Radicado: 11001-03-15-000-2024-06015-01 Demandante: Carlos Mario Guerra Mazo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06015-01 Demandante: CARLOS MARIO GUERRA MAZO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE ORALIDAD Temas: Tutela contra providencia judicial.

Caducidad de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Defecto sustantivo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte actora, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, contra la sentencia de 3 de marzo de 2025, dictada por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que resolvió negar las pretensiones de la acción de tutela.

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 6 de noviembre de 2024, la parte actora solicitó al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.

Se solicita al despacho tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia y a la reparación integral del señor Carlos Mario Guerra, ordenando dejar sin efectos la providencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad, el 30 de septiembre de 2024, en la que se declaró la caducidad del medio de control de reparación directa. 2.

Se solicita ordenar que el proceso de reparación directa continúe su curso para que se resuelvan de fondo los derechos del accionante, así pues, se dicte una nueva sentencia en la que se reconozca que el daño alegado por el demandante se materializó con la suspensión de la ocupación jurídica del inmueble, y no con la ocupación misma, y se ordene a la administración indemnizar al demandante por los perjuicios causados”. 2.

Hechos De la lectura de los expedientes de tutela y ordinario, se observan los siguientes hechos relevantes: Radicado: 11001-03-15-000-2024-06015-01 Demandante: Carlos Mario Guerra Mazo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El señor Carlos Mario Guerra Mazo es propietario de un inmueble ubicado en la carrera 30 No. 41** Sur, con matrícula inmobiliaria No. 001-7180** de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín, zona sur.

El Concejo Municipal de Envigado expidió el Acuerdo No. 018 de 21 de abril de 2008, mediante el cual afectó, por motivo de utilidad pública, el inmueble del accionante para la construcción de un parque lineal, entre otros predios1. La Alcaldía de Envigado, el 15 de mayo de 2008 registró la inscripción de la declaratoria de utilidad pública o interés social en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble del accionante.

El señor Carlos Mario Guerra Mazo, el 20 de mayo de 2014 solicitó al municipio de Envigado levantar el registro de la afectación que recaía sobre el inmueble, toda vez que habían transcurrido más de 6 años sin que la administración municipal hubiese realizado las gestiones para la adquisición del predio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989.

El Departamento Administrativo de Planeación de dicho municipio mediante oficio No. 2923 de 12 de septiembre de 2014, autorizó “la cancelación de la inscripción de afectación por declaratoria de utilidad pública efectuada por el municipio de Envigado mediante Oficio No.904 del 14 de mayo de 2008 sobre el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No.001-718054 anotación No. 07 de fecha 15-08-2008 radicado 2008- 304”.

El 1 de diciembre de 2016, señor Carlos Mario Guerra Mazo en ejercicio del medio de control de reparación directa presentó demanda contra del municipio de Envigado, con el fin de obtener la reparación de los perjuicios ocasionados por la ocupación jurídica temporal que le impidió disponer libremente del inmueble de su propiedad, debido a la afectación por motivos de utilidad pública que le otorgó la entidad territorial.

El Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín en sentencia de 29 de marzo de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que se demostró un daño antijurídico con la ocupación jurídica del inmueble del actor por un lapso de 6 años, la cual resultó desproporcionada, lo que causó un rompimiento de las cargas públicas porque no pudo ser explotado económicamente.

Contra la anterior decisión las partes interpusieron recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, en fallo de 30 de septiembre de 2024, en el que revocó la decisión de primera instancia y declaró probada de oficio la excepción de caducidad. A su juicio, dicha figura se debía verificar desde el momento en que el demandante conoció que no podía darle al bien la destinación pretendida como consecuencia de esa limitación a la propiedad, que de acuerdo con las pruebas consideró que fue desde el 20 de mayo de 2014.

Por consiguiente, el actor contaba “hasta el 21 de mayo de 2016 para interponer el medio de reparación directa no obstante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 22 de septiembre de 2016 (Fl.20) y radicó la demanda el 1 de diciembre del mismo año, ambas de forma extemporánea”. 1 Igualmente, se facultó al alcalde para realizar la negociación correspondiente o llevar a cabo la expropiación por vía administrativa y ordenó que se informara el contenido del acto administrativo al titular y se inscribiera en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06015-01 Demandante: Carlos Mario Guerra Mazo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3. Fundamentos de la acción La parte actora expresó que la interpretación de la autoridad judicial accionada frente a la caducidad es errada, toda vez que el daño no fue únicamente en la ocupación jurídica del predio, sino en la posterior falta de cumplimiento de los procedimientos prestablecidos en el ordenamiento jurídico frente a la expropiación. Agregó que “no es la ocupación misma, sino en la falla en el servicio que se demuestra con la ocupación, no legalización, omisión de ejecución del proceso de suspensión de ocupación por vencimiento de termino a los 6 años, es un daño secuencial que se termina de materializar con la liberación del inmueble, sin compensación, sin obra y ahora sin posibilidad de realizar los apartamentos que inicialmente estaban proyectando allí acorde a lo probado”.

Sostuvo que la expropiación se encuentra regulada en las Leyes 388 de 1997 y 1682 de 2013, así como el Decreto 1077 de 2015, normas que resultan aplicables en el municipio de Envigado. Indicó que fue sometido a un procedimiento administrativo deficiente que culminó con la devolución del bien, sin ningún tipo de compensación por las pérdidas económicas.

Señaló que la Sección Tercera del Consejo de Estado en las sentencias de “4 de diciembre de 2006”, “14 de agosto de 2008”, “10 de marzo de 2016” y “21 de octubre de 2020”, explicó que cuando los daños son continuados la caducidad debe contarse desde el último hecho generador. Aseguró que la ocupación jurídica del inmueble no generó de inmediato el daño reclamado y que el perjuicio real se consolidó cuando la administración suspendió la ocupación jurídica sin indemnización ni reconocimiento de las pérdidas económicas ocasionadas.

Por consiguiente, como el daño es el resultado de múltiples fallas en el servicio, la caducidad debe contarse desde el último acto que lo materializa, es decir, el levantamiento de la ocupación sin cumplir con el debido proceso y sin indemnizarlo. Finalmente, manifestó que “la administración falló en cumplir con los procedimientos de negociación y compensación establecidos en la Ley 388 de 1997 y en el Decreto 1077 de 2015.

La ocupación prolongada, la falta de indemnización y la posterior suspensión del proceso constituyen una cadena de fallas en el servicio. El daño antijurídico no es la ocupación en sí misma, sino la falta de compensación y el incumplimiento de las obligaciones legales de la administración”. 4. Oposición 4.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad La magistrada ponente de la sentencia objetada pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales alegados.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06015-01 Demandante: Carlos Mario Guerra Mazo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Afirmó que la acción de tutela no debe servir para reabrir debates legales ni para reconsiderar los elementos probatorios que ya fueron analizados en la sentencia del 30 de septiembre de 2024, sin embargo, el actor intenta utilizar este trámite preferente y sumario para obtener una tercera instancia y continuar con una actuación que ya ha sido debidamente concluida mediante decisiones motivadas y ejecutoriadas.

Resaltó que en casos de ocupación jurídica temporal de bienes inmuebles, el término de caducidad comienza a contarse desde el momento en que el particular tuvo conocimiento de que no podía darle al bien la destinación que pretendía y, en consecuencia, no debe empezar a contabilizarse desde el último acto de omisión administrativa, como propone el actor, sino desde el momento en que se conoce de la limitación. 4.2.

Respuesta del municipio de Envigado La apoderada de la entidad territorial solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, en tanto no se puede utilizar como una tercera instancia. Afirmó que de la decisión objetada se evidencia que se realizó una adecuada valoración de las pruebas aportadas al proceso, evaluando de manera oficiosa la caducidad.

Para terminar, mencionó que el término de caducidad se verifica desde el momento en que el demandante conoció que no podía darle al bien la destinación pretendida como consecuencia de la limitación a la propiedad, que en este caso se tomó como tal el 21 de mayo de 2014, ello independientemente de las razones subjetivas del actor, pues el legislador estableció plazos razonables para que las personas acudan a la administración de justicia a satisfacer su pretensión, los cuales deben ser respetados en estricto sentido. 4.3.

El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Medellín, no rindió informe al asunto, aun cuando fue debidamente notificado de la admisión de la demanda. 6. Sentencia de tutela impugnada La Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado mediante sentencia de 3 de febrero de 2025, decidió negar las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no se incurrió en el defecto sustantivo alegado.

Afirmó que la providencia cuestionada, con el fin de establecer si la demanda de reparación directa promovida por el señor Carlos Mario Guerra Mazo en contra del municipio de Envigado se presentó dentro del término de los dos años previstos en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, precisó que la norma establece dos supuestos sobre los cuales se puede iniciar la contabilización del término para acudir a la jurisdicción. Esto es: i) el día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o ii) cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06015-01 Demandante: Carlos Mario Guerra Mazo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Agregó que la autoridad judicial se apoyó en jurisprudencia del Consejo de Estado e indicó que, en materia de ocupación de bienes inmuebles, las pautas de caducidad del medio de control de reparación directa exigen distinguir dos situaciones concretas, a saber: i) cuando se trata de ocupación material de un bien debido a la realización de trabajos públicos o, ii) cuando se relaciona de ocupación jurídica por afectación de la propiedad privada con miras a proteger el interés general.

Sostuvo que, en materia de la ocupación jurídica de bienes inmuebles, se ha considerado que la caducidad debe operar al cabo de dos años desde la inscripción de la limitación a la propiedad privada en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente al inmueble objeto de la decisión administrativa o desde que el afectado tiene o tuvo conocimiento de esta.

Aseguró que el Tribunal contabilizó la caducidad de la demanda promovida por el señor Carlos Mario Guerra Mazo desde la petición que realizó el 20 de mayo de 2014 al municipio de Envigado, pues en ella se advierte con absoluta certeza que el actor conocía a plenitud la afectación que recaía sobre su bien e impedía el desarrollo del proyecto urbanístico que pretendía ejecutar.

Por consiguiente, contó hasta el 21 de mayo de 2016 para ejercer oportunamente su derecho de acción, sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 22 de septiembre de 2016 y presentó la demanda el 1 de diciembre de dicha anualidad, esto es, de forma extemporánea. Para terminar, manifestó que la sentencia del 30 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no incurrió en defecto sustantivo, pues la decisión de revocar la providencia de primera instancia y, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de caducidad de la demanda de reparación directa promovida por el señor Carlos Mario Guerra Mazo contra el municipio de Envigado, estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, los elementos probatorios aportados al trámite judicial, las normas procesales y la jurisprudencia aplicable al caso concreto. 7.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la Radicado: 11001-03-15-000-2024-06015-01 Demandante: Carlos Mario Guerra Mazo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 acción de tutela y, en su lugar, acceder a la protección constitucional solicitada porque la autoridad judicial demandada incurrió en el defecto sustantivo. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos2 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos3, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20124, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20056. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico7;

(ii) Defecto procedimental absoluto8; (iii) Defecto 2 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 3 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 4 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 5 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 7 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 8 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06015-01 Demandante: Carlos Mario Guerra Mazo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 fáctico9; (iv) Defecto material o sustantivo10; (v) Error inducido11; (vi) Decisión sin motivación12; (vii) Desconocimiento del precedente13 y (viii) Violación directa de la Constitución14.

Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo15 y de la Corte Constitucional16.

En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto El señor Carlos Mario Guerra Mazo presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad, por la supuesta vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con la sentencia de 30 de septiembre de 2024, por la cual revocó la decisión favorable de primera instancia y, en consecuencia, declaró la caducidad del medio de control de reparación directa.

En primera instancia, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado negó las pretensiones de la solicitud de amparo constitucional, luego de considerar que la autoridad judicial accionada resolvió el asunto bajo la normatividad y la jurisprudencia aplicable, por lo que no encontró demostrado el defecto alegado por el demandante.

En el escrito de impugnación, la parte actora reiteró los argumentos de la demanda de tutela. El defecto sustantivo se materializa cuando la decisión que adopta el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconoce, lo cual, de 9 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 10 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 11 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 12 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 13 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 14 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 15 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 16 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06015-01 Demandante: Carlos Mario Guerra Mazo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede darse en los siguientes casos: “(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.

En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador (iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes.

En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.

(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual, si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.

(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”17. Además de las anteriores circunstancias, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”18.

Precisado lo anterior marco de referencia jurisprudencial y con el fin de resolver de fondo el asunto, se hará referencia a los principales fundamentos de la sentencia objetada, así: El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad, en fallo de 30 de septiembre de 2024 revocó la sentencia de 29 de marzo de 2019 del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Medellín en la que se había accedido parcialmente a las pretensiones y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad.

En primer lugar, explicó lo relacionado con la responsabilidad del Estado por eventos de limitación al derecho a la propiedad, en el cual precisó que el daño antijurídico puede ocurrir por ocupación jurídica o por ocupación material. El primero ocurre cuando de una actuación administrativa se derive la imposibilidad de ejercer 17 Corte Constitucional, sentencia SU-574 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 18 Ibíd. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06015-01 Demandante: Carlos Mario Guerra Mazo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 su derecho, como explotarlo económicamente19.

De otro lado, la segunda consiste en que la administración ingresa al predio y ejecuta desde allí diversos actos. Agregó que “ambos supuestos podrán ser de carácter temporal o permanente y el título aplicable es el daño especial, sin dejar de lado el análisis de la falla del servicio por ser el título de imputación por excelencia”. Luego, se refirió a cada una de las pruebas allegadas en debida forma al proceso (documentales y declaración de parte) y, posteriormente, se pronunció frente a la caducidad del medio de control de reparación directa en casos de ocupación jurídica temporal, para lo cual resaltó que “el literal i) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, preceptúa que el término de caducidad del medio de control de Reparación Directa es de dos (2) años, los que empiezan a contarse: i) el día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño y ii) cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

Aunado a lo anterior, el Tribunal precisó el criterio desarrollado en la jurisprudencia actual de la Sección Tercera del Consejo de Estado frente a la caducidad en los casos de ocupación, en el que resaltó que “si bien el término para incoar la acción de reparación directa, como ya se indicó, por regla general coincide con el hecho generador del daño y en los eventos de ocupación temporal o permanente de inmuebles, con la cesación de dicha ocupación o con la terminación de la obra, en los casos en que los bienes resultan afectados por una decisión administrativa (ocupación jurídica) para efectos de la construcción de una obra pública y sobre los mismos no se adelantan las labores de adquisición o expropiación, el término para interponer la demanda, por regla general, debe empezar a correr desde el momento en que el particular tuvo conocimiento de que no podía darle al bien la destinación que pretendía, a consecuencia de esa determinación de la entidad pública”20 Por lo anterior, precisó que de acuerdo a las pruebas allegadas la caducidad se debía verificar desde el 20 de mayo de 2014, pues en ese momento el accionante elevó una petición ante el municipio de Envigado en la que solicitó que se desafectara el inmueble, pues habían transcurrido 6 años sin que se hubiese adquirido el bien por parte de la entidad territorial, situación que ofreció la certeza de que el demandante conocía la afectación de su predio.

Por último, resaltó que fue a partir del 21 de mayo de 2014 el momento en que inició el término de la caducidad, por consiguiente, el actor contó hasta el 21 de mayo de 2016 para presentar la demanda de reparación directa, no obstante, formuló la solicitud de conciliación el 22 de septiembre de 2016 y radicó la demanda en diciembre de la misma anualidad, es decir, ambas de forma extemporánea. 19 “En este caso, si se encuentra configurada la responsabilidad del Estado deberá pagarse lo dejado de percibir por la explotación económica del bien (lucro cesante) y el valor comercial del bien o una porción del mismos dependiendo de la extensión de la ocupación (daño emergente) teniendo en cuenta además los descuentos derivados de la valorización del predio generado por la realización de la obra pública o de la afectación a menos que hubiese pago la contribución (artículo 190 Ley 1437 de 2011)”. 20 “Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 26 de febrero de 2016.

Magistrado Ponente. Ramiro De Jesús Pazos Guerrero. Radicado 36231. Posición reiterada en las sentencias: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 29 de abril de 2015. Magistrado Ponente. Danilo Rojas Betancourth. Radicado 29175. / Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 5 de febrero de 2021.

Magistrado Ponente. José Roberto Sáchica Méndez. Radicado. 48671. /Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 7 de mayo de 2021. Magistrado Ponente. José Roberto Sáchica Méndez. Radicado. 53910. / Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 11 de octubre de 2023. Magistrado Ponente Nicolás Yepes Corrales.

Radicado 67229”. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06015-01 Demandante: Carlos Mario Guerra Mazo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Según se logró extraer del escrito de impugnación, la parte actora expuso que la decisión reprochada no hizo una valoración normativa relacionada con la caducidad del medio de control de reparación directa en los casos de ocupación judicial, pues consideró que se debía tener en cuenta que estaba ante un daño continuado.

Al respecto, la Sala observa que en la sentencia objetada el Tribunal explicó que la caducidad en los eventos de ocupación judicial se debe verificar, por regla general, desde el momento en que el particular tuvo conocimiento de que no podía darle al bien la destinación que pretendía y que, en este caso, ocurrió cuando el actor presentó una solicitud de desafectación del inmueble ante el municipio de Envigado el 21 de mayo de 2014 y, a partir de esta, verificó el término de 2 años establecido en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

Ahora bien, el demandante alega que se debió tener en cuenta que se estaba ante el escenario de una falla en el servicio y no de una ocupación, pues en el presente asunto no se materializó la expropiación o la negociación pese a que el predio estuvo ocupado de manera temporal. Respecto a dicho argumento, la Sala considera necesario precisar que en lo relacionado con la caducidad del medio de control de reparación directa lo determinante es que juez contencioso tenga la certeza del momento en que el afectado o la víctima conoció el daño antijurídico, indistintamente del título de imputación o régimen de responsabilidad que pretenda que se le aplique a su caso.

Por consiguiente, el estudio que realizó el Tribunal accionado consistió en determinar, a partir de las pruebas y la jurisprudencia del órgano de cierre, cuando se conoció el hecho dañino alegado, sin que se pueda tener como parámetro actuaciones hipotéticas que esperaba de la administración, como por ejemplo, la expropiación, la negociación y la indemnización que no se materializó y que esperaba por la ocupación del inmueble.

De otro lado, el demandante menciona varias decisiones de la Sección Tercera del Consejo de Estado en las que se hace alusión al daño continuado. Sin embargo, se debe precisar que el número de expediente interno que señaló respecto a cada uno de los fallos no corresponden a las fechas de las decisiones. De hecho, el fallo de “21 de octubre de 2020” con radicado interno No. “60189” no aparece en el sistema de relatoría del Consejo de Estado.

Ahora bien, si lo que se pretendía por el actor era exponer un posible desconocimiento del precedente judicial, debió cumplir con la carga de señalar las providencias que guardaran similitud fáctica y jurídica, en las que se hubiese aplicado la tesis del daño continuado en eventos de ocupaciones jurídicas de predios, lo que no ocurrió en el presente asunto.

Conforme con lo anterior, la Sala coincide con el a quo al señalar que el Tribunal accionado no incurrió en el defecto sustantivo alegado, pues se observa que la autoridad judicial accionada resolvió la litis conforme a las pruebas aportadas, la normatividad y la jurisprudencia del órgano de cierre aplicable al caso, sin que el análisis se denote arbitrario o caprichoso.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06015-01 Demandante: Carlos Mario Guerra Mazo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia impugnada que negó las pretensiones de la acción de tutela. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Confirmar la sentencia de 3 de marzo de 2025, proferida por la, Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.

Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente. Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx