11001031500020240560800 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: JESSICA HERNÁNDEZ MENDOZA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Temas: Tutela contra providencia judicial – contrato realidad.

Defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada mediante apoderado por la señora Jessica Hernández Mendoza contra el Tribunal Administrativo de Sucre de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021. I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de octubre de 2024, la demandante interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Sucre por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad; así como los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: Se tutelen los derechos fundamentales expuestos en la presente acción de tutela.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, se le ordene TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, modificar las sentencias de fecha, 08 de agosto de 2024, la cual REVOCO en su totalidad la sentencia fecha 02 de mayo de 2024, proferida por el Juzgado primero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y decidió NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERA: ADVERTIR, Que en caso de fallo a mi favor y el mismo no sea cumplido, se incurrirá en desacato a sentencia de tutela, lo cual será castigado con multa y arresto, además de compulsar copia a la fiscalía general de la nación por posible fraude a resolución judicial.» 2. Hechos De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: La señora Jessica Hernández Mendoza presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar [en adelante ICBF], en el que solicitó la nulidad del oficio núm. 202158000000023271 del 22 de septiembre de 2021, por medio del cual la entidad demandada negó el reconocimiento de la relación laboral durante el tiempo que se desempeñó en el cargo Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de abogada en el grupo jurídico de la Regional Sucre, mediante vinculación por contrato de prestación de servicios, en el periodo comprendido entre el 25 de agosto de 2017 y el 16 de julio de 2021.

En consecuencia, solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral y que se ordenará el pago de todos los emolumentos dejados de percibir. El conocimiento del proceso en primera instancia correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo, que, en sentencia del 2 de mayo de 2024 accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que del análisis y valoración de los medios probatorios que constan en el expediente era posible concluir que la señora Hernández Mendoza prestó sus servicios en el ICBF y logró acreditar la concurrencia de los elementos que determinan una relación de carácter laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la subordinación y el salario.

El ICBF interpuso recurso de apelación con fundamento en que: i) la relación que sostuvo con la demandante se dio mediante contrato de prestación de servicios, el cual es una excepción a la regla general de la relación laboral, pues, esta se materializa con la finalidad de desarrollar actividades afines con la entidad contratante; ii) entre la entidad y la demandante se celebraron varios contratos de prestación de servicios profesionales con diversos objetos contractuales, en los cuales no operó la figura de vocación de continuidad, pues estos no perduraron en el tiempo y, mucho menos, fueron continuos, por el contrario, fueron suscritas para la ejecución de actividades necesarias y afines con la actividad propia desarrollada por la entidad y en los lapsos de tiempo que fueron necesariamente pertinentes; iii) explicó que, contrario a lo expuesto en primera instancia, la relación con la actora fue contractual y no laboral, dado que el servicio prestado estuvo relacionado con la administración o funcionamiento de la entidad, la contratista gozó de autonomía al momento de efectuar la labor para la cual fue contratada, le fueron cancelados los respectivos honorarios como contraprestación a los servicios.

El 8 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo de Sucre profirió sentencia de segunda instancia en la que revocó la decisión inicial al considerar que no se encontraba probado el elemento de la subordinación, porque, si bien, las labores contratadas para el cargo de abogada correspondían a un aspecto propio de la formación profesional, esto no significaba que en todos los casos la ejecución y aplicación de este se realizara de manera autónoma.

Agregó que, en el asunto no existía prueba documental, diferente a los contratos celebrados, que demostraran la subordinación alegada. Asimismo, resaltó que en el expediente no se advirtió algún manual de funciones que haya tenido que seguir la contratista, ni reglamentos internos de trabajo, órdenes o circulares que lograran establecer una subordinación; pues incluso las resoluciones aportadas como prueba, en las que fue establecido el horario de trabajo para los empleados de la Regional Sucre, no involucraban a ninguna persona en específico. 3.

Argumentos de la acción de tutela A juicio de la parte actora el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió en defecto fáctico por omisión e indebida valoración de las pruebas aportadas, a su juicio, dicha omisión restó eficacia a las pruebas documentales y testimoniales aportadas al proceso. Señaló que el tribunal demandado no valoró las pruebas documentales que demostraban la existencia de la subordinación, porque desconoció que se aportaron tres testimonios de los señores Brayan Mejía, Edgar Vuelvas y Fabián Oviedo, que Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co daban cuenta de las funciones que desempeñó, el cumplimiento de un horario de trabajo, la falta de autonomía para desempeñar sus funciones y que el ICBF suministraba todos los elementos para que desarrollara sus labores y en las mismas condiciones del personal de planta.

Explicó que el tribunal demandado i) omitió analizar los apartes de los contratos de prestación de servicios, que constituían indicios relevantes para demostrar la existencia de una subordinación y dependencia; ii) no se pronunció sobre la existencia de elementos que desvirtuaran el contrato de prestación de servicios como la permanencia de la prestación durante varios años y la relación de la misma con el objeto social de la entidad demandada y, iii) desconoció la libertad probatoria al exigir la presentación de ciertos medios probatorios documentales, en particular, como única forma de demostrar la subordinación. Aunado a lo anterior, mencionó que el tribunal demandado incurrió en desconocimiento del precedente judicial, porque basó la decisión, según la cual, no se encontró probado el elemento de la subordinación en un pronunciamiento del Consejo de Estado que, a su juicio, no guarda similitud fáctica con su caso, esto es, la sentencia del 5 de junio de dos mil veinte 2020, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso con radicado núm. 20001-12-33-000-2012- 00180-01 [1028-15], actor: Mery Lexandra Cuellar Mandón, demandado: municipio de la Jagua de Ibirico.

Por el contrario, citó como desconocida la sentencia T-130 de 2023 de la Corte Constitucional, conforme con la cual no es posible exigir una prueba específica para demostrar la subordinación, en lo pertinente, se refirió al siguiente aparte de ese pronunciamiento: «Por lo demás, el argumento de la providencia cuestionada según el cual la ausencia de documentos específicos como memorandos, llamados de atención, convocatorias a reuniones o a jornadas de capacitación, impide concluir la existencia del elemento de la subordinación, equivale a desconocer el principio de libertad probatoria que consagra el artículo 165 del CGP, y en su lugar suponer, en forma equivocada, que existe una tarifa legal para demostrar la subordinación. El hecho de que el juez eche de menos documentos distintos a los que fueron recaudados dentro del proceso no es razón suficiente para restarle mérito probatorio a estos últimos».

Por otro lado, consideró que la sentencia cuestionada se encuentra viciada de defecto sustantivo, por indebida aplicación de las normas, sin embargo, no indicó qué normas fueron inaplicadas o desconocidas por la autoridad judicial demandada. 4. Trámite previo El 22 de octubre de 2024, el despacho admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Sucre en calidad de demandados, al Juzgado Primero Administrativo Oral de Sincelejo y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, en condición de terceros con interés. 5.

Oposiciones El Tribunal Administrativo de Sucre explicó que la decisión objeto de debate se fundamentó en el análisis del material probatorio recaudado; en las disposiciones aplicables y en la pauta marcada por la jurisprudencia sobre la materia, que conllevaron a considerar la inexistencia de la subordinación, elemento esencial para Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declarar la existencia de la relación laboral y en esa medida consideró que había lugar a negar las pretensiones de la solicitud de amparo por inexistencia de la vulneración alegada por la demandante. 6.

Intervención de los terceros con interés El ICBF se refirió a las diferencias que existen entre la relación laboral y la relación contractual, sobre la primera de estas explicó que conforme con la legislación laboral, para que se predique la existencia de una verdadera relación laboral se debe cumplir con unos requisitos mínimos, tales como la prestación personal del servicio, el salario y la subordinación. Ahora bien, respecto a la existencia de una relación contractual expuso que la misma se da por la suscripción de un contrato de prestación de servicios en el que i) el servicio prestado esté relacionado con la administración o funcionamiento de la entidad contratante, ii) el contratista goce de autonomía al momento de efectuar la labor para la cual fue contratado y, iii) que le sean cancelados los respectivos honorarios como contraprestación a los servicios.

Indicó que en el presente caso se materializan los elementos de una relación contractual y no laboral, pues quedó debidamente demostrada la labor para la cual fue contratada la cual guarda conexidad con las actividades que desarrolla la entidad, además de ello, que la demandante devengaba unos honorarios como contraprestación a sus servicios y gozaba de autonomía para la materialización de su labor.

Señaló que conforme con la primacía de la realidad sobre las formas, los contratos celebrados con la demandante lo han sido para una obligación de hacer, debido a su experiencia y no puede hablarse del elemento de la subordinación si no de coordinación, la cual es natural del contrato de prestación de servicios, habida cuenta de que el desempeño de las funciones de la demandante no estuvo totalmente dominado por las directrices impartidas.

Afirmó que había lugar a que el tribunal demandado revocara la decisión de primera instancia y, en su lugar, negara las pretensiones de la demanda conforme a lo solicitado en el recurso de apelación. El Juzgado Primero Administrativo Oral de Sincelejo no se pronunció respecto de los hechos objeto de debate. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico Mediante el ejercicio de la presente acción la señora Jessica Hernández Mendoza cuestiona la sentencia del 8 de agosto de 2024, por medio de la que el Tribunal Administrativo de Sucre revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente judicial. En ese sentido, la Sala le corresponde analizar si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial. En caso de ser afirmativa la respuesta, se estudiará si el Tribunal Administrativo de Sucre vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora por incurrir en defecto fáctico -por indebida valoración probatoria- y en defecto por desconocimiento del precedente judicial.

Lo anterior, porque, si bien, la actora alegó que el Tribunal Administrativo de Sucre también incurrió en defecto sustantivo, este no fue debidamente sustentado, pues, tal como se evidencia en el acápite de los argumentos del escrito de tutela, la actora no identificó las normas aplicadas de manera indebida o desconocidas. Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso (i) Requisito general de relevancia constitucional: La Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general porque la parte actora invoca la protección de 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos derechos, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi de la sentencia. Tampoco se emplea como una instancia adicional, porque en primera instancia se había accedido a las pretensiones de la demanda y fue con ocasión a la providencia acá cuestionada que se desestimaron las pretensiones de la parte actora.

Además, en caso de que se configure alguno de los requisitos especiales de tutela contra providencia judicial se estaría afectando el derecho al debido proceso de la parte actora, en la medida en que la decisión cuestionada implica una negativa sobre el reconocimiento de una relación laboral. Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados.

En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno toda vez que la sentencia de segunda instancia que se cuestiona por esta vía fue proferida el 8 de agosto de 2024, notificada el 30 de septiembre de 2024 y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 18 de octubre de 2024.

En lo demás, la Sala encuentra que se encuentran satisfechos los demás requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la actora: (iv) alega una irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales invocados; (v) identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) no se está cuestionando sentencias de tutela.

Por lo que, la Sala pasa a analizar si se configuran los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente judicial. Del defecto fáctico4 en el caso concreto En síntesis, la parte actora consideró que se configuró defecto fáctico porque la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta los testimonios de Edgar Buelvas, Brayan Mejía y Fabio Oviedo, aportados al expediente, en los que, a su juicio, se encontraban demostrados los elementos de una relación laboral, esto es, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, de hecho se enfatizó en este último elemento al considerar que en las pruebas testimoniales quedó claro que sus 4 Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional ha señalado que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.

En esta situación se incurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado que para que se constituya una vía de hecho por defecto fáctico es necesario que “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.

Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción.” El defecto fáctico se presenta en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto.

Se configura, entre otros, en los siguientes supuestos: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; (ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva;

(iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;

(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funciones eran las mismas prestadas por los empleados de planta de la entidad, y además que cumplió un horario y las instrucciones impartidas por el Director y Coordinador del equipo jurídico de la entidad.

Además, aduce que el tribunal demandado i) omitió analizar los apartes de los contratos de prestación de servicios que constituían indicios relevantes para demostrar la existencia de una subordinación y dependencia; ii) no se pronunció sobre la existencia de elementos que desvirtuaran el contrato de prestación de servicios como la permanencia de la prestación durante varios años y la relación de esta con el objeto social de la entidad demandada y, iii) de igual forma, resaltó que la autoridad judicial desconoció la libertad probatoria al exigir la presentación de ciertos medios probatorios documentales como la única forma de demostrar la subordinación cuando de las pruebas aportadas (esto es los contratos y testimonios), era posible concluir que sí existió una subordinación. Previo al estudio del presente asunto, se precisa que el Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo, en la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, adelantó el estudio del caso bajo los elementos de una relación laboral y concluyó que conforme con las pruebas practicadas en el expediente (documental y testimonial) se logró acreditar la concurrencia de los elementos que determinan una relación de carácter laboral como los señala el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.

En relación con lo anterior, se encuentra que el Tribunal Administrativo de Sucre revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, porque consideró que no se demostró el elemento de la subordinación, necesario para declarar la existencia de una relación laboral, dado que, evidenció que en el caso objeto de debate existió coordinación por la sincronización de las actividades de la actora en calidad de contratista con las directrices que imparte el ICBF como contratante, con el fin de lograr conjuntamente la ejecución eficaz del contrato; en otras palabras, concluyó que la contratista cumplió sus funciones con independencia, pero, en armonía con las condiciones impuestas por su contratante, respecto de las cuales se ejerce un seguimiento.

Explicó que, contrario a lo expuesto en primera instancia, no existió subordinación, porque no se demostró que el empleador impuso condiciones de tiempo, modo y lugar para que el trabajador desarrollara sus labores, sin independencia. En cuanto al defecto fáctico alegado, la Sala encuentra que en el expediente ordinario obraron las siguientes pruebas: En el expediente obran los siguientes contratos de prestación de servicios: - contrato de prestación de servicios núm. 70-0183- 2017 del 25 de agosto de 2017 en el que se fijó como objeto prestar sus servicios profesionales al grupo jurídico de la Regional Sucre ICBF, en la elaboración de informes finales de supervisión y en la liquidación de contratos de aporte, de cada uno de los centros zonales, duración: 2 meses; valor a pagar: $6´262.000. - contrato de prestación de servicios núm. 70-0251- 2017 del 27 de noviembre de 2017 en el que se fijó como objeto prestar sus servicios profesionales al grupo jurídico de la Regional Sucre ICBF, en la elaboración de informes finales de supervisión y en la liquidación de Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contratos de aporte, de cada uno de los centros zonales, duración: 2 meses; valor a pagar: $6´262.000 - contrato de prestación de servicios núm. 70-0045- 2018 del 12 de enero de 2018 en el que se fijó como objeto prestar servicios profesionales para apoyar al grupo jurídico de la Regional Sucre en desarrollo diferentes funciones propias de dicha dependencia, duración: 11 meses y 15 días; valor a pagar: $37´444.000. - contrato de prestación de servicios núm. 70-0144- 2019 del 1 de febrero de 2019 en el que se fijó como objeto prestar servicios profesionales para apoyar al grupo jurídico de la Regional Sucre en el desarrollo de diferentes actividades propias de dicha dependencia, duración: 11 meses; valor a pagar: $38´674.500. - contrato de prestación de servicios núm. 73259- 2020 del 8 de enero de 2020 en el que se fijó como objeto prestar servicios profesionales para apoyar al grupo jurídico de la Regional Sucre en el desarrollo de diferentes actividades propias de dicha dependencia, duración: 6 meses; valor a pagar: $20´783.340. - contrato de prestación de servicios núm. 70-0237- 2020 del 8 de julio de 2020 en el que se fijó como objeto prestar servicios profesionales para apoyar al grupo jurídico de la Regional Sucre en el desarrollo de diferentes actividades propias de dicha dependencia, duración: 5 meses y 6 días; valor a pagar: $19´975.099. - contrato de prestación de servicios núm.70- 00008-2021 del 8 de enero de 2021 en el que se fijó como objeto prestar servicios profesionales al grupo jurídico de la Regional Sucre en los asuntos relacionados con la gestión jurídica y contractual de la regional, duración: 11 meses y 14 días; valor a pagar: $39´100.000.

Asimismo, se encuentran: - Las Resoluciones núm. 0014 del 3 de enero; 0064 del 11 de enero; 0081 del 16 de enero y 3686 del 29 de noviembre de 2018, expedidas por el “ICBF” Regional Sucre, por medio de las cuales se modificó la jornada laboral y el horario de atención en la Dirección Regional Sucre. - Reposan las Resoluciones núm. 0025 del 15 de enero; 0786 del 04 de abril; 0941 del 26 de abril; 2505 del 20 de septiembre; 3028 del 8 de noviembre; 3132 del 22 de noviembre; 3189 del 29 de noviembre y 3327 del 12 de diciembre de 2019, expedidas por el “ICBF” Regional Sucre, por medio de las cuales se modificó la jornada laboral y el horario de atención en la Dirección Regional Sucre. - También obra el Oficio núm. 202158000000023271 del 20 de septiembre de 2021, por medio del cual se dio respuesta negativa a la petición instaurada por la demandante con la finalidad de que se reconociera la relación laboral.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Igualmente, en el expediente se encuentran los testimonios de los señores Edgar Daniel Buelvas Vergara, Brayan David Mejía Patrón y Fabián Andrés Oviedo Navarro practicados en audiencia de pruebas del 12 de septiembre de 2023.

Al respecto, la Sala observa que, el Tribunal Administrativo de Sucre, en sentencia de 8 de agosto de 2024, se pronunció respecto de las pruebas que la actora considera indebidamente valoradas, de la siguiente forma: - Para determinar la existencia del elemento subordinación se refirió a los testimonios de los señores Edgar Daniel Buelvas Vergara, Brayan David Mejía Patrón y Fabián Andrés Oviedo Navarro.

Respecto al testimonio del señor Edgar Daniel Buelvas Vergara señaló que, pese a que en él se mencionó que la actora ingresó al “ICBF” en el año 2019 y que cumplía horarios; no ofreció certeza sobre la existencia de un vínculo subordinado, ya que no proporcionó detalles claros y específicos de cómo era el cumplimiento de las labores de la demandante, a fin de establecer si las mismas permitían o no independencia y requerían órdenes de algún superior inmediato diferentes a las de la coordinación propia de las labores contratadas, tampoco especificó el testigo en qué consistían las órdenes que supuestamente le impartían a la contratista.

En relación con el testimonio rendido por Brayan David Mejía Patrón señaló que pese a que se refirió a que la demandante recibía órdenes relativas al cumplimiento del objeto contractual no se pudo deducir en qué consistían esas órdenes. Frente al testimonio de Fabián Andrés Oviedo Navarro se observó por parte de la autoridad judicial demandada que se refirió al cumplimiento de horario e impartición de órdenes, pero no dio detalles concretos de la relación subordinada que se alega en la demanda.

Con base en el análisis de las pruebas relacionadas en precedencia, la autoridad judicial demandada concluyó que ninguno de los testigos logró demostrar el elemento de la subordinación, pues, no existió soporte o detalle que demostrara dicho elemento, además, no se mencionaron las órdenes a ejecutar, la dependencia de la ejecución de la labor de la demandante o llamados de atención presenciados.

En consecuencia, concluyó que distinto al elemento de la subordinación lo que se evidenció fue la aplicación del principio de coordinación propio de la ejecución de los contratos de prestación de servicios, según el cual, debe existir sincronización de las actividades del contratista con las directrices que imparte el contratante con el fin de lograr conjuntamente la ejecución eficaz del contrato.

Asimismo, se refirió a los distintos contratos suscritos y, puntualmente, indicó: «En este punto cabe precisar que en los contratos de prestación de servicios está presente el principio de coordinación, según el cual debe existir sincronización de las actividades del contratista con las directrices que imparte el contratante con el fin de lograr conjuntamente la ejecución eficaz del contrato; en otras palabras, el contratista cumple sus funciones con independencia, pero en armonía con las condiciones impuestas por su contratante, respecto de las cuales se ejerce un seguimiento.

Diferente a este principio es la subordinación, respecto de la cual existe dependencia del trabajador hacia su empleador, quien cuenta con la posibilidad de disponer del trabajo de Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aquel.

El empleador impone condiciones de tiempo, modo y lugar para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que exista ningún tipo de independencia. En efecto, en el caso bajo estudio, no puede hablarse de subordinación como atrás se explicó si no de coordinación, natural del contrato de prestación de servicio, habida cuenta de que el desempeño de las funciones de la demandante no estuvo totalmente dominado por las directrices impartidas por la demandada tal punto que se ejerciera “ una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual”.

Recuérdese que “ la subordinación como elemento consustancial a la relación laboral, se puede demostrar directamente a través de documentos o testimonios que sin lugar a dudas lleven a la convicción de su presencia en la relación que concreta entre las partes, por ejemplo la imposición de una sanción establecida en el reglamento de trabajo de la institución, sucesivas órdenes directas impartida por quien se considera el superior jerárquico; o probando ciertos hechos que conduzcan a esa conclusión, es decir, la exigencia del cumplimiento de horario, que las funciones solo puedan desarrollarse bajo condiciones impuestas por el contratante, llamados de atención verbales por incumplimiento de órdenes u horarios, etc., los que pueden ser considerados como indicios que podrían llevar a concluir que efectivamente subsistía una relación laboral” 5.

Ahora, no pasa por alto la Sala el número sucesivo de contratos suscritos entre las partes, pero de ello lo que puede inferirse es la permanencia que si bien es un indicativo de la existencia de la relación laboral, no implica por sí sola subordinación; nótese que en la Sentencia de Unificación del 9 de septiembre de 2021 se habló de otros indicios como “iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar” que en el asunto, no aparece acreditada ni “ una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual”.

Entonces, no se desconoce la labor desarrollada por la demandante y su importancia en el objeto misional; sino que, no fueron probados los aspectos relacionados con la forma en que la demandante prestó sus servicios durante el tiempo de la vinculación, ni ello puede inferirse del objeto contractual donde claramente se dejó establecido de que el contrato estaría sujeto a supervisión. Aunado a ello, las labores contratadas, en este caso, profesional abogado, corresponden a empleos que implican saber intelectivo propio de la formación profesional; sin que ello signifique que en todos los casos la ejecución y aplicación del mismo se realice de manera autónoma; pero en el asunto no obra prueba documental, diferente a los contratos celebrados, que demuestre la subordinación. Es más, que en el expediente no se tiene ningún manual de funciones que haya tenido que seguir el contratista, ni reglamentos internos de trabajo, órdenes o circulares que logren establecer una subordinación; nótese que las resoluciones aportadas como prueba, en las que se establece un horario de trabajo para los empleados de la Regional Sucre, no están dirigidas a ninguna persona en específico.» (Se destaca) Frente a las resoluciones en las que reposaban los cambios de horario, el tribunal señaló que estas no lograban demostrar la subordinación; pues en ellas se establecian de manera general los horarios de trabajo para los empleados de la Regional Sucre, y al no estar dirigidas a ninguna persona en específico, no era posible tenerlas en cuenta como una prueba de la dependencia en el desarrollo de la labor de la actora.

De lo anterior, se resalta que la autoridad judicial demandada llevó a cabo el análisis de las pruebas presentadas en el expediente, entre ellas se encuentra que fueron evaluados los distintos testimonios, las resoluciones en las que se estableció el horario 5 En este punto el Tribunal demandado hizo referencia al concepto de subordinación tomado de la sentencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Sentencia del cinco (05) de junio de dos mil veinte (2020), Radicación No. 20001-12-33-000-2012-00180- 01(1028-15), Actor: Mery Lexandra Cuellar Mandón, Demandado: municipio de la Jagua de Ibirico.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los empleados de la Regional de Sucre y los contratos de prestación de servicios aportados de los que además concluyó que el número sucesivo de contratos suscritos entre las partes, permitía inferir la permanencia como indicativo de la existencia de la relación laboral pero aclaró que esto por sí solo no implicaba la existencia de subordinación. De igual forma, se encuentra que la autoridad judicial explicó de manera clara y fundamentada por qué las pruebas no demostraban el elemento de la subordinación para poder acceder a la pretensión de declarar la existencia de una relación laboral.

Sobre el particular, advirtió que, aunque existió prestación personal del servicio, remuneración por la labor encomendada y ejecución de instrucciones lo cierto es que ello se dio en cumplimiento del principio de coordinación propio de una relación contractual y no la subordinación necesaria para la existencia de una relación laboral. Por lo tanto, si bien, estas pruebas aportaron elementos importantes al análisis, era fundamental considerarlas en conjunto con otras evidencias para determinar de manera precisa que se encontraban cumplidos los elementos de una relación laboral y no una contractual.

En este punto, la Sala considera pertinente resaltar que el juez natural es autónomo en la valoración del material probatorio allegado al proceso, siempre que lo haga de manera razonable y conforme con las reglas de la sana crítica. Asimismo, debe exponer de forma clara y precisa la valoración las pruebas que soportan la decisión, como ocurrió en el presente asunto.

Además, la Sala ha señalado que el juez de tutela no puede reemplazar la valoración del juez natural, ni dar prevalencia a las alternativas interpretativas propuestas por las partes. De modo que, la Sala encuentra que la decisión cuestionada no incurrió en defecto fáctico alegado, distinto es que la parte demandante no se encuentre de acuerdo con las conclusiones probatorias a las que llegó el juez natural de conocimiento, porque no coinciden con sus intereses.

Del defecto por desconocimiento del precedente judicial6 en el caso concreto La demandante alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente judicial porque en el caso objeto de estudio, la autoridad judicial demandada aplicó como precedente judicial fundamento de la decisión lo resuelto por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en el expediente 2012-00180-01, el cual, a su juicio, no comparte supuestos fácticos y jurídicos. 6 Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes.

Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente.

Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, incurre en la violación al derecho a la igualdad. No obstante, la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial.

Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegó que, en dicho asunto, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la controversia también rodeó el reconocimiento del contrato de realidad, dicha providencia no resulta aplicable como precedente al caso bajo revisión, porque al mencionar que no se contaban con pruebas diferentes a los contratos aportados se desconoció lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-130 de 2023, en la que se determinó que la ausencia de documentos específicos como memorandos, llamados de atención, convocatorias a reuniones o a jornadas de capacitación, no impide concluir la existencia del elemento de la subordinación, pues se impondría una tarifa legal para demostrar la subordinación. Sobre el particular, la Sala encuentra que el tribunal demandado hizo alusión a la sentencia del 8 de agosto de 2024, dictada en el proceso 2012-00180-01 para explicar que: “la subordinación como elemento consustancial a la relación laboral, se puede demostrar directamente a través de documentos o testimonios que sin lugar a dudas lleven a la convicción de su presencia en la relación que concreta entre las partes, por ejemplo la imposición de una sanción establecida en el reglamento de trabajo de la institución, sucesivas órdenes directas impartida por quien se considera el superior jerárquico; o probando ciertos hechos que conduzcan a esa conclusión, es decir, la exigencia del cumplimiento de horario, que las funciones solo puedan desarrollarse bajo condiciones impuestas por el contratante, llamados de atención verbales por incumplimiento de órdenes u horarios, etc., los que pueden ser considerados como indicios que podrían llevar a concluir que efectivamente subsistía una relación laboral”.

Es decir que, si bien, el Tribunal demandado se refirió a la mencionada sentencia con la finalidad de exponer el alcance del concepto de la subordinación como elemento de la relación laboral y la forma en cómo se puede demostrar, no obstante, no se basó en ella para determinar si existía similitud fáctica como en las funciones o cargos desempeñados, ni para establecer que debían aportarse ciertas pruebas para demostrar el elemento subordinación. Ahora bien, respecto al presunto desconocimiento de la sentencia T-130 de 20237 la actora mencionó que el tribunal demandado omitió que en dicho pronunciamiento la Corte Constitucional mencionó que, no es posible imponer una tarifa legal a efectos de demostrar la subordinación en una relación laboral, dado que, esto restaría mérito a las demás pruebas aportadas al proceso.

A juicio de la demandante el Tribunal Administrativo de Sucre, al mencionar que no se tiene la certeza frente al elemento de la subordinación por falta de soporte de las pruebas aportadas, le impuso una tarifa legal contraria a lo dispuesto en la sentencia T-130 de 2023. Al respecto, se observa que contrario a lo mencionado por la actora, la autoridad judicial demandada no impuso una carga o tarifa legal, pues del análisis de las pruebas aportadas al proceso concluyó que la relación entre la actora y el ICBF era una relación contractual en aplicación del principio de coordinación y no una relación laboral en la que existiera subordinación, pues, los testimonios de manera particular no fueron detallados frente a los horarios, órdenes a ejecutar, funciones, o llamados de atención, ni se contaba con más pruebas distintas a los contratos y las resoluciones que establecieron el horario de todo el personal de la regional, que dieran certeza frente a la existencia de la dependencia y subordinación lo cual no implicaba que el juez exigiera la presencia de otras pruebas, sino que de las aportadas al proceso no fueron suficientes para demostrar el referido elemento subordinación. 7 En este precedente judicial la Corte Constitucional estableció que el hecho de que el juez eche de menos documentos distintos a los que fueron recaudados dentro del proceso no es razón suficiente para restarle mérito probatorio a estos últimos.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal en el caso objeto de estudio explicó que no era procedente acceder a lo pretendido, en la medida en que de las escasas pruebas aportadas al proceso no se tenía total convicción del elemento de la subordinación el cual es inminentemente necesario para la declaración de la relación contractual y es propio de cada caso verificar la forma en la que las partes acreditan los elementos requeridos para tal declaración, lo cual no impuso una tarifa legal a la demandante ni restó el mérito probatorio de lo aportado por la actora, solo que de la valoración de las pruebas documentales y testimoniales se concluyó que no tenían el alcance pretendido por la actora.

En este punto en necesario resaltar que en los casos en que se estudia la existencia de un contrato realidad el juez de la causa parte de la forma en como las partes prueban cada particularidad sometida a su consideración. En consecuencia, la Sala encuentra que no prospera el cargo de desconocimiento del precedente judicial, porque más que la aplicación indebida o el desconocimiento de un precedente judicial determinado, lo que se evidencia como factor determinante para la resolución del caso es el incumplimiento de la carga probatoria en el marco del proceso ordinario por la parte actora para demostrar el elemento subsidiariedad.

Luego, es justamente con ocasión a las circunstancias acreditadas en el caso objeto de estudio, que fueron ampliamente analizadas en precedencia, que el juez natural de conocimiento no encontró acreditada la existencia de una relación laboral encubierta entre la demandante y el ICBF. En todo caso, la Sala destaca que en el caso objeto de estudio no se desconoció ningún pronunciamiento de obligatorio cumplimiento que fije reglas determinantes para verificar la existencia de la alegada subordinación, pues, como se vio, en el caso objeto de estudio la actora no demostró el referido elemento y, por el contrario, lo alegado en la solicitud de amparo encaja más en una inconformidad frente al análisis probatorio abordado por el juez natural que en el desconocimiento de una postura jurisprudencial.

En suma, no se configuraron los defectos invocados por la parte actora y, en esa medida, se impone negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora Jessica Hernández Mendoza contra el Tribunal Administrativo de Sucre. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora Jessica Hernández Mendoza, contra el Tribunal Administrativo de Sucre. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

Notifíquese y cúmplase. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05608-00 Demandante: Jessica Hernández Mendoza 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador