Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-20231) Recurrente: Asdrual Prieto Asunto: Recurso extraordinario de revisión Tema: Recurso extraordinario de revisión. Causal del numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Asdrual Prieto contra la sentencia del 13 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual se confirmó parcialmente la decisión del 28 de septiembre de 2018 emitida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta, que había accedido a las pretensiones de la demanda presentada por el actor contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL).
I.
ANTECEDENTES 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1. A partir de las pruebas aportadas por las partes a este trámite, las cuales se valorarán de acuerdo con las reglas probatorias establecidas en el Código General del Proceso, en adelante CGP2, y el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho allegado por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta, identificado con el número de radicación 54-001-33-33-006-2015-00259-00/013, la Sala sintetiza, a continuación, los siguientes hechos relevantes del citado trámite ordinario: 1.1.1.
La demanda 2. Asdrual Prieto radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el 11 de agosto de 20144, contra CREMIL, en la que solicitó la anulación de los actos administrativos contenidos en los oficios núms. 0011804 del 20 de febrero de 2014 y 1 Expediente digital. 2 Artículos 244 y subsiguientes del CGP. «Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia».
Artículo 246 del CGP. 3 Samai, índice 21. 4 Samai, índice 21, 40RECIBEMEMORIAL_001CUADERNOPRINCIPAL(.pdf) NroActua 21, página 123 del archivo digital. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 0013206 del 25 de febrero de 2014 que le negaron el reajuste de su asignación de retiro. 3.
Como consecuencia de esta declaración, y a título de restablecimiento del derecho, pidió condenar a CREMIL al reconocimiento y pago del reajuste de la asignación de retiro sobre la cual tenía derecho, con fundamento en tres causales. 4. La primera de estas, la indebida aplicación de los artículos 13.2.1 y 16 del Decreto 4433 de 2004, y el inciso segundo del artículo 1 del Decreto 1794 de 2000, en cuanto al cálculo de la asignación de retiro, por tomar de manera equivocada los factores y porcentajes, con lo cual se afectó doblemente la prima de antigüedad. 5.
La segunda, relacionada con la falta de aplicación del parágrafo segundo del artículo 1 del Decreto 1794 de 2000, comoquiera que se tomó el salario mínimo legal vigente (SMLV) con un incremento del 40%, pese a que la norma dispone que a los soldados que ostentaran la calidad de voluntarios, al 31 de diciembre del 2000, se les liquidaría su asignación salarial mensual con el SMLV aumentado en un 60%. 6.
Por último, la atinente a la transgresión del derecho fundamental a la igualdad dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Política por falta de inclusión del subsidio familiar como una partida computable para los soldados profesionales, cuando así se les reconocía a otros integrantes de las fuerzas militares5. 1.1.2. Contestación de la demanda 7.
CREMIL se opuso a los hechos y pretensiones de la demanda al considerar que el reconocimiento de la asignación de retiro se efectuó de conformidad con lo previsto en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004 y la hoja de servicios del actor según lo disponen los artículos 234 y 235 del Decreto-Ley 1211 de 1990. En este orden, expresó que no existía fundamento jurídico para la inclusión del subsidio familiar como partida computable ni para el reajuste del 40% al 60%.
Además, manifestó que respecto de la liquidación de la asignación de retiro la norma es clara en prever que esta se obtendrá del 70% del salario básico, incrementado en un 38.5% de la prima de antigüedad, tal y como lo ha aplicado la entidad. 8. Por consiguiente, planteó como excepciones: (i) la no configuración de la falsa motivación en las actuaciones de CREMIL;
(ii) la no configuración de la violación del derecho a la igualdad; y (iii) la prescripción de las mesadas según el reajuste6. 1.1.3. Sentencia de primera instancia 9. El Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta profirió sentencia, el 28 de septiembre de 2018, en la que decidió:
PRIMERO: INAPLICAR el parágrafo del artículo 13 del Decreto 4433 de 2004 en lo que tiene que ver con la imposibilidad de incluir el subsidio familiar en la asignación de retiro del señor ASDRUAL PRIETO […]. 5 Samai, índice 21, 40RECIBEMEMORIAL_001CUADERNOPRINCIPAL(.pdf) NroActua 21, páginas 105 a 120 del archivo digital. 6 Samai, índice 21, 40RECIBEMEMORIAL_001CUADERNOPRINCIPAL(.pdf) NroActua 21, páginas 177 a 184 del archivo digital.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios número 0011804 consecutivo 2014-11804 del 20 de febrero de 2014 y número 0013206 consecutivo 2014-13206 del 25 de febrero de 2014, ambos proferidos por la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES-CREMIL, a través de los cuales se negó el reajuste de la asignación de retiro de que es beneficiario el señor ASDRUAL PRIETO […] Como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES-CREMIL a RELIQUIDAR la asignación de retiro del señor ASDRUAL PRIETO (sic), […], así: A. Tomando en consideración que la partida computable denominada asignación básica será equivalente a un salario mínimo legal, incrementado en un 60% de ese mismo, como lo dispone el inciso final del artículo 1° del Decreto 1794 de 2000, atendiendo las previsiones realizadas en la parte considerativa de la presente sentencia. B. La asignación básica mensual que resulte de la anterior disposición, se le aplicará el setenta por ciento (70%) del salario mensual (salario mínimo legal mensual, incrementado en un 60%), adicionado con el 38.5% de la prima de antigüedad, conforme a las consideraciones realizadas en la parte motiva del presente fallo.
C. A la reliquidación de retiro ordenada en precedencia deberá incluírsele y sumársele el subsidio familiar devengado en servicio activo por el demandante para el año 2012.
TERCERO: CONDÉNESE a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES- CREMIL a pagarle al señor ASDRUAL PRIETO […] las diferencias que existan entre lo debido y lo efectivamente cancelado por concepto de asignación de retiro, a partir del 30 de octubre de 2012 y hasta la fecha en que sea reconocido el respectivo derecho, debidamente actualizadas en la forma que se indica en la parte motiva de esta providencia. […] 10.
En sustento, indicó que frente a la pretensión relacionada con la indebida interpretación del Decreto 1794 de 2000, revisadas las partidas computables del actor a este se le tomó la asignación básica para el año 2014, incrementada en un 40%, lo cual resulta abiertamente violatorio de los derechos del demandante. De esta manera, considero que se debió tomar la asignación correspondiente con un incremento del 60%, porque el señor Asdrual Prieto era soldado voluntario para el 31 de diciembre de 2000, lo que conducía necesariamente a anular los actos demandados. 11.
En particular, destacó que, a pesar de los argumentos de la entidad demandada, la hoja de servicios es un acto preparatorio frente al reconocimiento del derecho pensional y constituye la base para liquidar la asignación de retiro de los integrantes de la fuerza pública. Por ende, este aspecto le compete a la entidad, razón para considerar que no resulta necesaria la comparecencia de la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional para decidir el presente asunto, en la medida en que la pretensión no busca el pago de las sumas dejadas de percibir sino el reajuste de la asignación de retiro. 12.
Ahora bien, en punto a la aplicación debida de la fórmula para liquidar la asignación de retiro del demandante, consideró que CREMIL al momento de proferir el Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acto administrativo de reconocimiento de la asignación de retiro, empleó de manera inadecuada lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004.
Así las cosas, no solo negó el reajuste de la prestación como correspondía, sino que desfavoreció las condiciones pensionales del demandante, porque efectuó un pago inferior, al generar un doble descuento frente a la prima de antigüedad. Por consiguiente, dispuso que accedería a las pretensiones también frente a esta solicitud. 13.
Finalmente, en lo relativo al reconocimiento del subsidio familiar, refirió que de la lectura integral del artículo 13 del Decreto 4433 de 2004 existió una omisión involuntaria del legislador o del Gobierno nacional en la incorporación de esta partida para liquidar la asignación de retiro de los soldados profesionales, en atención a que de allí se desprendía que debían excluirse las partidas no previstas.
No obstante, esto tenía que interpretarse de la forma más favorable al demandante, de suerte que como el actor devengó este subsidio mientras se encontraba en actividad, y este garantizaba el sustento de su familia, no incluir este factor vulneraba su derecho a la igualdad. 14. En atención a ello, y a partir del contenido del artículo 4 de la Constitución Política, inaplicó por inconstitucional el parágrafo del artículo 13 del Decreto 4433 de 2004 y, en consecuencia, dispuso que había lugar a integrar la norma con el subsidio familiar.
Finalmente, aclaró que en el asunto no operó la prescripción porque la prestación se hizo efectiva el 30 de octubre de 2012, y la petición de reliquidación la radicó el actor el 11 de febrero de 20147. 1.1.4. Recurso de apelación de la parte demandada 15. CREMIL pidió que se revocara la sentencia proferida en primera instancia, en la cual se le condenó a la reliquidación con el SMLMV más el 70% de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004 de la asignación de retiro del soldado profesional, con fundamento en diversas razones. 16.
En primer lugar, en cuanto al reajuste solicitado con el SMLMV más el 70% de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, la citada norma indica que el pago de la asignación de retiro debe efectuarse con el 100% del salario básico, incrementado en un 40%, más la prima de antigüedad del 38.5%. En estos términos, aclaró que así lo entendió el Departamento Administrativo de la Función Pública en concepto del 17 de enero de 2014, en el que expresó que la entidad reconocía las asignaciones de retiro de los soldados profesionales según las disposiciones normativas y que la fórmula está ajustada a derecho. 17.
Así las cosas, resumió el contenido del concepto, en el cual se hizo referencia a que «las únicas partidas computables para la liquidación de la asignación de retiro, pensión de invalidez y de sobrevivencia para los soldados profesionales, son el salario básico y la prima de antigüedad», al «conjunto de los dos elementos » y a la «suma de estos dos factores determinantes».
Bajo este entendido, para el Departamento Administrativo de la Función Pública la fórmula empleada por la entidad está acorde con la norma y a esto el Tribunal le agregó el pronunciamiento emitido por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, 7 Samai, índice 21, 36RECIBEMEMORIAL_002CUADERNOSEGUNDAIN(.pdf) NroActua 21, páginas 1 a 21 del archivo digital.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la sentencia del 20 de septiembre de 20138, en cuanto a la sumatoria del salario y de la prima de antigüedad para liquidar la asignación de retiro. 18.
Adicionalmente, se refirió al contenido del fallo emitido el 20 de noviembre de 20159 por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que esta autoridad se pronunció en cuanto a la liquidación de la asignación de retiro y destacó que los artículos 13.2 y 16 del Decreto 4433 de 2004 eran claros en cuanto a que las partidas computables para estos efectos eran el salario mensual y la prima de antigüedad.
Además, allí se expresó de manera textual que existía una prohibición en el parágrafo del artículo ibidem de incluir en la liquidación de la asignación de retiro emolumentos distintos a los que emanaran taxativamente de la norma. 19. A partir de dicho contexto, CREMIL manifestó que ha acatado la normativa aplicable y vigente para el momento del reconocimiento, que en el caso concreto no se configuraron las causales de nulidad de los actos administrativos previstas en el artículo 137 del CPACA y, en particular, la falsa motivación, dado que ha actuado con apego a la ley y los actos administrativos están cobijados por la presunción de legalidad, razón suficiente para desestimar las pretensiones de la demanda10. 1.1.5.
Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 20. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a través de sentencia del 13 de mayo de 2022, revocó la providencia de primera instancia en cuanto a la pretensión de reconocimiento del subsidio familiar en la asignación de retiro del señor Asdrual Prieto, la modificó frente al incremento de los aportes en pensiones y el reajuste salarial y prestacional de forma indexada, con estas cotizaciones y, en lo demás, confirmó el fallo apelado.
Textualmente, resolvió:
PRIMERO: Revóquense el numeral 1 y el literal c) del numeral 2 de la sentencia del 28 de septiembre de 2018, proferida por el Juzgado Sexto (6) Administrativo Oral de Cúcuta, para en su lugar negar la pretensión relacionada con la inclusión del subsidio familiar en la asignación de retiro del señor Asdrual Prieto, en virtud de lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO: Modifíquense los numerales 5 y 6 de la citada sentencia, los cuales quedarán de la siguiente manera: “QUINTO: FACÚLTESE a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES para que del mayor valor de la asignación (acumulado retroactivo), descuente el incremento igualmente actualizado que corresponda por concepto de aportes de ley en pensiones, en la proporción a cargo del demandante y sin prescripción, en los términos y con las limitaciones señaladas en la parte motiva.
“SEXTO: Sobre el ajuste salarial y prestacional del que se ordene a favor del señor ASDRÚAL PRIETO […] la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS 8 Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sentencia del 20 de septiembre de 2013, exp. 11001-33-35-030-2012-00086-01. 9 Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sentencia del 20 de noviembre de 2015, exp. 11001-33-35017-2013-00550-01. 10 Samai, índice 21, 36RECIBEMEMORIAL_002CUADERNOSEGUNDAIN(.pdf) NroActua 21, páginas 41 a 45 del archivo digital.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MILITARES deberá efectuar de manera indexada los respectivos descuentos en la proporción correspondiente por concepto de aportes de ley en pensiones y demás a que haya lugar.”
TERCERO: Confírmense los demás numerales de la sentencia del 28 de septiembre de 2018, proferida por el Juzgado Sexto (6°) Administrativo Oral de Cúcuta, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. […] 21. Analizó detalladamente cada uno de los cargos de la alzada. En primer lugar, abordó lo relativo al pago conforme al artículo 16 del Decreto 4433 de 2004 según el cual precisó que la entidad demandada aplicó de forma indebida la norma ibidem, ya que no tuvo en cuenta que al 70% del salario mínimo, aumentado en un 60%, se le debía sumar el 38.5% por concepto de prima de antigüedad. 22.
En este sentido, compartió la decisión de primer grado en cuanto a la anulación de los actos demandados y la condena a la entidad del pago resultante, al considerar que está ajustado al criterio fijado en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, y precisó que no era objeto de discusión que el demandante estaba favorecido por las prerrogativas del inciso 2 del artículo 1 del Decreto citado, porque laboró como soldado regular, después como soldado voluntario y, finalmente, como soldado profesional.
Por lo tanto, en atención que el señor Asdrual Prieto radicó solicitudes los días 11 y 24 de febrero de 2014, el demandante tiene derecho al reajuste de su asignación de retiro desde el 30 de octubre de 2012, momento a partir del cual CREMIL le reconoció su prestación. 23. En segundo lugar, aclaró, nuevamente, que la liquidación efectuada por parte de la entidad demandada estuvo errada al corresponder al 70% de la suma entre el salario mínimo y el 38.5% de prima de antigüedad.
Además, precisó que la sentencia de primera instancia está acorde con el criterio fijado en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 25 de abril de 201911, que tiene efectos retrospectivos y que ante la duda en cuanto a la literalidad del artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, este debía interpretarse de la forma más favorable a la parte débil de la relación laboral. 24.
Seguidamente, como tercer punto consideró que la liquidación realizada por CREMIL no ha respetado el contenido de las normas y que el criterio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no es vinculante para resolver la presente controversia, máxime al existir una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado. 25. Luego, al estudiar el cargo de que la entidad actuó con apego a la ley y los actos están protegidos por la presunción de legalidad, discrepó en cuanto a lo decidido frente a la inclusión del subsidio familiar, porque de conformidad con lo dispuesto por el Consejo de Estado, en el fallo del 25 de abril de 2019, el demandante no tiene derecho al reajuste de su asignación de retiro con este emolumento, en la medida en que causó esta, con efectividad, a partir del 30 de octubre de 2012, es decir antes de julio de 2014, mediante la Resolución número 5298 del 5 de septiembre de 2012. 11 Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, exp. 85001-33-33-002-2013-00237-01 (1701-16) C-SUJ2-015-19.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. Lo anterior, sustentado en que el subsidio familiar no era partida computable para la liquidación de esta prestación respecto de los soldados profesionales que causaron su derecho a la asignación de retiro antes de julio de 2014, ya que antes de este momento no estaba definido en una ley o un decreto.
En este orden, debía revocar los ordinales 1 y 2, literal c) de la providencia apelada para, en su lugar, negar la pretensión relacionada con el subsidio familiar y modificar los ordinales 5 y 6 para precisar que los descuentos por aportes son los establecidos en la ley. 27. Finalmente, modificó los ordinales atinentes a los aportes a seguridad social en pensiones, al considerar que estos generaban confusión porque permitían inferir que el actor estaba regido por el régimen de la Ley 100 de 199312. 1.2.
Recurso extraordinario de revisión 28. El señor Asdrual Prieto radicó, el 29 de marzo de 2023, recurso extraordinario de revisión a través de la ventanilla virtual del Sistema de Gestión Judicial, Samai. 29. Indicó que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 13 de mayo de 2022, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició contra CREMIL, pasó por alto el principio de congruencia y desbordó los límites de su competencia, por lo cual debía anularse con fundamento en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 30.
El recurrente expresó que esta causal es aplicable siempre que el juez carezca de jurisdicción o de competencia para pronunciarse sobre ciertos aspectos, y aun así lo haga en una decisión contra la cual no procede el recurso de apelación. Este aspecto, consideró, ocurrió en su caso, ya que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no estaba facultado para modificar la decisión de primera instancia en cuanto a la pretensión de reconocimiento del subsidio familiar, porque no fue objeto de reproche por CREMIL, única apelante en el proceso ordinario.
Es decir que, no formuló razón de inconformidad o reparo en contra del reconocimiento de esta partida, ni frente al reajuste del 20% de la asignación salarial mensual. 31. Explicó que CREMIL interpuso recurso de apelación parcial porque cuestionó la decisión en lo atinente a la pretensión relativa a la prima de antigüedad, para lo cual citó supuestos normativos y la jurisprudencia aplicable sobre la materia.
De ahí que el fallador de segundo grado no tenía competencia para pronunciarse y revocar la pretensión de reconocimiento del subsidio familiar en la asignación de retiro, de acuerdo con los límites impuestos por los artículos 320 y 328 del CGP. 32. Según el señor Asdrual Prieto, pese a que las normas citadas permiten ampliar la competencia del juez de segunda instancia a tal punto que puede decidir sin limitación alguna, esto solo ocurre cuando la providencia fue apelada por ambas partes, y los recursos interpuestos comprendan la totalidad de la decisión, escenario en el cual el superior puede pronunciarse para revisar todas las pretensiones de la demanda.
Esto era distinto a lo que ocurría en la legislación procesal anterior, que facultaba al superior a resolver sin limitaciones, con la única condición de que ambas partes hubieran apelado. 12 Samai, índice 21, 36RECIBEMEMORIAL_002CUADERNOSEGUNDAIN(.pdf) NroActua 21, páginas 131 a 148 del archivo digital. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.
De este modo, el recurrente expresó que la exigencia de apelar toda la sentencia, para efectos de los límites del superior, está ligada al principio de congruencia regulado en el artículo 281 del CGP, cuya faceta externa implica que la sentencia esté acorde con la demanda y la contestación. 34. En estos términos, manifestó que, de conformidad con los límites impuestos por el recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander solo podía pronunciarse sobre los reparos concretos contenidos en la alzada, que versaban sobre la doble afectación de la prima de antigüedad, a partir de la correcta interpretación del artículo 16 del Decreto 4433 de 2004. 35.
Por consiguiente, en atención a que la providencia recurrida incurrió en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, debe declararse su nulidad y ordenarle al Tribunal Administrativo de Norte de Santander que dicte una nueva decisión en la que confirme la sentencia de primera instancia en punto a la inclusión del subsidio familiar en la asignación de retiro del demandante, por ser un aspecto no apelado13. 1.3.
Trámite del recurso extraordinario de revisión 36. Mediante auto del 26 de agosto de 202414, se admitió el recurso, se ordenó la notificación personal a CREMIL y al Ministerio Público, se le reconoció personería a la abogada del recurrente, se ordenó remitir copia de la providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y dispuso que la decisión debía notificarse en los términos del artículo 205 del CPACA. 37.
El procurador delegado de intervención tercero ante el Consejo de Estado rindió concepto extemporáneamente, esto es, por fuera del término dispuesto en el artículo 253 del CPACA, modificado por el 69 de la Ley 2080 de 202115. 38. Seguidamente, la magistrada ponente dictó auto el 6 de octubre de 202516 en el que decretó y tuvo como pruebas los documentos allegados con el recurso, ordenó que, por la Secretaría de esta Sección, se oficiara al Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta para que remitiera en un término de 5 días el expediente ordinario, en forma digital, y dispuso que allegada este en debida forma, y sin necesidad de auto que así lo ordenara, debía incorporarse al expediente, entenderse cerrada la etapa probatoria e ingresar el proceso al despacho para dictar sentencia. 39.
La Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado libró oficio dirigido al Juzgado17, autoridad que aportó lo pertinente como se visualiza en los archivos que se allegaron al índice 21 del Sistema de Gestión Judicial, Samai. En este orden, el expediente ingresó al despacho para sentencia el 27 de octubre del presente año18. 13 Samai, índice 3, 2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3. 14 Samai, índice 7. 15 La contestación debe rendirse en el término de 10 días, no obstante, el auto admisorio de la demanda se notificó el 30 de septiembre de 2024, y el memorial de intervención el Ministerio Público lo allegó hasta el 23 de octubre siguiente. 16 Samai, índice 16. 17 Samai, índice 20. 18 Samai, índice 23.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 40. La Sala tiene competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por Asdrual Prieto contra la sentencia del 13 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 del CPACA19. 2.2.
Oportunidad 41. De la forma en que se analizó en el auto admisorio, como la sentencia objeto del recurso se profirió el 13 de mayo de 202220, y el recurso se interpuso el 29 de marzo de 2023, este fue oportuno, al margen de la notificación y ejecutoria de la providencia. 2.3. Legitimación en la causa 42. El señor Asdrual Prieto y CREMIL están legitimados en la causa para ser partes en este trámite, toda vez que fueron, respectivamente, demandante y demandado en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho21. 2.4.
Problema jurídico 43. De acuerdo con los argumentos del recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala determinar si es procedente infirmar la sentencia proferida, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 13 de mayo de 2022. 44. Con tal propósito, deberá precisar si, como lo sostiene la parte recurrente, se configura la causal de revisión dispuesta en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, relativa a que exista nulidad en la sentencia que puso fin al proceso, como consecuencia de que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander se pronunció en cuanto a la pretensión de reconocimiento del subsidio familiar, pese a que supuestamente no fue un aspecto objeto de reproche por la entidad demandada en su recurso de apelación. 45.
Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá, en primer lugar, a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión; en segundo lugar, abordará el alcance de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, atinente a que exista nulidad originada en la sentencia; en tercer lugar, se pronunciará en torno al principio de congruencia; en cuarto lugar, resolverá el caso concreto; y, por último, decidirá sobre la condena en costas. 19 «De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 20 Esta providencia se notificó el 16 de mayo de 2022. 21 Estas calidades las reconoció el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta mediante auto admisorio proferido el 13 de agosto de 2015.
Samai, índice 21, 40RECIBEMEMORIAL_001CUADERNOPRINCIPAL(.pdf) NroActua 21, páginas 155 a 156 del archivo digital. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión 46.
El recurso extraordinario de revisión ha sido considerado por la jurisprudencia y la doctrina nacional como un mecanismo de impugnación y, al mismo tiempo, una excepción al principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales que ponen fin a una controversia, siempre que estén incursas en alguna de las causales previstas taxativamente en el artículo 250 del CPACA22. 47.
Es un medio excepcional de impugnación de las decisiones judiciales, regulado en los artículos 248 y subsiguientes del CPACA 23, para casos en los que la decisión contenga algún vicio procesal o se pretendan cuestionar «[…] aspectos que atañen a la validez o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión»24. 48.
Por tal motivo, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse «[…] para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material»25. 49.
De ahí deviene la importancia de que los hechos del caso se subsuman en la causal de nulidad invocada sin necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la decisión adoptada como si se tratara de una nueva instancia judicial. 50. Para lograr lo anterior, se exige del recurrente «una carga argumentativa precisa […], toda vez que debe hacerse de manera técnica, rigurosa y fundamentada […]»26.
De este modo, la parte que acuda al recurso extraordinario de revisión bajo el amparo de una de las causales previstas para su procedencia tiene el deber de «[…] explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración»27. 2.6. Causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA: nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso 51.
El artículo 250 del CPACA, regula las causales del recurso extraordinario de revisión. En particular, en su numeral 5, establece que: 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de abril de 2024, exp. 11001-03-15-000-2023-04705-00. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 7de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2013-02042-00(REV). 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001-03-15-000-2021-11463-00. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. Visto lo anterior, el alcance de esta causal es restrictivo en la medida en que exige «[…] que concurran dos supuestos: el primero, que la nulidad se origine en la sentencia que puso fin al proceso y, el segundo, que contra el fallo cuestionado no proceda recurso de apelación»28. 53.
No obstante, como el CPACA no regula expresamente en qué escenarios se configura una nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia se ha encargado de dotar de contenido el numeral 5 del artículo 250 ibidem. 54. En estos términos, ha considerado que esta situación se configura por las causales de nulidad insaneables establecidas en el artículo 133 del CGP.
De tal manera que, no cualquier circunstancia habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sino solo las causales expresamente dispuestas como vicios de nulidad, siempre que estos concurran en la sentencia que definió la controversia, y no en etapas procesales anteriores a la decisión. 55. Así se pronunció la Sala Especial de Decisión 3 del Consejo de Estado, en decisión del 29 de junio de 2022, en la que advirtió que habilitar la procedencia del recurso extraordinario de revisión frente a situaciones ocurridas con anterioridad a la sentencia «[…] se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib.
(antes 144 CPC)»29. 56. Por lo anterior, a través de la causal 5 del recurso extraordinario de revisión, no puede invocarse una nulidad que haya ocurrido con antelación a la sentencia, salvo el caso de aquellas que, aunque acontecieron de forma previa a la decisión, «[…] no pudieron ser advertidas por el recurrente durante el curso del proceso.
Sin embargo, el afectado deberá demostrar que no tuvo la oportunidad de manifestar la nulidad, para evitar que este medio de impugnación extraordinario se convierta en una tercera instancia, en la que las partes pueden subsanar sus omisiones»30. 57. Adicionalmente, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado ha avalado la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sustentado en la causal de nulidad originada en la sentencia, en determinados eventos supralegales que comportan una lesión grave del derecho fundamental al debido proceso. 58.
Sin embargo, no cualquier violación del debido proceso previsto genéricamente en el artículo 29 de la Constitución Política da lugar a la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia, sino solo en los escenarios que expresamente ha 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001-03-15-000-2021-11463-00. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocido la jurisprudencia, lo cual puede ocurrir, entre otras, por las siguientes circunstancias excepcionales31: -Cuando la decisión se haya fundado exclusivamente en una prueba recaudada con violación al debido proceso32. -Cuando la decisión haya sido firmada por un número mayor o menor de magistrados o se adoptó con un número de votos distinto a que prevé la ley. -Cuando la providencia carezca por completo de motivación33. -Cuando la decisión transgreda el principio de la non reformatio in pejus34. -Cuando la providencia pase por alto el principio de congruencia35. -Cuando se profiera un fallo de carácter condenatorio en contra de una persona que no fue vinculada al proceso36; y -Cuando la decisión haya consistido en un fallo inhibitorio injustificado37. 59.
En conclusión, esta corporación ha reconocido que «[…] no cualquier irregularidad resulta subsumible en la causal quinta de revisión derivada del artículo 29 constitucional, sino solo aquel vicio de carácter sustancial que incida en la decisión por afectar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso […]. Esto implica, que le corresponde al juez analizar, en cada caso en particular, si el vicio que se alega impacta el debido proceso y la correcta aplicación de la justicia material de manera que tenga la entidad suficiente para permear la inmutabilidad de la cosa juzgada»38. 60.
De tal manera que, como «[…] no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre»39, el recurso extraordinario de revisión por la causal 5 del artículo 250 del CPACA, procede por los supuestos previstos en las disposiciones adjetivas y la jurisprudencia vigente. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 32 Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de junio de 2016, radicación: 11001-03-15- 000-2015-02493-00 (REV). 33 Consejo de Estado, Sala Cinco Especial de Decisión, sentencia de 3 de febrero de 2015, radicación: 11001-03- 15-000-2009-00494-00 (REV). 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación: 11001-03-15-000-2001-00091-01 (REV). 35 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación: 11001- 03-15-000-2015-02342-00 (REV). 36 Consejo de Estado, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 17 de junio de 2022, radicación: 11001- 03-15-000-2014-04059-00 (REV). 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, exp. 11001- 03-15-000-1998-00153-01. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7. Principio de congruencia 61. El artículo 281 del CGP, que regula la congruencia, establece que: La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. 62.
Bajo este postulado, la jurisprudencia ha desarrollado como motivos de incongruencia que el juez emita un pronunciamiento por fuera de lo pedido (extra petita), que se exceda en cuanto al reconocimiento de lo solicitado (ultra petita) o que omita referirse a las pretensiones o a los hechos planteados por las partes (infra petita). Todos estos escenarios constituyen una lesión al debido proceso en términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional40. 63.
Ahora bien, en cuanto a las facetas en que puede materializarse el principio de congruencia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha identificado dos escenarios: Una externa, que se refiere a la armonía que debe existir entre lo pedido y alegado por las partes; y otra interna, relacionado (sic) con la coherencia entre lo dispuesto en la parte resolutiva y los argumentos o razonamientos expuestos en la parte motiva de la providencia […].
Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad41. 64. De forma complementaria, en lo que respecta al recurso de apelación, los artículos 320 y 328 del CGP regulan la limitación del superior para estudiar los reparos puntuales propuestos por el apelante con el fin de que la providencia de primera instancia sea revocada o reformada. 65.
De ahí que, el recurso de apelación se propondrá en lo desfavorable a la parte, por lo cual en caso de que solo una de estas haya apelado no podrá afectarse el principio de la non reformatio in pejus, distinto al escenario cuando ambas partes apelan toda la decisión, o la que dejó de proponer apelación decide adherirse al 40 Corte Constitucional, sentencia T-455 de 2016. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de junio de 2024, exp. 11001-03-25-000-2020-00930-00 (2784-2020).
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso presentado, porque en estos casos el superior tiene competencia para pronunciarse sin limitación alguna. 66. Aunque existe una limitación de la competencia del superior para estudiar la apelación, ello debe ser entendido en el sentido de que «[…] la competencia del juez de segunda instancia abarca los temas implícitos en aquellos aspectos propuestos por el recurrente, aunque no hayan sido expresamente mencionados en el recurso, que estén íntimamente ligados con el aspecto materia de impugnación»42. 2.8.
Caso concreto 67. Asdrual Prieto invocó la causal de revisión dispuesta en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, con el argumento de que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander violó el principio de congruencia al pronunciarse frente al reconocimiento del subsidio familiar, ya que a su juicio no fue objeto de reparo puntual en el recurso de apelación interpuesto por CREMIL. 68.
En este sentido, el recurrente indicó que la competencia del superior estaba limitada a los motivos de inconformidad expresamente sustentados por la parte apelante, en aplicación de lo previsto en los artículos 320 y 328 del CGP. 69. De este modo, la Sala considera que el fundamento del recurso extraordinario de revisión en estudio radica en una causal de nulidad dispuesta en el ordenamiento jurídico y sobre la cual existe un desarrollo jurisprudencial consolidado, referida a la violación del principio de congruencia, a partir de una aparente falta de competencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander para decidir aspectos conforme a los límites que le asisten como juez de segunda instancia. En otras palabras, el recurrente cuestionó la congruencia externa de la decisión43. 70.
La supuesta nulidad alegada por la parte recurrente se habría originado en la sentencia que le puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, de forma tal que el demandante no tuvo otra oportunidad para controvertir la decisión del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, porque contra esta no procede apelación al ser una sentencia de segunda instancia. 71.
Ahora bien, revisadas las pruebas allegadas a este trámite, la Sala encuentra que el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta, en sentencia del 28 de septiembre de 2018, inaplicó para el caso del hoy recurrente, el parágrafo del artículo 13 del Decreto 4433 de 2004, lo que le permitió considerar que como el demandante devengó el subsidio familiar mientras se encontraba en actividad, debía ordenarse la reliquidación de la asignación de retiro con la inclusión de esta partida percibida en el año 2012. 72.
CREMIL interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en el que puso de presente que debía revocarse la decisión porque la liquidación se 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 1, exp. 11001-03- 15-000-2016-02271-00. 11001-03-15-000-2016-02306-00 (ACUMULADO). 43 Aunque el recurrente indicó que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no tenía competencia, también afirmó que esta autoridad inobservó el principio de congruencia. Por tanto, la Sala interpreta que sus reparos se subsumen en una incongruencia externa de la decisión y la mención a la falta de competencia se hace sobre la base de los límites que tiene el juez de segunda instancia. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectuó de conformidad con el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, según la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca las únicas partidas computables eran el salario básico y la prima de antigüedad, ha acatado la normativa vigente para el momento del reconocimiento y, en el caso puntual, no se configuraron las causales de nulidad de que trata el artículo 137 del CPACA porque los actos administrativos demandados están cobijados por la presunción de legalidad. 73.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en la sentencia del 13 de mayo de 2022, revocó la inclusión del subsidio familiar porque de conformidad con lo dispuesto por el Consejo de Estado en el fallo del 25 de abril de 2019, el demandante no tiene derecho a que se tenga en cuenta este emolumento en la liquidación de su asignación de retiro, en la medida en que esta se causó en 2012, esto es, antes de julio de 2014.
En particular, destacó de la citada decisión la siguiente regla jurisprudencial: Para quienes causaron su derecho a la asignación de retiro con anterioridad al mes de julio de 2014, el subsidio familiar no es partida computable para la liquidación de la prestación, toda vez que no estaba definido en la ley o decreto como tal. 74.
Igualmente, el Tribunal precisó que lo dispuesto en esa providencia aplicaba de forma retroactiva para casos pendientes de solución, como el del señor Asdrual Prieto, porque así se deprendía del texto de la sentencia: Segundo: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retroactivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 75.
De lo anterior se colige que, contrario a lo manifestado por el recurrente, CREMIL no limitó los argumentos de su alzada a la pretensión relativa a la prima de antigüedad. La entidad demandada en su recurso de apelación mencionó que ha actuado con apego a la legalidad, por lo cual los actos acusados están cobijados por la presunción de legalidad.
Así, comoquiera que expresó que la entidad ha aplicado la fórmula que emana de la normativa, eso exige revisar la inclusión de otra partida, entra estas, el subsidio familiar. 76. Así interpretó el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el alcance del recurso de apelación interpuesto por CREMIL, lo que le permitió abordar la inclusión del subsidio familiar cuando desarrolló el cuarto cargo de la alzada referido a la que la entidad ha actuado con apego a la legalidad, y a que los actos están revestidos de presunción de legalidad. 77.
Por ende, se advierte que la intención de CREMIL no era que se revocara parcialmente la sentencia de primera instancia, como lo entendió el recurrente, sino en todo lo que le fuera desfavorable, lo que implicaba necesariamente verificar si el subsidio familiar debía incluirse como partida computable en la asignación de retiro reclamada por el demandante. 78.
Además de ello, de una lectura integral del recurso se extrae que la apelante hizo referencia a que ha aplicado en debida forma el artículo 16 del Decreto 4433 de Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2004 y citó el contenido de decisiones emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en las que de forma expresa se ha reconocido que las únicas dos partidas computables para liquidar la asignación de retiro de los soldados profesionales son el salario básico y la prima de antigüedad, entendiendo con esto que debía excluirse cualquier otra como sería el caso del subsidio familiar.
De esta forma, si bien los antecedentes citados no eran precedente para el caso sometido a consideración del Tribunal, si fueron un referente utilizado por el apelante para soportar la aplicación debida de la normativa. 79. Como resultado, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander estaba habilitado para emitir un pronunciamiento en torno al subsidio familiar, dada la discusión de si era una partida computable en la asignación de retiro de los soldados profesionales.
Aspecto requerido para garantizar la debida liquidación en los términos del Decreto 4433 de 2004, esto es, para estudiar de forma integral si el actuar de la entidad ha estado ajustado a la legalidad y, por ende, debía mantenerse incólume la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. 80. Dicho de otro modo, no se requería una técnica específica en la apelación que se refiriera puntualmente a esta pretensión, en tanto esta emanaba del objeto y de los cargos incorporados en el recurso de apelación, que gozaron de la amplitud suficiente para abordar el estudio de legalidad en función de la normativa que la entidad estaba llamada a aplicar. 81.
Al respecto, conviene subrayar que las razones de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en la sentencia del 13 de mayo de 2022, como quedó visto, desataron concretamente los cargos de la apelación, y para ello esta autoridad dio aplicación a las reglas instituidas por la Sala Plena de esta Sección del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 25 de abril de 201944. 82.
Con sustento en lo anterior, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander consideró que al señor Asdrual Prieto se le reconoció asignación de retiro mediante la Resolución núm. 5298 del 5 de septiembre de 2012, efectiva a partir del 30 de octubre siguiente, por lo cual el demandante no tenía derecho a que se le incluyera el subsidio familiar. 83.
En estos términos, la providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dio aplicación a las reglas jurisprudenciales definidas en una sentencia de unificación, decisión que, en efecto, como lo precisó esta autoridad judicial, goza de efectos inmediatos para casos pendientes de solución, dada la obligatoriedad del precedente.
De ahí que, a partir de un análisis integral y exhaustivo de los cargos incorporados en el recurso de apelación, como correspondía, el Tribunal desató el estudio de legalidad de los actos administrativos demandados y garantizó la primacía del precedente que justificaba la revocatoria de una partida frente a la cual el actor no tenía derecho. 84.
Finalmente, la Sala reitera que el recurso extraordinario de revisión no es una oportunidad para que la parte recurrente cuestione el contenido de la sentencia de 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2019, exp. 85001-33-33-000-2013-00237-01(1701-16)CE-SUJ2-015-19. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segunda instancia por estar en desacuerdo con alguno de los aspectos decididos en ella, cuando de lo visto está demostrado que el fallo fue proferido dentro del marco de las competencias del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, conforme a los reparos del recurso de apelación interpuesto por CREMIL y la jurisprudencia aplicable. 85.
En atención a lo expuesto, se concluye que en el caso bajo estudio no se configuró la causal de revisión dispuesta en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, ya que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander tenía competencia para pronunciarse en cuanto al subsidio familiar, sin que al hacerlo hubiera violado el principio de congruencia en su faceta externa.
Por consiguiente, este recurso extraordinario de revisión se declarará infundado. 2.9. Costas 86. Para decidir sobre las costas procesales, la presente providencia acogerá el criterio de interpretación mayoritario45 de la Subsección sobre el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse, a través de un juicio de ponderación subjetiva, si la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe46.
Por lo tanto, en el caso concreto, no habrá lugar a imponer dicha condena en atención a que, si bien el recurso se declarará infundado, no se advierte que la parte recurrente haya incurrido en las anteriores conductas, durante el trámite del presente asunto. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Asdrual Prieto, en contra de la sentencia proferida el 13 de mayo de 2022, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas, de acuerdo con los motivos consignados en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: ARCHIVAR el expediente de la referencia, una vez realizadas las anotaciones pertinentes en el sistema de Gestión Judicial, Samai. 45 La magistrada ponente considera que la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 255 del CPACA, en materia de costas, implica la adopción de un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) se adopta la regla de procedencia en materia de costas para el recurso extraordinario de revisión bajo el supuesto de que se declare infundado el recurso;
(ii) el artículo 255 del CPACA debe leerse conjuntamente con los artículos 365 y 366 del CGP para efectos de verificar la causación y la comprobación de las cosas procesales; y (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». 46 Sobre el particular, pueden verse las sentencias de: (i) 22 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016-00813- 00 (3722-2016).
MP Juan Enrique Bedoya Escobar, Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; (ii) 18 de julio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2017-00079-00 (0354-2017). MP Jorge Edison Portocarrero Banguera, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00196-00 (2352-2023) Recurrente: Asdrual Prieto 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
VMP/SEJV