Radicado: 11001-03-15-000-2023-00222-00 Demandante: Adriana del Rosario Mesa Yarpaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00222-00 Demandante: ADRIANA DEL ROSARIO MESA YARPAZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA PRIMERA DE DECISIÓN Y JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE PASTO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de anular el acto administrativo que negó el reconocimiento de una relación individual de trabajo -contrato realidad-. Requisito general de la relevancia constitucional cuando se acude como instancia adicional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora María Angélica Hernández Montenegro, mediante apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto, en la que pide el amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso y el principio de primacía de la realidad, los cuales considera vulnerados con las sentencias de 2 de septiembre de 2022 y 22 de mayo de 2020, respectivamente, mediante las cuales se resolvió negar las pretensiones relacionadas con el reconocimiento de la existencia de una relación laboral dependiente entre la demandante y el municipio de Ipiales durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 30 de enero de 2015, en el marco de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el No. 52001-33-33-006-2016-00003-02.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante indicó que prestó servicios de apoyo a la gestión en la vigilancia y control del espacio público y apoyo para la atención de requerimientos, diligenciamiento de fichas socioeconómicas y actualización del SISBEN NET en el municipio de Ipiales, entre el 1 de febrero de 2008 y el 30 de enero de 2015, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios con algunas interrupciones.

Aseguró que en el desempeño de sus funciones estuvo supeditada a las órdenes directas de sus jefes inmediatos, exigiéndole el cumplimiento de reglamentos, citación a reuniones, capacitaciones, actividades de bienestar social y recibía directrices sobre nuevas políticas respecto de la entidad. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00222-00 Demandante: Adriana del Rosario Mesa Yarpaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Manifestó que los utensilios y herramientas de su trabajo fueron proporcionados por el municipio de Ipiales consistentes en “gorra, chaqueta, escarapela, una tabla para censos, un radio de comunicación, talonario de cobro”.

Sostuvo que durante el periodo que laboró para la entidad territorial nunca recibió prestación social alguna y los aportes al Sistema de Seguridad Social fueron cubiertos por ella en su totalidad. Refirió que el 30 de enero de 2015 fue desvinculada de forma intempestiva por lo que sufrió perjuicios materiales y morales dada la instabilidad económica que ello conllevó. Aseveró que el 9 de septiembre de 2015 radicó reclamación administrativa ante el municipio de Ipiales, con el fin de obtener el reconocimiento de una relación laboral dependiente y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de los derechos laborales y de la seguridad social desconocidos.

Agregó que la solicitud fue resuelta de forma negativa mediante oficio de 30 de septiembre de 2015, suscrito por la secretaria general del municipio. Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda con el fin de que se declarara la nulidad del referido acto administrativo y, en consecuencia, dando aplicación al principio de primacía de la realidad se reconociera la existencia de una verdadera relación laboral desde el 1 de enero de 2008 hasta el 30 de enero de 2015.

Mencionó que el proceso correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto, que por sentencia de 22 de mayo de 2020 negó las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que la accionante no cumplió con la carga probatoria que le correspondía de conformidad con lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), para obtener el reconocimiento de la misma y el pago de las prestaciones sociales reclamadas en el líbelo introductorio, teniendo en cuenta que estuvo vinculada a la entidad demandada mediante contratos de prestación de servicios y la terminación de los mismos se debió a que el plazo estipulado se cumplió. La accionante manifestó que interpuso recurso de apelación en el que insistió en que la relación laboral sí se encontraba probada, pues las labores desempeñadas fueron permanentes, bajo subordinación y recibiendo una remuneración mensual.

Por último, informó que la alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, en sentencia de 2 de septiembre de 2022, en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta que si bien se acreditó la prestación personal del servicio, no existen medios probatorios idóneos que le permitieran establecer con suficiencia y sin manto de duda el elemento subordinación. 2.

Fundamentos de la acción La actora interpuso acción de tutela con el fin de que se dejen sin efectos las sentencias de 2 de septiembre de 2022 1 y de 22 de mayo de 2020, proferidas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto, mediante las cuales se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por la actora con el fin de que se declarara la existencia de una verdadera relación laboral entre ella y el municipio de Ipiales por cuenta de los 1 La providencia se notificó el 20 de septiembre de 2022.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00222-00 Demandante: Adriana del Rosario Mesa Yarpaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 servicios que prestó a la entidad territorial entre el 1 de enero de 2008 y el 30 de enero de 2015. La pretensión se sustentó en que las decisiones demandadas vulneraron su derecho fundamental al debido proceso y el principio de primacía de la realidad “pues a pesar de que con el material probatorio aportado y el testimonio recibido, resultaba claro que se configuraban los requisitos para que se declarara la relación laboral dependiente, decidieron realizar un análisis incorrecto de estos, concluyendo así que no existían los elementos exigidos para llegar a esta determinación”.

Refirió que en el presente caso la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad teniendo en cuenta que: “1. El asunto goza de relevancia constitucional en la medida que se discute si los accionados vulneraron el derecho fundamental al debido proceso por cuanto no realizaron una debida valoración probatoria de las pruebas documentales y testimoniales existentes en el plenario 2.

Se cumple con el requisito de subsidiariedad toda vez que contra las providencias objeto de la acción de tutela no existe otro medio de impugnación. 3. Se cumple con el requisito de inmediatez debido a que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativa de Nariño fue enviada a mi correo electrónico el 20 de septiembre de 2022, es decir la acción de tutela se presenta dentro de los 6 meses señalados por la jurisprudencia. 4.

La irregularidad procesal se evidencia por la indebida valoración probatoria que hicieron los accionados dentro del proceso de Nulidad y restablecimiento del derecho No. 2016 – 00003 adelantado por mi mandante contra el MUNICIPIO DE IPIALES. 5. Se identificaron plenamente los hechos que sustentan la presente acción de tutela mismos que también fueron debatidos dentro del proceso. 6.

Los fallos censurados fueron emitidos dentro del proceso de Nulidad y restablecimiento del derecho No. 2016 – 00003 y no dentro de una acción de tutela”. Enseguida sostuvo que las providencias demandadas incurrieron en defecto fáctico, al no valorarse adecuadamente la prueba documental y el testimonio rendido por el señor Gerardo Leonel de Jesús Guerrón “quien fue compañero de trabajo de la demandante, quien estuvo al tanto de las funciones prestadas, se pudo colegir de manera directa cual fue la dinámica de la prestación del servicio (…) que resultó ser permanente desde el momento de su vinculación hasta su retiro, utilizando diferentes formas de enganche, a través de la intermediación laboral por Cooperativas de Trabajo Asociado y contratación por medio de contratos de prestación de servicios”.

Agregó que en dicho testimonio se indicó que la señora Adriana del Rosario Mesa Yarpaz siempre estuvo sujeta a órdenes o instrucciones impartidas por el asesor de espacios públicos, el secretario de Espacios Públicos y del mismo alcalde del ente territorial demandado. Aseguró que en su caso se acreditó que la imposición de horario por turnos para la demandante no obedeció a simples funciones de coordinación por parte de la entidad contratante, sino que el municipio ejerció su poder subordinante para que la demandante prestara el servicio del que se beneficiaba directamente.

Expresó que en las decisiones demandadas se exigió la existencia de un manual de funciones para demostrar que las actividades que desempeñaba la actora eran idénticas a las del personal de planta. No obstante, dicha exigencia resulta contraria a lo establecido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en la sentencia de 4 de febrero de 2016 2, en la que se indicó que no es necesario contar con el manual de funciones para realizar la comparación entre las funciones desempeñadas por el contratista y los empleados de la entidad. 2 Exp.

No. 05001-23-31-000-2010-02195-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00222-00 Demandante: Adriana del Rosario Mesa Yarpaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Así mismo, refirió que en los contratos de prestación de servicios suscritos por la actora se consigna que debido a que en la “planta de personal del MUNICIPIO DE IPIALES no existen funcionarios suficientes para cumplir con las actividades objeto del contrato, se ve en la necesidad de contratar personal para el apoyo a la gestión”, lo que considera que es suficiente para concluir que “la misma entidad desde el momento de la contratación por prestación de servicios hace la comparación con su personal de planta, quien es insuficiente para realizar las mismas funciones por las que vinculó a mi representada, de donde surgen elementos de comparación para que el juez evidencie que sí existían funcionarios – empleados públicos- que realizaban sus mismas funciones”.

Para finalizar, aseveró que en el presente asunto es claro que “se cumplen los requisitos para declarar la existencia de un contrato de trabajo en aplicación del principio de la realidad sobre las formalidades pues durante su vinculación con el Municipio de Ipiales, estuvo supeditada a las órdenes directas de jefes. De ellos recibió órdenes, le exigían cumplimiento de horarios, de los reglamentos de la entidad, el cumplimiento de metas, asistencia a reuniones, y capacitaciones, participación en actividades de bienestar social, recibía directrices sobre nuevas políticas impartidas por la empresa, y a ellos (…) les solicitaba permisos para ausentarse”.

A lo que agregó, que el servicio que prestó durante más de siete (7) años estaba relacionado con el objeto y fin mismo del ente territorial. 3. Pretensiones La accionante formuló las siguientes: “PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental de DEBIDO PROCESO por DEFECTO FACTICO NEGATIVO y por la violación al principio constitucional de PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES, a favor de mi mandante y como consecuencia de lo anterior:

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS las siguientes decisiones: a) Sentencia del 22 de mayo de 2020 emitida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto. b) Sentencia del 2 de septiembre de 2022 emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión.

TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA PRIMERA DE DECISIÓN que profiera una nueva sentencia una vez haya valorado adecuadamente la prueba testimonial y documental que reposa en el plenario, pues a través de la correcta apreciación de estos elementos se logra corroborar que le asiste el derecho a mi mandante a que se declare una relación laboral dependiente desde el 1° de enero de 2008 hasta el 30 de enero de 2015, REVOCANDO así el fallo proferido por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE PASTO dentro del Proceso Ordinario laboral No. 2016 – 00003 adelantado en contra del Municipio de Ipiales”. 4.

Pruebas relevantes Mediante correos electrónicos de 23 de enero y 9 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño remitió copia digitalizada del expediente que contiene el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 52001-33-33-006-2016-00003-02, actora: Adriana del Rosario Mesa Yarpaz. 5.

Trámite procesal Por auto de 20 de enero de 2023, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas, así como al municipio de Ipiales (Nariño), como tercero interesado en el resultado del proceso. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00222-00 Demandante: Adriana del Rosario Mesa Yarpaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 4141 a 4144 de 23 de enero de 2023, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión3. 6.

Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Por escrito de 24 de enero de 2023, el magistrado ponente de la decisión de segunda instancia solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela teniendo en cuenta que no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que las decisiones adoptadas por esa Corporación judicial, se encuentran ajustadas a derecho y con anuencia de las reglas y el precedente jurisprudencial vigente para el momento en que se profirieron.

A lo que agregó, que la solicitud de amparo fue interpuesta como instancia adicional. Refirió que contrario a lo afirmado por la accionante, en la sentencia de 2 de septiembre de 2022 se valoraron las pruebas documentales y testimoniales, las cuales permitieron concluir que en el caso bajo estudio, no se configuraron los elementos esenciales de la relación laboral, especialmente la subordinación, como quiera que las obligaciones que adquirió la demandante con el Municipio de Ipiales, según el objeto contractual tanto en la primera vinculación frente a la conservación del espacio público, como en la segunda vinculación como encuestadora del SISBEN, eran actividades auxiliares o de colaboración a la gestión de la Secretaría de Planeación del municipio de Ipiales, es decir, que lo que existía entre la entidad y la demandante era una coordinación con el fin de llevar a cabo la prestación del servicio contratado, pero no se demostró que las actividades auxiliares debían desarrollarse en forma permanente.

Advirtió que siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, concluyó que la decisión proferida en primera instancia fue acertada, pues la demandante no asumió en debida forma la carga de la prueba, precisando que en este tipo de asuntos no hay lugar a presumirse la existencia de los elementos constitutivos del contrato realidad, principalmente la subordinación, la cual se diferencia de la coordinación, en el entendido que la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados.

En este orden de ideas, aseguró que no se incurrió en defecto alguno dado que para que exista una verdadera relación laboral deben configurarse cada uno de los requisitos previstos por la jurisprudencia, lo que no ocurrió en el presente asunto. Por último, advirtió que la solicitud de amparo fue presentada como una instancia adicional al trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto los argumentos que la sustentan se centran en manifestar su inconformidad con las decisiones de primera y segunda instancia, haciendo referencia a temas que ya fueron resueltos por esta Corporación al resolver el recurso de apelación, en particular, en relación con la existencia o no de una relación laboral sin solución de continuidad entre la demandante y el Municipio de Ipiales y la configuración o no 3 La accionante, las autoridades judiciales demandadas y el tercero interesado fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: sgtadminnrn@notificacionesrj.gov.co; des02tanarino@cendoj.ramajudicial.gov.co; tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co; adm06pas@cendoj.ramajudicial.gov.co; notificacionesjudiciales@ipiales-narino.gov.co.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00222-00 Demandante: Adriana del Rosario Mesa Yarpaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 los elementos propios de la relación laboral en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas. 6.3. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto y el municipio de Ipiales guardaron silencio, aun cuando fueron debidamente notificados del auto admisorio de la acción de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, alegó el incumplimiento del presupuesto de la relevancia constitucional al considerar que la demandante emplea la acción de tutela como una instancia adicional para revivir el debate superado en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que giró en torno a establecer la existencia de una relación laboral por el tiempo que prestó sus servicios al municipio de Ipiales, corresponde a la Sala verificar el cumplimiento de este requisito.

En caso de que la respuesta a ese interrogante sea afirmativa y se verifique el cumplimiento de los restantes requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala deberá determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto vulneraron el derecho fundamental al debido proceso y el principio de primacía de la realidad, con las sentencia de 2 de septiembre de 2022 y 22 de mayo de 2020, en su orden, por incurrir en defecto fáctico al no valorar de forma adecuada las pruebas documentales que reposaban en el expediente y el testimonio del señor Gerardo León de Jesús Guerrón, a partir de lo cual se podía concluir que la actora siempre ejerció su labor bajo subordinación. 3.

El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones4.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20055, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría 4 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.

Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00222-00 Demandante: Adriana del Rosario Mesa Yarpaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional6.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala7, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, 6 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201- 01. 7 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00222-00 Demandante: Adriana del Rosario Mesa Yarpaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario.

Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. La accionante acudió al mecanismo de protección constitucional con el objeto de que se dejen sin efectos las sentencias de 2 de septiembre de 2022 8 y de 22 de mayo de 2020, proferidas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto, mediante las cuales se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por la actora, con el fin de que se declarara la existencia de una verdadera relación laboral entre ella y el municipio de Ipiales por cuenta de los servicios que prestó a la entidad territorial entre el 1 de enero de 2008 y el 30 de enero de 2015.

La solicitud de amparo se sustentó en que la decisión demandada incurrió en defecto fáctico por no haberse valorado adecuadamente las pruebas documentales y testimoniales que reposan en el expediente, en particular, los contratos de prestación de servicios en los que se evidencia que fue contratada para suplir la deficiencia en la planta de personal y para desempeñar funciones relacionadas con el objeto del municipio, así como el testimonio de un ex compañero de trabajo, el señor Gerardo Leonel de Jesús Guerrón, quien manifestó que la actora desempeñaba sus funciones cumpliendo horario y bajo las órdenes o instrucciones impartidas por el asesor de espacios públicos, el Secretario de Espacios Públicos y del mismo Alcalde del ente territorial demandado. 4.2.

La Sala observa que de conformidad con la lectura del escrito de tutela y las pruebas que reposan en el expediente, es claro que la actora acudió a la acción de tutela con la intención de dar continuidad al debate legal que fue resuelto en las dos instancias, por lo que la solicitud carece de relevancia constitucional. La señora Adriana del Rosario Mesa Yarpaz presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Ipiales, Nariño, con el fin de que se declare la nulidad del oficio de 30 de septiembre de 2015, suscrito por la secretaria general de dicha entidad territorial, mediante el cual se negó la solicitud encaminada a que se reconociera la existencia de una relación laboral dependiente durante el tiempo que prestó sus servicios al municipio.

A título de restablecimiento del derecho y por primacía de la realidad, solicitó que se condene a la accionada a (i) “reconocer la existencia de una relación laboral entre la entidad y la demandante del 1 de enero de 2008, hasta el 30 de enero de 2015”; (ii) que se le “reconozca[n] las prestaciones sociales a las que haya lugar así como la devolución de los pagos efectuados por concepto de pensiones a Colpensiones y la correspondiente consignación de las cotizaciones dejadas de realizar al Sistema General de Pensiones, con los respectivos intereses de mora, debidamente indexados” y, por último, (iii) se le “reconozca y pague una 8 La providencia se notificó el 20 de septiembre de 2022.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00222-00 Demandante: Adriana del Rosario Mesa Yarpaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 indemnización por los perjuicios materiales y morales por el no pago de salarios y prestaciones”. La demanda se sustentó en que durante todo su vínculo laboral con el municipio de Ipiales se le exigía el cumplimiento de reglamentos de la entidad, metas, horario de trabajo, asistencia a reuniones, capacitaciones, además de recibir directrices para la implementación de políticas propias de la entidad y ser evaluada periódicamente en su desempeño. Agregó que los elementos de trabajo de la demandante como chaqueta escarapelada, talonario de cobro, tabla de censos, radio de comunicación, fueron proporcionados por el municipio de Ipiales, por lo que es claro el elemento de la subordinación. Así mismo, se trató de una prestación personal del servicio y con remuneración. Agotadas las etapas del proceso en primera instancia, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto por fallo de 22 de mayo de 2020, negó las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que si bien la demandante logró demostrar que prestó sus servicios de forma personal como apoyo en la conservación del espacio público y luego como encuestadora del SISBEN en la secretaría de Planeación del municipio de Ipiales y por dichos servicios percibió una remuneración periódica, lo cierto es que no se comprobó que su vinculación estuviera mediada por la subordinación, ya que “a pesar de existir pruebas en el expediente que dan cuenta que la demandante le era supervisada la gestión de su actividad, el Despacho considera que se trataba de instrucciones impartidas por la entidad que coordinaba la prestación del servicio”, lo que, en su sentir, correspondía a una actividad de coordinación necesaria para garantizar la adecuada realización del objeto del contrato y no del ejercicio del poder de subordinación. Adicionalmente, advirtió que si bien en los testimonios recaudados de los señores Gerardo Leonel de Jesús Guerrón y Anita Lucía Buesaco Tulcán, se da cuenta de “actividades desempeñadas, órdenes de algún funcionario de la secretaria de Planeación municipal, un posible horario o algún tipo de control por parte de algún servidor público, lo manifestado por los declarantes no permite concluir algo diferente a la existencia del ejercicio de una actividad propia de supervisión a cargo de la persona delegada por la Secretaria de Planeación Municipal de Ipiales, en relación con las actividades de los contratistas y respecto a la ejecución de los contratos donde la entidad figuraba como contratante, lo cual, a juicio de esta judicatura, constituye una obligación legal radicada en su cabeza, sin que esto signifique que se esté ante una relación de subordinación laboral” (negrillas de la Sala).

En ese orden de ideas, sostuvo que la demandante no logró acreditar que la relación existente entre la señora Adriana del Rosario Mesa Yarpaz y el municipio de Ipiales fue una relación laboral oculta bajo la celebración de contratos de prestación de servicios, en otras palabras “la demandante no cumplió con la carga probatoria que le correspondía (art. 167 del C.G.P.)”.

En consecuencia, resolvió negar las pretensiones de la demanda. La ahora demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, insistiendo en que sí hubo subordinación por parte del personal de municipio, en particular, el asesor de espacios públicos, de quien recibía órdenes. Aseguró que debía cumplir horario de trabajo, que recibió suministros por parte de la entidad territorial y que le asistía el deber de solicitar permisos para ausentarse de sus funciones.

Por otro lado, en cuanto a la valoración de las pruebas testimoniales mencionó lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2023-00222-00 Demandante: Adriana del Rosario Mesa Yarpaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 “El juez no apreció correctamente las pruebas, en especial la testimonial recaudada en el debate, pues es de aquella de donde se extrae que en el presente caso hay muchos indicios de que la entidad demandada no supervisaba los contratos sino que ejercía subordinación, tales como: el cumplimiento de horario, la entrega de herramientas de trabajo, reparto de labores, pedir permiso a funcionarios del municipio para ausentarse, no poder enviar una persona para que la remplazara, controles de firma para entrada y salida del trabajo, se impartían ordenes etc.; elementos que analizados en su conjunto permiten confirmar que existió́ una verdadera subordinación y no solo supervisión del contrato.

Pese a ello, el a-quo de los testimonios concluyó que el municipio ejerció́ sobre mi mandante acciones de control como exigencia de horario, que no eran sino manifestaciones de su deber legal de supervisar los contratos existentes, mas no subordinación como tal. También descartó que el hecho que la entidad demandada haya dotado a mi mandante de herramientas de trabajo e indumentaria con los distintivos, sellos y logos del municipio de Ipiales, pueda considerarse como una prueba suficiente para demostrar la subordinación y control ejercido en el vínculo; simplemente era un mayor valor del contrato, porque estaba ahorrándole al contratista la compra de indumentaria necesaria para trabajar”.

El Tribunal Administrativo de Nariño por sentencia de 2 de septiembre de 2022, luego de analizar las pruebas que reposaban en el expediente, resolvió confirmar la decisión de primera instancia. En particular, hizo referencia al contenido de los contratos suscritos entre el 1 de febrero de 2008 al 30 de enero de 2015 y a los testimonios rendidos por el señor Gerardo Leonel de Jesús Guerrón y la señora Anita Lucía Buesaco Tulcán, a partir de los cuales concluyó que si bien la actora firmó diferentes contratos con el municipio de Ipiales de forma personal y frente a los que recibió una remuneración, lo cierto es que “no se demostró el elemento de la subordinación, el cual resulta necesario para la constitución de una verdadera relación laboral legal y reglamentaria, como quiera que las obligaciones que adquirió la demandante con el Municipio de Ipiales, según el objeto contractual tanto en la primera vinculación frente a la conservación del espacio público, como en la segunda vinculación como encuestadora del SISBEN, la demandante ejercía actividades auxiliares o de colaboración a la gestión de la secretaría de planeación del municipio de Ipiales”.

Refirió que ante la ausencia de manual de funciones tampoco pudo establecerse con claridad si las actividades de apoyo a la gestión que desempeñaba debían desarrollarse de forma permanente o no. En cualquier caso, indicó que “si bien a la demandante le era supervisada la gestión de su actividad, las mismas obedecían a instrucciones que impartía la entidad a fin de coordinar la prestación del servicio, es decir que la entidad en cumplimiento de sus deberes debía velar por la debida ejecución del contrato a través de un supervisor o un interventor sin que de ello pueda predicarse que existió una verdadera subordinación”.

Señaló que lo que existió entre el ente territorial y la actora fue una relación de coordinación con el fin de llevar a cabo la prestación del servicio contratado, pues si bien los testimonios manifestaron que la actora cumplía cierto horario de trabajo, portaba unos distintivos de la entidad, recibía ciertas órdenes de algún funcionario de la secretaría de Planeación municipal, no son hechos suficientes para entender acreditada la existencia de una relación laboral.

En este orden de ideas, aseguró que le asistió razón al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto, al concluir que la parte demandante no asumió “en debida forma la carga de la prueba y por tal razón no puede presumirse la existencia de los elementos constitutivos del contrato realidad”. Por lo anterior, resolvió confirmar la sentencia objeto del recurso de apelación. De este modo, se observa que, luego de analizar las pruebas allegadas al trámite judicial, tanto el juez de primera como de segunda instancia concluyeron que las Radicado: 11001-03-15-000-2023-00222-00 Demandante: Adriana del Rosario Mesa Yarpaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 pruebas aportadas por la accionante no resultaron suficientes para demostrar la existencia del elemento de la subordinación, el cual resulta esencial para obtener la declaratoria de la existencia de la relación laboral. 4.3.

A juicio de la Sala, la señora Adriana del Rosario Mesa Yarpaz acudió a la acción de tutela con fundamento en las mismas inconformidades expuestas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, concretamente, la existencia de una relación laboral subordinada y la conducencia e incidencia de los testimonios que se allegaron durante el proceso para comprobar dicha situación, siendo éste un debate de carácter estrictamente legal y probatorio que se superó con suficiencia en el trámite judicial de primera y segunda instancia, en donde se negaron las pretensiones de la demanda.

En efecto, el estudio realizado en las sentencias objeto de reproche constitucional dejó claro que si bien la actora prestó de forma personal un servicio de apoyo al municipio y recibió remuneración por esa actividad. En realidad, la supervisión y el cumplimiento de turnos como parte de sus funciones correspondió a una coordinación con el ente territorial, propia de cualquier tipo de contrato.

En tal virtud, lo que pretende la demandante es continuar con el mismo debate ante la jurisdicción constitucional, convirtiéndola en una instancia adicional, lo que, a las claras, desconoce el carácter residual de este mecanismo constitucional. Al respecto, se advierte que la actora no puede pretender que en sede de tutela se vuelva a revisar el debate planteado en el medio de control, por lo que entrar a resolver de fondo la solicitud de amparo implicaría efectuar el mismo estudio que realizaron las autoridades judiciales demandadas, lo que resulta abiertamente improcedente.

Además, las inconformidades que encuadró la actora en el defecto fáctico, lo que evidencian es un desacuerdo con la valoración probatoria y con el sentido de la decisión a la que arribaron las providencias demandadas, por lo que al entrar a revisar la decisión en sede constitucional se estaría desconociendo la autonomía e independencia de las autoridades judiciales demandadas.

Cabe resaltar que la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 20199, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”10 (Negrilla y resalta de la Sala) En reciente sentencia SU-215 de 2022 11, la Corte Constitucional recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.

De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de 9 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 10 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 11 M.P. Natalia Ángel Cabo.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00222-00 Demandante: Adriana del Rosario Mesa Yarpaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”. Lo expuesto es suficiente para concluir que la actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de su derecho fundamental al debido proceso, así como del principio de primacía de la realidad, a la manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate litigioso y probatorio relacionado con la existencia de una verdadera relación laboral con el municipio de Ipiales, cuestión que ya fue dilucidada en las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Adriana del Rosario Mesa Yarpaz, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto, por las razones aquí expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN