CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Radicación: 76001-23-31-000-2006-01936-02 (66899) Demandante: Nathalia Medina Ramírez Demandado: Departamento del Valle del Cauca y otros Referencia: Reparación directa – CCA ACLARACIÓN DE VOTO Acompañé la decisión del 17 de septiembre de 2025, que confirmó la providencia de primera instancia mediante la cual se declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Transporte, del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS –, y de los municipios de Tuluá y Buga, y se negaron las pretensiones de la demanda.

Sin embargo, con el respeto debido a la Sala, aclaro mi voto respecto del empleo del fuero de atracción para legitimar en la causa por pasiva a la sociedad Proyectos de Infraestructura S.A. (PISA), concesionaria encargada de la construcción y mantenimiento de la obra pública en la que ocurrió el siniestro vial que causó el fallecimiento del señor José Omar Medina Triana (Q.E.P.D.).

La razón de mi disenso se sustenta en la consideración de que el empleo del fuero de atracción1, en el presente caso, resultaba innecesario, atendiendo que: i) la jurisprudencia de tiempo atrás ha admitido que, en el contexto de la provisión y funcionamiento de las obras públicas, la responsabilidad extracontractual de los llamados «colaboradores de la administración» puede ser conocida directamente por el juez de lo contencioso-administrativo, quien, dada su especialidad, es la autoridad judicial que mejor puede garantizar el derecho de reparación de la víctimas en este ámbito; además que ii) la norma procesal aplicable, tiene por sujetos de la acción contencioso administrativa a los contratistas y concesionarios de obras públicas, sin necesidad de acudir a otras como lo es el fuero de atracción. i) En el antecedente de esta corporación desde mediados del siglo XX2 se ha afirmado que «( ) cuando la administración contrata la ejecución de una obra 1 Al respecto ver sentencias: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, CP Ruth Stella Correa Palacio, Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Rad: 19001-23-31-000-1996-07003- 01(17380) [ Fundamento de derecho 1];

Sección Tercera, CP Mauricio Fajardo Gómez, Sentencia del 29 de agosto de 2007, rad: 25000-23-26-000-1995-00670-01(15526) [ Fundamento de derecho 2.2]. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 20 de marzo de 1956 rad. CE-SCA- 1956-03-20, CP Ildefonso Méndez; Sentencia del 15 de octubre de 1964, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 25 de junio de 1997, rad.

CE-SEC3- EXP1997N10504CP Jesús María Carrillo Ballesteros; Subsección C, Sentencia del 15 de julio de 2020, rad. 05001-23-31-000-1997-03187-01 (47.956), CP Guillermo Sánchez Subsección C, Sentencia del 19 de julio de 2023, rad. 68001233100020120012701(58.482) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 6 de junio de 2012, rad: 52001-23-31-000-1999- 01113-01(24592);

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercer, Subsección A, en sentencia del 8 de abril de 2024, CP María Radicado: 76001-23-31-000-2006-01936-02 (66899) Demandante: Nathalia Medina Ramírez pública es como si ella misma la ejecutara directamente ( )»3, de, igual forma se ha invocado (…) Fueron unánimes tanto la doctrina extranjera como la nacional, así como la jurisprudencia, en sostener que el trabajo no dejaba de ser público por el hecho de que lo ejecutara un contratista particular a nombre de la entidad pública.

En sentencia de 20 de marzo de 1956, esta Corporación destacó entre los elementos tipificantes de esos trabajos públicos que éstos fueran efectuados por cuenta del Estado, “ya directa o indirectamente” y que el trabajo tuviera una finalidad de interés público o social. (…)4 Los anteriores extractos, entre otros sirven de testimonio que por largo tiempo la jurisprudencia ha visto en los contratistas y concesionarios verdaderos «colaboradores de la administración» (artículos 35 y 5.26 de la Ley 80), en la medida que acuden en nombre de la administración a proveer y operar obras públicas dispuestas para la satisfacción de interés general.

En consonancia, con esta visión en el campo de la responsabilidad extracontractual la administración y sus contratistas pueden perseguirse solidariamente– art.2344 C.C.7-. Pero aún más específico a este régimen de responsabilidad, es el reconocimiento que la víctima - tanto terceros8 como usuarios9- pueden obtener su derecho a una indemnización Adriana Marin rad. 25000-23-36-000-2013-02242-02 (64.860);

Sentencia del 1 de septiembre de 2025, rad. 250002326000200501124-03(acumulado) (61.270), CP José Roberto Sáchica Méndez, entre otras. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 25 de junio de 1997, rad. CE-SEC3-EXP1997N10504CP Jesús María Carrillo Ballesteros; 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 9 de octubre de 1985, exp. 4556, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. 5 ARTÍCULO 3.- De los Fines de la Contratación Estatal.

Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.

Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones. 6 ARTÍCULO 5.- De los Derechos y Deberes de los Contratistas.

Para la realización de los fines de que trata el artículo 3o. de esta Ley, los contratistas: (…) 2o. Colaborarán con las entidades contratantes en lo que sea necesario para que el objeto contratado se cumpla y que éste sea de la mejor calidad; acatarán las órdenes que durante el desarrollo del contrato ellas les impartan y, de manera general, obrarán con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando las dilaciones y entrabamiento que pudieran presentarse. 7 «(…)

ARTICULO 2344. <RESPONSABILIDAD SOLIDARIA>. Si de un delito o culpa ha sido cometido por dos o más personas, cada una de ellas será solidariamente responsable de todo perjuicio procedente del mismo delito o culpa, salvas las excepciones de los artículos 2350 y 2355. Todo fraude o dolo cometido por dos o más personas produce la acción solidaria del precedente inciso.

(…)» También se deriva de su estatus como dueña de la obra, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 28 de mayo de 1998, exp.10624, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; Sección Tercera, Sentencia del 8 de noviembre de 2007, rad. 66001-23-31-000-1996-03409- 01(15967), CP. Ruth Stella Correa Palacio. 8 Sobre el régimen aplicable a terceros y la preferencia del régimen subjetivo para estos casos ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 19 de julio de 2023, rad. 68001233100020120012701(58.482) [Fundamento de derecho 12 y 13] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 6 de junio de 2012, rad: 52001-23-31-000-1999- 01113-01(24592) [Fundamento de derecho 5] 9 A título de ilustración Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 19 de julio de 2023, rad. 68001233100020120012701(58.482) [Fundamento de derecho 12 y 13].

Caso de usuaria de obras de recuperación «El Tablazo». Radicado: 76001-23-31-000-2006-01936-02 (66899) Demandante: Nathalia Medina Ramírez con sustento en un régimen objetivo de responsabilidad, como los es por riesgo o daño especial10, en ausencia de la configuración de una falla del servicio11. Vale decir, que la estructuración de este régimen particular de responsabilidad puede rastrearse, en sus orígenes, a partir año 1800, con la adopción de la ley «Loi du 28 pluviöse an VIII12», que asignó estos conflictos, en Francia, a los «Consejos de Prefectura».

Pero es la jurisprudencia del Consejo de Estado Francés13 y el Tribunal de Conflictos14, quienes –a partir de esa asignación de competencia– dotaron este ámbito de responsabilidad de contenido para fundar la teoría de la responsabilidad extracontractual del Estado. No está demás decir, a título de ilustración, que fue en estos litigios donde, de manera precoz, se originó la responsabilidad sin falta15, por la ruptura de la igualdad ante las cargas públicas.

Esta particularidad del derecho de daños por los trabajos públicos se sustentó, en palabras de la profesora Jaqueline Morand Deveiller, sobre «(…) la voluntad de otorgar a las víctimas, la mayoría de las veces extrañas a esos trabajos, el mejor chance de obtener una indemnización (…)»16. Por su parte el profesor Plessix, 10 A título de ilustración, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera en sentencia del 8 de abril de 2024, CP María Adriana Marin rad. 25000-23-36-000-2013-02242-02 (64.860) [Fundamento jurídico 5], obras del sistema de Transmilenio que impidieron la operación de un establecimiento de comercio. 11 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, CP: Mauricio Fajardo Gomes, Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad: 76001-23-31-000-1995-02796-01(16089) [Fundamento de derecho 2.2.1] Sentencia citada en Subsección B, Martín Bermúdez Muñoz, Sentencia del 20 de mayo de 2024, rad. 05001-23-31-000-2010-01409-01 (55036) [Fundamento de derecho 12 y 13]. 12 En su artículo 4, facultó en ese entonces a los «consejos de prefectura» para decidir los conflictos relativos a las (…) reclamaciones de los particulares con relación a los daños y perjuicios procedentes del hecho personal de los contratistas, y no del hecho de la administración (…) (traducción propia).

Integralmente dicha disposición expresó: Ley del 17 de febrero de 1800, Art. 4. Le prononcera (…) Sur les difficultés qui pourraient s'élever entre les entrepreneurs de tra vaux publics et l'administration, concernant le sens ou l'exécution des clauses de leur marché; (…) Sur les réclamations des particuliers qui se plaindront de torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs, et non du fait de l'administration;(…) 12 (…) Art. 4.

Le conseil de préfecture prononcera:)(…) Sur les difficultés qui pourraient s'élever entre les entrepreneurs de tra- vaux publics et l'administration, concernant le sens ou l'exécution des clauses de leur marché;(…) Sur les réclamations des particuliers qui se plaindront de torts et dom- mages procédant du fait personnel des entrepreneurs, et non du fait de l'administration; 13 Se destacan, CE, 27 aouts 1833, Préfet du Nord c/ Questel, CE 11 déc. 1874 Min, Interieur;

CE, 16 juin 1989; CE 9 janv 1874, Aubery, Fontaine et a. CE 16 mai 1952 « EDF» 14 Algunas decisiones se destacan TC 11 janv. 1873 de Paris-LabrosseTC 4 mars 2002, «Soc. Sacmat»; TC,, 13 juin 1960, «Douieb»; TC 16 novembre 2011 «Ville de Paris». 15 Belrhali Hafida, Responsabilité Administrative, LGDJ. 2017, P. 172(…) Dès les années 1820, la responsabilité sans faute est mise en œuvre, dans la jurisprudence développée sur le fondement de la loi de l’an VIII, pour indemniser les dommages des travaux publics subis par les tiers.

Ensuite, à partir de la liste des grandes décisions du droit de la responsabilité administrative, il est possible de reconstituer le cheminement qui a permis d’établir les différents régimes de la responsabilité sans faute depuis 1895. (…). En español, (…) A partir de la década de 1820, la responsabilidad objetiva se implementó en la jurisprudencia desarrollada a partir de la Ley del año VIII, para indemnizar los daños sufridos por terceros en obras públicas.

A partir de la lista de decisiones importantes en el derecho de responsabilidad administrativa, es posible reconstruir la trayectoria que ha permitido establecer los diferentes regímenes de responsabilidad objetiva desde 1895. (…)( traduction propia) 16 Morand- Deveiller J., Droit administratif des biens, L.G.D.J. 2014, 8étem édition,p.171 (…) Son particularisme au sein de la responsabilité administrative général repose sur la volonté de donner aux victimes, le plus souvent étrangeres a ces travaux., les meilleures chances d’indemnisation (…) En español (…) Su particularidad dentro Radicado: 76001-23-31-000-2006-01936-02 (66899) Demandante: Nathalia Medina Ramírez contextualizó esta afirmación, al indicar que en los jueces administrativos franceses existía el afán de legitimar una naciente jurisdicción, a través de la garantía de los derechos de las víctimas17 ante el descrédito y la crítica envidiosa de las autoridades judiciales, quienes resultaron desprovistas de estos casos.

Fruto de la construcción pretoriana de este ámbito de responsabilidad, resulta innegable que, aún hoy, el conocimiento por parte de esta jurisdicción de los casos en los que se discute la responsabilidad derivada de la provisión y funcionamiento de las obras públicas, constituye sinónimo de una mayor garantía del derecho a la reparación. Esto no solo obedece al hecho de que el juez contencioso administrativo puede reconocer la responsabilidad solidaria de la Administración y, en algunos casos, fundar la obligación indemnizatoria en un título objetivo, sino también a que está facultado para pronunciarse sobre la responsabilidad tanto de los contratistas como de la propia Administración, a diferencia del juez ordinario.

Gracias a este último punto, el error de la víctima, al imputar su daño a una falla que no podía predicarse del contratista o concesionario, no puede frustrar su derecho a la reparación, por configurarse el hecho de un tercero. de la responsabilidad administrativa general se basa en la voluntad de dar a las víctimas, en la mayoría de los casos las que no están implicadas en estas obras, las mejores posibilidades de indemnización (…) ( traducción propia) 17 Plessix Benoït, Droit administratif général, 4eme édition, Lexis Nexis,2022, pp. 1653. «(…) Deux raisons expliquent pour l’essentiel un tel rôle.

D’une part, le juge administratif (Conseil D’État et surtout conseils de préfecture) disposait en l’espèce -fait extrêmement rare – d’une attribution explicite et incontestable de compétence par le législateur, l’article 4 de la Loi 28 pluviôse an VIII lui ayant attribué la connaissance des « réclamations des particuliers qui se plaindraient des torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs, et non du fait de l’Administration ».

Un tel texte conférait inévitablement à la juridiction administrative encore embryonnaire un droit et un devoir: le droit, c’était celui de statuer sur tels litiges, sans craindre que l’autorité judiciaire ne lui vienne dérober cette compétence; le devoir, c’était de mériter une telle attribution de compétence de ne pas susciter la déception des victimes et la critique envieuse de l’autorité judiciaire, pour la réparation de dommages mettant nécessairement en cause le respect de la propriété privée que l’article 17 de la Déclaration des droits de 1789 et l’article 544 du Code Civil avaient élevée au rang quasi constitutionnel, de droit inviolable et sacré; la moindre jurisprudence frileuse envers les victimes ou trop complaisante á l’égard de l’Administration eut suffi á discréditer ce juge administratif embryonnaire et justifier la réattribution de ce contentieux á l’autorité judiciaire, gardienne de la propriété. (…) En español (…) (…) Dos razones explican esencialmente dicha función. Por un lado, el juez administrativo (Consejo de Estado y, en especial, los consejos prefecturales) contaba en este caso —un caso extremadamente raro— con una atribución de jurisdicción explícita e incontestable por parte del legislador, ya que el artículo 4 de la Ley 28 Pluviôse Año VIII le otorgaba conocimiento de las «reclamaciones de particulares que se quejan de agravios y daños derivados de las acciones personales de los contratistas, y no de las acciones de la Administración(…) Un texto de este tipo confería inevitablemente a la jurisdicción administrativa, aún embrionaria, un derecho y un deber: el derecho era decidir sobre tales litigios, sin temor a que la autoridad judicial viniera y le arrebatara esta competencia; el deber era merecer tal atribución de competencia para no despertar la decepción de las víctimas y la crítica envidiosa de la autoridad judicial, pues la compensación de los daños ponía necesariamente en tela de juicio el respeto a la propiedad privada que el artículo 17 de la Declaración de Derechos de 1789 y el artículo 544 del Código Civil habían elevado al rango cuasiconstitucional de derecho inviolable y sagrado; la más mínima jurisprudencia cautelosa con las víctimas o demasiado indulgente con la Administración habría bastado para desacreditar a este juez administrativo embrionario y justificar la atribución de este litigio a la autoridad judicial, guardiana de la propiedad.

(…) (traducción propia). Radicado: 76001-23-31-000-2006-01936-02 (66899) Demandante: Nathalia Medina Ramírez ii) En consonancia con lo anterior, las normas que rigen el alcance de esta jurisdicción, en este caso en los artículos 8218, 8319 y 8620 CCA, respaldan la posibilidad de los jueces administrativos de pronunciarse directamente sobre la responsabilidad de los «colaboradores de la administración» en la provisión y operación de obras públicas.

En especial del artículo 82 ejusdem que precisó (…) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado (…) (subrayado por fuera del original).

Visto lo anterior, se verifica que los contratistas y concesionarios, en tanto «colaboradores de la Administración» en la provisión y funcionamiento de obras públicas, han sido considerados históricamente por la jurisprudencia como verdaderos sujetos sometidos a la jurisdicción contencioso-administrativa, al intervenir junto con la Administración en la consecución de sus fines públicos, lo que no implica el ejercicio de función administrativa por parte de los citados contratistas.

En consecuencia, su legitimación para que se persiga su responsabilidad ante esta jurisdicción no requiere de la invocación del fuero de atracción. Es estos términos dejo sentada mi aclaración de voto. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ 18 Artículo 82 Modificado por la Ley 446 de 1998, Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.

Se ejerce por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. (…)– versión aplicable al momento de los hechos 19 ARTÍCULO 83. Extensión del control. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto. 20 ARTÍCULO 86.

Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.