CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: PROCESO EJECUTIVO Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Mandamiento ejecutivo AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 24 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que dispuso librar mandamiento ejecutivo parcial a favor de la accionante. 1.

Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Dora Luz Ramírez de Ramírez, actuando por intermedio de apoderado judicial, solicitó que se libre mandamiento ejecutivo en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,1 con fundamento en las sentencias del 4 de marzo de 2005 y 21 de septiembre de 2006, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, por la suma de $ 100.869.020 COP, a título de intereses moratorios causados desde el 31 de marzo de 2007 hasta cuando se realice el pago total de la obligación. Adicionalmente, la parte actora solicitó indexar el monto que resulte de la decisión de fondo y condenar en costas a la entidad ejecutada.2 1 En adelante UGPP. 2 Folios 33 a 43. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez 1.2.

El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante auto del 24 de septiembre de 2020,3 libró mandamiento ejecutivo parcial a favor de la señora Dora Luz Ramírez de Ramírez, en contra de la UGPP, por $ 32.410.246,02 COP, a título de intereses moratorios causados desde el 16 de diciembre de 2006 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia) hasta el 31 de enero 2013 («día anterior a la inclusión en nómina y pago del retroactivo»), por las razones que se resumen a continuación: i) En este caso, el título ejecutivo es complejo, y está integrado por las sentencias del 4 de marzo de 2005 y 21 de septiembre de 2006, más las Resoluciones PAP 040972 del 28 de febrero de 2011 y 053335 del 1.° de agosto de 2012, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social, que dieron cumplimiento a las providencias mencionadas. ii) Los fallos objeto de recaudo fueron aportados en primera copia que presta mérito ejecutivo, y ellos contienen una obligación clara, expresa y exigible.

Por lo tanto, se cumplen las exigencias del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, vigente para la época en que se profirieron las providencias aludidas. iii) La sentencia del 21 de septiembre de 2006 quedó ejecutoriada el 15 de diciembre de 2006; sin embargo, el pago de las sumas que resultaron de la reliquidación pensional se realizó en febrero de 2013.

Por lo tanto, como hubo mora en el cumplimiento de la obligación, se causaron los intereses de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. iv) No es procedente la indexación de los intereses moratorios, pues los fallos objeto de recaudo solo ordenaron la actualización del capital adeudado, es decir, de las diferencias que se causaron mensualmente como producto de la reliquidación pensional.

Además, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es dable indexar los intereses de mora. 3 Folios 115 a 129. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez v) No es posible aplicar la regla de imputación de pagos que prevé el artículo 1653 del Código Civil, por lo siguiente: a. El derecho administrativo se rige por reglas y principios especiales, por lo cual la remisión a otras normativas debe estar autorizada. b. El término de causación de los intereses moratorios, la forma de liquidación y los demás aspectos relacionados están definidos en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. c. La imputación de pagos es permitida en los procesos ejecutivos cuando las partes son personas de derecho privado, pero no en los casos como el que se analiza. d. La Sección Tercera y la Sala de Consulta del Consejo de Estado han avalado la aplicación del artículo citado en los ejecutivos contractuales, pero no en la ejecución derivada de sentencias judiciales en materia laboral. e. El fin principal del restablecimiento del derecho se cumple cuando se incluye en la nómina de pensionados la novedad de la reliquidación. De manera accesoria, se pueden causar intereses de mora.

Por ende, la imputación debe hacerse primero al capital, que es el objetivo central de la pretensión, y, luego, a «lo agregado», sin «gravar» más al Estado, ya que no es el espíritu de la norma. f. Entre particulares, lo primordial es honrar las obligaciones pecuniarias según lo pactado; no obstante, en este caso media el erario. Además, las entidades están sujetas a unos trámites y principios presupuestales que les permiten aplicar reglas más amplias en el cumplimiento de sus obligaciones, dada la imposibilidad jurídica para satisfacerlas inmediatamente. vi) En el presente asunto se causaron intereses de mora desde el 16 de diciembre de 2006 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia de segunda 4 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez instancia) hasta el 31 de enero de 2013 (día anterior al pago de la obligación principal), sin que se pueda extender más la obligación a cargo de la entidad accionada. vii) De acuerdo con la liquidación realizada por la auxiliar contable del tribunal, los intereses moratorios calculados sobre el capital neto (descontando los aportes a salud), fijo (causado a la fecha de ejecutoria de la sentencia) y debidamente indexado, ascienden a 32.410.246,02 COP. 1.3.

El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la demandante interpuso recurso de apelación4 y lo sustentó así: i) Las sentencias del 4 de marzo de 2005 y 21 de septiembre de 2006 ordenaron a) reliquidar la pensión de jubilación de la accionante, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios; b) pagar las diferencias en las mesadas pensionales, de manera indexada; y c) cancelar los intereses moratorios de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.5 ii) A través de la Resolución PAP 040972 del 28 de febrero de 2011, modificada por la Resolución UGM 053335 del 1.° de agosto de 2012, la Caja Nacional de Previsión Social ordenó dar cumplimiento a los fallos mencionados; sin embargo, al momento de incluir la novedad en la nómina de pensionados, en febrero de 2013, le canceló a la demandante las diferencias en las mesadas atrasadas y la indexación, por $ 33.565.176 COP. Es decir, quedó pendiente el pago de los intereses de mora. iii) La liquidación que realizó el tribunal no tuvo en cuenta el artículo 1653 del Código Civil, según el cual, si se deben capital e intereses, los pagos se imputan, primero, a los intereses; luego, al capital.

Así lo ha determinado el Consejo de Estado y varios tribunales administrativos del país. 4 Folios 133 a 136. 5 En adelante CCA. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez iv) El tribunal no indexó las sumas resultantes desde el 31 de enero de 2013 hasta la actualidad. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia6 y el Consejo de Estado7 han diferenciado los conceptos de mora e indexación, los cuales responden a causas jurídicas diferentes, por lo que su naturaleza no es asimilable. v) Se debe revocar el auto apelado, «en el sentido de liquidar en debida forma los intereses moratorios del artículo 177 del C.C.A., desde la fecha de ejecutoria hasta la fecha en que la Entidad realizó el pago parcial de obligación (sic), y desde el día siguiente a la fecha que se canceló el crédito judicial hasta la fecha en que quede en firme la liquidación del crédito, dando aplicación a la imputación de pagos contemplada en el artículo 1653 del Código Civil». 2.

Consideraciones 2.1. Problema jurídico Consiste en determinar si la liquidación realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, se acompasa con la orden impartida en las sentencias del 4 de marzo de 2005 y 21 de septiembre de 2006, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 24 de septiembre de 2020.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) el proceso ejecutivo y ii) solución del caso concreto. 2.2. El proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible que se encuentra contenida en un documento. 6 Sentencia 00161 del 13 de mayo de 2010, M.P., Edgardo Villamil Portilla. 7 Sentencia de tutela del 9 de septiembre de 2015, expediente 11001 03 15 000 2015 01857 00, M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez Bajo este entendido, la ejecución de la obligación deviene imperativa, puesto que, a diferencia de lo que sucede en los procesos declarativos, el derecho aparece desprovisto de controversia y, en consecuencia, corresponde a una parte satisfacer una prestación de dar, hacer o no hacer, a favor de otro sujeto, en los términos del título ejecutivo.

En relación con las notas distintivas de los procesos ejecutivos y declarativos, Devis Echandía precisa: Cuando no se trate de una pretensión discutida que implique la necesidad de declarar quién tiene razón, sino de una pretensión cuya existencia aparece clara y determinada en el título que se aduce pero que está insatisfecha, porque el obligado no ha cumplido su obligación correlativa, estamos en presencia del proceso ejecutivo.

En aquél, el mandato debe ser formado por el juez mediante la decisión o sentencia; en cambio, en éste el mandato ya existe y se trata simplemente de su ejecución. La diferencia entre ambos procesos resulta de la antítesis entre la razón y la fuerza: aquélla es el instrumento del proceso de conocimiento o declarativo genérico, y ésta, el del proceso ejecutivo.

Claro está, nos referimos a la fuerza que, por la vía coercitiva, aplica el juez para entregar unos bienes o rematarlos para con su producto satisfacer el derecho del ejecutante, o para deshacer lo hecho. De modo genérico se entiende por ejecución lo contrario de decisión o resolución, y la conversión de ésta en actos. En el proceso de juzgamiento o de conocimiento se consigue la declaración del interés protegido, a pesar del incumplimiento del sujeto obligado.

En el proceso ejecutivo ya no estamos ante dos partes que recíprocamente se disputan la razón, “sino ante una parte que quiere tener una cosa y otra que no quiere darla, en tanto que el órgano del proceso se la quita a ésta para dársela a aquélla”.8 Así las cosas, el proceso ejecutivo representa la solución judicial para lograr el cumplimiento forzoso de las obligaciones claras, expresas y exigibles que no son satisfechas por quien debe hacerlo.

En relación con las mencionadas características, esta corporación ha indicado lo siguiente:9 a. La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. 8 DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Teoría General del Proceso, Tercera edición revisada y corregida, Editorial Universidad, p. 165. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 26 de febrero de 2014, expediente 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250), M.P., Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

En esta providencia se citó la siguiente doctrina: Velásquez G., Juan Guillermo. Los proceso ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 7 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez b. La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. c. La obligación es exigible cuando es ejecutable, es decir, cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido. 2.3.

Análisis de la Sala. El caso concreto Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera conveniente traer a colación los siguientes hechos: i) El 4 de marzo de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, profirió sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2003-01503, promovido por la señora Dora Luz Ramírez de Ramírez, contra la Caja Nacional de Previsión Social, de la cual se extraen los siguientes apartes: FALLA PRIMERO: Declárese la Nulidad del Auto No. (sic) 107660 del 18 de junio de 2002, proferido por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, por el cual esa subdirección niega la solicitud de reliquidación de Pensión de Jubilación.

SEGUNDO: Declárese la nulidad del Auto No. (sic) 114003 del 9 de octubre de 2002 proferido por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, por medio del cual esa subdirección declara improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el Auto No. (sic) 107660 del 18 de junio de 2002.

TERCERO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad y a título de restablecimiento del Derecho, la Caja Nacional de Previsión Social, procederá a reliquidar el valor de la pensión post-mortem sustituida de que es titular la señora DORA LUZ RAMÍREZ DE RAMÍREZ […], con efectividad a partir del 17 de mayo de 1999, ya que se tendrá en cuanta (sic) el fenómeno de la prescripción trienal, con base en los haberes percibidos en el último año de servicio del causante, incluyendo como factores salariales, los valores que efectivamente se le habían liquidado y cancelado como Prima de servicios y Prima de Navidad según constancia obrante a folio 79 del expediente, junto con los reajustes legales anuales correspondientes y teniendo en cuenta los lineamientos expuestos en la parte motiva de este proveído, de tal manera que la pensión sea efectivamente reliquidada y se reciba como mesada mensual el equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los factores a tener en cuenta para efectos pensionales en este caso en comento, 8 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez devengados durante el último año de servicio del causante prestados al Departamento Administrativo de Seguridad.

CUARTO: De conformidad con la reliquidación ordenada en el numeral anterior, condénase a la Caja Nacional de Previsión [S]ocial, pagar (sic) únicamente las diferencias que por concepto de prima de servicios y prima de navidad, resulten a favor del demandante, incluyendo los reajustes anuales de ley.

QUINTO: La Caja demandada queda autorizada para descontar los aportes respecto de las partidas sobre las que no se hicieron efectivos en el último año de servicios y en adelante, con los valores debidamente actualizados, aplicando la misma fórmula de actualización de los saldos de las mesadas pensionales. SEXTO.- Dése cumplimiento a la presente providencia dentro de los términos establecidos para ello por los artículos 176 y 177 del C.C.A. […].10 [Negritas propias del original] ii) El 21 de septiembre de 2006, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia del 4 de marzo de 2005.11 iii) El 15 de diciembre de 2006, quedó ejecutoriada la sentencia del 21 de septiembre de 2006.12 iv) El 28 de febrero de 2011, la Caja Nacional de Previsión Social EICE, en liquidación, expidió la Resolución PAP 040972, por la cual dio cumplimiento a las decisiones judiciales mencionadas, así: Que teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 176 del C.C.A. se procede a dar cumplimiento a lo ordenado por la citada sentencia reliquidando post- mortem por nuevos factores salariales la Pensión de Jubilación del señor ÓSCAR RAMÍREZ SEGURA ya identificado, sustiruida (sic) la (sic) señora DORA LUZ RAMÍREZ DE RAMÍREZ ya identificada, en calidad de Cónyuge Supérstite, con el 75% del promedio de todo lo devengado durante el último año de servicio, es decir el periodo comprendido entre el 11 de diciembre de 1995 y el 10 de diciembre de 1996, de conformidad con la siguiente liquidación: FACTORES VALOR ASIGNACIÓN BÁSICA – 1995 $ 240,792.00 ASIGNACIÓN BÁSICA – 1996 $ 5,429,575.67 PRIMA DE NAVIDAD – 1995 $ 25,550.36 PRIMA DE NAVIDAD – 1996 $ 545,109.72 BONIFICACIÓN SERVIC.

PRESTADOS – 1995 $ 10,724.94 BONIFICACIÓN SERVIC. PRESTADOS – 1996 $ 242,576.50 PRIMA DE SERVICIOS – 1995 $ 22,343.63 PRIMA DE SERVICIOS – 1996 $ 505,367.50 10 Folios 88 a 102. 11 Folios 103 a 112. 12 Folio 112 (reverso). 9 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez INCREMENTOS POR ANTIGÜEDAD – 1995 $ 16,606.67 INCREMENTOS POR ANTIGÜEDAD – 1996 $ 320,595.00 ------------------------ TOTAL = $ 7,359,242.28 Pensión: ($613,270.19 x 75%) = $459,952.64 SON: CUATROCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS CON 64/100 M/CTE.

Efectiva a partir del 11 de diciembre de 1996 pero con efectos fiscales a partir del 17 de mayo de 1999 por prescripción trienal, de conformidad con la sentencia objeto de cumplimiento. El pago establecido en el artículo 177 del C.C.A estará a cargo de CAJANAL EICE en liquidación y los contemplados en el artículo 178 del C.C.A estarán a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP. […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a la sentencia proferida por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “A”, y en consecuencia Reliquidar post-mortem la pensión de Jubilación a favor de la señora DORA LUZ RAMÍREZ DE RAMÍREZ ya identificada, en calidad de Cónyuge Supérstite, con ocasión del fallecimiento del señor ÓSCAR RAMÍREZ SEGURA ya identificado, elevando la cuantía de la misma a la suma de ($459,952.64) CUATROCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS CON 64/100 M/CTE, efectiva a partir del 11 de diciembre de 1996 pero con efectos fiscales a partir del 17 de mayo de 1999, por prescripción trienal, de conformidad con la sentencia objeto de cumplimiento.

SEGUNDO: Efectuar por el Área de Nómina las operaciones aritméticas a que haya lugar en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 177 y 178 del C.C.A. y liquidar las diferencias que resulten por la sentencia a la cual se da cumplimiento en esta Resolución, teniendo especial cuidado en deducir las sumas canceladas por vía ejecutiva y/o administrativa, previo el trámite de que da cuenta el artículo 8 de la presente Resolución. Que como consecuencia de lo anterior, el pago establecido en el artículo 177 del C.C.A estará a cargo de CAJANAL EICE en liquidación y los contemplados en el artículo 178 del C.C.A estarán a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional, FOPEP.

ARTÍCULO TERCERO: El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional pagará a la interesada la suma a que se refiere el artículo primero, con los reajustes de ley, previos los descuentos ordenados con observación del turno respectivo, con cargo a la apropiación presupuestal correspondiente. Cuando el cobro se verifique por tercera persona deberá comprobarse su supervivencia.

ARTÍCULO CUARTO: Deducir de cada mesada pensional el valor correspondiente para los servicios médico-asistenciales, Ley 100/93. Para tal fin la peticionaria debe allegar fotocopia del formulario único de inscripción o certificación de la EPS respectiva. De no aportarse lo anterior al momento de la notificación, la Caja Nacional de Previsión Social EICE, hoy en liquidación, salva cualquier responsabilidad por el destino del citado descuento.

ARTÍCULO QUINTO: Descontar de las mesadas atrasadas a que tiene derecho la señora DORA LUZ RAMÍREZ DE RAMÍREZ ya identificada con ocasión del fallecimiento del señor ÓSCAR RAMÍREZ SEGURA ya identificado, la suma de 10 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez SEISCIENTOS CUATRO MIL DOSCIENTOS NUEVE PESOS ($604,209 M/CTE), por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, de conformidad con el informe recibido el 02 de Noviembre de 2010 expedido por el Registro Nacional de Afiliados de CAJANAL EICE, en liquidación. […].13 v) El 1.° de agosto de 2012, la Caja Nacional de Previsión Social emitió la Resolución UGM 053335, por la cual modificó la Resolución PAP 040972 del 28 de febrero de 2011, en los siguientes términos:

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Modificar los artículos Quinto y Sexto de la Resolución PAP040972 del 28 de Febrero de 2011, la cual reliquidó la pensión de vejez post- mortem a favor de la señora DORA LUZ RAMÍREZ DE RAMÍREZ, ya identificado (sic), con ocasión del fallecimiento del señor ÓSCAR RAMÍREZ SEGURA, ya identificado, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de la presente providencia, los cuales quedarán así:

ARTÍCULO QUINTO: Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho a la señora DORA LUZ RAMÍREZ DE RAMÍREZ, la suma de DOSCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS ($245.387.00) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, de conformidad con el informe No. (sic) 5623 del 28 de julio de 2012, expedido por el Registro Nacional de Afiliados de Cajanal EICE en liquidación. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que el pensionado adeuda valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que los aportes inicialmente descontados deben ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se proceda a adelantar su cobro, para lo cual se deberá enviar una copia de la presente resolución al área de Recaudo de Cartera de Cajanal EICE en liquidación.

ARTÍCULO SEXTO: Envíese copia de la presente resolución al área de Recaudo de Cartera de Cajanal EICE en liquidación para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD DAS, por un monto de SETECIENTOS TREINTA Y SEIS MIL CIENTO SESENTA PESOS MCTE ($736.160.00), de conformidad con el informe No. (sic) 5623 del 28 de julio de 2012, expedido por el Registro Nacional de Afiliados de Cajanal EICE en liquidación. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que se adeudan valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que la suma indicada debe ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se deba proceder a adelantar su cobro.

ARTÍCULO SEGUNDO: Los demás apartes y artículos de la Resolución PAP040972 del 28 de Febrero de 2011, no sufren modificación ni aclaración alguna. […].14 [Negritas propias del original] 13 Folios 12 a 18. 14 Folios 20 a 22. 11 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez vi) El 29 de julio de 2014, la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP certificó lo siguiente: Que en cumplimiento expreso del anterior acto administrativo, el área de nómina de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, realizó la inclusión de la precitada resolución a favor de la señora RAMÍREZ DE RAMÍREZ DORA LUZ […], con el nuevo valor pensión y el retroactivo en el mes de Febrero de 2013, reportándose por concepto de mesadas atrasadas por el período comprendido entre el 17 de Mayo de 1999 (fecha de efectos fiscales) al 31 de Marzo de 2011 (Día anterior a la inclusión en nómina de la resolución PAP 40972 de fecha 28 de Febrero de 2011) la suma de TREINTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS CON 29/100 M/CTE ($32.858.542,29).

Así mismo por concepto de indexación (Artículo 178 del anterior C.C.A.) por el período comprendido entre el 17 de Mayo de 1999 (fecha de efectos fiscales) al 30 de Marzo de 2007 (fecha de ejecutoria del fallo objeto de cumplimiento) la suma de CUATRO MILLONES QUINIENTOS SETENTA MIL CIENTO NOVENTA Y UN PESOS CON 91/100 M/CTE ($4.470.191,91).

Se aclara que la anterior suma de dinero corresponde al valor bruto reportado al cual debe restársele el valor de los descuentos por aportes en salud por la suma de TRES MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y TRES MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS CON 47/100 M/CTE ($3.863.557,47) dando como resultado un valor neto de TREINTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y CINCO MIL CIENTO SETENTA Y SEIS PESOS CON 73/100 M/CTE ($33.565.176,73) con abono en cuenta bancaria, realizado en Bancolombia. […].15 [Negritas propias del original] Luego de estudiar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto apelado, por las siguientes razones: A juicio de la accionante, el tribunal incurrió en un error al momento de realizar sus cálculos, ya que habría imputado los pagos que hizo la entidad ejecutada a capital e intereses, en ese orden, en contravía de la regla que prevé el artículo 1653 del Código Civil, a saber:

ARTÍCULO 1653. <IMPUTACIÓN DEL PAGO A INTERESES>. Si se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital. Si el acreedor otorga carta de pago del capital sin mencionar los intereses, se presumen éstos pagados. 15 Folio 24. 12 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez En relación con este tema, vale la pena destacar que la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto del 6 de junio de 2019, avocó el conocimiento del proceso 11001 33 42 048 2016 00009 01 (2914-2018), con el fin de emitir sentencia de unificación jurisprudencial frente a varios temas, entre ellos el que se relaciona con la imputación de pagos.

De la providencia mencionada se extraen los siguientes apartes: ii) Determinación de la imputación de pagos realizados en el curso de la ejecución. Sobre el particular, se advierten prima facie dos posturas teóricas: Tesis uno: Los pagos que se efectúan a capital deben imputarse primero a intereses en los términos del art. 1653 del código civil, como quiera (sic) que la obligación que tienen las entidades de pagar intereses moratorios, se rige por el principio de igualdad, de tal manera que el estado debe cumplir sus obligaciones dinerarias en los mismos términos que se exige para los particulares.

Tesis dos: Los pagos que se efectúan a capital deben mantener tal carácter. Ello porque en los procesos ejecutivos derivados se sentencias que reconocen derechos pensionales no tiene cabida la institución de las obligaciones reguladas por el Código Civil, toda vez que su aplicación conllevaría a la capitalización de intereses «anatocismo»; práctica que ésta (sic) prohibida en el ordenamiento legal.16 [Negritas y cursivas propias del original] Sin embargo, en este momento no se ha proferido la sentencia de unificación anunciada, razón por la cual le corresponde a la Sala adoptar una decisión según las reglas de derecho que definen la forma en que deben imputarse los pagos realizados para cumplir las obligaciones.

En ese escenario, la Sala advierte que no existe una norma jurídica especial que permita determinar cómo deben distribuirse los pagos que realiza el Estado para satisfacer las obligaciones que están a su cargo, consignadas en documentos que presten mérito ejecutivo, si primero a capital y luego a intereses o viceversa. Por lo anterior, de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, «[c]uando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho».

Así las cosas, a falta de una norma que regule de manera especial la imputación de pagos cuando la parte deudora es una entidad del Estado, resulta procedente acudir al artículo 1653 del Código Civil, ya citado, 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto del 6 de junio de 2019, expediente 11001 33 42 048 2016 00009 01 (2914-2018), M.P., Gabriel Valbuena Hernández. 13 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez según el cual, «[s]i se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital».

En igual sentido lo ha precisado la Sección Tercera de esta corporación: 18. Igualmente, conviene señalar que la afirmación del Tribunal según la cual “[c]uando la[s] entidad[es] pagan la[s] sentencia[s] se encuentran pagando el capital insoluto de la[s] obligaci[ones]” no es correcta. Si bien los artículos 192 y siguientes del CPACA desarrollan varios aspectos relacionados con la efectividad de condenas contra entidades públicas, en materia de la imputación de los pagos realizados guardan silencio.

En ese sentido, la Sala recuerda, como ya tuvo la oportunidad de precisarlo esta Subsección, que al pago de condenas contra entidades públicas resulta aplicable la regla de imputación del pago consagrada en el inciso primero del artículo 1653 del Código Civil, en virtud de la cual, cuando una obligación consiste en pagar un capital e intereses, “el pago se imputa primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital”. 19.

Establecido lo anterior, la Sala verificará si el Tribunal acertó al declarar probada la excepción de pago propuesta por la CVP. De entrada, debe decirse que la Sala únicamente tendrá en cuenta los pagos realizados por la CVP el 25 de abril de 2013 y el 16 de enero de 2014, y que desestimará el depósito judicial efectuado a órdenes del Tribunal en enero de 2017; lo anterior, comoquiera que dicho “pago” no cumplió los requisitos del pago por consignación previstos en los artículos 1656 y siguientes del Código Civil y 381 del Código General del Proceso (CGP) y, en esa medida, del mismo no es posible derivar los efectos extintivos de la obligación a que hacen referencia tales normas. 20.

Comoquiera que Orlando Sepúlveda Cely únicamente presentó en debida forma la solicitud de pago de la condena hasta el 22 de enero de 2013 –lo que trajo como consecuencia la cesación de la causación de intereses desde el 28 de octubre de 2012 y hasta el 22 de enero de 2013, en los términos del artículo 192 del CPACA–, entre el 28 de julio de 2012 –fecha a partir de la cual la Sentencia de 22 de marzo de 2012 quedó ejecutoriada– y el 24 de abril de 2013 –un día antes del primer pago efectuado por la CVP–, sobre la condena de $1.016.518.045,oo se causaron intereses moratorios a una tasa equivalente a la DTF, por un valor de $25.399.706,25.

Como el pago de $1.016.518.045,oo realizado el 25 de abril de 2013 se imputó primero a los intereses y luego al capital, a partir de esa fecha quedó un saldo de capital de $25.399.706,25 sobre el cual se causaron intereses moratorios a una tasa equivalente a la DTF, hasta el 28 de mayo de 2013, y luego a la tasa comercial moratoria, hasta el 15 de enero de 2014 –un día antes del segundo pago efectuado por la CVP–, por un valor de $4.758.471,65 (ver anexos 1 y 2). 21.

En ese orden de ideas, en la medida en que, a 15 de enero de 2014, la CVP adeudaba a Orlando Sepúlveda Cely $25.399.706,25 por concepto de saldo del capital y $4.758.471,65 por concepto de intereses moratorios, y que ese mismo día le pagó $66.949.912,oo, la Sala concluye que el Tribunal acertó al declarar probada la excepción de pago propuesta por la entidad ejecutada.17 [Cursivas propias del original] 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 8 de septiembre de 2021, expediente 25000 23 36 000 2015 00386 01 (59.004), M.P., Alberto Montaña Plata. 14 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez Igualmente, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, bajo el entendido de que, si las administradoras de fondos de pensiones imputan los pagos de los particulares a intereses y a capital, en ese orden, no hay justificación para que no pueda aplicarse esa regla cuando la obligación está a cargo de la entidad: […] si las administradoras de pensiones tienen la facultad de imputar el pago de un determinado período, en primer lugar, «al interés de mora por los aportes no pagados oportunamente y correspondientes al período declarado», no hay fundamento válido para no asumir que cuando esa misma entidad no ha procedido con la diligencia y el cuidado que le impone su condición de administradora de un sistema que involucra en muchos casos derechos fundamentales, deba impartirse la misma solución, de suerte que si, como en el caso actual, se presenta una tardanza aproximada de 3 años, los intereses moratorios que, como ya se dijo, se causan una vez vencido el plazo de 4 meses contados desde la petición, deben cubrirse antes de proceder al abono del retroactivo pensional, y en ese sentido abona a la definición lo establecido en el artículo 1659 [1653] del Código Civil, según el cual «Si se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital».18 [Cursivas propias del original] Por otro lado, en idéntica línea de interpretación, la doctrina se ha ocupado de la imputación de pagos frente a las obligaciones a cargo de una entidad estatal, así: Para el caso de las obligaciones susceptibles de cobrarse por la vía de los procesos ejecutivos que se surten ante la jurisdicción administrativa se tiene que son aquellas que provienen de providencias judiciales – autos, sentencias y laudos arbitrales – y otras de naturaleza contractual incluyendo los actos administrativos derivados de dicha actividad que reúnen las calidades de título ejecutivo, sin embargo, no existe ni en el CPACA ni en el CGP, una norma procesal que prevea cómo opera la imputación de pagos parciales frente a esas obligaciones en las que interviene como sujeto de ellas una entidad estatal.

Tampoco identificamos una norma de carácter sustancial que prevea un método especial para imputar los abonos que haga un deudor en el marco de una acreencia estatal, provenga de título judiciales o contractuales. En este orden de ideas, es la Ley 153 de 1887 y el Código Civil, quienes suplen ese vacío pues no existe una regla propia del derecho administrativo que prevea una disposición especial a aquella que contiene el precitado artículo 1653.

Así, por un lado, el artículo 8 de la Ley 153 dispone: “Cuando no hay exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho” y por el otro, el artículo 1653 del Código Civil, sí regula un caso semejante.

Así las cosas, creemos que cuando el juez administrativo conoce de una ejecución en la que el deudor efectúa o prueba pagos parciales a la obligación estatal, no puede aplicar una regla diferente a la prevista en el artículo 1653 del Código Civil, como sería por ejemplo aquella que enseña que todo pago parcial se imputa primero a capital, porque sencillamente no existe.

El asunto, en estos momentos, se somete al régimen general de las obligaciones, salvo claro está que el Legislador decidiese intervenir para establecer un criterio distinto. 18 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia SL9854-2014 del 16 de julio de 2014, radicación n.° 41756, M.P., Elsy del Pilar Cuello Calderón. Esta tesis fue reiterada en la Sentencia SL4104-2018 del 15 de agosto de 2018, radicación n.° 66214, M.P., Donald José Dix Ponnefz. 15 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez Por otro lado, aquellas consideradores jurídicas que recaen sobre la protección al patrimonio público que debe proveer el juez con la consecuente inaplicabilidad del artículo 1653 del Código Civil en estos casos, exigirán entonces identificar y aplicar una norma legal concreta que reemplace aquella antiquísima que reposa en el precitado código o incluso entonces creando una regla judicial.19 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que, ante la falta de una disposición especial que determine la regla de imputación de pagos en el marco de las obligaciones a cargo del Estado, debe seguirse el artículo 1653 del Código Civil, aplicable en virtud del artículo 8 de la Ley 153 de 1887, sin perjuicio de que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, establezca una pauta diferente.

En este punto, vale la pena precisar que, para la Sala, la regla señalada por el artículo 1653 del Código Civil no viabiliza, per se, el anatocismo, ya que, una vez imputado el pago a intereses y a capital, en ese orden, podrían seguirse causando intereses de mora sobre el excedente que quede por concepto de capital, mas no se trataría de intereses calculados sobre intereses.

Además, considerar la eventual inconveniencia de aplicar la norma mencionada, por la razón aludida, implicaría asumir que el Código Civil incurre en contradicción, pues prohíbe el anatocismo y, a la vez, lo permite a través del procedimiento de imputación de pagos, lo cual no es acertado. De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que el fallo del 21 de septiembre de 2006, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, quedó ejecutoriado el 15 de diciembre de 2006.

Por lo tanto, de acuerdo con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo,20 en consonancia con la Sentencia C-188 de 1999, dictada por la Corte Constitucional,21 se empezaron a causar intereses de mora a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia, es decir, desde el 16 de diciembre de 2006. De ahí que, para el 1.° de febrero de 2013, fecha en la cual se habría pagado el valor correspondiente al capital indexado 19 RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando, La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa, 6.ª edición, Medellín, Librería Jurídica Sánchez R., 2021., página 716. 20 Norma procesal que rigió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 21 En la citada sentencia, la Corte Constitucional declaró inexequibles las expresiones «durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria» y «después de este término», contenidas en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido de que «[…] a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria». 16 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez a la ejecutoria,22 la UGPP le debía a la señora Dora Luz Ramírez de Ramírez el capital más los intereses de mora, razón por la cual la entidad ejecutada tenía que observar la imputación de pagos prevista en el artículo 1653 del Código Civil.

Asimismo, el ejercicio aritmético que realizó el tribunal para librar el mandamiento ejecutivo debía seguir la regla establecida en la norma citada, esto es: imputar el valor pagado por la UGPP a los intereses de mora causados desde el 16 de diciembre de 2006, en primer lugar, y, luego, al capital indexado a la ejecutoria de la sentencia (15 de diciembre de 2006).

No obstante, la Sala advierte que el a quo se limitó a calcular los intereses de mora desde el 16 de diciembre de 2006 hasta el 31 de enero 2013, y libró mandamiento ejecutivo por la suma que resultó de la respectiva operación, lo cual significa que no siguió la regla de imputación de pagos señalada en el artículo 1653 del Código Civil.

Si el tribunal hubiera observado la norma mencionada, habría imputado el valor que pagó la UGPP a los intereses moratorios, y, posteriormente, habría determinado el saldo insoluto que pudo haber quedado del capital, sobre el cual, a su vez, se pudieron generar intereses de mora (estos intereses se calculan sobre el capital insoluto que quedó después de aplicar la regla de imputación de pagos que prevé el artículo 1653 del Código Civil, mas no sobre los intereses moratorios iniciales).

Ahora bien, la Sala debe precisar que la señora Dora Luz Ramírez de Ramírez no persigue pagos por concepto de capital, sino de intereses moratorios causados desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia. Por lo tanto, el tribunal deberá ser cuidadoso al momento de definir si libra mandamiento ejecutivo o no, con el fin de resolver, exclusivamente, lo pretendido por la accionante.

En esas condiciones, y teniendo en cuenta que no le corresponde al juez de segunda instancia determinar si se libra o no mandamiento ejecutivo,23 la Sala 22 Así lo expresó la parte demandante, en el recurso de apelación. Sin embargo, vale la pena precisar que, según la certificación del 29 de julio de 2014, expedida por el subdirector de nómina de pensionados de la UGPP, «[…] el área de nómina de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, realizó la inclusión de la precitada resolución a favor de la señora ramírez de ramírez dora luz […], con el nuevo valor pensión y el retroactivo en el mes de Febrero de 2013, reportándose por concepto de mesadas atrasadas por el período comprendido entre el 17 de Mayo de 1999 (fecha de efectos fiscales) al 31 de Marzo de 2011 (Día anterior a la inclusión en nómina de la resolución pap 40972 de fecha 28 de Febrero de 2011) la suma de treinta y dos millones ochocientos cincuenta y ocho mil quinientos cuarenta y dos pesos con 29/100 m/cte ($32.858.542,29)». 23 Mediante Sentencia SU-041 de 2018, la Corte Constitucional señaló que el juez de segunda instancia debe permitir que el a quo estudie los requisitos formales del título de recaudo y, en general, haga los análisis de orden fáctico y jurídico que le permitan arribar a la decisión de librar o no el mandamiento ejecutivo, actuación 17 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez revocará el auto apelado y ordenará al a quo establecer si resulta viable librar mandamiento ejecutivo o no a favor de la demandante, previa liquidación que observe la pauta de imputación de pagos establecida en el artículo 1653 del Código Civil.

Finalmente, le asiste razón al tribunal en tanto denegó la indexación de los intereses moratorios, ya que, conforme a la jurisprudencia de esta corporación,24 estas dos figuras son incompatibles, debido a que tienen la misma finalidad, cual es restablecer los efectos negativos causados por la tardanza en el cumplimiento de una obligación, en los casos en los que transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad.

Puntualmente, así lo explicó esta Subsección: En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.

Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.

Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.25 [Negritas por fuera del original] 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que el auto apelado se debe revocar, ya que el tribunal que propende al respeto del ámbito de competencia del juez de primera instancia y optimiza las garantías de contradicción y de doble instancia de los sujetos procesales. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de julio de 2021, expediente 47001 23 33 000 2018 00321 01 (5549-2019), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de mayo de 2021, expediente 08001 23 31 000 2014 01007 01 (2670-19), M.P. William Hernández Gómez. 18 Radicación: 25000 23 42 000 2015 01326 02 (0618-2021) Demandante: Dora Luz Ramírez de Ramírez no observó la regla de imputación de pagos que establece el artículo 1653 del Código Civil.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Revocar parcialmente el auto del 24 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. En su lugar, se ordena al a quo analizar si resulta viable librar mandamiento ejecutivo o no, previa liquidación que observe la regla de imputación de pagos prevista en el artículo 1653 del Código Civil, teniendo en cuenta los motivos esbozados previamente.

Segundo. Confirmar parcialmente el auto del 24 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en tanto denegó la indexación de los intereses moratorios. Tercero. Una vez ejecutoriada la presente decisión, por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.