CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Radicado: Nulidad 11001-03-25-000-2018-01433-00 (4744-2018) Demandante: Olga Lucía Melo Acevedo Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil1, Instituto Geográfico Agustín Codazzi Asunto: Estudio de excepciones.
Auto Decide el despacho sobre los medios exceptivos formulados por la CNSC en la contestación de la demanda. 1. Antecedentes 1.1. La demanda2 En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, Olga Lucía Melo Acevedo presentó una demanda en orden a que se declarara la nulidad del Acuerdo CNSC2016000000016 del 4 de abril de 2016 que reguló la convocatoria para proveer los empleos vacantes de la planta de personal de carrera administrativa del Instituto Geográfico Agustín Codazzi4.
Como concepto de la violación se expresaron los siguientes argumentos: - El acto administrativo demandado vulneró los artículos 1, 29, 121, 130 y 209 de la Constitución Política, y 31 de la Ley 909 de 2004. - Las normas fueron vulneradas porque el acuerdo enjuiciado no contiene la firma del director general del IGAC y solo fue suscrito por el director de la CNSC, por lo que se incumplió el mandato de la normas, específicamente del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, que ordena que ambos funcionarios firmen el documento. 1. 2.
La oposición 1.2.1. La Comisión Nacional del Servicio Civil 5 Se opuso las pretensiones de la demanda. A grandes rasgos, su defensa la fundamentó en las siguientes excepciones: 1 En adelante: CNSC 2 Folios 48 a 53. 3 En adelante CPACA. 4 Se hará referencia a esta entidad como el IGAC. 5 Folios 125 a 139. Radicado: 11001-03-25-000-2018-01433-00 (4744-2018) Demandante: Olga Lucía Melo Acevedo - «Inepta demanda» por vulneración del artículo 162 del CPACA.
En la demanda no se identificó con precisión la causal de nulidad del acto demandado de acuerdo con lo previsto en el artículo 137 ibidem. Lo anterior dificulta el ejercicio del derecho de defensa y no permite determinar sobre qué es lo que el juez debe pronunciarse. Además, la demandante participó en el concurso de méritos que demanda por lo que «de declararse la nulidad se produciría un restablecimiento automático del derecho situación que desnaturalizaría por completo el medio de control incoado». - «Errada interpretación del artículo 31 de la Ley 909 de 2004», pues aplicarlo de manera exegética vulneraría el artículo 131 de la Carta Política que otorgó la administración de la carrera administrativa a la CNSC como un órgano autónomo. 1.2.2.
Instituto Geográfico Agustín Codazzi6 Se opuso a las pretensiones de la demanda lo cual fundamentó en lo siguiente: - El hecho de que el Acuerdo CNSC2016000000016 del 4 de abril de 2016 solo hubiese sido firmado por el director de la CNSC no lo invalida, puesto que el IGAC acompañó su elaboración con asistencia técnica e insumos desde el comienzo y otorgó su aval. - Las listas de elegibles que resultaron de la convocatoria adquirieron firmeza, razón por la que una nulidad afectaría los derechos de los elegibles y de aquellos que fueron nombrados.
Además, el concurso de méritos se desarrolló dentro de los parámetros constitucionales y legales y con estricto cumplimiento del debido proceso. Por lo anterior, acceder a la pretensión conllevaría la vulneración del artículo 209 Constitucional y el interés general. La entidad no propuso excepciones. 1.3. Trámite de la demanda La demanda fue admitida en auto del 5 de diciembre de 20187 y se notificó el 22 de marzo de 20198.
Las demandadas contestaron el 7 y 16 de mayo de 2019, dentro del término previsto en el artículo 172 del CPACA. De conformidad con lo ordenado en el artículo 175, parágrafo 2, del CPACA, por Secretaría de la Sección Segunda se corrió traslado de las excepciones propuestas por la CNSC por el término de tres 3 días, sin que hubiera manifestación del demandante9. 2.
Consideraciones 2.1. Trámite de las excepciones En el presente proceso los términos de contestación de la demanda finalizaron en vigencia de la Ley 1437 de 2011, sin las reformas introducidas por la Ley 2080 de 6 Folios 106 a 118. 7 Folios 56 a 59. 8 Folios 64 a 66. 9 Folio 140. Radicado: 11001-03-25-000-2018-01433-00 (4744-2018) Demandante: Olga Lucía Melo Acevedo 2021.
No obstante, en la actualidad no hay términos corriendo ni trámite o diligencia alguna iniciada que esté pendiente de resolución. Por tal razón, en el sub judice son aplicables las normas de índole procesal previstas en la Ley 2080 de 2021, pues el artículo 86 ibidem determinó que su aplicación inmediata a los trámites iniciados en vigencia del CPACA con excepción de (i) las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado; y (ii) los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, los términos que hubiesen empezado a correr, incidentes y notificaciones en curso.
Ninguno de estos supuestos se configura en este asunto. De conformidad con el artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 202110, las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso11. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el artículo 101, inciso 2, del CGP, estas se decretarán en el auto que cite a la audiencia inicial y se realizará en el curso de esta.
En esa misma instancia procesal se deberán resolver las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. En cuanto a las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, la norma prevé que estas son causal de sentencia anticipada, en los términos previstos en el artículo 182A, numeral 3, del CPACA.
Así las cosas, por remisión expresa del artículo 175 del CPACA, se procederá a revisar el trámite aplicable previsto en los artículos 100, 101 y 102 del CGP: «Artículo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1.
Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada. 10 De conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, esta empieza a regir de manera inmediata a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación. En ese orden, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. 11 En adelante: CGP Radicado: 11001-03-25-000-2018-01433-00 (4744-2018) Demandante: Olga Lucía Melo Acevedo Artículo 101.
Oportunidad y trámite de las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado. El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios.
Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1. Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.
Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos.
Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado.
Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. 4.
Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra. Artículo 102. Inoponibilidad posterior de los mismos hechos. Los hechos que configuran excepciones previas no podrán ser alegados como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones».
(se destaca) De las normas transcritas se concluye: i) las excepciones previas se deben resolver a través de auto escrito, antes de la audiencia inicial, siempre que no se requiera la práctica de pruebas para su resolución; ii) por regla general, las excepciones previas se resolverán con las pruebas aportadas por las partes, y iii) de requerirse la práctica de pruebas para resolver las excepciones previas, el juez deberá decretarlas en el auto que cita a la audiencia inicial, practicarlas en el curso de esta y resolver allí mismo. 2.2.
Problema jurídico Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿En el presente asunto se configuró la excepción de «inepta demanda» propuesta por la CNSC? 2.2.1. Inepta demanda Radicado: 11001-03-25-000-2018-01433-00 (4744-2018) Demandante: Olga Lucía Melo Acevedo La excepción previa de «ineptitud de la demanda» se encuentra prevista en el numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable al proceso contencioso por remisión expresa del artículo 175 del CPACA.
Su configuración ocurre en dos eventos: (i) porque la demanda carece de los requisitos formales establecidos en los artículos 162 y 166 del CPACA El examen en este evento comprende, además de los requisitos formales indicados en los artículos citados, también el fijado en el artículo 163 ibidem que prevé que «[c]uando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión».
Ello, puesto que tal regulación debe aplicarse en concordancia con lo regulado en el numeral 2 del artículo 162 ejusdem que fijó como uno de los requisitos formales de la demanda señalar «[l]o que se pretenda, expresado con precisión y claridad». (ii) indebida acumulación de pretensiones en la demanda, para lo cual debe verificarse el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 165 del CPACA.
Dentro de la primera causal referida se encuentra el requisito señalado en el numeral 4 del artículo 162 del COCA según el cual en toda demanda debe indicarse «4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación».
Este requisito es el que determina los parámetros que el juez debe respetar en el estudio de legalidad del acto administrativo que se demanda y permite saber la acusación que se presenta contra él. Ciertamente, la presunción de legalidad que ostenta el acto administrativo impone a quien lo enjuicia la carga de señalar de forma clara, adecuada y suficiente los motivos por los que considera que vulnera el ordenamiento jurídico.
Este deber se justifica en la imposibilidad para el juez de examinar de modo general todo el ordenamiento jurídico para decidir sobre su legalidad. También representa una garantía del derecho de defensa, en la medida que al conocerlo que los demás sujetos procesales pueden ejercer sus derechos a oponerse o a coadyuvar las pretensiones de la demanda.
En la formulación del concepto de violación no se exige una determinada forma de exposición, pero lo que si se requiere es que esta «[…] cumpla con la carga procesal de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita comprender en qué consiste la acusación que formula y cuáles son los argumentos que le sirven de fundamento a los cargos en contra de la norma que demanda»12.
En todo caso, el juez debe procurar garantizar el acceso a la administración de justicia lo que lo obliga a garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma. En ese sentido, debe procurar por interpretar la demanda de forma que se pueda decidir de fondo. En consonancia con lo anterior, el requisito del artículo 162, numeral 4 del CPACA, debe tenerse por cumplido cuando en la demanda se exponen las normas violadas y el concepto de violación. La valoración de si esas razones son o no suficientes y adecuadas para decidir de fondo es un tema que el juez debe analizar en la 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente María Elizabeth García González, 14 de abril de 2016, Radicado 2012-00321-00.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01433-00 (4744-2018) Demandante: Olga Lucía Melo Acevedo sentencia13. En ese orden «[…] serán aquellas situaciones o eventos extremos de carencia absoluta de invocación normativa o de argumentaciones que toquen los límites de lo absurdo, o cuando sea evidente o torticeramente incoherente, los que en dado caso podrían dar lugar a reputar inepta la demanda por la falta de invocación normativa y argumentativa del concepto de la violación[…]»14.
A ello se agrega que la interpretación del requisito debe efectuarse conforme con lo plasmado en la sentencia C-197 de 1999, en la que se advirtió que al juez le es dable pronunciarse más allá de lo planteado en el concepto de violación cuando advierta la vulneración de derechos fundamentales con el acto acusado. Por consiguiente, en el evento en que en la demanda no se desarrolle en debida forma el concepto de violación, pero el juez encuentra la vulneración de derechos fundamentales está en la obligación de aplicar el respectivo precepto y garantizar la efectividad del derecho. 3.
Caso concreto La CNSC al fundamentar la excepción de «inepta demanda» indicó que no se cumplió con el artículo 162 del CPACA, pues no se identificó con precisión la causal de nulidad del acto demandado de acuerdo con lo previsto en el artículo 137 ibidem. A su juicio, ello impide ejercer en debida su derecho de defensa y no permite determinar sobre qué es lo que el juez debe pronunciarse.
El despacho negará la prosperidad de la excepción, por cuanto al revisar la demanda se pudo constatar que la demandante sí identificó las normas que considera vulneradas con el acto administrativo demandado. Ciertamente, manifestó que en la expedición de este se vulneró el contenido de los artículos 1, 29, 121, 130 y 209 de la Constitución Política, y, específicamente, el 31 de la Ley 909 de 2004.
También explicó que la violación de la norma ocurrió porque el acuerdo enjuiciado fue proferido y ejecutado pese a que no fue firmado por el director general del IGAC y solo por el director de la CNSC. En virtud de lo anterior, el despacho concluye que la demandante sí cumplió el requisito previsto en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, por cuanto en la demanda sí incluyó el fundamento de derecho de las pretensiones, las normas violadas y explicó el concepto de su violación. Aunque no llamó con un nombre especificó la causal de nulidad que invocó, de la lectura de la demanda de sus fundamentos jurídicos se puede determinar que se refiere a una expedición irregular del ato demandado y sin competencia, casuales previstas en el artículo 137 del CPACA.
En consecuencia, no prospera la excepción propuesta. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 25000-23-42-000-2015-02179-02(4465-17). Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Demandado: María de Jesús Cortés de Becerra.
Bogotá, D.C. 26 de septiembre de 2019. «Bajo este entendido, en la etapa inicial de la demanda, esto es al momento de la admisión de la misma, lo que el juez debe examinar es que en el escrito introductor la parte demandante haya incluido el acápite correspondiente a las normas vulneradas y el concepto de violación, tal como lo prevé el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, con ello se verificará el cumplimiento de esta carga que tiene la parte activa de la litis.
Ahora, otro asunto diferente, es que la argumentación planteada, sea suficiente y adecuada para acceder a la pretensión de nulidad, estudio que es propio de la sentencia y que debe ser abordado con los demás elementos de fondo del caso concreto por parte del juez, pero se reitera, es un asunto que debe ser analizado en el fallo y no en esta etapa procesal».
(Negrilla fuera de texto). 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 7 de marzo de 2019, rad. 11001-03-28-000-2018- 00091-00 (ACUMULADO 11001-03- 28-000-2018-00601-00). Radicado: 11001-03-25-000-2018-01433-00 (4744-2018) Demandante: Olga Lucía Melo Acevedo Finalmente, respecto del argumento según el cual la demandante participó en el concurso de méritos que demanda por lo que «de declararse la nulidad se produciría un restablecimiento automático del derecho situación que desnaturalizaría por completo el medio de control incoado» no constituye una excepción previa y, además, no se aportó ninguna prueba que acredite lo dicho. 2.2.2.
Estudio de las demás excepciones propuestas El despacho precisa que las excepciones formulas por la CNSC denominadas «Errada interpretación del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 no constituye un excepción previa, pues su contenido no encuadra dentro de los eventos señalados en los artículos 100 del CGP y 175 del CPACA y es realmente un argumento de fondo para defender la legalidad de los actos administrativos censurados.
En ese sentido, debe ser estudiado en la sentencia que resuelva el fondo del asunto. Por último, advierte el despacho que verificado el expediente no se encontró una excepción adicional a las propuestas por las demandadas sobre la cual deba pronunciarse en esta etapa procesal. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. – Declarar no probada la excepción denominada «inepta demanda» formulada por la CNSC. Segundo. – Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero. – Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al despacho para continuar su trámite. Cuarto. - Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma SAMAI.
Notifíquese y cúmplase. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
YSB