Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial.

Decisión que declara infundado el recurso extraordinario de revisión. Proceso ejecutivo contractual. Defectos procedimental, sustantivo y fáctico SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el Departamento de Bolívar contra la sentencia de 14 de mayo de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, en la que declaró la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no existe una conducta respecto de la cual se pueda efectuar el juicio de vulnerabilidad de los derechos fundamentales invocados.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos De acuerdo con los expedientes de tutela y del recurso extraordinario de revisión, se tienen como hechos relevantes los siguientes: 1.1. Del proceso ejecutivo contractual 1.1.1. En el mes de diciembre de 2007, la Cooperativa Multiactiva de Gestores de Cartagena (GESTOCOOP) celebró un contrato con el Departamento de Bolívar, cuyo objeto consistía en contratar la adquisición de mercados y kits de aseo para apoyar en actividades de salubridad y de alimentación de la población de los municipios de Cicuco, Talaigua Nuevo, San Jacinto del Cauca, El Peñón y Margarita, que se vio afectada por la ola invernal.

Como valor del contrato de compraventa se pactó la suma de $731.955.000, por los siguientes conceptos1: 1 Folio 9 del expediente que contiene el recurso extraordinario de revisión radicado bajo el No. 11001-03-15-000-2020-00085-00. Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En el mencionado contrato se pactó que el valor se cancelaría “Contra entrega de los elementos descritos en la Cláusula Primera del presente contrato, en el Almacén de la Secretaría de Salud Departamental, una vez perfeccionado y legalizado el contrato; previa aprobación de la póliza por parte del Departamento de Bolívar, para el pago es requisito indispensable la presentación del Acta de Recibo a satisfacción del total de los elementos objeto del contrato, debidamente suscrita por el Supervisor y Coordinador del presente contrato, junto con factura y demás documentos conducentes para el pago”2.

El 6 de marzo de 2008, GESTOCOOP cedió los derechos patrimoniales del crédito al señor Carlos Alberto Muñoz Aguirre por un valor de $714’798.927. 1.1.2. El 13 del mismo mes y año, el señor Muñoz Aguirre inició acción ejecutiva contractual con el fin de que se librara mandamiento de pago a su favor por el valor correspondiente a los derechos patrimoniales, así como de los intereses moratorios adeudados desde la exigibilidad de la obligación (exp.

No. 13001-23- 31-003-2008-00120-00/01). 1.1.3. Mediante auto de 15 de julio de 2008, el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió mandamiento de pago. La parte ejecutada fue notificada personalmente de dicha providencia el 15 de septiembre de 2008. Posteriormente, a través de auto de 16 de octubre de 2008, la autoridad judicial decretó el embargo, secuestro y retención de las sumas de dinero del ente territorial en las instituciones financieras que en su momento se señalaron. 1.1.4.

El 11 de junio de 2009, la entidad territorial propuso excepciones de mérito, las cuales fueron consideradas extemporáneas, por lo que mediante providencia de 16 de julio de 2009, se ordenó seguir adelante con la ejecución y practicar la liquidación del crédito de conformidad con lo dispuesto en el artículo 521 del Código de Procedimiento Civil (CPC).

Contra dicha providencia se interpuso recurso de apelación, el cual, por auto de 1 de octubre de 2009, fue rechazado por improcedente. 1.1.5. El 14 de octubre de 2009, el Tribunal Administrativo de Bolívar corrió traslado de la liquidación del crédito, la cual fue objetada por la parte ejecutada. Por lo anterior, en auto de 19 de noviembre de 2009 se modificó la liquidación presentada por el ejecutante y se aprobó por el valor de $909’612.584, hasta el 31 de octubre de 2009 y se fijó la suma de $90’961.258 por concepto de agencias en derecho.

En la misma decisión, se ordenó remitir las copias del proceso ejecutivo con el fin de que fueran utilizadas dentro de la indagación preliminar adelantada por la Fiscalía General de la Nación, con el fin de establecer si las sindicadas Betty Mercado Barrios y Lunela Palis Viana, funcionarias de la Gobernación de Bolívar incurrieron en delito de falsedad ideológica al haber certificado que las mercancías contratadas habían sido recibidas los días 27, 30 y 31 de diciembre de 2007, 2 Folio 9 del expediente digital que contiene el recurso extraordinario de revisión radicado bajo el No. 11001-03-15-000-2020-00085-00.

Índice 17 SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cuando en realidad el contratista no efectuó la entrega en los días señalados en el contrato. La remisión de las copias se realizó en virtud del requerimiento efectuado por la Fiscalía Seccional Cuarenta de Cartagena a través del oficio No. 691 de 15 de octubre de 20093, 1.1.6.

La anterior liquidación del crédito fue objetada por el Departamento de Bolívar, quien además radicó recurso de queja. 1.1.7. Por auto del 22 de enero de 2010, el Tribunal denegó la objeción e impartió aprobación de la liquidación de costas y ordenó la entrega de los dineros embargados hasta la suma de $1.003’088.342,40. Esto último, se materializó mediante dos órdenes de pago de depósitos judiciales (DJ04) de 4 de marzo de esa anualidad4 por la suma de $852’625.091,04 y de $150’463.251,36, para un total de $1.003’088.342,4.

Dichos dineros se entregaron a la parte ejecutante el 9 y 11 de marzo de 2010. 1.1.8. La Sección Tercera del Consejo de Estado por auto de 19 de julio de 2010, estimó mal denegado el recurso de apelación formulado por la parte ejecutada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 16 de julio de 2009 y, en consecuencia, resolvió conceder el recurso de apelación. El recurso fue admitido por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, a través de auto de 18 de noviembre de 2010. 1.1.9.

Por su parte, el 24 de abril de 2014, el Tribunal Administrativo de Bolívar remitió el oficio No. 00314-DD002 LRC a la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, en el cual informó que, por auto del 7 de ese mes y año, decidió mantener inactivo el expediente ejecutivo, por la causal señalada en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo (CCA).

Lo anterior, teniendo en cuenta que la Fiscalía Seccional Cuarenta de Cartagena mediante oficio No. 0324 de 4 de abril de 2014, le comunicó al Tribunal que mediante Resolución de 3 de abril de 2014, ordenó que los servidores judiciales se abstuvieran de hacer efectiva la entrega o el remate de bienes del Departamento de Bolívar que hayan dispuesto embargar, secuestrar y/o entregar a favor de los contratistas Álvaro Atencia Blanquicet -Fundación Trabajar por Colombia-, José Ángel Ramos -GESTOCOOP- y Claro Rafael Merza Jiménez -COOSESUR- o a quienes hayan cedido los créditos, dado que se encontraba en curso una investigación penal en su contra por haber suscrito contratos a finales del año 2007, para atender a los afectados por la ola invernal, sin que se haya hecho efectiva la entrega del objeto de los contratos, pero sí estaban siendo exigidos los pagos dentro de diversos procesos judiciales.

Además, la Fiscalía aportó copia de la sentencia No. 007 de 19 de marzo de 2013, por medio de la cual el Juzgado Primero Penal del Circuito de Cartagena impuso condena a las señoras Betty Mercado Barrios y Lunela Palis Viana por la comisión del delito de falsedad ideológica en documento público, “que compromete la documentación que soporta los procedimientos de recepción y constatación de las mercancías que fueron objeto de los contratos celebrados en diciembre de 2007 por la citada entidad territorial, para enfrentar la Tragedia Invernal de 2007”5. 3 En dicho oficio se solicitó a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar la remisión de los expedientes ejecutivos iniciados por el señor Carlos Muñoz Aguirre contra el departamento de Bolívar radicados bajo los números 001-2008-00257-00; 003-2008-00120-00 y 003-2008-00569-00. 4 Folio 284 y ss. del expediente digital que contiene el recurso extraordinario de revisión radicado bajo el No. 11001-03-15-000-2020-00085-00.

Índice 17 SAMAI. 5 Folio 392 del expediente digital que contiene el recurso extraordinario de revisión radicado bajo el No. 11001-03-15-000-2020-00085-00. Índice 17 SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Aseguró que en el proceso ejecutivo en curso reposaba constancia de ingreso de las mercancías al almacén suscrita por la señora Lunela Palis Viana y el certificado de recibo a satisfacción suscrito por la señora Betty Mercado Barrios, por lo que sostuvo que el asunto se encontraba cobijado por la decisión penal antes referida. 1.1.10.

En el mencionado proceso penal, que se adelantó contra las señoras Betty Mercado Barrios y Lunela Palis Viana, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cartagena resolvió a través de sentencia de 21 de mayo de 2014, revocar la decisión del Juzgado Primero Penal del Circuito de Cartagena y, en su lugar, absolverlas de los cargos que se les imputaban.

No obstante, la Procuraduría General de la Nación y el Departamento de Bolívar, esta última como parte civil, iniciaron recurso extraordinario de casación (exp. No. 45147) que fue resuelto por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia mediante providencia de 10 de mayo de 20176, en el sentido de casar la sentencia y confirmar la condena impuesta por el delito de falsedad ideológica en documento público.

La decisión se notificó mediante edicto desfijado el 18 de mayo de 2017. 1.1.11. En el proceso ejecutivo se dictó auto de 24 de mayo de 2018, en el que la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado7, en ejercicio de la facultad oficiosa conferida por el artículo 169 del Código Contencioso Administrativo, requirió a la Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia, con el fin de que le remitiera en calidad de préstamo el expediente bajo el radicado No. 238.520, por el presunto delito de falsedad ideológica en documento público, según denuncia formulada por el entonces gobernador de Bolívar Joaco Berrío Villareal contra el señor Libardo Simancas Torres.

El 22 de octubre de 2018, la Fiscalía Delegada No. 9 ante la Corte Suprema de Justicia dio cumplimiento a la orden judicial y remitió copia de la providencia que dispuso la preclusión de dicha investigación. 1.1.12. En providencia de 10 de abril de 2019, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”8, resolvió el recurso de apelación interpuesto por la entidad ejecutada contra la sentencia proferida el 16 de julio de 2009, confirmando la decisión en la que se rechazaron por extemporáneas las excepciones propuestas y se ordenó seguir adelante con la ejecución. Así mismo, otorgó a la entidad demandada la posibilidad de ejercer el derecho de retracto dentro de los nueve (9) días siguientes a la notificación de la providencia, pudiendo optar por cancelar el valor por el que se adquirió el derecho litigioso más los intereses legales causados desde la fecha de dicho contrato hasta la sentencia. Por último, ordenó continuar con el trámite del proceso y practicar la liquidación del crédito.

La entidad territorial decidió hacer uso del derecho de retracto, a través de memorial enviado por correo electrónico el 15 de mayo de 2019. Sin embargo, puso de presente que aun cuando acepta el derecho de retracto, ello “no implica de nuestra parte el desconocimiento de la ilicitud de la obligación cuya ejecución se persiguió con el presente medio de control”.

Al respecto, advirtió que la Sala de Casación Penal en sentencia de 10 de mayo de 20179 declaró la responsabilidad penal de las señoras Betty Mercado Barrios y Lunela Palis Viana en la comisión del delito de falsedad ideológica, al emitir certificados de recibo de los bienes, a pesar de que dichos elementos no fueron entregados. 6 Sentencia SP6614-2017, radicación No. 45147, M.P. Eugenio Fernández Carlier. 7 C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 8 C.P. Martín Bermúdez Muñoz. 9 Sentencia SP6614-2017, radicación No. 45147, M.P. Eugenio Fernández Carlier.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.1.13. Por auto de 10 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar ordenó obedecer y cumplir lo resuelto por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado y practicar la liquidación del crédito en los términos del artículo 521 del CPC. 1.1.14.

En oficio de 22 de enero de 2020, la profesional universitaria de apoyo contable y financiero del Tribunal Administrativo de Bolívar presentó la liquidación actualizada del crédito, indicando que no había lugar al pago de suma alguna, dado que al haberse ejercido el derecho de retracto por parte del departamento de Bolívar, únicamente le corresponde pagar el valor de la cesión de derechos litigiosos más los intereses legales causados desde la fecha de dicho contrato hasta la sentencia, suma que fue cubierta con los “depósitos judiciales que se realizaron entre el 9 y 10 de marzo de 2010”, por lo que concluyó que “la obligación ha sido cancelada”10. 1.2.

Del recurso extraordinario de revisión 1.2.1. El 16 de enero de 2020, el Departamento de Bolívar interpuso recurso extraordinario de revisión contra la decisión proferida el 10 de abril de 2019, por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, con sustento en la causal de revisión descrita en el numeral 2º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), consistente en “Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados”.

En el recurso señaló que los documentos que sirvieron de base para adelantar el proceso ejecutivo contractual, con los cuales se pretendía demostrar el cumplimiento de la obligación, eran falsos (exp. No. 11001-03-15-000-2020- 00085-00). En particular, se estimó que los certificados de ingreso al almacén, requisito obligatorio para el pago, habían sido falsificados por las funcionarias que se desempeñaban como supervisora del contrato y jefe de almacén de la Gobernación de Bolívar.

Se indicó que la falsedad quedó demostrada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 10 de mayo de 201711, por lo que el pago de la obligación resulta inviable e ilícito para el Departamento de Bolívar, como quiera que los elementos objeto del contrato nunca fueron recibidos. 1.2.2. La Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado en sentencia de 6 de octubre de 202012, resolvió declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Departamento de Bolívar contra la sentencia proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 10 de abril de 2019, que confirmó la sentencia del 16 de julio de 2009, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Lo anterior, teniendo en cuenta que “la causal que invocó no se configuró en el caso concreto, toda vez que el único documento que aduce como sustento del recurso fue proferido por una autoridad judicial penal, más de un año antes, de que se profiriera la decisión objeto de controversia, sin que la parte recurrente hubiese aducido imposibilidad de conocerlo o acceder a él”.

Agregó que la entidad territorial debió poner en conocimiento de la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado la existencia de la decisión penal, sin embargo, dicha falencia no puede ser corregida a través del recurso extraordinario de revisión. 10 Folio 474 del expediente digital que contiene el recurso extraordinario de revisión radicado bajo el No. 11001-03-15-000-2020-00085-00.

Índice 17 SAMAI. 11 Sentencia SP6614-2017, radicación No. 45147, M.P. Eugenio Fernández Carlier. 12 C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2. Fundamentos de la acción El Departamento de Bolívar presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, así como del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, supuestamente vulnerados por la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado, al proferir la decisión de 6 de octubre de 2020, mediante la cual se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión formulado contra la sentencia proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 10 de abril de 2019.

La parte actora consideró que la sentencia demandada incurrió en los siguientes defectos: Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al considerar que la autoridad judicial demandada aplicó de manera mecánica las normas procesales, renunciando conscientemente a la verdad jurídica objetiva del proceso. En concreto, sostuvo que la falsedad documental presente en el proceso recaía directamente sobre algunos documentos que integraban el título ejecutivo que soportaba el crédito y eran requisito insoslayable para el pago de la obligación, lo cual constituye la verdad jurídica objetiva del proceso.

Indicó que “los documentos revestidos de falsedad corresponden a las certificaciones expedidas por las funcionarias BETTY DEL CARMEN MERCADO BARRIOS, Coordinadora del programa de Urgencia, Emergencia y Desastres de la Gobernación de Bolívar, quien fungía como interventora de los contratos e hizo constar que las mercancías habían sido recibidas el 27 de diciembre de 2007, y la señora LUNELA PALIS VIANA, Jefe de Almacén, quien indicó que la recepción de los elementos se había cumplido el 30 y 31 de diciembre de 2007”.

Aseguró que en la contestación de la demanda, a través de la excepción de contrato no cumplido, se hizo una amplia descripción de las irregularidades que rodearon el proceso de entrega de los bienes objeto del contrato y que en todo caso hicieron evidente el incumplimiento del contratista GESTOCOOP, respecto de su obligación contractual.

Sin embargo, refirió que dicho argumento fue omitido por las instancias del proceso ejecutivo contractual y por la Sala Sexta Especial de Revisión del Consejo de Estado, “obligando al departamento de Bolívar a pagar una obligación sin fundamento alguno”. Sobre el particular, sostuvo que la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia de 10 de mayo de 201713, resolvió casar la sentencia de 21 de mayo de 2014, emitida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, que absolvió a Betty del Carmen Mercado Barrios y Lunela Palis Viana del delito de falsedad ideológica en documento público y, en consecuencia, confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Cartagena que las condenó como autoras del citado delito, por lo que aseguró que es claro que dicha decisión corrobora lo manifestado por la entidad territorial desde la contestación de la demanda ejecutiva.

En este orden de ideas, concluyó que la providencia objeto de reproche constitucional basó su decisión en aspectos formales dado que se sustentó en que la entidad no aportó de manera oportuna la sentencia que resolvió el recurso extraordinario de casación, desconociendo la falsedad de los documentos que integraban el título ejecutivo, los cuales reposaban en el expediente ejecutivo desde el inicio, pues en ellos se sustentaba el cumplimiento de la obligación. 13 Sentencia SP6614-2017, radicación No. 45147, M.P. Eugenio Fernández Carlier.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Refirió que, al margen de lo anterior, la autoridad judicial demandada debió analizar el fondo del debate propuesto en el recurso, lo que implicaba un pronunciamiento en torno a la falsedad de los documentos que acreditaron el cumplimiento de la obligación, aspecto en el cual se sustentaba la causal invocada.

Defecto sustantivo por interpretación errónea o irrazonable de la causal de revisión contenida en el numeral 2 del artículo 250 del CPACA, consistente en “2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados”. En concreto, sostuvo que la autoridad judicial demandada impuso una condición a la causal que no se encuentra descrita en la norma, dado que de la lectura literal de la misma se puede advertir que el único requisito es que la decisión se hubiese cimentado en documentos falsos o adulterados, sin que sea viable exigir “que la falsedad haya sido alegada o expuesta en el proceso o que hubiese sido puesta en conocimiento del fallador con anterioridad”.

Aseveró que dicha interpretación resulta “irrazonable desde la óptica de la finalidad del recurso extraordinario de revisión de la Ley 1437 de 2011, y de los recursos extraordinarios en la teoría procesal en general, que corresponde a la guarda de la legalidad en las decisiones judiciales y la realización de la justicia objetiva. Esto se concluye debido a que, pese a estarse poniendo de presente, vía recurso extraordinario, la ilicitud de la obligación cuya ejecución se ordenó seguir adelante, el juzgador empleó una interpretación que no consulta con la revisión de las circunstancias que así lo demuestran”.

Sobre el particular, mencionó la sentencia de 29 de abril de 2015, de la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado14, en la que se efectuaron las siguientes precisiones en torno a la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de revisión: “Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, sino que fue consagrado para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio –como es el caso de los documentos falsos o adulterados-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma –como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta última carezca de razón de ser – como en el caso de la causal cuarta-, o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación-.

En otros términos, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o indebida aplicación de la misma (error de derecho).

(…) por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la elemental obligación de indicar con precisión cuál es la invocada y, más allá de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y especialmente los hechos que le sirven de fundamento y la configuran”.

Defecto fáctico, pues a pesar de que los documentos que adolecen de falsedad reposan en el expediente del proceso ejecutivo y fueron debidamente referenciados en el recurso extraordinario de revisión, la autoridad judicial demandada “se cerró a la posibilidad de auscultar la verdad objetiva contenida en dichos documentos, pese a haber solicitado el expediente en calidad de préstamo 14 Exp.

No. 25000-23-26-000-1999-00319-01(26239), C.P. Danilo Rojas Betancourt. Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 al Tribunal Administrativo de Bolívar, soportando su juicio [únicamente] en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia y la oportunidad para allegarla como prueba al proceso”.

Así mismo, aseguró que la decisión demandada desconoció que la sentencia que resolvió el recurso extraordinario de casación fue proferida con posterioridad al vencimiento del término para alegar de conclusión, dispuesto en el auto de 7 de febrero de 2011, por lo que el Departamento de Bolívar se encontraba imposibilitado para hacer referencia a la misma.

Por último, adujo que la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad, en tanto la autoridad judicial demandada incurrió en “una vía de hecho”, se agotaron todos los mecanismos de defensa judicial y se interpuso dentro de un plazo razonable y proporcionado. 3. Pretensiones En la solicitud de amparo se formularon las siguientes: “4.1.

TUTELAR los derechos fundamentales de mi al debido proceso, defensa, acceso a la administración de justicia, y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, establecidos en los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución Política de Colombia. 4.2. DECLARAR que la decisión proferida por la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 6 del CONSEJO DE ESTADO, de fecha 6 de octubre de 2020, con ponencia del Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO, mediante la cual se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por el Departamento de Bolívar, violó los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución Política de Colombia. 4.3.

ORDENA R las medidas necesarias orientadas al amparo de los derechos fundamentales de mi representado al debido proceso, defensa, acceso a la administración de justicia, y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal”. 4. Pruebas relevantes Por correo electrónico de 1 de febrero de 2021, la autoridad judicial demandada remitió copia digitalizada del expediente que contiene el recurso extraordinario de revisión radicado bajo el No. 11001-03-15-000-2020-00085-0015. 5.

Trámite procesal 5.1. La Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, por auto de 15 de enero de 2021 admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante, a la autoridad judicial demandada, al señor Carlos Alberto Muñoz Aguirre, a la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado y al Tribunal Administrativo de Bolívar, así como a todos los que participan como parte actora, pasiva, terceros interesados y/o vinculados en el proceso ejecutivo contractual radicado No. 13001-23-31-000-2008-00120-02.

En el mismo auto se decretó la medida provisional solicitada, consistente en ordenar la suspensión de cualquier tipo de orden judicial relacionada con el pago de la obligación debida por el Departamento de Bolívar al señor Carlos Alberto 15 Índice 17 SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Muñoz Aguirre dentro del proceso ejecutivo contractual radicado No. 13001-23-31- 000-2008-00120-00, mientras se adelanta la acción constitucional y hasta tanto no se informe por esta Corporación de la respectiva providencia que resuelva de fondo el asunto.

La decisión se sustentó en que del estudio del expediente se logró comprobar la existencia de un perjuicio irremediable por cuenta “de la obligación latente de cancelar una suma que asciende, aproximadamente, a $1.165.509.154 a quien, al parecer, no cumplió con su obligación contractual al haberse falsificado los documentos que soportaban la entrega de los elementos debidos, de conformidad con el fallo condenatorio proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia”.

Por lo anterior, indicó que al encontrarse en curso un proceso ejecutivo contractual que se caracteriza por su celeridad, en el cual ya se procedió a ordenar la liquidación del crédito por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar e incluso se han recibido memoriales del Banco Caja Social sobre la solicitud de embargo, resultaba urgente la adopción de la medida provisional solicitada, pues de no realizarse una actuación por parte del juez constitucional, la ejecución del pago se podía materializar, ocasionándose el daño que precisamente se busca evitar al promover el presente amparo.

La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas Nº 3342 a 3351 de 18 de enero de 2021 y 4272 de 20 de enero de 2021, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. Encontrándose el proceso al despacho para proferir fallo de primera instancia, el Magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas, a través de oficio remitido el 5 de marzo de 2021, manifestó que se encontraba impedido para conocer del asunto, dado que fue miembro de la Sala contra la que se dirige la acción constitucional y suscribió la providencia contra la cual se solicita el amparo, lo que configura la causal prevista en el numeral 6º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, consistente en haber dictado la providencia de cuya revisión se trata.

Por auto de 9 de abril de 2021, la Sala de conocimiento aceptó el impedimento dado que, al revisar el expediente del recurso extraordinario de revisión radicado bajo el No. 11001-03-15-000-2020-00085-00, constató que el Consejero Rodríguez Navas hace parte de la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado y, por lo mismo, suscribió la providencia del 6 de octubre de 2020, que se ataca por vía de tutela.

Ante el impedimento del Magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas y por verse afectado el quórum deliberatorio y decisorio de la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado se ordenó el sorteo de conjuez por auto de 3 de mayo de 2021. El sorteo se llevó a cabo el 10 del mismo mes y año, en el que se designó a la Magistrada Marta Nubia Velásquez Rico de la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 5.2.

Encontrándose el proceso al despacho para proferir sentencia de segunda instancia, el 7 de septiembre de 2021, el Consejero Julio Roberto Piza Rodríguez, a quien le había sido repartido el expediente, manifestó impedimento para conocer de la tutela de la referencia en los términos del artículo 56-6 de la Ley 906 de 2004, dado que lo que se cuestiona es la providencia de 6 de octubre de 2020, que suscribió como integrante de la Sala Sexta Especial de Decisión de la Corporación. Mediante auto de 27 de octubre de 2021, la Consejera Ponente aceptó el impedimento manifestado por el precitado Consejero, al encontrarlo fundado y Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 justificado, dado que se encuentra acreditado que como integrante de la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado, suscribió la sentencia de 6 de octubre de 2020, dentro del recurso extraordinario de revisión No. 11001-03-15- 000-2020-00085-00.

Por lo anterior, le separó del conocimiento de la misma y avocó el conocimiento de la presente acción de tutela. El expediente ingresó al despacho para emitir decisión de segunda instancia el 9 de noviembre de 2021. 6. Oposición 6.1. Respuesta de la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado Mediante correo electrónico de 20 de enero de 2020, el Magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio en su condición de ponente de la decisión demandada, solicitó que se nieguen las pretensiones formuladas en el escrito de tutela, al considerar que la providencia de 6 de octubre de 2020, en la que se resolvió el recurso extraordinario de revisión propuesto por el Departamento de Bolívar contra la sentencia proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 10 de abril de 2019, “fue proferida en derecho, con observancia de todas las garantías procesales y con base en la legislación vigente”.

Indicó que la decisión de declarar infundado el recurso extraordinario de revisión obedeció a que dicho mecanismo judicial no puede ser utilizado para subsanar la falta de actividad probatoria o gestión procesal de las partes, sino para cuando aparezcan situaciones o evidencias posteriores a la decisión definitiva que no pudieron ser puestas en conocimiento del juez antes de que fallara.

Al respecto, sostuvo que en la providencia demandada se mencionó la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, que da cuenta de que en el recurso extraordinario de revisión no es posible “pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción (…)”16, teniendo en cuenta que su finalidad es realizar “un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana”17.

Refirió que de conformidad con el artículo 180 del CPC, la actividad de contradicción no se agota en las oportunidades legalmente previstas para solicitar o aportar pruebas, pues ante el acaecimiento de ciertos hechos extraordinarios que puedan influir en la sentencia, la parte interesada debe ponerlos en conocimiento del juez para que éste, en procura del esclarecimiento de la verdad, adopte las medidas pertinentes.

Aseveró que en virtud de dicho precepto y de lo establecido en el artículo 169 del CCA, el juez puede decretar pruebas de oficio, no solo en los términos probatorios de las instancias e incidentes, sino también en oportunidades posteriores siempre que no se haya proferido sentencia. Además, manifestó que de conformidad con el artículo 305 del CPC, el juez tiene el deber de considerar cualquier hecho relevante para el sentido del fallo, así este haya acontecido con posterioridad a la presentación de la demanda, siempre que se alegue por la parte interesada a más tardar en sus alegatos de conclusión, o bien, si tal alegato no procede, antes de que el expediente ingrese al Despacho para dictar sentencia. 16 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 27, sentencia de 3 de noviembre de 2017, exp.

No. 11001-03-15-000-2017-00859-00(REV), C.P. Rocío Araújo Oñate. 17 Corte Constitucional, sentencia C- 520 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En cuanto al caso bajo examen, adujo que el Departamento de Bolívar, en el trámite del proceso ejecutivo, se abstuvo de poner en conocimiento del juez de segunda instancia la existencia de una decisión judicial en la que se determinó la falsedad ideológica de algunos de los medios probatorios con los que se demostró el cumplimiento de la obligación contractual que era el objeto de ese trámite judicial.

Advirtió que la parte ejecutada optó por guardar silencio, a pesar de que el último paso al despacho para el fallo del expediente ejecutivo se dio el 15 de febrero de 2018, es decir, con posterioridad a la emisión de la sentencia de 10 de mayo de 2017 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia18. Destacó que el Departamento de Bolívar al ser parte del proceso penal que culminó con la sentencia de casación de la Corte Suprema de Justicia, tenía conocimiento que sobre los documentos que sustentaron el cumplimiento del contrato existía un señalamiento de falsedad ideológica, por lo que no es comprensible que no haya hecho mención de tal circunstancia durante el trámite del proceso ejecutivo.

En este orden de ideas, concluyó que el recurso extraordinario de revisión fue elevado con el fin de subsanar una “falencia en materia de contradicción que, por desidia, no ejerció en el transcurso del proceso ejecutivo, propósito para el cual no se instituyó este mecanismo, de manera que no resultaba procedente el análisis de fondo planteado en sede extraordinaria, consistente en el estudio de los documentos cuya falsedad se adujo”. 6.2.

Respuesta de la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado Por escrito de 19 de enero de 2021, el Consejero Martín Bermúdez Muñoz, manifestó que no participaría de la acción de tutela y que acataría estrictamente las disposiciones que se adopten en ella. 6.3. Respuesta del señor Carlos Alberto Muñoz Aguirre En memorial de 4 de febrero de 2021, el señor Carlos Alberto Muñoz Aguirre, mediante apoderado judicial, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no se configuraron los defectos invocados por la entidad territorial accionante.

Señaló que la autoridad judicial demandada valoró el cumplimiento contractual, no solo con los documentos referenciados, sino también con las pruebas decretadas en el proceso que permitieron despejar las dudas respecto a la entrega de los mercados y kits de aseo. En particular, mencionó que se tuvo en cuenta la copia de la decisión de 4 de abril de 2017, mediante la cual la Fiscalía General de la Nación resolvió precluir la investigación adelantada en contra del gobernador Libardo Simancas Torres.

A lo que agregó que las certificaciones objeto de debate, expedidas por las señoras Betty del Carmen Mercado Barrios y Lunela Palis Viana, ni siquiera fueron tachadas de falsedad por el Departamento de Bolívar durante el proceso ejecutivo contractual. En este sentido, sostuvo que la decisión que resolvió declarar infundado el recurso extraordinario de revisión explicó de forma suficiente el objeto y alcance de la causal invocada, concluyendo que la misma no se configuró en el caso concreto, dado que el único documento que aduce como sustento del recurso fue proferido 18 Sentencia SP6614-2017, radicación No. 45147, M.P. Eugenio Fernández Carlier.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 por una autoridad judicial penal, más de un año (1) antes, de que se profiriera la decisión objeto de controversia, sin que la parte recurrente hubiese aducido imposibilidad de conocerlo o acceder a él. En cuanto a la configuración del defecto procedimental, indicó que la decisión tuvo en cuenta el objeto del recurso extraordinario de revisión, que consiste en “procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión, cuando quiera que esta última ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente”.

Por lo anterior, estimó que la providencia demandada fue acertada al considerar que la entidad territorial debió aportar copia de la sentencia de 10 de mayo de 2017, proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia aún cuando ésta haya sido proferida con posterioridad al traslado para presentar los alegatos de conclusión en la segunda instancia del proceso ejecutivo contractual.

Así mismo, refirió que contrario a lo señalado en el escrito de tutela, la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado, efectuó el análisis correspondiente en cuanto a la causal invocada, pues estableció que para que prospere debe tenerse certeza de la falsedad de los documentos con posterioridad a la sentencia atacada y no durante el trámite del proceso ordinario.

De este modo, concluyó que como en el caso concreto la sentencia de casación no se aportó antes de la sentencia de segunda instancia, pudiéndolo hacer, no puede remediarse dicho error a través del recurso extraordinario de revisión. Por otro lado, sostuvo que tampoco se configuró el defecto sustantivo dado que interpretó de forma correcta la causal invocada, contenida en el artículo 250, numeral 2 del CPACA, teniendo en cuenta que según la lectura literal de la norma, para que proceda es necesario demostrar que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión se hubiera dictado con base en documentos falsos o adulterados, lo que, en su sentir, significa que dichos documentos debieron ser tachados de falsedad sin que el juez a cargo del proceso haya atendido dicho ruego probatorio.

Enseguida, refirió que la naturaleza de la mencionada causal se definió en la sentencia de 1 de agosto de 2016, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, según la cual: “(…) la estructuración de la causal por falsedad ideológica requiere de la acreditación del dolo, so pena de que la alteración intelectual del contenido del documento pueda imputarse a un simple error o imprecisión involuntaria de su autor.

(…) La falsedad material exige el cotejo de distintos documentos con miras a establecer la afectación de su integridad material, sea porque se crea uno nuevo, o porque se altera alguno de los elementos que conforman su contenido. Por esto, no es necesaria la prueba del dolo o intención falsaria, en tanto lo que debe establecerse es la denominada ‘falsedad civil’.

Adicionalmente, esta falsedad –la material- no debe sustentarse en irregularidades conocidas o que debieron conocerse en instancias previas al recurso extraordinario de revisión, ya que para su resolución se debieron agotar los mecanismos dispuestos por el ordenamiento en el proceso y en la instancia respectiva. Es por eso por lo que en el recurso extraordinario de revisión solo es procedente ventilar los hechos constitutivos de falsedad que sean conocidos con posterioridad a la sentencia que se revisa, pues no existiría otro medio o mecanismo procesal para cuestionar la autenticidad del documento y obtener la justicia material de la providencia proferida con base en el mismo” 19.

Por último, en relación con el defecto fáctico, sostuvo que no está llamado a prosperar pues aun cuando las certificaciones señaladas como falsas fueron aportadas al proceso ejecutivo y se reseñaron en el recurso extraordinario de revisión, en realidad, lo que origina la improcedencia de la causal invocada es que no se haya aportado a tiempo la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal 19 Exp.

No. 11001-03-27-000-2015-00027-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de la Corte Suprema de Justicia, pues la finalidad de dicho trámite judicial consiste en “procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión, con la imperiosa condición que dicha justicia material haya sido franqueada por causas externas al proceso, y que no pudiesen proponerse en instancia”.

Además, destacó que la acción de tutela resulta improcedente dado que el Departamento de Bolívar, luego de notificada la decisión de segunda instancia, ejerció el derecho de retracto, contemplado en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la providencia de 10 de abril de 2019, de la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, aceptando pagar únicamente el valor de los derechos litigiosos y los intereses que se causaron, con lo cual se presume la aceptación de la obligación por parte de la entidad territorial.

En este orden de ideas, aseguró que “la decisión proferida por la Sala N° 6 de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora. Por el contrario, la decisión cuestionada explicó el objeto y alcance de la causal invocada en el recurso extraordinario de revisión y concluyó que la causal alegada no se configuró en el caso concreto, toda vez que el único documento que aduce como sustento del recurso fue proferido por una autoridad judicial penal, más de un año antes, de que se profiriera la decisión objeto de controversia, sin que la parte recurrente hubiese aducido imposibilidad de conocerlo o acceder a él”. 6.4.

Mediante oficio de 19 de enero de 2021, el secretario general del Tribunal Administrativo de Bolívar indicó que el expediente del recurso extraordinario de revisión requerido en préstamo se encontraba en las instalaciones del Consejo de Estado, por lo que no era posible dar cumplimiento al requerimiento efectuado en el marco de la acción de tutela.

Sin embargo, se abstuvo de efectuar pronunciamiento alguno en torno a los hechos, fundamentos y pretensiones formuladas por el departamento de Bolívar en la solicitud de amparo. 7. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, en sentencia de 14 de mayo de 202120, declaró la improcedencia de la acción de tutela y dejó sin efectos la medida provisional decretada en el numeral segundo del auto admisorio emitido el 15 de enero de 2021.

La decisión se sustentó en que no existe una conducta respecto de la cual se pueda efectuar el juicio de vulnerabilidad de derechos fundamentales, por las siguientes razones: “(…) si bien la acción tuitiva va encaminada a reprochar el fallo emitido; su razón de ser es evitar el pago de los dineros por los cuales el señor Carlos Alberto Muñoz Aguirre inició el proceso ejecutivo contractual en contra del ente territorial tutelante, los cuales, según expuso este último, están en proceso de liquidación por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar.

Empero, como quedó evidenciado en los hechos 1.1.9. y 1.1.18. de esta providencia, tales sumas dinerarias ya fueron entregadas. Desembolsos que, según el informe emitido por la profesional universitaria de apoyo contable y financiero del Tribunal Administrativo de Bolívar y los soportes emitidos por el Banco Agrario de Colombia en su momento, se materializaron el 09 y 11 de marzo de 2010, en efectivo. 4.3.- Por consiguiente, resulta palmario que no hay una conducta específica activa u omisiva de la cual salvaguardar al interesado, en la medida que el perjuicio que se buscaba impedir, hace más de 10 años se concretó. Por ende, cualquier orden de protección que emita el juez constitucional deviene inane, en tanto no existiría forma de retrotraer los efectos de situaciones consolidadas de tiempo atrás, máxime cuando 20 C.P. Nicolás Yepes Corrales.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 se trata de un hecho que no ocurrió en el trascurso de la presente acción21 y del que, aparentemente, ni se percató la parte accionante. Lo antecedente obliga a esta Sala de Subsección a dejar sin efectos la medida provisional decretada desde el auto admisorio del presente trámite, la cual se dictó con la información imperante en ese momento, pero que, ahora, con todos los insumos allegados, resulta innecesaria, pues, tal como se expuso, el daño que se buscaba sortear con este mecanismo constitucional no existe, en tanto se consolidó hace más de una década”.

Con sustento en lo expuesto, concluyó que la solicitud de amparo constitucional era improcedente. 8. Escrito de impugnación 8.1. Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó la sentencia con el fin de que se revoque la decisión de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda.

En primer lugar, adujo que la decisión del a quo incurrió en error “al afirmar que no se presenta en este caso el presupuesto lógico-jurídico requerido para la viabilidad de la acción de tutela”, dado que la solicitud se dirige a controvertir la decisión de 6 de octubre de 2020, que resolvió declarar infundado el recurso extraordinario de revisión. Con lo cual, es claro que el debate propuesto está relacionado con la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sustentado en la falsedad de los documentos que soportaron la ejecución de las obligaciones en el proceso de origen, y que, por tanto, abrían la posibilidad de cuestionar en sede de revisión las decisiones de instancia en el proceso ejecutivo contractual.

Además, sostuvo que más allá de que el pago de la obligación ya se hubiese materializado desde el 9 y 11 de marzo de 2010, según el informe emitido por la profesional universitaria de apoyo contable y financiero del Tribunal Administrativo de Bolívar y los soportes emitidos por el Banco Agrario, es necesario resolver de fondo la solicitud de amparo con el fin de establecer si la providencia demandada incurrió en los defectos invocados, “al declarar infundado el recurso extraordinario, aun cuando estaban dados los presupuestos que estructuraban la causal de revisión descrita en el numeral 2o. del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en ‘Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados’”.

Por último, indicó que aun cuando el pago de la obligación se efectuó desde el año 2010, lo cierto es que el 29 de junio de 2019, el señor Carlos Alberto Muñoz Aguirre, a través de apoderado, presentó solicitud de “transacción o conciliación”, por las sumas de dinero adeudadas en los procesos ejecutivos No. 13001-23-31- 000-2008-00257-00 y No. 13001-33-31-003-2008-00042-02, con fundamento en la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado el 10 de abril de 2019, la cual fue objeto de análisis en el recurso extraordinario de revisión en cuestión. 8.2.

A través de memorial de 10 de agosto de 2021, el apoderado de la entidad demandada remitió copia de la sentencia de 2 de agosto de 2021, proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia (rad. No. 50211), en el marco del proceso penal iniciado contra el ex gobernador del departamento de Bolívar, Joaco Berrio Villareal, por el presunto delito de prevaricato por omisión, al 21 Ello para denotar que no tiene cabida la figura de la carencia actual de objeto, en la medida que esta solo tiene lugar cuando luego de acudir al juez constitucional, la situación ha sido superada o resuelta de alguna forma, de modo que no tendría sentido un pronunciamiento de la autoridad judicial, pues la orden que emite caería en el vacío. Al respecto, consultar la sentencia SU-522 de 2019 de la Corte Constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 abstenerse de gestionar la entrega de los insumos adquiridos bajo el estado de emergencia destinados a atender a la población afectada por los estragos dejados por la ola invernal acaecida en el año 2007, los cuales fueron contratados con GESTOCOOP y la Fundación Trabajar por Colombia.

En la referida decisión se absolvió al ex gobernador del departamento de Bolívar, Joaco Berrio Villareal, pues dada la falsedad de las actas de recibo de las mercancías contratadas no le era exigible al funcionario proceder a la entrega de los elementos que formalmente no ingresaron a la administración. 9. Intervención del señor Carlos Alberto Muñoz Aguirre Mediante escrito de 30 de agosto de 2021, el señor Carlos Alberto Muñoz Aguirre, a través de apoderado judicial, manifestó que debe mantenerse la improcedencia de la acción de tutela dado que la estrategia litigiosa del Departamento de Bolívar desconoce la dignidad de la justicia, lealtad, probidad y buena fe, dado que mediante memorial de 15 de mayo de 2019, había aceptado el derecho de retracto de conformidad con lo ordenado por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, en la sentencia de 10 de abril de 2019, de lo que se “infiere aceptación del crédito y desistimiento judicial”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si se debe revocar la sentencia de primera instancia proferida el 14 de mayo de 2021, por la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela, en tanto se debe acceder a las pretensiones de solicitud dado que la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, así como del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, al incurrir en defecto procedimental, sustantivo y fáctico.

Lo anterior, a juicio de la parte actora, teniendo en cuenta que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión presentado contra la sentencia de 10 de abril de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, con base en un aspecto meramente formal, como es el hecho de no haber aportado antes de la emisión de la sentencia de segunda instancia, copia de la sentencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la que se condenó a las señoras Betty del Carmen Mercado Barrios y Lunela Palis Viana por el delito de falsedad ideológica en documento público, desconociendo que lo que se busca con el recurso extraordinario de revisión es establecer la verdad objetiva, esto es, la existencia de documentos falsos que sirvieron como base del proceso ejecutivo contractual.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos22 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos23, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 201224, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201425, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200526. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico27;

(ii) Defecto procedimental absoluto28; (iii) Defecto fáctico29; (iv) Defecto material o sustantivo30; (v) Error inducido31; (vi) 22 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 23 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 24 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 25 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 26 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 27 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 28 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 29 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 30 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 31 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Decisión sin motivación32; (vii) Desconocimiento del precedente33 y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo34 y de la Corte Constitucional35. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. Del asunto bajo examen El Departamento de Bolívar interpuso acción de tutela con el fin de que se dejara sin efectos la providencia de 6 de octubre de 2020, proferida por la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión formulado contra la sentencia proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 10 de abril de 2019.

La Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado en sentencia de 14 de mayo de 2021, declaró la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no existe una conducta respecto de la cual se pueda efectuar el juicio de vulneración de los derechos fundamentales invocados, dado que la finalidad última de la solicitud de amparo es evitar el pago de los dineros por los cuales el señor Carlos Alberto Muñoz Aguirre inició el proceso ejecutivo contractual en su contra, sin embargo, dichas sumas de dinero ya fueron canceladas desde el mes de marzo de 2010, por lo que el perjuicio que se buscaba impedir, se concretó hace más de 10 años.

En el escrito de impugnación, el accionante reprocha la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, pues considera que es necesario que se efectúe el estudio de fondo de la solicitud. Indicó que a pesar de que el pago de la obligación se efectuó desde el año 2010, debe tenerse en consideración que el 29 de junio de 2019, el señor Carlos Alberto Muñoz Aguirre elevó una solicitud de conciliación o transacción ante la entidad territorial para obtener el pago de las 32 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 33 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 34 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 35 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 obligaciones dinerarias contenidas en los procesos ejecutivos No. 13001-23-31- 000-2008-00257-00 y 13001-33-31-003-2008-00042-02, con sustento en la sentencia que fue objeto de estudio en el recurso extraordinario de revisión y en los documentos frente a los que se comprobó la falsedad. 4.2.

De la procedencia de la acción de tutela En cuanto a los argumentos presentados por la entidad territorial demandante en la impugnación, la Sala advierte, en primer lugar, que a diferencia de lo resuelto por el a quo, el hecho de haber efectuado depósitos judiciales en el marco del proceso ejecutivo contractual en el que posteriormente se profirió la decisión que originó el recurso extraordinario de revisión, no implica que no pueda existir una conducta específica activa u omisiva de la cual salvaguardar al interesado.

Por el contrario, en el caso bajo examen, es claro que la conducta endilgada a la autoridad judicial demandada consiste en proferir una decisión judicial incurriendo, supuestamente, en los defectos procedimental, sustantivo y fáctico, siendo este el análisis que está llamado a efectuar el juez constitucional. Cabe resaltar que el hecho de que la entidad territorial haya consignado los dineros adeudados a través de depósitos judiciales no es óbice para dejar de analizar los cargos propuestos.

Máxime si se tiene en cuenta que la consignación de dichos dineros no se realizó por cuenta propia, sino en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Bolívar en el auto de 22 de enero de 2010, mediante el cual se aprobó la liquidación de costas y se ordenó la entrega de los dineros embargados. En ese orden de ideas, la Sala encuentra cumplidos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dado que (i) la cuestión goza de relevancia constitucional, ya que se discute la vulneración de los derechos fundamentales invocados por cuenta de la decisión mediante la cual se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión, decisión que, presuntamente, incurrió en los defectos procedimental, sustantivo y fáctico los cuales fueron sustentados de forma suficiente;

(ii) la providencia atacada se dictó en el marco del recurso extraordinario de revisión, por lo que la entidad territorial accionante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial; (iii) la solicitud de amparo se instauró dentro de los seis (6) meses 36 establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional37;

(iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y, por último, (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.3. Estudio de los defectos invocados por el Departamento de Bolívar 4.3.1. En cuanto a los defectos procedimental, sustantivo y fáctico, invocados por la parte actora, la Sala efectuará las siguientes precisiones frente a la comprensión que ha hecho de ellos la jurisprudencia constitucional. 4.3.1.1.

El defecto procedimental, según los pronunciamientos de la Corte Constitucional se produce por “un error en la aplicación de las normas que fijan el trámite a seguir para la resolución de una controversia judicial. Sin embargo, no se trata de cualquier defecto respecto de las formas propias de cada juicio, sino uno 36 La providencia atacada se profirió el 6 de octubre de 2020 y se notificó mediante correo electrónico de 14 de octubre de 2020.

La acción de tutela se instauró el 11 de diciembre de 2020, es decir, dentro de los seis (6) meses. 37 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 que tenga la entidad suficiente para negar la materialización de los derechos fundamentales” 38. En consecuencia, se ha reconocido que en los siguientes escenarios se estaría frente a un defecto procedimental: “(i) cuando el funcionario judicial actúa por fuera de los postulados procesales aplicables al caso y, desconoce de manera evidente los supuestos legales, teniendo como consecuencia una decisión arbitraria lesiva de derechos fundamentales;

(ii) cuando el funcionario judicial prefiere la aplicación irreflexiva y excesiva de las formalidades procesales sobre la eficacia del derecho sustancial y, en consecuencia, sus actuaciones devienen en una denegación arbitraria de justicia; (iii) cuando el funcionario judicial pretermite etapas o fases sustanciales del procedimiento establecido, en detrimento del derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso;

(iv) cuando en el proceso se presenta una demora injustificada que impide la adopción de la decisión judicial definitiva; y (v) cuando la vulneración proviene del desconocimiento de “los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de defensa y de contradicción, y por desconocimiento del principio de legalidad” 39. 4.3.1.2.

El defecto sustantivo, por su parte, se presenta cuando la autoridad judicial “aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”40. En concreto, la Corte Constitucional ha identificado distintos supuestos en los que se puede configurar dicho defecto, los cuales fueron precisados recientemente en la sentencia SU-261 de 202141, de la siguiente forma: (i) Cuando el fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto;

(ii) Cuando la aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión (iii) Por aplicación de normas constitucionales, pero no aplicables al caso concreto. En este evento, la norma no es inconstitucional, pero al ser aplicada al caso concreto, vulnera derechos fundamentales de manera que debe ser inaplicada.

(iv) Porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. (v) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una providencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico.

(vi) Por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales. En este supuesto, si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la Constitución. (vii) Por la insuficiente sustentación o justificación de la actuación que afecte derechos fundamentales, (viii) Cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación que hubiese permitido una decisión diferente, (ix) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso. 4.3.1.3.

Por otro lado, en torno al defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.

Sólo 38 Corte Constitucional, sentencia SU-061 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, reiterada en sentencia SU-388 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 39 Corte Constitucional, sentencia SU-388 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 40 Corte Constitucional, sentencias T-792 de 2010 y SU-453 de 201 41 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción” 42.

Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse defecto fáctico: 1) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.

Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución43, o cuando se dan por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión44.

Es decir, que dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales. 4.3.2.

En aras de efectuar el estudio conjunto de los defectos endilgados por la parte accionante, la Sala hará referencia a la decisión objeto de reproche constitucional y a las razones en las que se sustentó su decisión. En primer lugar, la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado analizó la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, en la que indicó, de conformidad con la sentencia C-520 de 2014, que es un mecanismo diseñado con el fin de excepcionar la regla de la cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico.

Indicó que su procedencia está limitada por las causales taxativas del artículo 250 del CPACA, por lo que su naturaleza es eminentemente procedimental, de modo que “a través de dicha vía no es posible reabrir el debate legal y probatorio de las instancias, sino revisar la sentencia que puso fin a la controversia, con el fin de determinar la justicia del pronunciamiento a la luz de las taxativas causales consagradas en la ley”.

Enseguida, procedió a estudiar la causal de revisión invocada, prevista en el numeral 2º del artículo 250 del CPACA, consistente en “2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados”. Indicó que la mencionada causal “se concreta en el evento en que la sentencia objeto de revisión tuvo fundamento en pruebas documentales que adolecen de falsedad, sea ésta material o ideológica”.

Además, sostuvo que para estudiar su configuración se debe tener en cuenta lo siguiente: (i) que la prueba haya incidido de manera trascendental en el sentido del fallo, al punto que si el juez no lo hubiera contemplado en su valoración la 42 Sentencia T-781 de 2011. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. 43 Sentencia T-781 de 2011. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. 44 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 decisión se hubiera adoptado en otro sentido y, (ii) que la prueba o certeza de la falsedad de los documentos se haya obtenido con posterioridad a la sentencia atacada y no durante el trámite del proceso ordinario, “toda vez que en dicho evento, (…) deberá poner en conocimiento del juez natural de la causa dicha situación antes de que se profiera sentencia”.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión “no puede ser utilizado para la falta de actividad probatoria o gestión procesal de las partes, sino para cuando aparezcan situaciones o evidencias posteriores a la decisión definitiva que no pudieron ser puestas en conocimiento del juez antes de que fallara”. En cuanto al caso concreto, estimó que la causal invocada no estaba llamada a prosperar dado que fue sustentada en la sentencia de 10 mayo de 2017, proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, la cual fue proferida con anterioridad a la sentencia controvertida, por lo que consideró que debió poner en conocimiento del juez de la ejecución la decisión de naturaleza penal.

Al respecto, precisó lo siguiente: “(…) como se dejó dicho, es preciso poner de presente que la revisión en sede extraordinaria no se instituyó para que el sujeto afectado con la decisión desfavorable corrija la desidia en que incurrió por no advertir al juez acerca de circunstancias sobrevinientes de interés para el proceso. Si bien es cierto que el régimen de las pruebas en el proceso judicial debe sujetarse a las etapas legalmente previstas para aportarlas y/o solicitarlas, no lo es menos que los sujetos procesales pueden poner en conocimiento de la autoridad judicial cualquier hecho cuya relevancia pueda afectar el sentido de la decisión. Por ello, la actividad de contradicción que corresponde a las partes no se agota en las oportunidades legalmente previstas para solicitar o aportar pruebas, por cuanto el acaecimiento de ciertos hechos extraordinarios que puedan influir en la sentencia necesariamente debe ponerse en conocimiento del juez para que éste, en procura del esclarecimiento de la verdad, adopte las medidas pertinentes.

Este razonamiento proviene, entre otros, del texto del artículo 180 del Código de Procedimiento Civil, normativa bajo la cual se tramitó el proceso ejecutivo en el que se dictó la providencia objeto de esta revisión, el cual establece que “Podrán decretarse pruebas de oficio, en los términos probatorios de las instancias y de los incidentes y posteriormente, antes de fallar”.

(Destacado por la Sala) Como bien se podrá colegir del precepto transcrito, el juez puede decretar pruebas de oficio, no solo en los términos probatorios de las instancias e incidentes, donde los sujetos procesales deben aportarlas o solicitarlas, sino en oportunidades posteriores antes de proferir sentencia. La norma bajo análisis concuerda con la regla del artículo 169 del Decreto 01 de 1984, que dispone que “además, en la oportunidad procesal de decidir, la Sala, Sección o Subsección también podrá disponer que se practiquen las pruebas necesarias para esclarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda.

(…)”, lo que implica que el togado sustanciador, aun si el expediente se encuentra en el Despacho para proferir sentencia, puede decretar de manera oficiosa la práctica de otros medios de convicción. De ello es posible concluir que el juez tiene la potestad discrecional de decretar la práctica de medios de convicción diferentes a los del proceso, para esclarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda, cuando las pruebas allegadas en las oportunidades legalmente previstas no son suficientes para tal propósito.

Bajo esa lógica, también incumbe a las partes poner de presente al juez las circunstancias por las cuales podría hacer uso de dicha potestad, máxime cuando se trata de acontecimientos de particular relevancia para la decisión del proceso. Tan cierto es lo anterior que el artículo 214 del Decreto 01 de 1984, normativa especial que regía los procesos ante esta jurisdicción, preveía que las partes podían solicitar pruebas en la segunda instancia, entre otros casos, “Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos.” Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Del mismo modo, no debe perderse de vista que el inciso cuarto del artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, establecía que en la sentencia “se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio.” (Destacado por la Sala) (…) De este modo, se puede concluir que el ordenamiento procesal trae consigo la posibilidad de incorporar pruebas al expediente, aun si estas no se solicitaron o aportaron en las oportunidades legalmente previstas para ello, con el único fin de esclarecer la verdad sobre la que versa el objeto del litigio.

Lo anterior, tiene por objeto poner de presente que el Departamento de Bolívar, quien ahora pretende la revisión de la sentencia que confirmó el proveído que ordenó seguir adelante la ejecución en su contra, se abstuvo de poner en conocimiento de la colegiatura de la segunda instancia la existencia de una decisión judicial en la que se determinó la falsedad ideológica de algunos de los medios probatorios con los que se demostró el cumplimiento de la obligación contractual de cuya ejecución se trata.

En efecto, se tiene que el proceso ejecutivo ingresó al Despacho para fallo de segunda instancia, por primera vez, el día 16 de marzo de 2011, aunque tuvo salidas y entradas posteriores con ocasión de varias solicitudes. Así, luego de que en auto del 29 de enero de 2013 se ordenara la expedición de copias auténticas del proceso ejecutivo, a solicitud de la Fiscalía General de la Nación, el asunto ingresó nuevamente el día 21 de febrero de 2013, con salida del 5 de febrero de 2018, cuando fue resuelta una solicitud de nulidad planteada por el Ministerio Público.

El expediente tuvo un ingreso posterior, el 15 de febrero de 2018, sin embargo, mediante decisión del 24 de mayo de 2018 se dictó auto para mejor proveer, en el que se ordenó oficiar a la Fiscalía General de la Nación para que aportara copia del expediente contentivo de la investigación por el presunto delito de falsedad ideológica en documento público, según denuncia formulada por el entonces gobernador de Bolívar Joaco Berrío Villarreal.

Practicada la prueba, y previo ingreso al Despacho, por auto del 23 de noviembre de 2018 se ordenó correr traslado de la misma a los sujetos procesales para, finalmente, ingresar el proceso para fallo el 5 de diciembre de 2018. Es preciso advertir que la sentencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que dio cuenta de la falsedad documental que sustenta la causal de revisión que atañe a la Sala, data del 10 de mayo de 2017.

Lo anterior significa que la decisión en mención se profirió con anterioridad a que el expediente del proceso ejecutivo ingresara para fallo el 15 de febrero de 2018, esto es, diez meses antes, e incluso transcurrió un lapso aproximado de un año y seis meses previo al ingreso final que tuvo lugar el 5 de diciembre de 2018. De este modo se tiene que, pese a que la decisión de la justicia penal se dictó con bastante anticipación al ingreso del expediente ejecutivo para fallo, el Departamento de Bolívar guardó silencio frente a esta circunstancia, muy a pesar del peso que la referida sentencia pudiera tener en el sentido de la decisión materia de esta revisión. Adicionalmente, en atención a las características del proceso penal en cuestión, resulta natural que el Departamento de Bolívar estuviera al tanto del mismo y en este punto, resulta del caso precisar que en ningún momento el recurrente invoca la imposibilidad de haber conocido oportunamente de dicha decisión judicial.

Por lo tanto, la Sala advierte que el ente territorial ejecutado, mediante la revisión que nos ocupa, pretende en realidad subsanar la falencia en materia de contradicción que, por desidia, no ejerció en el transcurso del proceso ejecutivo, propósito para el cual no se instituyó este mecanismo extraordinario. Finalmente, se debe advertir que el recurrente, salvo la sentencia de casación del 10 de mayo de 2017, no puso de presente otros aspectos o medios de prueba que permitan a esta colegiatura realizar el análisis objetivo correspondiente, en torno a la presunta Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 falsedad de los documentos con base en los cuales se dictó la sentencia materia de esta revisión, por lo tanto, es claro que tuvo la oportunidad de poner en conocimiento del juez de la ejecución dicha providencia judicial antes de que se produjera la sentencia ahora censurada y no lo hizo.

Es decir, contribuyó con su omisión a que el juez de la ejecución incurriera en error por lo que dicha falencia no puede ser corregida ahora vía, recurso extraordinario de revisión. (…)”. Por lo anterior, la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado resolvió declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, al considerar que la causal invocada por el Departamento de Bolívar no se configuró, dado que el único documento que adujo como sustento del recurso fue proferido por una autoridad judicial penal, más de un año antes de que se profiriera la decisión objeto de controversia, sin que la parte recurrente hubiese aducido imposibilidad de conocerlo o acceder a él. Circunstancia que no puede ser remediada a través del mecanismo extraordinario. 4.3.3.

De acuerdo con la lectura integral del fallo, así como el análisis de los expedientes de tutela, del recurso extraordinario de revisión y ejecutivo contractual, la Sala advierte que la decisión objeto de reproche constitucional resulta razonable y se sustentó en debida forma, ya que tal y como lo concluyó la autoridad judicial demandada, el Departamento de Bolívar, a pesar de tener conocimiento desde el 18 de mayo de 2017, de la sentencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en la que se confirmó la condena impuesta a las señoras Betty Mercado Barrios y Lunela Palis Viana por el delito de falsedad ideológica en documento público, no la puso en conocimiento de la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado antes de que profiriera la sentencia de segunda instancia de 10 de abril de 2019, a pesar de que el proceso ingresó al despacho para fallo el 5 de diciembre de 2018, es decir, transcurrido más de un (1) año y seis (6) meses desde la notificación de la sentencia penal, tiempo más que suficiente para haber remitido copia de la misma.

En efecto, se observa que solo hasta el 15 de mayo de 2019, con ocasión a la manifestación de la voluntad del Departamento de hacer uso del derecho de retracto, contemplado en la sentencia de 10 de abril de 2019, se puso de presente a la autoridad judicial la existencia de la mencionada decisión de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, momento en el cual ya había finalizado la oportunidad para cuestionar los documentos que sirvieron de base para la ejecución. Por lo anterior, no puede predicarse en la sentencia de segunda instancia la configuración de la causal invocada, consistente en “Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados”, toda vez que la parte interesada no aportó ningún elemento que permitiera al menos inferir la falsedad de las certificaciones de recibo de las mercancías contratadas ni tampoco allegó en el momento oportuno la sentencia penal de 10 de mayo de 201745.

Además, cabe resaltar que aun cuando el término para alegar de conclusión hubiese finalizado, la parte actora estaba habilitada para remitir la decisión penal en cualquier momento, como lo indicó la autoridad judicial accionada, antes de la emisión de la sentencia de segunda instancia, como lo establecen los artículos 169 y 214 del CCA y 180 y 305 del CPC, máxime si tenía tal trascendencia para el proceso, omisión de la entidad territorial que ahora no se puede subsanar a través de este mecanismo de naturaleza residual y subsidiaria. 45 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia SP6614-2017, radicación No. 45147, M.P. Eugenio Fernández Carlier.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que la sentencia no fue aportada en el curso del trámite judicial de segunda instancia del proceso ejecutivo contractual y que no se explicó que hubiese acaecido alguna circunstancia que le impidiera hacerlo, la Sala considera que tal y como lo encontró la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado, la causal invocada no estaba llamada a prosperar dado que (i) la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado no tenía conocimiento de la condena impuesta a las señoras Betty Mercado Barrios y Lunela Palis Viana por el delito de falsedad ideológica en documento público;

(ii) la entidad ejecutada no manifestó la posible falsedad de los documentos y (iii) tampoco allegó otros documentos o elementos probatorios que permitieran al juez ejecutivo determinar la falsedad de las certificaciones que sirvieron como base del pago de la obligación. A lo que se agrega que la falencia en la defensa por parte del Departamento de Bolívar no podía corregirse a través del recurso extraordinario de revisión, pues ello desconocería la teleología de este mecanismo de defensa judicial, para cuyo ejercicio, se establecieron unas estrictas y taxativas causales que, de prosperar alguna, permiten excepcionar el principio de la cosa juzgada.

En cuanto a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, esta Sala ha precisado los siguiente: “En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada. Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas.

Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.

De ahí que el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.

Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley”46 (Negrillas de la Sala). En este orden de ideas, dada la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, la Sala descarta que la providencia demandada haya incurrido en defecto procedimental, pues la aplicación estricta de la norma procesal hace parte del estudio propio de la causal invocada, como lo era el hecho de determinar si la parte interesaba había aportado, antes de proferirse la sentencia, elementos de convicción que permitieran al menos sospechar sobre la falsedad de los documentos que sirvieron de base para la ejecución. Además, contrario a lo estimado por la parte actora, la autoridad judicial demandada no estaba en obligación de analizar aspectos sustanciales, dado que el ámbito de la revisión esta restringido a las causales, sin que puedan admitirse interpretaciones más allá de lo indicado en la norma. 46 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 29 de agosto de 2019, exp.

No. 11001-03-27- 000-2018-00011-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Asunto: Recurso extraordinario de revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Lo anterior, permite a su vez descartar la ocurrencia del defecto sustantivo, pues la decisión se fundamentó en la causal contenida en el numeral 2 del artículo 250 del CPACA, con el alcance que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, y en la naturaleza procesal del recurso extraordinario de revisión, la cual implicaba verificar que el alegato propuesto no hubiese podido ventilarse en sede ordinaria o que de haberlo hecho se hubiese pasado por alto.

Por último, es claro que tampoco se incurrió en defecto fáctico, por la falta de observancia de los documentos que sirvieron de base para la ejecución, dado que lo pretendido por la parte actora era que el juez de revisión volviera a valorar dichos elementos probatorios, cuando ello era algo que le correspondía efectuar al juez ordinario, a partir de la diligente actividad probatoria que sobre ella recaía, lo cual no se realizó debidamente y antes de que se dictara la decisión de segunda instancia en el proceso ejecutivo, última precisión sobre la que insistió reiteradamente la autoridad judicial accionada en la providencia cuestionada.

Se insiste, el análisis efectuado en la providencia demandada fue acertado, como quiera que se circunscribió a verificar la procedencia de la causal invocada. De haber fallado en forma distinta se estaría desconociendo la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, pues a través de él no puede reabrirse el debate probatorio y jurídico que ya se ventiló en el proceso ordinario.

Así las cosas, se revocará la decisión impugnada que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la solicitud, al considerar que no se demostró la configuración de los defectos invocados. Ahora bien, como quiera que fue puesto de presente en este trámite constitucional que se encuentran en curso otros dos procesos ejecutivos radicados bajo los números 13001-23-31-000-2008-00257-00 y 13001-33-31-003-2008-00042-02, iniciados por el señor Carlos Alberto Muñoz Aguirre en los que se discute el pago de obligaciones que se sustentan en las certificaciones de recibo de las mercancías suscritas por las señoras Betty Mercado Barrios y Lunela Palis Viana, por las que fueron condenadas por el delito de falsedad ideológica en documento público, mediante sentencia de 10 de mayo de 201747, proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, la Sala ordenará que, a través de Secretaría General de esta Corporación, se remita copia de la presente providencia al Tribunal Administrativo de Bolívar, para lo de su cargo.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- REVÓCASE la sentencia de 14 de mayo de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”. En su lugar, Segundo.- NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela promovida por el Departamento de Bolívar, por las razones expuestas. Tercero.- Por Secretaría General de esta Corporación, REMÍTASE copia de esta providencia al Tribunal Administrativo de Bolívar, con el fin de que sea tenida en 47 Sentencia SP6614-2017, radicación No. 45147, M.P. Eugenio Fernández Carlier.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05228-01 Demandante: Departamento de Bolívar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 cuenta en los procesos ejecutivos radicados bajo los Nos. 13001-23-31-000-2008- 00257-00 y 13001-33-31-003-2008-00042-02, iniciados por el señor Carlos Alberto Muñoz Aguirre contra el Departamento de Bolívar.

Cuarto.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Sexto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política Notifíquese y cúmplase.

Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO