www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001 23 33 004 2015 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria.
Destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos. Servidor Público de elección popular. Decisión Revoca sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de fecha 11 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda. Primero: La parte demandante solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Fallo disciplinario del 31 de marzo de 20141, mediante el cual la Procuraduría Provincial de Ibagué sancionó disciplinariamente al señor José Humberto Cruz Carrillo, con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 13 años. • Fallo disciplinario del 30 de abril de 20152, a través del cual la Procuraduría Regional del Tolima, en sede de segunda instancia, confirmó la anterior decisión. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, solicitó: 1 Folios 60-70 del cuaderno principal. 2 Folios 47-59 de esa misma foliatura.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 • Ordenar a la Procuraduría General de la Nación levantar la sanción impuesta en su contra y, además, eliminarla de sus registros de antecedentes. • Condenar a la entidad demandada al pago de los perjuicios materiales e inmateriales -morales, a la vida de relación y perdida de oportunidad- causados con la aludida sanción. • Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos del establecidos en el C.P.A.C.A. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda.
En esencia, se afirmó que el demandante fue elegido concejal del municipio de Venadillo - Tolima para los periodos 2003-2006, 2007-2011 y 2012-2015. Que el 31 de enero de 2011, un ciudadano presentó queja en contra del actor, porque en el año 2010, cuando fungió como presidente del Concejo Municipal de Venadillo, avaló irregularidades en la celebración del contrato de prestación de servicios que suscribió con el señor Jhon Alexander Santofimio.
Asimismo, señaló que la Procuraduría Provincial de Ibagué, luego de agotar la indagación preliminar y la consecuente investigación disciplinaria, mediante auto de 30 de septiembre de 2013, formuló dos cargos en contra del demandante consistentes en: i) Incumplir el deber previsto en el numeral 1.° del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, pues en el proceso que culminó con el contrato de prestación de servicios 002 de 14 de diciembre de 2010 -adquisición de bienes y servicios para la organización, limpieza y depuración del archivo del Concejo Municipal de Venadillo-, no justificó el por qué hizo uso de la facultad de contratación directa. ii) No verificar si el contratista reunía los requisitos de idoneidad y experiencia para ejecutar la labor convenida, amén de pasar por alto que aquel no diligenció el formato único de hoja de vida y no aportó los certificados de antecedentes requeridos para contratar antes de la firma de ese contrato -cargo que cimentó sobre la base de violación de los principios de transparencia y selección objetiva, los cuales se erigen en la falta disciplinaria gravísima contenida en el numeral 31 del artículo 48 del CDU-.
Se indicó, además, que en decisión fechada 31 de marzo de 2014, la Procuraduría Provincial de Ibagué sancionó al demandante con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 13 años, luego de: i) declarar impróspero el primer cargo imputado, al evidenciar la debida justificación del proceso contractual y; ii) encontrar fundado el segundo cargo, al Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 acreditar el hecho según el cual el disciplinado infringió los principios de transparencia y selección objetiva al celebrar el contrato arriba referenciado.
Finalmente, expresó que el 30 de abril de 2015, la Procuraduría Regional del Tolima, confirmó la señalada decisión. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Para el abogado de la parte demandante, las decisiones sometidas a juicio vulneraron las siguientes disposiciones: • Artículos 1, 2, 4, 5, 15, 29, 83, 118 y 209 de la Constitución política. • Artículos 1, 2, 3, 138 y 161 del C.P.A.C.A. • Artículos 4, 5, 6, 8, 17, 19, 23, 97, 129, 150, 156 y 161 del Código Disciplinario Único.
Al desarrollar el concepto de violación, el mandatario judicial invocó los cargos de nulidad que se sintetizan a continuación: ➢ Infracción manifiesta de la ley, la constitución y de los derechos fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegido. Concreta esta censura en el hecho según el cual, la sanción disciplinaria que le fue impuesta vulnera el bloque de constitucionalidad, en tanto desconoce la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la basta jurisprudencia que la Corte Interamericana para los Derechos Humanos ha emitido en torno al derecho a elegir y ser elegido.
Siguiendo esa línea argumentativa, adujo que la citada restricción vulneró, de contera, los siguientes derechos fundamentales: - Vida en condiciones dignas: cimentado en que su proyecto personal y familiar se vio truncado al impedirle volver a ser servidor público, ya sea por nominación directa, ora por elección popular. - Debido proceso: fundado en que la entidad demandada: i) Desconoció los términos preclusivos con que contaba para adelantar y finiquitar las etapas de indagación preliminar e investigación disciplinaria; ii) Permitió que se incorporaran pruebas por fuera de la oportunidad legal y, además, recaudar elementos probatorios que no fueron requeridos en el auto de apertura de investigación; iii) No resolvió las dos solicitudes de nulidad procesal formuladas en la etapa de descargos y alegatos de conclusión;
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 iv) Incumplió el plazo que tenía para proferir el fallo de segunda instancia; v) En segunda instancia, decretó pruebas de oficio sin notificar de ello al actor ➢ Atipicidad de la conducta.
Fundada en el hecho de que, contrario a lo alegado por la accionada, el contratista si cumplió con los requisitos exigidos para desplegar la labor de organización, limpieza y depuración del archivo del Concejo Municipal de Venadillo – Tolima. Además, arguyó que, a la fecha de celebración y ejecución de la actividad convenida, el Archivo General de la Nación no había emitido la reglamentación pertinente a esa labor.
Por otro lado, contrarió la afirmación de la demandada, cuando tildó como irregular el hecho de que el contratista aportara la hoja de vida en formato de la función pública y los respectivos antecedentes de los órganos de control, después de la suscripción del contrato, al considerar que esos requisitos son meramente formales -porque no otorgan ningún puntaje- que no invalidan el acto contractual. ➢ Ilegalidad de la sanción impuesta.
Sustentado en la causal anterior, adujo el censor que, ante la atipicidad de la conducta reprochada, deviene en ilegal la sanción. 1.4 Contestación de la demanda. Dentro de la oportunidad de ley, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda3, oponiéndose a las pretensiones en ella contenidas. Con tales fines, alegó que la decisión demandada se ajustó a los parámetros normativos vigentes y, además, que no implicó la vulneración de los derechos a la dignidad humana y a elegir y ser elegidos que pregona la parte actora - referencia al primer cargo de nulidad-.
Ello, por cuanto, si bien es cierto esa decisión trajo consigo algunos perjuicios para el demandante y su familia, esos perjuicios no tienen la vocación de ser irreparables. Admitir lo contrario -aseguró- conduciría a vaciar las competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para privilegiar otros mecanismos judiciales de protección. En cuanto al segundo cargo de nulidad, afirmó que la tardanza que giró en torno a la indagación preliminar no vulnera, de manera automática, el derecho al debido proceso del demandante, pues así lo ha predicado la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia SU 901 de 2005.
Igualmente, y frente a la mora endilgada a la investigación disciplinaria, la abogada defensora arguyó que no tuvo ocurrencia, 3 Folios 515 a 538 de la foliatura principal. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 en razón a que, en tratándose de faltas disciplinarias gravísimas, el plazo con que cuenta la entidad para adelantar las pesquisas es de 18 meses, término que no discurrió en el sub examine.
Por otro lado, y respecto de la censura frente a las pruebas recaudadas, manifestó que en los autos respectivos dictados en el curso de la indagación preliminar y de la investigación disciplinaria, se facultó a la funcionaria comisionada para que practicara las pruebas que estimara convenientes para aclarar los hechos denunciados. En ese orden, alegó que con esta situación no se violó el debido proceso del accionante, pues fue enterado oportunamente de esas pruebas y, además, nunca alegó vicios al respecto al interior del trámite disciplinario.
Además, argumentó la abogada que las pruebas que se tildan como improcedentes no tuvieron relevancia jurídica en la sanción disciplinaria que ahora se enjuicia. En relación con la omisión de su representada en resolver las solicitudes de nulidad presentadas por el investigado, la defensora expresó que, después de validar la información en el expediente administrativo, no se advierte que las referidas peticiones enmarquen esa actuación, pues el interesado simplemente invocó una nulidad, sin explicitar los motivos de su pedimento.
Finalmente, luego de descartar el cargo de indebida practica de pruebas en segunda instancia -pues consideró que esas actuaciones no son violatorias del debido proceso del demandante- y de considerar que el incumplimiento de los términos para emitir el fallo de segundo grado tampoco vulnera el debido proceso, la abogada argumentó que, contrario a lo alegado por la parte activa, en el presente asunto si está demostrada la tipicidad de la falta disciplinaria, en razón a que, las funciones enmarcadas en el contrato de prestación de servicios denunciado como irregular, implicó el ejercicio de actividades de archivo que solo podían ser desplegadas por personal capacitado en esa materia, a la luz de lo establecido en los artículos 3 y 4 de la Ley 1409 de 2010 -norma que se encontraba vigente cuando dicho contrato fue firmado-.
Por ende, concluyó que el contratista, quien no cumplía con esos requisitos, hizo surgir la falta disciplinaria por la que finalmente fue sancionado el otrora concejal. Conforme con lo dicho, contrarió asimismo el último cargo de nulidad planteado, relativo a la ilegalidad de la sanción impuesta. 1.5 Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia de 11 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo del Tolima denegó las pretensiones de la demanda4.
Con tales fines, el a quo, después de señalar que el control judicial de las decisiones disciplinarias es de carácter integral -pues así lo ha pregonado esta Corporación desde la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016 (Expediente 1210-11)- y de referenciar los 4 Folios 702 a 721 del cuaderno 3. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 antecedentes del contrato de prestación de servicios que se denunció como irregular, así como señalar, paso a paso, el discurrir del proceso disciplinario, concluyó que: - En el proceso disciplinario adelantado en contra del demandante, se cumplieron, en general, los plazos previstos en la Ley 734 de 2002 y, además, en sus etapas no se visualiza irregularidad alguna que implique la violación del derecho al debido proceso del actor. - La mora denunciada frente a la indagación preliminar y a la investigación disciplinaria no infringe el debido proceso del investigado, ni le resta valor probatorio a los elementos recopilados, mientras no ocurra la prescripción de la potestad sancionadora -sentencia SU 901 de 2005-. - El Consejo de Estado5 ha sido enfático al manifestar que el recaudo de pruebas en el proceso disciplinario por fuera de los plazos previstos para el adelantamiento de las respectivas pesquisas no invalida esos instrumentos y, por ende, no los excluye del debate probatorio. - Las censuras endilgadas a la funcionaria comisionada -en el curso de la indagación preliminar- carecen de respaldo legal, en tanto las pruebas practicadas por ella se alinearon con la potestad conferida en el auto de apertura, potestad según la cual podía, a su juicio, practicar las pruebas que resultaren indispensables para clarificar los hechos denunciados -art. 133 del CDU-. - No existe irregularidad alguna frente a la no solución de las peticiones de nulidad presentadas por el actor en las etapas de descargos y alegatos de conclusión. Ello, por cuanto, de los escritos respectivos no se avizora ninguna solicitud en concreto, ni mucho menos fundamentación alguna que, ceñida a los parámetros de los artículos 143 y siguientes del CDU, permitieran al operador disciplinario advertir la existencia de un requerimiento de esa naturaleza. - La tardanza en emitir el fallo de segunda instancia tampoco implica la vulneración del debido proceso del demandante, ni mucho menos resta competencia al operador disciplinario. - La ausencia de notificación al entonces investigado del auto de pruebas dictado en la segunda instancia, no le impidió ejercer su derecho de defensa y contradicción, dado que, a las voces del artículo 138 del CDU, los sujetos procesales podrán controvertir las pruebas a partir de la fecha en que tengan acceso a las pesquisas respectivas.
Adicionalmente, esa norma no prevé la procedencia de recursos en contra de la decisión censurada. 5 Se hizo alusión a esa tesis, pero no se señaló la jurisprudencia que le sirve de sustento. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 - La falta disciplinaria endilgada al accionante si es típica, por que a la fecha de suscripción del contrato -cuyo objeto guarda relación estricta con la adquisición de bienes y servicios para la organización, limpieza y depuración del archivo del Concejo Municipal de Venadillo- requería de personal con conocimientos certificados en el manejo de archivos; lo que aquí no ocurrió, por cuanto el contratista acreditó estar adelantando estudios en contaduría pública y, además, demostró la calidad de tecnólogo en costos y auditorías, cualidades ajenas al servicio contratado. - Está acreditado que, con sus acciones y omisiones, el disciplinado violó los principios de transparencia y selección objetiva contenidos en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, por lo que la falta y su culpabilidad se ajustan a derecho. - La restricción del derecho a elegir y ser elegido del demandante deviene de la aplicación directa de la Constitución Política y la ley, por lo que la misma está plenamente justificada. - La sanción disciplinaria impuesta consultó los parámetros contenidos en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, en tanto el demandante es el autor de la conducta disciplinada, con su actuar vulneró varias disposiciones, tenía antecedentes disciplinarios vigentes y, además, ejercía autoridad y mando dentro del municipio.
En consecuencia, la restricción se aviene a la ley. - Condenó en costas y agencias en derecho al actor, esta últimas, por valor de un (1) salario mínimo legal mensual vigente. 1.6 Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte demandante la recurrió en apelación6. Con tales fines, reiteró los argumentos plasmados en la demanda, pero concretados en esta ocasión frente a la sentencia de marras en los siguientes términos: - Frente al cargo de incumplimiento de los tiempos previstos en ley para el adelantamiento de la indagación preliminar y de la respectiva investigación disciplinaria -que el a quo descartó-, alegó que su concepción es una expresión de los principios de legalidad, debido proceso y preclusión que permiten a los investigados conocer de antemano las actuaciones que pueden ser desplegadas en esas etapas; por lo que es vital la sujeción estricta a ellos, salvo que se prorroguen en debida forma, lo que aquí, según adveró, no ocurrió. 6 Folios 727 a 752 del cuaderno 3.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 - Dar validez a las pruebas practicadas en la segunda instancia disciplinaria y respecto de las cuales se pregonaron las irregularidades señaladas en la demanda -la funcionaria comisionada carecía de competencia para ello; se recaudaron documentos que no fueron decretados en el auto respectivo y sin previa notificación del investigado; se permitió la incorporación de instrumentos demostrativos por fuera del plazo previsto para el adelantamiento de la investigación- desconoce el derecho al debido proceso del actor, por cuanto, esas pruebas fueron recabadas por funcionario incompetente, amén de que le impidió a su poderdante conocer cuáles serían practicadas y, de contera, limita su derecho de defensa y contradicción. - Reiteró que la entidad accionada no resolvió las dos solicitudes de nulidad procesal presentadas por su cliente -etapa de descargos y de alegatos de conclusión-; lo que, a su juicio, vulneró también el derecho fundamental al debido proceso.
En este punto, censura que el tribunal de primera instancia haya convalidado esa omisión, al considerar que la petición de nulidad, al ser indebidamente formulada, eximia a la enjuiciada de pronunciarse al respecto. - Reprochó, además, que el a quo también convalidará la inobservancia del plazo con que contaba la Procuraduría Regional del Tolima para emitir la decisión de segunda instancia. - Finalmente, reitera las falencias señaladas en el libelo frente a la indebida tipificación y sanción de la falta disciplinaria endilgada a su cliente, exigiendo por parte de esta instancia, las revisiones de rigor. 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 1.7.1 La admisión del recurso.
Mediante auto de fecha 31 de enero de 20187, se admitió el recurso de apelación. 1.7.2 Los alegatos de conclusión. A través de proveído de fecha 30 de abril de 20188, se ordenó correr traslado a las partes y al Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación para que presentaran, en su orden, los alegatos de conclusión y el concepto de fondo.
La entidad enjuiciada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión de primera instancia9. Por su parte, el Procurador Delegado ante esta Corporación rindió concepto de 7 Ver folio 762 del cuaderno 3. 8 Folio 772 del mismo cuaderno. 9 Folios 780-793 de esa foliatura. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 fondo destacando que: i) El incumplimiento de los plazos legales para tramitar la indagación preliminar y la investigación disciplinaria no genera como consecuencia el archivo automático de la actuación, ni mucho menos limita la competencia del operador disciplinario, razón suficiente para pregonar la no vulneración del derecho fundamental al debido proceso del actor. ii) El recaudo probatorio por fuera de la oportunidad prevista en la ley para el desarrollo de las aludidas etapas, no provoca la nulidad de la actuación, en tanto, lo que interesa es que dicho procedimiento no exceda los términos de prescripción de la potestad sancionadora. iii) La restricción al debido proceso alegada por el actor, ante la imposibilidad de recurrir la decisión oficiosa de pruebas no se aviene procedente, pues esa providencia carece de recursos. iv) Las pruebas oficiosas recopiladas si eran necesarias para verificar la autenticidad de un documento aportado por el investigado. v) La falta de resolución de las peticiones de nulidad radicadas por el actor devino del incumplimiento de los requisitos normativos previstos para ello, razón mas que suficiente para concluir que con esa omisión no se transgredió el derecho fundamental invocado. vi) Contrario a lo alegado por la parte activa, en el asunto de marras está plenamente acreditado que la conducta sancionada si es típica, dado que según la Ley 1409 de 2010, vigente antes de la celebración del contrato estatal reprochado en sede disciplinaria -cuya finalidad guarda estricta relación con actividades de archivo- demandaba para el ejercicio de la labor de archivista la acreditación de los títulos de formación respectiva en esa área.
Por tanto, el investigado omitió adelantar las gestiones necesarias en orden a verificar que el contratista cumpliera con esas exigencias, vulnerando de esa manera los principios contractuales de transparencia y de selección objetiva. vii) La sanción impuesta es desproporcionada e irrazonable, pues señalar que la conducta disciplinada fue cometida con culpa gravísima por desconocimiento de normas de obligatorio cumplimiento implica una doble sanción, toda vez que la falta disciplinaria contiene ese mismo ítem de incumplimiento.
Por consiguiente, concluye que la culpa es grave, en atención a que el investigado no verificó la actualidad legal que regía la materia y, por ende, su omisión se adscribe a la inobservancia del cuidado necesario que una persona común imprime a sus actuaciones. Corolario arguyó que la sanción debe ser reemplaza por la suspensión en el ejercicio del cargo, en los términos fijados en el CDU.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 2.2 Problema jurídico.
Le corresponde a la Sala establecer si con las decisiones disciplinarias demandadas, la Procuraduría General de la Nación infringió el derecho el derecho fundamental al debido proceso del demandante al avalar: i) El incumplimiento de los plazos previstos en la normatividad vigente para tramitar la indagación preliminar y la investigación disciplinaria. ii) La validación, apreciación y aplicación de las pruebas practicadas en segunda instancia, pese las irregularidades denunciadas. iii) La falta de resolución a las peticiones de nulidad procesal radicadas en las etapas de descargos y alegatos de conclusión. iv) Emitir la decisión de segunda instancia por fuera del plazo previsto en el artículo 171 del CDU. v) La imposición de una sanción por una falta disciplinaria atípica.
No obstante, antes de resolver estos planteamientos, la subsección, atendiendo a que la sanción disciplinaria recayó sobre un servidor público de elección popular, analizará si los actos administrativos que son materia de escrutinio se avienen a los parámetros que sobre restricción de derechos políticos y garantías jurisdiccionales están contenidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos11. 2.3 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1 La competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. En el título X de la Constitución Política -destinado a regular los órganos de control12-, fue creada la Procuraduría General de la Nación como una autoridad administrativa con potestad para vigilar la conducta oficial de todas aquellas personas que ejercen funciones públicas, potestad que también abarca a los funcionarios de elección popular. 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 11 Convención suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, aprobada mediante la Ley 16 de 1972. 12 En el título VIII se englobaron los distintos órganos que componen la Rama Judicial del Poder Público.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Por ello, y como instrumento para fortalecer esa labor, el constituyente la dotó de un poder disciplinario de carácter preferente que no solo le permite adelantar las respectivas investigaciones, sino también imponer las sanciones previstas en la normatividad vigente13.
En cuanto a las sanciones se refiere, el artículo 278 superior autorizó a esa institución a desvincular del cargo a los funcionarios públicos que incurran en algunas de las conductas allí descritas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.
Descendiendo al marco legal y de cara a la norma vigente al tiempo en que se produjeron los hechos que ahora son objeto de escrutinio, encontramos en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, los diferentes tipos de penas que el señalado órgano de control podía imponer a saber: - La destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima. - La suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. - La suspensión en el ejercicio del empleo para las faltas graves culposas. - La multa para todas aquellas faltas leves dolosas. - La amonestación escrita para las faltas leves culposas.
De las anotadas sanciones, las de destitución e inhabilidad general y las de suspensión en inhabilidad especial constituyen restricciones al ejercicio de los derechos políticos de los servidores públicos electos por voto popular, en tanto implican la separación temporal y/o permanente del servicio estatal y, además, conllevan la imposibilidad de ejercer la función que les ha sido encomendada14.
En conclusión, el ordenamiento jurídico nacional delimita y precisa las potestades de investigación y juzgamiento disciplinario en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, atribuciones que, como se anotó, también cobijan a los servidores públicos de elección popular. 2.3.2 Los derechos políticos en Colombia y sus restricciones.
Alcance del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el sistema disciplinario colombiano. Como expresión universal de los derechos políticos, el artículo 40 de la 13 En el artículo 277 de la Constitución Política se atribuye al citado ente de control, entre otras funciones, la de “Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”. 14 Artículo 45 de la Ley 734 de 2002.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Constitución Política concibió el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Con tales fines permitió, entre otros, que los ciudadanos pudieran elegir y ser elegidos. A la par de esa regla, fueron erigidas a nivel constitucional15 y legal16 una serie de restricciones frente al ejercicio de ese derecho. Dentro de esas limitantes encontramos el artículo 122 superior, que estableció que la violación al régimen disciplinario generaría como consecuencia el retiro del servicio de los funcionarios públicos -sin distinguir a aquellos electos por voto popular-.
Por ende, le es permitido al operador disciplinario -en nuestro caso a la Procuraduría General de la Nación- imponer una serie de medidas restrictivas al ejercicio del poder político, medidas que se encuentran contenidas en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. Sin embargo, ante la adhesión de Colombia al sistema interamericano de protección de los derechos humanos17, las autoridades judiciales y administrativas tienen el deber de consultar y aplicar en cada caso concreto las reglamentaciones contenidas en los instrumentos internacionales que sobre derechos humanos hayan sido suscritos por el país18.
Con sustento en lo anterior, en esta oportunidad la Sala acude a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en su artículo 23 preceptúa lo siguiente: “Artículo 23. Derechos Políticos. “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal”. De cara a lo que aquí se viene analizando, ha de indicarse, en primer lugar, que la transcrita norma contempla el derecho en cabeza de todo ciudadano a ser elegido a través del voto universal e igualitario fruto de la libre expresión popular. 15 Artículos 98, 99, 109, 110, 122, 171, 172, 177, 191 entre otros. 16 Ley 617 de 2000, artículos 30, 33, 37, 40, entre otros. 17 Con la suscripción el 22 de noviembre de 1969 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su posterior aprobación a través de la Ley 16 de 1972. 18 En cumplimiento de los mandatos ínsitos en el bloque de constitucionalidad contenido en el artículo 93 superior.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 En segundo lugar, ha de destacarse que la disposición contenida en el numeral 2 ibidem, prevé que el derecho en cita sólo puede ser reglamentado a través de la ley.
Por tanto, debe entenderse que las restricciones que se pretendan erigir bajo el rotulo de “…condena por juez competente, en proceso penal” también están reservadas a la ley. Sobre este particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al concluir que la expresión “condena por juez competente, en proceso penal” no se circunscribe exclusivamente al ámbito del derecho penal, sino que abarca todo procedimiento judicial punitivo a través del cual se impongan restricciones a los derechos políticos de los electos por voto popular, como sucede con el proceso de pérdida de investidura que se adelanta en contra de los miembros de las corporación públicas elegidos por sufragio universal19.
En sentencia de 11 de octubre de 2023, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación20, concluyó: 86. En este sentido, para la Sección Segunda del Consejo de Estado es importante puntualizar que la interpretación que debe darse al concepto de “condena, por juez competente, en proceso penal”, contenido en el artículo 23.2 de la Convención, está referido no solo al proceso regulado en el Código de Procedimiento Penal, sino a cualquier tipo de proceso desarrollado en ejercicio del poder punitivo del Estado, que sea de carácter judicial, como lo es la pérdida de investidura, por ejemplo, en el que su fin, además de ser una medida sancionadora, correctiva y restablecedora de la ética en las corporaciones públicas de elección popular, es connaturalmente ejemplarizante.
Establecidas como vienen las potestades sancionatorias que en materia disciplinaria ejerce la Procuraduría General de la Nación -examen frente al orden jurídico interno- y precisadas las disposiciones internacionales sobre derechos humanos que fijan el marco regulatorio de las restricciones a los derechos políticos de los servidores de elección popular -examen frente al orden jurídico externo-, resulta imperioso para la Sala determinar el alcance que la Convención Americana sobre Derechos Humanos tiene sobre el régimen disciplinario interno. Así, sin mayores consideraciones, se dirá que en la sentencia proferida el 8 de julio de 2020, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -al estudiar el caso Petro Urrego vs Colombia, fundado en la vulneración de los derechos humanos con ocasión del proceso disciplinario que culminó con la destitución e inhabilidad de ese ciudadano- concluyó que el Estado Colombiano desatendió las obligaciones contenidas en el artículo 23 de la convención, al permitir que un órgano de naturaleza administrativa restringiera el derecho político de elegir y ser elegido de un funcionario escogido por voto popular, mediante la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad.
En el apartado respectivo de esa decisión se argumentó: 112. En el presente caso, el Tribunal constata que el artículo 277.6 de la Constitución Política de Colombia faculta al Procurador para “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, 19 Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 15 de noviembre de 2017, expediente 110010325000201400360 00 (1131-2014). 20 Expediente 150012333000201400564 01 (5828-2018).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
Por su parte, el artículo 278 del texto constitucional establece que el Procurador ejercerá directamente la función de “1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas [ ]”. La Corte observa que el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.
Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana. 113.
Por otro lado, el Código Disciplinario Único prevé en sus artículos 44 y 45 la facultad de la Procuraduría para destituir e inhabilitar funcionarios públicos, y define las implicaciones de dichas sanciones en los siguientes términos: “a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”.
La Corte ya concluyó anteriormente que una sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por “condena, por juez competente, en proceso penal”, es contraria al artículo 23.2 de la Convención y al objeto y fin de la Convención (supra párr. 100). Por las mismas razones, la Corte concluye que el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor Petro.
Pues bien, el anterior pronunciamiento constituye un precedente de obligatoria aplicación para las autoridades administrativas y judiciales en el país21, dado que el control de convencionalidad allí realizado giró sobre el orden jurídico disciplinario interno. Sin embargo, se destaca que la decisión proferida no tuvo la potencialidad de vaciar las competencias de la Procuraduría General de la Nación en esta materia, en razón a que la interpretación armónica entre las reglas del derecho interno y el artículo 23 de la convención -prohijada tanto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como por esta Corporación- apunta a establecer que las potestades de investigación y sanción que esa entidad tiene frente a los servidores públicos de elección popular se mantienen incólumes siempre y cuando no impliquen la restricción de los derechos políticos en cita, esto es, la 21 Así lo ordena: i) el artículo 93 superior, contentivo del bloque de constitucionalidad; ii) los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 adopción e imposición de medidas de destitución e inhabilidad general y/o suspensión e inhabilidad especial.
Delimitado el rango de incompatibilidad existente entre el artículo 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos y las normas constitucionales y legales que facultan a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad frente a los servidores públicos, se adentrará la Sala a resolver el caso concreto. 2.4 Caso concreto.
Como se recordará, en el presente asunto se debate la legalidad de los fallos proferidos por la Procuraduría General de la Nación en el marco del proceso disciplinario adelantado en contra del demandante. A través de dichas decisiones, se impuso al actor una sanción consistente en la destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término 13 años, luego de evidenciar que en las etapas precontractual y contractual de la orden de prestación de servicios No. 002 de 14 de diciembre de 2010, desconoció los principios de transparencia y selección objetiva.
Así las cosas, y atendiendo la naturaleza y alcances de las decisiones enjuiciadas, como la condición del sujeto destinatario de las mismas (concejal del municipio de Venadillo – Tolima), deviene procedente para esta Sala efectuar el control de convencionalidad arriba estudiado y, de esta manera, concretar los derechos fundamentales a la igualdad y acceso a la administración de justicia de la parte activa, amén de los principios de favorabilidad, in dubio pro disciplinado y pro homine.
Siguiendo esos lineamientos y de cara al estudio realizado en el acápite anterior, la Sala concluye que la Procuraduría General de la Nación, en su calidad de autoridad administrativa no se encontraba autorizada para restringir el derecho político de elegir y ser elegido del que goza la parte demandante. Por tanto, y evidenciada la transgresión al principio de jurisdiccionalidad contenido en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, es dable aplicar la excepción de inconvencionalidad frente al numeral 31 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, pues esta norma constituyó el fundamentó de la sanción impuesta a través de los fallos disciplinarios objeto de escrutinio.
En consecuencia, esta Sala de Subsección revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará la nulidad de los fallos disciplinarios enjuiciados. Corolario, al devenir la nulidad en cita, esta Corporación se sustrae de resolver el resto de interrogantes planteados en el problema jurídico. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 2.4.1 Del restablecimiento del derecho. • La eliminación del registro sancionatorio.
En consideración con lo expresado, se ordenará a la División de Registro de Sanciones y Causales de Inhabilidad de la Procuraduría General de la Nación, eliminar las anotaciones realizadas con ocasión de los fallos aquí anulados frente al señor José Humberto Cruz Carrillo. • La indemnización de perjuicios materiales. En cuanto al reconocimiento de los perjuicios materiales, la Sala adopta la siguiente determinación: La demandada reconocerá y pagará al señor José Humberto Cruz Carrillo el valor de los honorarios y demás emolumentos que, en su condición de concejal del Municipio de Venadillo - Tolima, debió recibir entre el 15 de julio de 2015 -fecha de expedición de la Resolución 012, mediante la cual se ejecutó la respectiva sanción disciplinaria- y el 31 de diciembre de 2015, fecha de finalización de ese periodo constitucional22.
Con tales fines, tendrá en cuenta las limitantes que impone el artículo 23 de la Ley 136 de 199423 y, además, requerirá a la corporación edilicia para que certifique cuantas sesiones se celebraron en el aludido tiempo. La anterior condena se debe actualizar con base en la siguiente fórmula: R= Rh índice final Índice inicial De la transcrita formula, el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de sentencia), por el mismo índice (vigente para la fecha en que se debió hacer el pago). • La indemnización de perjuicios inmateriales: morales, daño a la vida en relación y perdida de oportunidad. 22 Constitución nacional, “artículo 312: En cada municipio habrá una corporación político- administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años…” 23 ARTÍCULO
23. PERIODO DE SESIONES. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: … Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 La Sala denegará estos pedimentos, en atención a que la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le asistía, consistente en demostrar que, con la materialización de la sanción disciplinaria impuesta experimentó congoja, tristeza y/o afectaciones en su salud física y mental.
Ahora bien, esta Corporación considera que, aunque en el expediente reposa el aval conferido al actor por el Partido Conservador Colombiano, que lo autorizaba a participar en el certamen electoral del periodo constitucional 2016-201924, esa sola prueba no emerge automáticamente el perjuicio cuya indemnización es reclamada, ni mucho menos, demuestra el impacto negativo que esa situación produjo en la vida del demandante. 2.5 Condena en costas.
En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la Procuraduría General de la Nación, como quiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a imponer una condena por este concepto, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica de sus intervenciones.
Por consiguiente, al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, se concluye que la actuación de la parte vencida estuvo destinada a defender con seriedad la legalidad de los actos administrativos enjuiciados, defensa que se cimentó en argumentos relacionados con la observación y respeto del debido proceso disciplinario de la parte actora.
En consecuencia, no se le condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 11 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor José Humberto Cruz Carrillo en contra de la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia. En consecuencia;
SEGUNDO. DECLARAR la nulidad del fallo disciplinario de primera instancia dictado el 31 de marzo de 2014, mediante el cual la Procuraduría Provincial de Ibagué sancionó disciplinariamente al señor José Humberto Cruz Carrillo con 24 Folio 390 del cuaderno principal. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 13 años.
TERCERO. DECLARAR la nulidad del fallo disciplinario de segunda instancia fechado 30 de abril de 2015, a través del cual la Procuraduría Regional del Tolima confirmó la anterior decisión.
CUARTO. Como restablecimiento del derecho, ORDENAR a la División de Registro de Sanciones y Causales de Inhabilidad de la Procuraduría General de la Nación eliminar las anotaciones realizadas con ocasión de los fallos aquí anulados frente al señor José Humberto Cruz Carrillo.
QUINTO. ORDENAR a la entidad demandada a reconocer y pagar al actor los honorarios y demás emolumentos que, en su condición de concejal del Municipio de Venadillo - Tolima, debió recibir entre el 15 de julio de 2015 y el 31 de diciembre de 2015. Para ello, atenderá las pautas fijadas en la parte considerativa.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEPTIMO: No condenar en costas a la parte vencida, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
OCTAVO. Reconocer al doctor Jorge Humberto Serna Botero, como apoderado de la entidad demandada, de conformidad con lo establecido en la Resolución 274 de 12 de septiembre de 2001.
NOVENO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73 001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.