 de 1993 articulo 61 y 65” (hecho probado 4.1.4.).
Lo anterior se acompasa con el concepto que esta Corporación ha adoptado frente a los actos administrativos, definiéndolos como “la expresión de voluntad de las entidades públicas o de un particular en ejercicio de funciones públicas, con la capacidad de producir efectos jurídicos”36. Pues bien, aunque copiosa jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido la acción de reparación directa como el medio de control idóneo para demandar la indemnización de perjuicios por daños ocasionados por un acto administrativo particular que ha sido objeto de revocatoria directa37, no puede desconocerse, también, que la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio frente a este aspecto, aduciendo que este medio de control no puede ejercerse cuando el 36 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia de 2 de junio 2011, Rad.: 66001-23-31-000-2005 0519-01 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández. Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 16 acto que ocasionó el daño se acusa de haber sido ilegal y no se ejerció en tiempo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente a aquel, pues con ello se permitiría al demandante sacar provecho de su propia desidia reviviendo términos que por su negligencia dejó vencer38.
Esta premisa es plenamente aplicable al presente caso, máxime teniendo en cuenta que en el sub lite el acto administrativo del 12 de junio de 2008 – cuya ilegalidad se demanda -fue revocado directamente por la Administración el 24 de septiembre de 2010 (hecho probado 4.1.14.) y no fue controvertido durante los 4 meses siguientes a su notificación, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 8539 del CCA.
De hecho, se advierte que Armando Elías Florián Navas se notificó del acto administrativo que reprocha en el mismo momento en el que se produjo – 12 de junio de 2008 -(hecho probado 4.1.4.) y sólo presentó la demanda hasta el 25 de abril de 2011. Así pues, aunque en la alzada el recurrente afirma que la acción de reparación directa es el medio de control idóneo para indemnizar los daños ocasionados por actos administrativos de contenido particular y concreto que a la postre son revocados directamente por la Administración; lo cierto es que en el presente caso no es posible atender dicha solicitud, en tanto se advierte que el demandante no recurrió en tiempo - mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho - el acto administrativo “ilegal" que posteriormente fue revocado por el municipio de Tocancipá, dejando en evidencia que ahora quiere sacar provecho del término que entonces dejó vencer por su propia dejadez.
Entonces, como la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado en este caso se deriva de la ilegalidad del acto administrativo del 12 de junio de 2008 que fue revocado directamente por la Administración, pero no fue controvertido 38 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 27.422.
Sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 15.652. 39 “Artículo 85. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente” Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 17 por el demandante en tiempo, a través del medio de control idóneo, se advierte que la demanda presentada por Florián Navas es inepta por indebida escogencia de la acción. Es que como el libelo introductorio se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo, la indebida escogencia de la acción puede configurar la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, en la medida en que cada uno de los medios de control previstos en la ley están instituidos para dirimir un tipo de controversia específica, por lo que los requisitos de una y otra demanda son distintos40 y su inobservancia hace imposible realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto objeto de litis41, como ocurre en el sub lite.
De acuerdo con el análisis expuesto, fuerza es, entonces, confirmar la sentencia del 30 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción, pues se advierte que no puede acudirse a la acción de reparación directa para perseguir la reparación de perjuicios ocasionados por un acto administrativo de contenido particular y concreto que posteriormente es revocado directamente por la Administración, en los eventos en los que no se ejerce en tiempo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente a aquel. 5.
Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 40 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.
Auto de 2 de marzo de 2020, Rad.: 60036 41 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 15 de abril de 2014, Rad.: 30280 Radicado: 25000232600020110037801 (54894) Demandante: Armando Elías Florián Navas 18
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: SIN COSTAS.
TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado VF