Radicado: 15001-33-33-014-2018-00076-01 (28033) Recurrente: Municipio de Puerto Boyacá CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 15001-33-33-014-2018-00076-01 (28033) Recurrente: Municipio de Puerto Boyacá ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ A LA SENTENCIA DEL 9 DE JULIO DE 2026, C.P. LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Con el debido respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, me permito aclarar el voto frente a la providencia de la referencia. Aunque comparto el sentido de la decisión, que desestimó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que ejerció el municipio de Puerto Boyacá contra la sentencia del 25 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, difiero de las razones que sustentaron esa conclusión, con fundamento en los argumentos que paso a relacionar.

La providencia concluye que las sentencias de unificación invocadas por el recurrente no constituyen precedente judicial aplicable al asunto sub examine, porque la premisa fáctica para la resolución de los casos se circunscribió a los efectos de la declaratoria de nulidad o invalidez de una norma jurídica, lo que dista de una decisión de nulidad simple, que declaró la validez condicionada de un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto.

Sin embargo, considero que las razones por las que las reglas de unificación de la sentencia del 4 de diciembre de 20181 no son aplicables al caso concreto encuentran una justificación sustancialmente diferente, consistente en que en esa oportunidad, la Sala Especial de Decisión –SED– 4 del Consejo de Estado definió reglas de unificación en orden a determinar la vocación resarcitoria de la acción de grupo para reclamar la indemnización patrimonial derivada de un acto administrativo de carácter general declarado nulo.

En esa oportunidad, la SED explicó que la procedencia del medio de control resarcitorio [medio de control de reparación directa o acción de grupo] debe entenderse de manera restringida, en casos en los que resulta procedente ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento para la devolución de saldos a favor o recuperación de pagos de lo no debido o de lo pagado en exceso.

Sostuvo la Corporación que, agotada la solicitud administrativa de devolución con resultado desfavorable, el camino ordinario es la nulidad y restablecimiento del derecho contra esa decisión; y que la acción de grupo (o la reparación directa) no es el mecanismo adecuado y debe analizarse cuidadosamente según las circunstancias de cada caso, cuando el interesado tenía la carga de agotar ese trámite y no lo hizo, además de exigirse siempre la demostración de un daño con estirpe antijurídica.

De ahí que la sentencia de unificación estableciera que los efectos de una decisión anulatoria de un acto administrativo tienen relación directa con la consolidación de la situación jurídica para determinar si existió o no la alternativa de reclamar administrativa o judicialmente por el pago de tributos indebidamente pagados y, si agotada esa vía, procede acudir al medio de control resarcitorio.

Textualmente, indicó: «La Sala Cuarta Especial de Decisión dirá para resolver en forma unificada que las sentencias de nulidad que recaen sobre el acto administrativo general extienden sus efectos hacia el pasado, sobre las situaciones jurídicas no consolidadas, inclinándose por los llamados efectos ex tunc, a fin de que las 1 Radicado número 66001-33-31-002-2007-00107-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez.

Radicado: 15001-33-33-014-2018-00076-01 (28033) Recurrente: Municipio de Puerto Boyacá cosas vuelvan al estado anterior en que se encontraban antes de expedirse el acto general anulado, en tanto la argumentación acorde con el ordenamiento jurídico es que la declaratoria judicial de nulidad contra el acto general afecta la validez del acto, sus condiciones de existencia y sus elementos estructurales, pues todos estos se afectan ab initio con dicha declaratoria de nulidad, pues no podría decirse que el acto general inválido, fue “válido” en sus efectos mientras no había sido anulado».

Por su parte, la sentencia del 1 de octubre de 20192 del SED 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sobre los efectos ex nunc y ex tunc de la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo de carácter general, reiteró la sentencia de unificación del 4 de diciembre de 2018, con base en la cual reprochó que el tribunal de instancia se limitó a señalar que existió antijuridicidad del daño con el único fundamento de la sentencia que declaró la nulidad de la ordenanza demandada, sin abordar la naturaleza antijurídica del daño, en concreto, haber tenido como probado el daño y el nexo de causalidad, y no desarrollar el carácter tributario de la controversia y la necesidad o no de agotar los procedimientos fiscales para la devolución o reintegro económico reclamado.

Por lo tanto, las sentencias de unificación que invoca el recurrente no logran acreditar de qué manera las reglas de unificación allí previstas fueron desconocidas por el Tribunal Administrativo de Boyacá y, que, por lo tanto, debían ser aplicadas al caso concreto vía recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En suma, en el presente caso no se logró verificar la identidad de supuestos fácticos y jurídicos y el apartamiento de reglas jurisprudenciales, si se tiene en cuenta que en las sentencias de unificación, cuya extensión se pretendió, se estableció que, en tratándose de asuntos de carácter tributario, es procedente el medio de control de reparación directa y la acción de grupo para solicitar la reparación de perjuicios derivados de un acto administrativo de carácter general declarado nulo, en orden a demostrar la antijuridicidad del daño, cuando ya se han agotado desfavorablemente los mecanismos que prevé el ordenamiento jurídico para reclamar la devolución o pago de lo no debido o en exceso.

De manera que, la razón para negar la extensión de jurisprudencia no debió ser porque el Tribunal Administrativo de Boyacá expidió una decisión que declaró la legalidad condicionada de la disposición demandada y no la nulidad del acto, sino que, es en atención a que el tribunal de instancia determinó probatoriamente que no existía una situación jurídica consolidada, porque la compañía Mansarovar Energy Colombia Ltda., el 9 de febrero de 2016, presentó solicitud de devolución de lo pagado en exceso, lo que lo habilitó a aplicar los efectos de la sentencia en los términos que establecen los aludidos precedentes de unificación. Dicho de otro modo, no existió desconocimiento de las sentencias de unificación invocadas por el recurrente y, por lo tanto, en los términos del artículo 258 del CPACA, no se acreditó que la sentencia impugnada contrariara o se opusiera a las citadas sentencias de unificación del Consejo de Estado, lo que conducía a la improsperidad del recurso.

Finalmente, debo destacar mi desacuerdo con la consideración consistente en que «las providencias de unificación citadas se profirieron en un contexto procesal y material distinto, pues fueron proferidas en el marco de acciones de grupo orientadas a la reparación de perjuicios patrimoniales por cobros indebidos, mientras que el proceso que dio lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia corresponde a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho relativa a solicitudes de devolución de pagos en exceso derivados de la aplicación de una norma declarada válida de manera condicionada».

Lo anterior, porque, de conformidad con los artículos 270 y 271 del CPACA, modificados por los artículos 78 y 79 de la Ley 2080 de 2021, son sentencias de unificación, entre otras, las relativas al mecanismo de eventual revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 2 Radicado número 66001-2333-003-2012-00007-01, C.P. William Hernández Gómez.

Radicado: 15001-33-33-014-2018-00076-01 (28033) Recurrente: Municipio de Puerto Boyacá de 2009. Luego, tal circunstancia no desvirtúa la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues precisamente, como quedó establecido en la parte motiva de la providencia que se aclara, las sentencias de unificación son aquellas proferidas en el marco de las revisiones eventuales.

En los anteriores términos, sustento las razones de mi aclaración de voto. (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador