Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 08001 23 33 000 2017 01450 01 (1142-2022) Demandante: Eduardo Alfonso de Moya Miranda Demandado: Municipio de Malambo, Atlántico (Secretaría de Educación) Tema: Prestaciones sociales y sanción moratoria por la no consignación de las cesantías anuales Decisión: Revoca parcialmente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia expedida el 19 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección C, mediante la cual se declaró probada la excepción de prescripción extintiva respecto del reconocimiento de las prestaciones sociales solicitadas, con excepción de las cesantías de los años 2001 y 2002, y también declaró dicha excepción frente a la sanción moratoria.
I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. El accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto o presunto negativo que se configuró ante la falta de respuesta frente a la petición formulada el 8 de octubre de 2015 en la cual reclamó a la entidad territorial el reconocimiento y pago de los derechos laborales1 durante el tiempo en que no estuvo afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar las prestaciones sociales de los años 2001 y 2002, los intereses moratorios y la sanción moratoria prevista en la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, esta última por la consignación tardía de las cesantías, con la indexación y los intereses a que haya lugar, que se imponga condena en costas a la demandada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 188, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3. 3.
Señaló que fue nombrado «docente de tiempo completo de la Institución de Educación Básica N° 7 Juan Domínguez Romero de Caracolí» y tomó posesión el 13 de 1 En la mencionada petición se solicitó el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, calzado y vestido de labor. 2 En adelante Fomag. 3 En adelante CPACA. 2 Radicación: 08001 23 33 000 2017 01450 01 (1142-2022) Demandante: Eduardo Alfonso de Moya Miranda octubre de 2000; sin embargo, el municipio de Malambo incumplió la obligación legal de consignar anualmente y dentro del término establecido las cesantías de los años 2001 y 2002, conforme al régimen aplicable a los servidores públicos del nivel territorial.
Además, indicó que tampoco fue afiliado oportunamente al Fomag, en contravía de lo previsto en el Decreto 196 de 1995, que exigía la afiliación de los docentes municipales a dicho Fondo, ya que dicha afiliación ocurrió hasta el 2003. Contestación de la demanda. 4. El municipio de Malambo (Secretaría de Educación) se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando que para la fecha en que ocurrieron los hechos «no tenía la capacidad de afiliación al FOMAG del personal docente nombrado en los años anteriores al 2010» y como consecuencia de ello correspondía dicha afiliación al Departamento del Atlántico.
En consecuencia, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa y prescripción. II. SENTENCIA APELADA. 5. El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho frente a la solicitud de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales (prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, intereses de las cesantías) correspondientes a los años 2001 y 2002, en tanto que fueron reclamadas al municipio hasta el año 2015.
Así como también declaró su configuración frente a la solicitud del reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías de los años 2001 y 2002; por otro lado, ordenó al municipio consignar las cesantías causadas en los años 2001 y 2002. 6. Sostuvo que para el momento en que el demandante pidió las prestaciones sociales ante la administración había transcurrido un tiempo superior al establecido por el legislador para hacer una reclamación de tal naturaleza, por lo cual se configuró la prescripción de sus derechos; sin embargo, frente a las cesantías no se puede predicar esa consecuencia, en la medida en que constituyen una prestación imprescriptible.
Además, en lo que respecta a la sanción moratoria, se debe reclamar desde el momento en que se hace exigible, lo que ocurrió a partir del 15 de febrero de los años 2002 y 2003 con respecto a las cesantías causadas en los períodos 2001 y 2002, respectivamente. Motivo por el cual concluyó que como la solicitud fue presentada hasta el 8 de octubre de 2015, entonces, «entre la fecha en que se causó la sanción moratoria y la fecha en que se radicó la solicitud de reconocimiento y pago de dicha sanción transcurrieron más de 12 años», por lo tanto, operó la prescripción extintiva del derecho.
III. RECURSO DE APELACIÓN. 7. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación4 parcial frente a lo resuelto en los numerales primero y segundo de la referida sentencia. Como 4 Índice 2 de la plataforma Samai. 3 Radicación: 08001 23 33 000 2017 01450 01 (1142-2022) Demandante: Eduardo Alfonso de Moya Miranda primer argumento señaló que las prestaciones sociales denominadas vacaciones y prima de vacaciones de los años 2001 y 2002 no se encontraban afectadas por el fenómeno de la prescripción extintiva debido a que el vínculo del actor aún sigue vigente, entonces el derecho a pedir el pago en dinero de sus vacaciones y de la prima de vacaciones causadas y no disfrutadas no ha fenecido, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978. 8.
Por otro lado, adujo que frente a la excepción prescriptiva de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías de los años 2001 y 2002 se debía acoger la tesis según la cual «la prescripción se contabiliza desde la petición hacia atrás». 9. Para sustentar su dicho, señaló «que no estaba en condiciones de conocer la liquidación anual que efectúo (sic) o que debió efectuar el empleador y el saldo de su cuenta individual de cesantías, lo que implica que tampoco tuvo conocimiento de que el empleador haya incurrido en mora en la consignación de las cesantías de los años 2001 y 2002 y por tal motivo no se imponía a su cargo la obligación de reclamar oportunamente la sanción moratoria». 10.
En ese contexto, precisó que el Tribunal debió declarar la prescripción parcial de la sanción moratoria por los períodos causados con anterioridad al 8 de octubre de 2012, en atención a que la petición se radicó el 8 de octubre de 2015, y en consecuencia se debió ordenar dicha sanción a partir del 8 de octubre de 2012 y hasta cuando se verifique el pago de las cesantías correspondiente a los años 2001 y 2002.
IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 11. Mediante auto emitido el 4 de agosto de 2022 y notificado en estado del 2 de septiembre de 20225 se admitió el recurso de apelación. Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio durante esta etapa6. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 5 Índice 8 de Samai. 6 No se observa manifestación al respecto en el informe secretarial visible en índice 9 de la plataforma Samai. 4 Radicación: 08001 23 33 000 2017 01450 01 (1142-2022) Demandante: Eduardo Alfonso de Moya Miranda 13. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si se configuró la prescripción extintiva del derecho de las prestaciones sociales (vacaciones y prima de vacaciones) reclamadas por el demandante, o si la permanencia del vínculo laboral impedía declarar la extinción de tales derechos; de igual manera se deberá analizar si se configuró dicho fenómeno respecto de la sanción moratoria prevista en la Ley 344 de 1996 o si esta se debe declarar en forma parcial, como lo pretende el demandante.
Caso concreto. 14. En el presente caso los planteamientos del recurso de apelación se centraron en tres puntos, a saber, el primero relacionado con que no se debió haber declarado la prescripción extintiva del derecho con respecto a las vacaciones y la prima de vacaciones considerando que el vínculo todavía se encuentra vigente, el segundo tiene que ver con la declaratoria del fenómeno extintivo respecto de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías de los años 2001 y 2002 y el tercero, relacionado con el anterior, relativo a que no tuvo conocimiento del incumplimiento por parte del empleador y por ello no le es exigible la reclamación oportuna de la sanción moratoria. 15.
Pues bien, frente al primer argumento, se advierte que como el demandante se vinculó el 13 de octubre de 20007, entonces se encuentra cobijado por las disposiciones de la Ley 91 de 1989, que en su artículo 15, con respecto a las vacaciones y prima de vacaciones prevé que «Las vacaciones del personal docente que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, continuarán regidas por lo previsto en el Decreto Ley 2277 de 1979.
Esta Ley no incluye la prima de vacaciones a que tienen derecho de manera general los empleados públicos del orden nacional, de acuerdo con el Decreto 1045 de 1978 artículo 4 y Decreto 524 de 1975». Así como también su relación laboral se encuentra regida por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, tales como los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. 16.
En ese contexto, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 precisó que «las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible», asimismo, el artículo 102 del Decreto 1848 de 19688 reiteró el término de la prescripción trienal. Adicionalmente, el artículo 23 del Decreto 1045 de 1978 señala que «el derecho a [disfrutar las vacaciones] o a recibir la respectiva compensación en dinero prescribe en cuatro años». 17.
En ese orden de ideas, la Sala observa que las vacaciones que reclama el actor corresponden a las causadas en los años 2001 y 2002, por lo tanto, debía reclamarlas dentro de los 4 años siguientes, esto es, en 2005 y 2006, respectivamente, y no como lo hizo, al haber transcurrido casi 14 años desde su exigibilidad; por tal razón, se debe concluir que el a quo acertó al haber declarado el fenómeno extintivo frente a aquellas, 7 Mediante Decreto 191 del 20 de septiembre de 2000 se nombró al demandante como docente de tiempo completo y tomó posesión el 13 de octubre de 2000. 8 Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, Artículo 102: “PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES.
“1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 5 Radicación: 08001 23 33 000 2017 01450 01 (1142-2022) Demandante: Eduardo Alfonso de Moya Miranda pues el hecho de que persista el vínculo laboral no es óbice para que sobre las prestaciones sociales reclamadas no opere el fenómeno extintivo lo que conlleva confirmar la decisión del Tribunal, en cuanto así lo declaró. 18.
Ahora bien, en lo atinente a la prima de vacaciones9, el artículo 31 del Decreto 1045 de 1978 señala que «el derecho a percibir la prima vacacional prescribe en los mismos términos del derecho a vacaciones», ello quiere decir que, como la reclamación de las vacaciones se hizo por fuera del término previsto, es forzoso concluir que la mencionada prima también está afectada por el fenómeno de la prescripción, de allí que, este reparo tampoco prospera. 19.
En lo que respecta al segundo argumento del recurso, relacionado con la negativa frente al reconocimiento de la sanción moratoria derivada de la falta de consignación de las cesantías causadas con corte al 31 de diciembre de cada uno de los años 2001 y 2002, es decir, aquella establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 199010, aplicable por remisión de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996,11 reglamentada por el Decreto 1582 de 199812, precisa la Sala que una vez revisada la petición que dio origen al acto ficto o presunto negativo que se demanda -radicada el 8 de octubre de 201513- en ella no solo se reclamaron las prestaciones sociales causadas en los años 2001 y 2002, más no el reconocimiento y pago de dicha sanción. De manera que frente a esa pretensión no hubo reclamación ante la administración y en ese sentido el Tribunal no debió haberse pronunciado sobre esa materia; en consecuencia, se revocará el numeral segundo de la sentencia recurrida, y en su lugar se negará dicha pretensión. 20.
La anterior circunstancia releva a la Sala se pronunciarse sobre el último reproche formulado por el apelante, según el cual «no estaba en condiciones de conocer la liquidación anual que efectúo o que debió efectuar el empleador y el saldo de su cuenta individual de cesantías, lo que implica que tampoco tuvo conocimiento de que el empleador haya incurrido en mora en la consignación de las cesantías de los años 2001 y 2002 y por tal motivo no se imponía a su cargo la obligación de reclamar oportunamente la sanción moratoria», toda vez que no se está ante el escenario de reclamación extemporánea de la sanción moratoria que se describe en su argumento, en la medida que ni siquiera hubo petición en ese sentido.
Condena en costas. 21. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código 9 El artículo 24 del Decreto 1045 de 1978 se remite a lo dispuesto en los Decretos-Leyes 174 y 230 de 1975. 10 Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones. 11 Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. 12 El artículo 1º de dicha norma establece: «El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998». 13 Índice 2 de la plataforma Samai. 6 Radicación: 08001 23 33 000 2017 01450 01 (1142-2022) Demandante: Eduardo Alfonso de Moya Miranda General del Proceso)14; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 22.
Al revisar el caso concreto, se considera que la apelación no se aprecia como huérfana de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el numeral segundo de la sentencia recurrida, y en su lugar negar la pretensión encaminada al reconocimiento de la sanción moratoria. SEGUNDA. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO. Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 14 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca]