CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., cinco (05) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-06679-00 Accionante: Rodolfo Pinto Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela1 presentada por Rodolfo Pinto en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 23 de octubre de 20252 la parte tutelante interpuso esta acción constitucional en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la no caducidad de las prestaciones periódicas, a la seguridad social completa, al principio de legalidad y transparencia, al principio de los derechos adquiridos, y a los principios de favorabilidad y progresividad.

Consideró que dichos derechos fueron vulnerados por la Sección Primera del Consejo de Estado, debido a que, en el marco de la acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02567-01, profirió la sentencia del 10 de julio de 2025, mediante la cual confirmó la providencia del 30 de mayo de 2025, emitida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la tutela interpuesta por el actor contra la Subsección A de la Sección Segunda de la misma Corporación, con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 68001-23-15-000-2001-03259- 01. 2.

Hechos 2.1. Rodolfo Pinto interpuso una acción de tutela3 contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Santander, al considerar que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por las sentencias 1 Obra en el certificado C38CDE79F87A9F47 96BBC4C1755D95A6 163270A7A42D83EE AE44EF5F6956B7D2, índice 2. 2 Según el correo obrante en el certificado 9CF5FD733DA3F6AC 464BC5FB2EC06825 29170C135F5DE9D4 5367BA273F71A3BB, índice 2. 3 Folios 2 – 7 del certificado F919480D3FA56F3D 00AEF64E5B885BF4 E3AB9D5CA97A1393 61F0F22D95C00A14, índice 11. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06679-00 Accionante: Rodolfo Pinto Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia del 9 de noviembre de 2006 y del 25 de octubre de 2007, proferidas por dichas autoridades en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número 68001-23-15-000-2001-03259-00/01. 2.2.

El 30 de mayo de 20254 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, porque no cumplió con el requisito general de inmediatez. 2.3. La parte accionante interpuso recurso de impugnación, y la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante providencia del 10 de julio de 20255, confirmó la decisión recurrida, toda vez que la demanda tuitiva fue presentada el 2 de mayo de 2025, es decir, 17 años, 3 meses y 13 días después de la notificación de la providencia de segunda instancia que puso fin al trámite del medio de control, sin que se demostrara una situación de debilidad manifiesta que justificara la tardanza de la parte actora en ejercer la acción constitucional. 3.

Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante sostuvo que se vulneraron sus derechos fundamentales por las siguientes razones: 3.1. Se dio una aplicación estricta del requisito de inmediatez sin ponderar que su reclamación tenía que ver con el reconocimiento de una prestación periódica y que, incluso, la providencia acusada reconoció que, al tratarse de pensiones periódicas y vitalicias, la jurisprudencia flexibiliza el mencionado requisito. 3.2.

También se aplicó de manera restrictiva el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que dicha norma establece que se puede acudir a la jurisdicción en cualquier tiempo para controvertir actos que reconozcan o nieguen prestaciones periódicas. 3.3. Se efectuó un examen centrado únicamente en la sentencia de segunda instancia, bajo el argumento de que fue la que puso fin al proceso, sin considerar 4 Obra en el certificado DC6F9ADE6FD63981 57C4D3055449DF3F BBD47A86EE36DB8F C62488ED8370106F, índice 15 del expediente 11001031500020250256700. 5 Obra en el certificado F6D627C7FD838BCA 158D78299D477738 FF95FA5E095022C8 4CAAA16C5AA09DAD, índice 4 del expediente 11001031500020250256701. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06679-00 Accionante: Rodolfo Pinto Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia que la vulneración de los derechos también se originó en el fallo de primera instancia. 3.4.

La autoridad judicial realizó un análisis insuficiente del defecto fáctico alegado, puesto que no estudió de fondo la reclamación, lo que configuró una omisión de motivación. 3.5. Se desconoció el precedente constitucional sobre sujetos de especial protección y no se analizó la configuración de un perjuicio irremediable, consistente en la disminución del 25 % de la mesada pensional. 4.

Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó, textualmente, lo siguiente: “Su Honorable Señoría, ruego a usted se sirva ordenar la suspensión inmediata de la acción perturbadora de mi derecho, declarando la nulidad o revocando del FALLO DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA proferido el diez (10) de julio de dos mil veinticinco(2025) por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA, CONSEJERA PONENTE: Doctora NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, y a su vez, se ordene revocar sentencia del 9 de Noviembre de 2006 el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, para que mantenga la legalidad de la Resolución Nro. 0414 del 10 de Julio de 1989 y además se ordene el restablecimiento de mi derecho afectado según la Resolución Nro. 1066 del 20 de Julio de 2008, que disminuyo la mesada pensional en un 25%, en cumplimiento de las normas jurídicas, atendiendo que persiste y es vigente la violación del ordenamiento jurídico, legal y constitucional, por presentarse una nulidad absoluta.”6. 5.

Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1. Mediante auto del 28 de octubre del 20257 el despacho ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandada, a la Sección Primera del Consejo de Estado; y, en calidad de terceros con interés, a la Universidad Industrial de Santander – UIS, al Tribunal Administrativo de Santander, a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección A de la Sección Tercera de la misma Corporación8. 6 Folios 5 y 6 del certificado C38CDE79F87A9F47 96BBC4C1755D95A6 163270A7A42D83EE AE44EF5F6956B7D2, índice 2. 7 Obra en el certificado 9791CE32743079AA BB6C4418FF6EEB98 60AA7F9F6CDEFDE0 4233B1E60136DCF2, índice 4. 8 Los soportes de notificación obran en el índice 7. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06679-00 Accionante: Rodolfo Pinto Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.2.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado9 señaló que los hechos que fundamentaron la demanda ya fueron objeto de estudio en el proceso de tutela 11001-03-15-000-2025-02567-01, dentro del cual se declaró el incumplimiento del requisito de inmediatez y se precisó que las providencias emitidas en el marco de dicho trámite constitucional no configuraron ninguno de los presupuestos previstos en la sentencia SU-627 de la Corte Constitucional, entre ellos, una situación de fraude. 5.3.

La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado10 consideró que no era procedente realizar un estudio de fondo respecto de la solicitud de amparo, toda vez que esta se dirigía a cuestionar una decisión judicial proferida en el marco de otro proceso de igual naturaleza y no se configuran los presupuestos excepcionales que habilitan la interposición de una demanda de amparo contra otro fallo de tutela.

Adicionalmente, precisó que no se expusieron las razones por las cuales las disposiciones legales relacionadas con la posibilidad de demandar en cualquier tiempo los actos que reconocen o niegan prestaciones periódicas de carácter indefinido resultan extrapolables al análisis del requisito de inmediatez. Sumado a lo anterior, la argumentación del segundo escrito tuitivo se orientó a cuestionar los fundamentos de la sentencia del 25 de octubre de 2007, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que también hace improcedente el mecanismo constitucional analizado, debido al tiempo que el demandante tardó en acudir a la acción de tutela. 5.4.

La Universidad Industrial de Santander11 expuso que el actor, en una ocasión anterior, ya había interpuesto una acción de tutela contra la decisión que resolvió en segunda instancia el medio de control, la cual fue desfavorable para el interesado, según providencia del 29 de noviembre de 2016 proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga.

Posteriormente, presentó una nueva demanda tuitiva el 2 de mayo de 2025, es decir, 17 años, 3 meses y 13 días después del fallo ordinario que pretendía atacar, la cual también resultó infructuosa por incumplimiento del requisito de inmediatez. En ese sentido, señaló que la acción de 9 Obra en el certificado ED18986C5E8B2C94 A801183D481B7BE5 3C337B1F2A01FEE1 66DEDAB8050936D1, índice 10. 10 Obra en el certificado C4B9E5E9581E6ED6 352201D6EF021634 FDC7711DCE68BE32 C84880B57DEF63F7, índice 13. 11 Obra en el certificado AB59571FFFE75F0B 535E21297DB20F2F 6E3E661887159980 74C7614EAA4E97AA, índice 15. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06679-00 Accionante: Rodolfo Pinto Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia tutela resulta improcedente contra sentencias de tutela y que es evidente la intención de reabrir un debate jurídico ya resuelto. 5.5.

El Tribunal Administrativo de Santander12 consideró que no se configuró ninguno de los vicios o defectos alegados en el escrito de demanda, en especial la falta de inmediatez respecto de la decisión objeto de examen en la tutela primigenia. 5.6. La Sección Primera del Consejo de Estado13 solicitó que se declare improcedente la tutela examinada, por cuanto está dirigida a dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida en el marco de otra acción de igual naturaleza, sin que concurran los requisitos establecidos en la sentencia SU-627 de 2015.

En particular, señaló que no se probó fraude alguno en el caso bajo estudio. 5.7. Los demás interesados guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por Rodolfo Pinto en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico En primer lugar, la Sala se referirá a los requisitos de procedencia de la tutela en contra de otra acción de la misma naturaleza y, seguidamente, verificará si estos se cumplen en la presente solicitud de amparo. 3. Procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de una tutela 3.1. De conformidad con lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia C- 590 de 2005, por regla general, la acción de tutela resulta improcedente para 12 Obra en el certificado 0903A5ECF263F112 D38E1AC8DFE31910 079DDF88DD3A6729 570A0F30750F9688, índice 16. 13 Obra en el certificado B3A2D65A38E5743B 221BE90A71B02866 904AB383C4D7890C 7E7E1AB0FC37A035, índice 17. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06679-00 Accionante: Rodolfo Pinto Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia confutar sentencias dictadas en el marco del proceso constitucional definido en el artículo 86 de la norma superior.

No obstante, la guardiana de la Constitución, en la SU-627 del 1 de octubre de 201514, fijó los presupuestos exceptivos a la precitada regla. Para tal efecto, indicó que la solicitud de amparo constitucional procede, de manera excepcional, en contra de un fallo de tutela si (i) es proferido por un juez o tribunal diferente a la Corte Constitucional;

(ii) se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad; (iii) no comparte identidad procesal con la cuestionada; (iv) se demuestra de manera clara y suficiente que la decisión adoptada fue producto de una situación de fraude (fraus omnia corrumpit) que da lugar a la cosa juzgada fraudulenta; y (v) no existe otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. El aludido tribunal determinó, también, la procedencia excepcional del amparo en contra de actuaciones realizadas en el marco de un trámite constitucional igual; para lo cual manifestó que ello quedará sujeto a la emisión de la sentencia. Sobre el particular, explicó que si la actuación atacada es previa al fallo, consiste en la omisión de notificación o vinculación de un tercero y se cumplen los requisitos generales, la tutela será procedente15; por su parte, si se trata de una circunstancia posterior y esta tiene relación con el fallo constitucional, no procede, salvo que se discuta la vulneración de un derecho fundamental derivado del incidente de desacato, caso en el que será viable siempre que se cumplan los presupuestos genéricos16. 3.2.

En relación específicamente con la cosa juzgada fraudulenta, entendida como condición sine qua non para estudiar una tutela interpuesta contra otra, en la SU- 627 de 2015 se expuso lo siguiente: “4.4.1. En la Sentencia T-218 de 2012, este tribunal reconoció que la regla de que la tutela no procede contra sentencias de tutela no puede ser absoluta.

El principio de cosa juzgada no puede entenderse en términos absolutos, pues en ciertas circunstancias, como cuando está de por medio el principio de fraus omnia corrumpit, puede entrar en tensión con el principio de justicia material, a partir del cual es posible desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que tiene la decisión del juez.

En el fallo de tutela, valga decir, en su parte resolutiva, es posible distinguir dos partes constitutivas: ‘(i) la decisión de amparo y (ii) la orden específica y necesaria para garantizar el goce del derecho protegido’. Respecto de la decisión, ‘el principio de cosa juzgada se aplica en términos absolutos conforme a la inimpugnabilidad que la caracteriza’, mientras que 14 Corte Constitucional, SU-627 del 1° de octubre de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. 15 Corte Constitucional, SU-627 de 2015.

M.P. Mauricio González Cuervo. 16 Ibídem. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06679-00 Accionante: Rodolfo Pinto Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia respecto de la orden, ‘se ha dicho que puede ser complementada para lograr el cabal cumplimiento del fallo’.

En este contexto, es posible que se configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, que ‘se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad’. Este fenómeno es más grave cuando el fraude es cometido directamente por el juez o con su anuencia. Con este fundamento, al constatar la existencia de fraude en una sentencia de tutela que no fue objeto de revisión, para evitar que esta se materialice, este tribunal advirtió que si bien ‘no puede revocar esa providencia, lo que implicaría hacer un análisis de fondo de la misma y transgredir las consecuencias que emanan una vez finiquitado el trámite de revisión en esta Corporación’, s[í] puede, como ya lo hizo en la Sentencia T-104 de 2007, ‘hacer que esa decisión, por consecuencia, quede sin ningún valor jurídico, respetando la prohibición del non bis in ídem, fundamentando su actuación en el precepto fraus omnia corrumpit’ (…) 4.4.2.

En la[s] [s]entencias T-951 de 2013 y T-373 de 2014 este tribunal reiteró la procedencia excepcional de la tutela cuando se trata de ‘revertir o de detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo’. En la primera de ellas precisó que la cosa juzgada, incluso la constitucional, ‘no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar el valor de la justicia’, de tal suerte que ‘las instituciones del Estado Social de Derecho, establecidas para la promoción de los valores democráticos, basados en la solidaridad y en la vigencia de un orden justo, no pueden permitir que se consoliden situaciones espurias, bajo el argumento de la obediencia ciega a las situaciones juzgadas, cuando las mismas son producto de la cosa juzgada fraudulenta’”.

En punto a lo anterior, en la sentencia T-073 de 2019, el órgano de cierre constitucional desarrolló el concepto de fraude, bajo las consideraciones que siguen: “Un comportamiento puede calificarse como fraudulento cuando la actuación, que en apariencia se ajusta a la prescripción normativa, en la realidad conlleva una situación manifiestamente contraria a un principio del ordenamiento superior.

De este modo, el fraude se presenta como un supuesto de infracción indirecta de la ley, por dos razones. Por una parte, los actos realizados en fraude a la ley no impiden la debida aplicación de la norma que se hubiese tratado de eludir. Por otra, producen una situación que atenta contra el orden constitucional y los principios que inspiran el reconocimiento de un derecho previsto por una disposición particular, la cual es empleada para obtener el resultado no deseado por el legislador.

La esencia de la institución del fraude a la ley es, precisamente, contribuir a la coherencia del derecho, al ajuste entre las reglas y principios que las fundamentan y limitan, a evitar que se produzcan ciertas consecuencias contrarias a principios jurídicos, con independencia de la intención o motivo que condujeron al actor a la aplicación irregular que se censura.

En esa medida, el elemento objetivo de la conducta es lo que determina la existencia del fraude y, el presupuesto determinante y suficiente para su configuración es que se produzca un daño antijurídico. Es por eso que, para estar en presencia de fraude no se requiere de un elemento subjetivo, ya que este puede producirse sin que exista intención por parte del agente.

Basta con que la consecuencia aparezca como injustificada o indebida de acuerdo con 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06679-00 Accionante: Rodolfo Pinto Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia los principios superiores, en tanto el acto fraudulento quebranta la coherencia del ordenamiento (necesaria adecuación entre la norma y el principio)”. 3.3.

Resulta pertinente resaltar que, con posterioridad a la citada sentencia de unificación, la Corte Constitucional ha proferido providencias relevantes sobre la procedencia de la tutela contra otra acción de la misma naturaleza. En la sentencia T-093 de 201817 aclaró que “la acción de tutela no puede utilizarse para reabrir un debate probatorio o sustantivo concluido por los jueces constitucionales en un trámite de amparo anterior”; en la T-470 de 201818 no encontró razón para concluir que el juez hubiese incurrido en conductas con propósitos fraudulentos, ilegales o dolosos que atentaran en contra de la administración de justicia, en razón a que los argumentos del accionante versaban sobre una interpretación de derecho que no compartía, circunstancia que revelaba la intención de la parte convocante de reabrir un debate jurídico ya consolidado; por otra parte, en la sentencia T-072 de 201819 se hizo énfasis en la improcedencia de esta vía constitucional cuando se incumple la carga de demostrar la existencia de una cosa juzgada fraudulenta; asimismo, en la providencia T-322 de 201920 se señaló que la solicitud de amparo debe generar en el juez constitucional convencimiento sobre la configuración del fraude alegado, el que tiene que colegirse de los hechos objetivos y pruebas aportadas y, finalmente, que no basta con que se noten algunas imprecisiones en las providencias cuestionadas, pues estas deben ser de tal entidad que impidan reconocer su validez. 4.

Verificación del presupuesto fraus omnia corrumpit 4.1. La Sala advierte, prima facie, que el amparo impetrado por Rodolfo Pinto no satisface el requisito de procedibilidad frente a los reproches formulados contra la decisión del 10 de julio de 2025, pues no se evidencia la configuración de la cosa juzgada fraudulenta. Por el contrario, la acción constitucional objeto de estudio se presenta como un mecanismo orientado a manifestar una inconformidad frente al análisis jurídico realizado por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso identificado con el radicado 11001-03-15-000-2025-02567-01. 17 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 18 M.P. Alberto Rojas Ríos. 19 M.P. Carlos Bernal Pulido. 20 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06679-00 Accionante: Rodolfo Pinto Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.2.

En criterio de la parte accionante, la sentencia cuestionada realizó una aplicación estricta del principio de inmediatez, aplicó de manera restrictiva el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, analizó de manera insuficiente el defecto fáctico alegado y desconoció el precedente judicial. 4.3. Ahora bien, según la sentencia T-322 de 201921, la situación de fraude se verifica ante la concurrencia de hechos como: (i) la decisión de autoridad competente en la que se declare la conducta dolosa del juez;

(ii) la apertura de investigaciones disciplinarias o penales acerca de la configuración de un delito; (iii) la materialización del dolo en la sentencia judicial; (iv) la existencia de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe; (v) la afectación al patrimonio público; (vi) la ausencia de certeza del derecho reconocido;

(vii) la protección de un elevado número de peticionarios, cuya situación individual no alcanza a ser debidamente examinada dentro del término de diez días del que dispone el juez para decidir; (viii) cuando se presenta acción de tutela en contra de una entidad que, por estar sumida en un estado de cosas inconstitucionales, presenta una limitada capacidad para ofrecer respuesta oportuna a las demandas de sus afiliados y beneficiarios y amenaza el goce efectivo de derechos fundamentales de terceros; y (ix) el reconocimiento de una prestación de forma manifiestamente ilegal. 4.4.

En consecuencia, se advierte que la parte tutelante se limitó a expresar su desacuerdo con lo decidido en el trámite constitucional identificado con el radicado 11001-03-15-000-2025-02567-01 y a manifestar inconformidades frente al criterio de la autoridad judicial accionada. No obstante, no hizo alusión a hechos que permitan colegir la existencia de una decisión fraudulenta, ni aportó elementos probatorios que acrediten tal circunstancia. Por lo tanto, esta Sala concluye que no es posible pronunciarse nuevamente sobre una cuestión que ya fue planteada y resuelta en el marco de otra acción de igual naturaleza.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 21 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06679-00 Accionante: Rodolfo Pinto Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado