CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 76001-23-33-000-2017-01711-01 Número interno: 3324-2022 Demandante: Alexander Gutiérrez Trujillo Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por 12 años.
Inepta demanda por demandarse un acto que no es objeto de control judicial La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de noviembre de 2021 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Alexander Gutiérrez Trujillo, por conducto de apoderado judicial, solicita las siguientes declaraciones y condenas: Pretensiones Que se declare la nulidad del acto administrativo No. S-2017-037411 del 9 de agosto de 2017, expedido por el Director General que negó el reintegro al PT Alexander Gutiérrez Trujillo destituido e inhabilitado para ejercer cargos públicos por el término de 12 años.
Como consecuencia de la nulidad y como restablecimiento del derecho, solicitó se ordene a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional el reintegro al cargo de patrullero y se le paguen todos los sueldos y demás factores o emolumentos que hubiere dejado de percibir desde el retiro y hasta el reintegro efectivo al cargo. Que se ordene además el pago de perjuicios morales estimados en 100 salarios mínimos.
A título de daños materiales - lucro cesante - la suma de $116.518.053; por daño emergente el 35% de los honorarios pagados al abogado por el proceso de 1 y 2 instancia y la suma de $1.240.000 mensuales desde el momento de la destitución y hasta cuando se restablezca el derecho. Las anteriores sumas deberán ser indexadas; se debe declarar probado para todos los efectos que no hubo solución de continuidad y dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
Los hechos que fundamentan las pretensiones son los siguientes: Relata que el demandante ingresó a la Policía Nacional como patrullero, el día 12 de marzo de 2001 y retirado del servicio el día 5 de marzo del 2009. Refiere que mediante Resolución No 538 de 5 de marzo de 2009, el director general de la Policía Nacional retira del servicio al actor de la Policía Nacional e inhabilita para ejercer cargos públicos por 12 años, fundamentándose en el fallo disciplinario de 20 de enero de 2009, por infringir la Ley 1015 de 2006, artículo 34, numeral 26, por hechos ocurridos el 30 de diciembre de 2008.
Aduce que en contra del demandante se adelantó una investigación penal, además de ser privado de la libertad, la cual una vez terminada se declaró exonerado de responsabilidad, según fallo proferido por la fiscalía 143 Penal Militar MEVAL de cese de procedimiento por in dubio pro reo. Agrega que con ocasión a la privación injusta de la que fue víctima, en ejercicio del medio de control de reparación directa presentó demanda contra la Policía Nacional, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia que mediante fallo de 8 de octubre de 2014 declaró administrativamente responsable a dicha institución. Menciona que solicitó a la entidad demandada su reintegro y pago de sueldo y demás acreencias laborales, petición que fue resuelta con el oficio No. S-2017-037411 de 9 de agosto 2017 de manera negativa. 1.2 Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas cita el demandante las siguientes: Constitución Política, los artículos 2, 6, 15, 21, 25, 29, 229, 277-6 y 278.
Ley 734 de 2002, los artículos 27, 28, 35, 43, 44, 47 y 48. Código Contencioso Administrativo los artículos 3, 35, 36, 45, 84 y 85. Expresa que los actos vulneran derechos fundamentales, como el debido proceso y defensa, en la medida que el tipo disciplinario por el cual fue sancionado basado en un primer examen de soplo (tufo) cuando no era el ideal y más cuando en una segunda prueba se certificó no grado de alicoramiento, es decir se falló fundamentándose en una prueba ilegalmente practicada y se procedió a su condena cuando había otro dictamen que determinaba lo contrario al inicialmente practicado, y que fue el que lo absolvió dentro del proceso penal y más cuando en el disciplinario no se dio el valor pertinente y al contrario determinó su destitución. La contestación de la demanda La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a través de apoderada, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, bajo los siguientes argumentos: Afirma que pese a que el acto de ejecución -Resolución No 538 del 5 de marzo de 2009- por medio del cual el demandante fue retirado de la institución quedó debidamente notificado y ejecutoriado, el actor pretende demandar el oficio S-2017-03711 del 9 de agosto de 2017 mediante el cual se le negó el reintegro y el levantamiento de la inhabilidad para ejercer cargos públicos por 12 años, cuando ese asunto no es susceptible de control jurisdiccional porque no define la situación del sancionado, puesto lo que intenta es revivir términos para evadir el fenómeno de la caducidad.
Aduce que el apoderado del sancionado pretende realizar nuevamente un debate probatorio ante esta instancia, sin tener en cuenta que este ya se dio en sede administrativa. Asegura que el actor fue sancionado con fundamento a los elementos probatorios recaudados y en la normativa vigente; proceso en el que tuvo la oportunidad de ejercer sus derechos a la defensa, contradicción y debido proceso.
Insiste en que el proceso judicial no es otra instancia del proceso sancionatorio. Que el proceso disciplinario es diferente y autónomo del proceso penal y que la norma aplicada, fue la que en su momento encontró vulnerada el operador disciplinario. Se refirió al alcance del control jurisdiccional de las decisiones proferidas en ejercicio de la función disciplinaria; afirma que el servidor sancionado violó el deber funcional en el sentido del no cumplimiento estricto de sus funciones y con base en ello, se encontró la adecuación típica de la conducta.
Concluye que se actuó conforme a los principios que rigen el proceso disciplinario y respetando los derechos y garantías del disciplinado. Igualmente, que no hay falsa motivación, porque está probado que los hechos ocurrieron y que lesionaron un interés jurídicamente tutelado por la Ley. Propuso como excepciones las que denominó CADUCIDAD, PRESUNCION DE LEGALIDAD, INEXISTENCIA DEL DERECHO, COBRO DE LO NO DEBIDO.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la sentencia del 18 de noviembre de 2021, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda (condenando en costas), de conformidad con los siguientes argumentos: Enfatiza que en el caso concreto la actuación principal se originó en el proceso disciplinario adelantado contra el actor al interior de la Policía Nacional, cuya ejecución se materializó mediante Resolución No 538 de 2009; por lo tanto, el solicitar la revocatoria directa de esta última como fundamento para demandar se escapa a todo control judicial, pues se resolvió la misma indicando que aquella se profirió en cumplimiento de un deber legal y en ejecución de la sanción que previamente le había sido impuesta, por lo que se pretende es revivir términos para iniciar la actuación nuevamente, aun cuando ese acto administrativo no crea, modifica ni extingue la situación jurídica que ya había sido definida.
Considera que tanto en los argumentos de la demanda como en los alegatos de conclusión el demandante sostuvo que lo pretendido es el reintegro al cargo y el pago de salarios y prestaciones sociales, todo esto derivado del proceso disciplinario que se adelantó en su contra. Concluyó que en el presente asunto se configuraba la excepción de inepta demanda consagrada en el numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso, pues en todo caso en la demanda se solicitó la nulidad de un acto administrativo que no es objeto de control jurisdiccional por no ser un acto definitivo.
El recurso de apelación Reitera la parte actora la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa como quiera que no se efectuó un análisis probatorio dentro del proceso disciplinario, circunstancia que conllevó a que se incurriera en desviación de poder. Señala que la decisión emitida al interior del proceso disciplinario se fundamentó en una prueba practicada de manera ilegal y se procedió a la imposición de una sanción sin tener en cuenta la prueba idónea esto es, dictamen que determinó que el señor Alexander Gutiérrez Trujillo no se encontraba en estado de alicoramiento. 5.
Trámite del recurso según la Ley 2080 de 2021 Mediante auto de 25 de agosto de 2022, se admitió el recurso de apelación conforme a lo establecido en el numeral 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 del CPACA, y al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para correr traslado a las partes.
II.CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Problema jurídico La Sala debe estudiar en los términos del recurso de apelación interpuesto por el actor si procede revocar el fallo de primera instancia, pues en criterio del disciplinado el cargo formulado no fue demostrado ni se probaron las circunstancias fácticas señaladas en la norma aplicada. Teniendo en cuenta que a través de la sentencia apelada se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda frente al acto administrativo acusado deberá estudiarse la configuración de la referida excepción. 3.
Caso concreto Observa la Sala que mediante Resolución No 538 del 5 de marzo de 2009 el Director General de la Policía Nacional ejecutó el fallo de primera instancia de 3 de enero de 2009 proferido por el Jefe de Oficina de Control Disciplinario Interno de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá y el fallo de segunda instancia de 20 de enero de 2009 expedido por el Inspector Delegado Región de Policía No 6, por medio de los cuales se impuso al PT.
Alexander Gutiérrez Trujillo la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de 12 años. En forma posterior, por medio de la petición elevada el 20 de junio de 2017 solicitó la parte actora a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Valle de Aburrá se revoque directamente la Resolución No 00538 de 5 de marzo de 2009 por la que se ejecuta la sanción disciplinaria de conformidad con las siguientes pretensiones: “Que por medio de providencia de igual categoría se revoque la resolución en cuestión y declare su Despacho que legalmente no existe causal alguna para proferir insubsistencia. Y se ordene su reintegre (sic) al cargo de patrullero a ALEXANDER GUTIERREZ TRUJILLO de condiciones ya establecidas en la petición. Ya que como se demostró y declaró es inocente de los cargos que se acusa, como determinó la fiscal 143 penal militar MARIELA DIAZ BURGOS, el 18 de septiembre de 2009 y el tribunal administrativo de Antioquia”.
A través del oficio No S-2017-037411 del 9 de agosto de 2017, el director general de la Policía Nacional negó la revocatoria directa de conformidad con las siguientes consideraciones: “En concordancia de lo expuesto se determina que el acto administrativo proferido por el Director General de la Policía Nacional en acatamiento a una decisión disciplinaria, es un acto de ejecución que si bien es conexo al acto sancionatorio no forma parte del mismo, como se establece a través de éste se ejecuta una medida sancionatoria, sin crear, modificar o extinguir situación jurídica alguna.
Teniendo en cuenta los anteriores preceptos se colige que la Resolución No 00538 del 05 de marzo de 2009, se encuentra ligada a la decisión adoptada por el fallador disciplinario, la cual no ha sido controvertida en ningún escenario jurídico, de tal manera que el acto que la ejecutó se encuentra incólume frente a su legalidad. Por consiguiente la expedición del acto administrativo ejecutando la decisión disciplinaria no solo obedece al acatamiento de una disposición legal sino que además materializa la finalidad para la cual fue concebida la acción disciplinaria, que no es otra que salvaguardar la obediencia, disciplina, rectitud y eficiencia de los servidores públicos.
En tal sentido se determina que los argumentos esbozados por el recurrente en la solicitud de revocatoria directa no se compaginan con la connotación del acto administrativo expedido por el Director General de la Policía Nacional, ya que los mismos debieron ser esbozados dentro del transcurso del proceso disciplinario, donde este tuvo la oportunidad de hacer uso del derecho de defensa para controvertir la decisión correspondiente, y como se ha establecido a lo largo de la presente disertación jurídica con la expedición de la Resolución No 00538 del 05 de marzo de 2009, solo se ejecutó la sanción disciplinaria, no se definió la afectación al deber funcional por parte del servidor ni la graduación de la sanción, tales postulados se encuentran en cabeza de la respectiva autoridad disciplinaria.
En virtud de lo anterior se concluye que para el caso en concreto no es viable jurídicamente aplicar la revocatoria como quiera que el Director General de la Policía Nacional, expidió la Resolución No 00538 del 05 de marzo de 2009 “Por la cual se ejecuta la sanción disciplinaria impuesta a un Patrullero de la Policía Nacional”, en cumplimiento a un postulado legal establecido en la Ley 1015 de 2006”.
De los actos administrativos susceptibles de control judicial en el presente asunto son aquellos que ponen término a un procedimiento administrativo. En ese sentido, el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación, es decir, aquellos que producen efectos jurídicos al crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas.
Por su parte, los actos de trámite o preparatorios son aquellos que dicta la administración para decidir posteriormente el fondo del asunto, los cuáles en principio no son objeto de control judicial, salvo que hagan imposible la continuación del procedimiento administrativo. Finalmente, los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado.
Empero, sobre este punto es importante señalar que la jurisprudencia ha dicho que es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias de forma excepcional cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial.
De lo anterior se colige que son objeto de control judicial: 1) los actos administrativos definitivos, es decir, aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica determinada, 2) aquellos actos administrativos que sin ser definitivos hacen imposible continuar con la actuación y 3) los actos administrativos de ejecución cuando se cumpla con los requisitos señalados anteriormente.
Por lo tanto, el oficio No S-2017-037411 del 9 de agosto de 2017 no puede ser considerado como un acto definitivo, ya que no decidió sobre el asunto debatido, al no resolver lo relacionado con el proceso disciplinario iniciado en contra del actor luego no es susceptible de ningún medio de control, y es clara la improcedencia del presente análisis pues no se dan los presupuestos que este requiere.
Así las cosas, la Sala coincide con la sentencia de primera instancia, en el sentido de que el acto demandado no contiene una manifestación de voluntad de la Administración que tenga la aptitud de producir efectos jurídicos definitivos o de fondo sobre el asunto de que tratan, en la medida que se hizo uso de la figura de revocatoria directa en contra de un acto de ejecución, pero la decisión de fondo se encuentra en los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia que resolvieron imponer la destitución e inhabilidad para desempeñar cargos por el término de 12 años al señor Alexander Gutiérrez Trujillo, por lo cual encuentra probada la excepción de inepta demanda por inexistencia de objeto susceptible de examen mediante el medio de control incoado.
Advierte la Sala que por medio de la Resolución No 538 del 5 de marzo de 2009 el Director General de la Policía Nacional ejecutó los fallos de primera y segunda instancia de 3 de enero de 2009 y 20 de enero de 2009, por medio de los cuales se impuso al PT. Alexander Gutiérrez Trujillo la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de 12 años y solamente a través de la petición elevada el 20 de junio de 2017, esto es 8 años después, como consecuencia de la absolución dentro del proceso penal militar, procede a solicitar la revocatoria directa del acto de ejecución, pero sin que se establezca que en el momento oportuno se invocó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las decisiones sancionatorias, habiéndose finiquitado los términos para demandar las mismas.
Condena en costas De otra parte, el artículo 188 del CPACA, sobre la condena en costas, establece que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Ahora, en atención a la remisión normativa anterior, se tiene que el Código General del Proceso en su canon 365 regula la condena en costa, veamos: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella.
(…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación ” Con base en lo anterior, partiendo del criterio fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia del 19 de julio de 2019, se colige que para la imposición de condena en costas debe existir una ponderación sobre posibles conductas temerarias o de mala fe de las partes.
Providencia que por su pertinencia en el presente asunto se transcribe a continuación en un extracto: “…Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas ” En el presente caso, en lo que respecta a la actividad judicial propiamente dicha, no se observa que las partes hayan empleado maniobras temerarias o dilatorias en la defensa de sus intereses, razones suficientes para revocar la providencia impugnada en cuanto condenó en costas a la parte vencida.
En atención a lo previamente señalado, la Sala comparte la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de inepta demanda. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que declaró probada la excepción de inepta demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia, excepto la condena en costas que se revoca.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas.
TERCERO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR