Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: CROMAS S.A. Providencia objeto de revisión: PROVIDENCIA DEL 1 DE JUNIO DE 2020, PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B SENTENCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La sala procede a resolver sobre la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, interpuesto por la sociedad CROMAS S.A., que pretende se anule la sentencia dictada el 1 de junio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en el proceso de controversias contractuales identificado con el número de radicación 05001-23-31-000-2004-01247-02, instaurado por la recurrente en contra del Instituto Nacional de Vías – (en adelante INVÍAS).

I.

ANTECEDENTES 1. Trámite en primera instancia 1. La parte recurrente presentó demanda en ejercicio de la acción -hoy medio de control- de controversias contractuales1, en la que solicitó el pago de perjuicios causados como consecuencia del incumplimiento por parte del INVÍAS del contrato No. C-602-85, suscrito entre dicha entidad y la sociedad demandante el 30 de diciembre de 1985 y sus contratos o convenios adicionales.

Esto a causa de la mora en el pago de las actas de obra y de reajuste previstas en el contrato. En subsidio, solicitó la declaratoria de la existencia de un desequilibrio contractual derivado de dicha mora. 1 En vigencia del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.

Mediante auto del 11 de octubre de 2004, el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó la demanda por caducidad de la acción. Contra dicha providencia la sociedad demandante interpuso recurso de apelación. 3. El 21 de junio de 2006, el Consejo de Estado revocó el auto referido, al considerar que no había operado la caducidad de la acción. En consecuencia, ordenó al mencionado Tribunal adelantar la primera instancia. 4.

Mediante sentencia del 12 de octubre de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. Contra dicha providencia, la parte demandante presentó recurso de apelación. 2. Sentencia de segunda instancia 5. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B resolvió el recurso de apelación en sentencia del 1 de junio de 2020.

En esta providencia, objeto del presente recurso, se modificó la decisión de primera instancia, en el sentido de declarar la caducidad de la acción interpuesta por la sociedad accionante. 6. Lo anterior, dado que, aunque «en vigencia del Decreto 222 de 1983, no existía un plazo legal para su liquidación, la jurisprudencia había establecido que este no podía entenderse como indefinido, por lo que fijó un término de 4 meses para la liquidación bilateral y dos meses para la unilateral”.

Así, de la lectura de las cláusulas del contrato, la referida Subsección encontró que “una vez finalizado el plazo de ejecución del contrato el contratista tenía un mes para allegar los documentos pertinentes a ese fin, al vencimiento del cual, iniciaba el período de liquidación. De este modo, como el acta de recibo de obras fue suscrita el 30 de noviembre de 1988, Cromas debió aportar los documentos durante el mes de diciembre del mismo año y, en enero de 1989 inició el período de liquidación que venció el 30 de junio de 1989.

A partir del día siguiente comenzó el término de 2 años de caducidad de la acción, previsto en el artículo 136 del CCA vigente para la época, por lo que la oportunidad para demandar venció el 1 de julio de 1991». 7. Por tanto, a juicio del ad quem, al haberse presentado la demanda el 2 de marzo de 2004, esta fue radicada de forma extemporánea. 3.

Recurso extraordinario de revisión 8. El día 13 de diciembre de 2021, a través de apoderado, la parte demandante interpone recurso extraordinario de revisión, por medio del cual pretende que se anule la sentencia proferida el 1 de junio de 2020 por la Sección Tercera, Subsección B, del Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Consejo de Estado.

En su criterio, se configura la causal de revisión contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, toda vez que: … [E]l Consejo de Estado, en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción contenciosa administrativa, dentro del proceso de la referencia en primer lugar, frente al recurso de apelación contra el auto que rechazó de plano la demanda, resolvió en el año 2006 que la demanda de controversias contractuales interpuesta por el demandante Cromas no había caducado y ello bajo la potísima razón que estimó que estaba vigente y era aplicable al caso el artículo 55 de la Ley 80 de 1993, sin embargo, 14 años después, es decir en el año 2020, en sede de segunda instancia, se contradijo a sí mismo, y decidió negar las pretensiones de la demanda, decretando la supuesta caducidad del medio de control de acciones contractuales. 9.

En criterio de la parte recurrente, el ad quem desconoció el carácter vinculante de un auto interlocutorio adoptado por la misma Corporación, sin que, para el efecto, se hubiese reunido el lleno de los requisitos contemplados en la jurisprudencia constitucional, para facultar al juez a desconocer una decisión previamente adoptada en este tipo de providencias. 4.

Trámite 10. Mediante auto del 18 de enero de 20222, el despacho del magistrado ponente inadmitió la demanda. La parte accionante subsanó el escrito inicial en debida forma3, por lo que la demanda fue admitida por medio de providencia del 8 de febrero de 20224. 11. El Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, mediante escrito presentado el 28 de febrero de 20225, contestó la demanda señalando que los argumentos de la parte recurrente carecen de suficiencia para configurar la causal de revisión contenida en el artículo 250, ordinal 5, del CPACA, toda vez que se centran en alegar que la decisión del ad quem se fundó en una motivación inadecuada, lo que, afirma, escapa al objeto del recurso extraordinario de revisión. 12.

Adicionalmente, señala que no son de recibo los argumentos de la parte accionante que indican que la decisión de declarar la caducidad de la acción conduce a la violación del derecho al debido proceso y de los principios de buena fe y seguridad jurídica. 2 Índice SAMAI nro. 4. 3 Índice SAMAI nro. 8. 4 Índice SAMAI nro. 10. 5 Índice SAMAI nro. 21.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 5. Concepto del Ministerio Público 13. La Procuraduría General de la Nación presentó concepto en el que afirma que la parte demandante «no logró probar la existencia de una nulidad en el proceso de controversias contractuales identificado con el número de radicación 05001-23-31- 000-2004-01247-02 en tanto, aunque la causal quinta del artículo 250 del CPACA es abierta, el desarrollo jurisprudencial sobre este tema ha permitido delimitar las causales de nulidad en los procesos en los que procede el recurso de revisión»; y que «[l]a decisión de segunda instancia que fue recurrida por la declaración de la excepción de caducidad fue motivada de acuerdo a la normativa vigente en el momento en que se dio la suscripción y ejecución del contrato entre el Fondo Vial Nacional (hoy Instituto Nacional de Vías -INVIAS) y la sociedad CROMAS S.A».

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 14. La Sala Cuarta Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación es competente para conocer el presente recurso extraordinario de revisión, interpuesto contra el fallo de la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado. Lo anterior con fundamento en lo establecido por el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 68 de la Ley 2080 de 2021). 15.

Adicionalmente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 107 CPACA, las Salas Especiales de Decisión son competentes para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les determine. 16. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2, señaló los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, entre ellos los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, competencia que quedó expresamente prevista en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Legitimación en la causa 17. En relación con el presupuesto procesal de legitimación en la causa, se advierte que tanto la parte demandante como la parte demandada se encuentran legitimadas para actuar dentro del presente proceso. En efecto, ambos intervinieron como partes Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 dentro del proceso de controversias contractuales en el que fue proferida la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión bajo examen. 3.

Problema jurídico 18. Corresponde a la Sala determinar si procede invalidar la sentencia dictada 1 de junio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en el proceso de controversias contractuales identificado con el número de radicación 05001-23-31- 000-2004-01247-02. Esto porque a juicio del recurrete la citada providencia incurrió en la causal de revisión señalada en el artículo 250, ordinal 5, del CPACA. 19.

Por tanto, con base en el examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, de la causal de revisión invocada y de los fundamentos jurídicos de la demanda y su contestación, el problema jurídico consiste en establecer si se configura en el asunto bajo examen la causal de revisión establecida en el ordinal 5 del artículo 250 del CPACA, por, según el dicho de la parte demandante, haberse declarado la caducidad de la acción en la sentencia de segunda instancia, no obstante existir un pronunciamiento previo en el que se descartó la configuración de dicho fenómeno. 20.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes ejes temáticos: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión; ii) causal de revisión invocada; y iii) análisis del caso concreto. 3. Generalidades del recurso extraordinario de revisión 21. Este recurso -artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e invalidarlas o anularlas por incurrir en alguna de las causales taxativamente consagras en la ley6. 22.

Las sentencias susceptibles del recurso, conforme lo establecido en el artículo 248 del CPACA, son aquellas que, encontrándose ejecutoriadas, hayan sido dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos. 6 Sobre el marco teórico y conceptual del recurso extraordinario de revisión, véanse, entre otras, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 8.05.2018, Rad. 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV); 2.03. 2010, Rad.

REV-2001-00091, 6.04.2010, Rad. REV-2003-00678, 20.10.2009, Rad. REV-2003-00133, 12.07.2005, Rad. REV-1997- 00143-02, 14.03.1995, Rad. REV-078, 16.02.1995, Rad. REV-070, 20.04.1993, Rad. REV-045 y 11.02.1993, Rad. REV-037; Sección Tercera, sentencia de 22.04.2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15.07.2010, Rad. 2007- 00267. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 23.

Para la interposición del recurso deben atenderse los requisitos de las demandas ordinarias indicados en el artículo 252 de la Ley 1437 de 2011. Especialmente, el recurrente debe señalar, justificar y acreditar plenamente el supuesto de hecho de la causal o causales previstas en el artículo 250 del CPACA en que considera incurrió la sentencia cuya invalidez o anulación se solicita. 24.

En este orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta la causal o causales invocadas y las alegaciones expuestas por el recurrente, de forma tal que no le es dable realizar elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida, ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia7. 25.

En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas. Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo8. 4.

La causal quinta de revisión 26. De conformidad con lo establecido en el artículo 250, ordinal 5 del CPACA, el mecanismo extraordinario de impugnación en comento es procedente cuando exista nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación. 7 Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, Sentencia del 27.10.2020, Rad. 11001-03- 15-000-2019-02361-00(REV). 8 Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta Corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar lo siguiente: … no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.

(Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27.01.2004. Rad. (REV) 2003-0631. En ese mismo sentido, en sentencia del 11.10.2005. Rad. (REV) 2003-0794 se consideró que con el recurso extraordinario especial de revisión ( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( ).

Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 27. Al respecto, esta Corporación ha sostenido que para hacer procedente la causal bajo estudio, la nulidad alegada por quien promueve el recurso debe surgir en la propia sentencia y no en etapas procesales precedentes, salvo que la parte recurrente solo haya tenido conocimiento de la irregularidad cuando se profirió la sentencia9, toda vez que lo contrario desnaturalizaría la esencia de la causal, pues la norma que la consagra es suficientemente explícita en la oportunidad de configuración10.

De igual forma, se ha indicado que dicho límite temporal y material impide que emerja una confusión entre el instrumento de corrección y/o saneamiento del proceso o de ser un hecho constitutivo de nulidad insaneable, con el de realización de la justicia material que subyace al recurso extraordinario de revisión que tiene por objeto la decisión judicial que puso fin a la litis11. 28.

Por otra parte, no cualquier irregularidad puede configurar una nulidad que constituya sustento suficiente para la procedibilidad de la causal en comento. En ese sentido, debe verificarse: i) una de las causales taxativamente expresadas en el artículo 133 del Código General del Proceso; o ii) la vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 29.

En relación con este último aspecto, la Corporación ha señalado la existencia de múltiples vicios derivados de la transgresión de la referida garantía fundamental que exceden a las causales taxativamente establecidas en el artículo 133 del CGP, por lo que, entre otros eventos, se ha afirmado la procedencia del recurso extraordinario de revisión por la causal referida en los siguientes eventos, los cuales se relacionan de manera enunciativa: … en términos generales, según la jurisprudencia de esta Corporación y a modo enunciativo, una nulidad originada en la sentencia por circunstancias distintas a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en CGP, puede acaecer en los siguientes eventos: 1.

Cuando se dicta sentencia en un proceso que terminó por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo. 2. Cuando el fallo aparece firmado con menor o mayor número de magistrados o cuando es adoptado con un número de votos diferente al previsto en la ley. 9 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial Tercera de Decisión. Sentencia del 4 de diciembre de 2018. Rad. 11001-03-15-000-2018-00888-00. 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial Quince de Decisión. Sentencia del 3 de marzo de 2020. Rad. 11001-03-15-000-2016-02343-00. 11 Ibídem. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3.

Cuando la sentencia carece totalmente de motivación. 4. Cuando el fallo viola el principio de non reformatio in pejus. 5. Cuando la sentencia condena a quien no es parte dentro del proceso. 6. Cuando el fallo se profiere con falta de competencia o de jurisdicción. 7. Cuando se dicta sentencia con pretermisión de las instancias procesales previas. 8.

Cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta. 9. Cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa12. 30. Por otra parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha expresado que esta causal de revisión no tiene por objeto corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada, sino que su finalidad radica en servir como mecanismo excepcional para remediar la inobservancia de las reglas propias de la sentencia, que vician su validez13. 31.

Por lo anterior, la Corporación ha sostenido con claridad que no le es posible al recurrente formular cuestionamientos que conciernan a la motivación, valoración probatoria o forma de aplicación de una norma efectuada en la sentencia; por el contrario, la violación al debido proceso que se alegue debe estar relacionada con un 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial Decimosexta de Decisión, Sentencia del 05.05.2020, Rad. 11001-03-15-000-2017-02519-00.

Sobre el particular, en dicha providencia se hace referencia a los siguientes precedentes de la Corporación: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 03.02.2015, Rad. 11001031500020090049400; Sala Especial de Decisión N°26, Sentencia del 14.08.2018, Rad. 11001-03-15-000-2014-03093-00; Sala Especial de Decisión N°22, Sentencia del 03.12.2019.

Rad. 11001-03-15-000-2014-03093-00; Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 29.04. 2015, Rad. 2008-35319-00; Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 24.12.2019, Radicación 11001-03-25-000-2013-00233-00; Sala Especial de Decisión N°15, Sentencia del 5.11.2019, Rad.11001-03-15-000-2018-01415-00; Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 24.10. 2019, Rad. 11001-03-25-000-2014-00325-00;

Sala Especial de Decisión N° 22, Sentencia del 022.02. 2016, Rad. 11001-03-15-000-2015-02342-; Sala Especial de Decisión N° 4, Sentencia del 23.06.2019, Rad. 11001-03-15-000-2018-04345-00. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 11 de octubre de 2005. Rad. 11001-03-15-000-2003-00794-01. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 aspecto procesal, pero de tal transcendencia que tenga impacto en la aplicación de la citada prerrogativa constitucional14. 5.

Caso concreto 32. La causal contemplada en el artículo 250, ordinal 5, del CPACA, se sustenta fundamentalmente en que, en criterio del recurrente, «[E]l Consejo de Estado, en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción contenciosa administrativa, dentro del proceso de la referencia en primer lugar, frente al recurso de apelación contra el auto que rechazó de plano la demanda, resolvió en el año 2006 que la demanda de controversias contractuales interpuesta por el demandante Cromas S.A. no había caducado y ello bajo la potísima razón que estimó que estaba vigente y era aplicable al caso el artículo 55 de la Ley 80 de 1993.

Sin embargo, 14 años después, es decir en el año 2020, en sede de segunda instancia, se contradijo a sí mismo, y decidió negar las pretensiones de la demanda, decretando la supuesta caducidad del medio de control de acciones contractuales». 33. Así, el reproche de la parte recurrente consiste en la existencia de una presunta transgresión de los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, por cuanto, en su criterio, el ad quem carecía de competencia para pronunciarse nuevamente sobre un aspecto que ya había sido objeto de su conocimiento y había sido descartado previamente en el auto que revocó la decisión que rechazó inicialmente la demanda por caducidad. 34.

Al respecto, la sala encuentra que las afirmaciones del accionante no tienen la posibilidad de configurar la causal de revisión invocada, toda vez que no se enmarcan dentro de ninguno de los eventos contemplados en el artículo 133 del Código General del Proceso, ni se refieren a alguno de los casos de vulneración del derecho al debido proceso que la jurisprudencia de esta corporación ha señalado como susceptibles de ser revisados en el marco de este mecanismo excepcional de impugnación. 35.

Adicionalmente, se advierte que el demandante trae a colación pronunciamientos de la Corte Constitucional en relación con los presupuestos que deben observarse para efectos de subvertir la intangibilidad de las decisiones judiciales que han adquirido fuerza ejecutoria, entre ellos, la sentencia T-1274 de 2005, en la que dicha corporación indicó que «el juez sólo puede apartarse de lo decidido en un auto interlocutorio si es la ley la que establece un mecanismo para ello o si la conclusión del proceso que ha de consignarse en la sentencia no armoniza con la decisión previa». 14 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial Decimosexta de Decisión. Sentencia del 5 de mayo de 2020. Rad. 11001-03-15-000-2017-02519-00. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 36.

A partir de lo señalado en dicha providencia, la parte accionante afirma lo siguiente: En ese orden de ideas, para la aplicación de la revocabilidad o desconocimiento de autos interlocutorios la Corte Constitucional, exige estar cobijado bajo los dos supuestos jurídicos a saber: • En aplicación directa de la ley: Es decir, que sea la ley que señale de manera expresa señale (sic) la posibilidad de revocatoria de autos interlocutorios, como por ejemplo los autos que deciden sobre levantamiento de medidas cautelares, y la sustitución o revocatoria de la medida de aseguramiento. • Cuando la decisión contenida en la sentencia no armoniza con la decisión previa: la Corte Constitucional habilita al operador judicial a cambiar su opinión, cuando considera que la conclusión final del proceso no armonizó con un auto interlocutorio, y en consecuencia es menester su revocabilidad. 37.

Tal y como se indica en el aparte citado de la demanda, existen eventos contemplados en la ley que autorizan a los jueces a contradecir lo señalado de manera previa en una providencia que ha adquirido fuerza ejecutoria. En relación con el desarrollo de la segunda instancia, en aquellos procesos cobijados por tal garantía, el artículo 328 del Código General del Proceso, indica lo siguiente:

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. (…) 38. Por otra parte, la jurisprudencia de esta corporación ha indicado que la caducidad de los medios de control sometidos a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo constituye un instituto de orden público que, por tanto, no admite renuncia y en caso de resultar acreditado debe declararse por el juez, independientemente del estado en que se encuentre el proceso.

Al respecto se ha indicado lo siguiente: … [L]a caducidad se encuentra instituida para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, frente a aquellos eventos en los que determinadas acciones judiciales se ejercen dentro de un término específico. Así entonces, a los interesados les corresponde asumir la carga procesal de promover el litigio dentro de ese plazo, el cual es fijado por la ley y, por ello, si esto no se hace en tiempo, pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho.

Cabe precisar que la caducidad no admite suspensión, salvo que se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001; tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 debe ser declarada de oficio por el juez15. 39.

En similar sentido, se ha indicado que «la presentación oportuna de la demanda es un presupuesto procesal de la acción, es una institución de orden público y, por tanto, indisponible e irrenunciable que, de haberse configurado, debe ser declarada por el juez, incluso de oficio16», así como que, si bien el juez de segunda instancia debe circunscribirse a los reproches expuestos por el apelante o a aquellos aspectos íntimamente relacionados con ellos: … [E]llo no impide que el juez se pronuncie respecto de todos los aspectos que, de conformidad con la ley, deben ser estudiados, aun sin que medie petición de parte.

Dentro de estos últimos aspectos se encuentra la caducidad de la acción, la cual puede —y debe— ser declarada de oficio por el juez, tanto en primera como en segunda instancia. Este criterio fue ratificado en sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de esta Sección el 6 de abril de 2018: “19. Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.

Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada17” 40.

En el caso concreto, se advierte que el ad quem indicó que «aun cuando al inicio del proceso el Consejo de Estado ordenó la admisión de la demanda por considerar que no había caducado la acción», debía declararse la prosperidad de dicho medio exceptivo, por cuanto se encontraba debidamente acreditada su configuración en el proceso. De tal modo, concluyó lo siguiente: En ejercicio de su competencia y potestad de verificar los presupuestos procesales al momento de dictar Sentencia de segunda instancia, esta Subsección concluye definitivamente que no está autorizada a pronunciarse sobre el fondo del asunto, y que está obligada a separarse de la decisión que inicialmente ordenó la admisión de la demanda… 41.

De acuerdo con lo señalado, la sala advierte que lo expuesto en el recurso extraordinario de revisión corresponde a un disenso del accionante respecto de los 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 27 de agosto de 2021. Rad. 11001-03-26-000-2018-00201-00. 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 8 de noviembre de 2021. Rad. 17001-23-31-000-2011-00295-01. 17 Ibídem. En la providencia se reitera lo señalado en «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 6 de abril de 2018, Exp. 46.005». Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 motivos que llevaron al juez de segunda instancia a declarar la caducidad de la acción y no a la existencia de una violación del derecho al debido proceso que sea susceptible de configurar la causal invocada. 42.

De igual forma, el reproche formulado por la parte demandante carece de sustento, toda vez que, si bien existía un auto en el que se negó la configuración del fenómeno de la caducidad del medio de control de controversias contractuales, lo cierto es que dicha circunstancia no eximía al ad quem de su deber de declarar, en cualquier etapa del proceso y aún de oficio, la caducidad de la acción en cualquier evento en que la hubiese encontrado acreditada, como en efecto ocurrió en el presente asunto. 43.

Adicionalmente, se adiverte que el ad quem se pronunció expresamente sobre el particular, indicando que «a diferencia del auto admisorio, no puede la Sala tomar como referencia para el cómputo de la caducidad la fecha de suscripción de la liquidación bilateral, pues (…), “quedaría abierta la posibilidad de que las partes liquiden en cualquier tiempo, incluso diez o cincuenta años después de que se ejecutó el contrato” y dispusieran, según su voluntad, sobre la caducidad de la acción». 6.

Conclusión 44. De conformidad con lo expuesto, la sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 1 de junio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en el proceso de controversias contractuales identificado con el número de radicación 05001-23-31-000-2004-01247-02, toda vez que las afirmaciones expuestas por el accionante no se refieren a ninguna de las causales de nulidad contempladas en el artículo 133 del Código General del Proceso, ni a los eventos señalados por la jurisprudencia de la corporación como pasibles de configurar la causal de revisión prevista en el artículo 250, ordinal 5, del CPACA, como consecuencia de la transgresión del derecho fundamental al debido proceso.

Igualmente, se advierte que el ad quem no solo contaba con competencia, sino que tenía el mandato positivo de declarar la caducidad del medio de control, en cualquier estado del proceso e, incluso, de oficio, cuando la encontrara probada. 7. Costas 45. De conformidad con lo señalado en el artículo 255 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, una vez se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, corresponde al juez condenar en costas al recurrente.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 46. Sin embargo, dicho precepto no puede ser interpretado de manera aislada de las demás disposiciones que integran dicho cuerpo normativo y que regulan la forma en que los jueces de lo contencioso administrativo han de pronunciarse sobre este aspecto.

En efecto, la aplicación del artículo 255 del CPACA resultaría inane si no se acude a lo señalado en el artículo 188 ibídem, que contiene la remisión expresa a las normas del Código General del Proceso en las que se establecen los elementos que forman parte de las costas procesales, la manera en que ha de tasarse la condena a imponer por dichos conceptos y otros aspectos relevantes sobre la materia. 47.

En el asunto bajo examen, el recurso extraordinario de revisión promovido se dirige contra una sentencia proferida en segunda instancia dentro de un proceso de controversias contractuales en el que se solicitó el pago de perjuicios presuntamente causados como consecuencia del incumplimiento por parte del INVÍAS del contrato No. C-602-85, suscrito entre dicha entidad y la sociedad demandante; por tanto, debe darse aplicación a la regla general contemplada en el artículo 255 del CPACA, dado que el recurso fue declarado infundado. 48.

El artículo 366, ordinal 4, del Código General del Proceso dispone que «[p]ara la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas». 49.

Así las cosas, se condenará al pago de las agencias en derecho conforme a lo establecido en el Acuerdo número PSAA16-10554 del 5 agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, que se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, en favor del Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, toda vez que acudió al proceso para contestar la demanda. 50.

En cuanto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y perjuicios, no serán reconocidos, toda vez que no fueron demostrados en el trámite, conforme lo establecido en los artículos 188 y 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el 361 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

Radicado: 11001-03-15-000-2021-11535-00 Demandante: Cromas S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión, interpuesto por la sociedad CROMAS S.A., contra la sentencia dictada el 1 de junio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en el proceso de controversias contractuales identificado con el número de radicación 05001-23-31- 000-2004-01247-02.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS a la parte demandante, de acuerdo con lo indicado en la presente providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Magistrada Salvamento parcial de voto Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado Aclaración de voto Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente