1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2026-00505-01 Accionante: FRANKY JIMÉNEZ CUÉLLAR Accionados: MUNICIPIO DE AGUACHICA Y OTROS Tema: Rechaza por no acreditar el requisito de la renuencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 7 de mayo de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 22 de mayo de 2026. Por lo anterior, procede la Sala a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, Franky Jiménez Cuéllar, en nombre propio, presentó demanda en contra del municipio de Aguachica (Cesar), la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), la Procuraduría 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [ ].

Accionante: Franky Jiménez Cuéllar Accionados: Municipio de Aguachica y otros Radicación: 25000-23-41-000-2026-00505-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co General de la Nación y el Ministerio del Interior, con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 8 de la Ley 2492 de 20255. 2.

En consecuencia, solicitó que se les ordene lo siguiente: Declarar que EL MUNICIPIO DE AGUA CHICA CESAR, COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL CNSC, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DAFP, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN PGN, MINISTERIO DEL INTERIOR han incumplido, la siguiente norma:

PRIMERO: Lo señalado en el ARTICULO 8° DE LA LEY 2492 DE 2025 Teniéndose como incumplido específicamente lo señalado a continuación: ARTÍCULO 8°. “IMPLEMENTACIÓN. Las entidades territoriales dispondrán de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley para implementar las disposiciones aquí contenidas.” Y SEGUNDO: Se ordene A EL MUNICIPIO DE AGUA CHICA CESAR, COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL CNSC, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DAFP, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN PGN, MINISTERIO DEL INTERIOR Realizar las siguientes actuaciones para darle cumplimiento a la norma en mención. Que MUNICIPIO DE AGUACHICA CESAR le dé Cumplimiento al ARTICULO 8° DE LA LEY 2492 DE 2025 cumpliendo todo lo ordenado en la mencionada Ley empezando por modificar inmediatamente su manual de Funciones, cambiando la denominación del cargo de Inspector de Policía al de Inspector o Corregidor de Convivencia y Paz Urbano en municipios y distritos de 3 a 6 Categoría y Rural Que LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-CNSC DEFINA Y SE PRONUNCIE mediante circular expedida por dicha entidad el procedimiento técnico a seguir para la implementación de la Ley 2492 de 2025,de modo que se pueda ver reflejada la novedad de Denominación, Nivel y Grado del empleo en el Registro Público de Carrera Administrativa y se determine cuáles son los requisitos para tal efecto, lo anterior teniendo en cuenta que LA CNSC es la máxima autoridad en la carrera administrativa en Colombia según el artículo 130 de La Constitución Nacional, además de ser el ente encargado de realizar los registros públicos de Carrera Administrativa y sus actualizaciones.

Que EL DEPARTAMENTO ADMINSITRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA - DAFP- DEFINA Y SE PRONUNCIE mediante circular expedida por dicha entidad el procedimiento técnico a seguir para la implementación de la Ley 2492 de 2025, de modo que con dichos lineamientos se vean reflejados en los manuales de funciones de cada ente territorial. Que EL MINISTERIO DEL INTERIOR DEFINA Y SE PRONUNCIE mediante circular expedida por dicha entidad el procedimiento técnico a seguir para la implementación de la Ley 2492 de 2025, incluso mediante circulares conjuntas con las entidades accionadas para de esta manera los diferentes municipios le den cumplimiento a la mencionada norma implementando la misma. 5 ARTÍCULO 8°.

IMPLEMENTACIÓN. Las entidades territoriales dispondrán de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley para implementar las disposiciones aquí contenidas. Accionante: Franky Jiménez Cuéllar Accionados: Municipio de Aguachica y otros Radicación: 25000-23-41-000-2026-00505-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION -PGN DEFINA Y SE PRONUNCIE mediante circular expedida por dicha entidad la obligatoriedad de darle cumplimiento a la Ley 2492 de 2025 informando las sanciones disciplinarias en que pueden incurrir los entes territoriales por ser renuentes a cumplir esta nueva norma, para los cuales el plazo establecido de seis meses en la norma ya se cumplió6. 1.2.

Posición de la parte demandante 3. El accionante indicó que el objeto de la ley que pide cumplir, la cual está vigente desde el 23 de julio de 2025, consiste en «modificar la denominación de los “Inspectores de Policía” por “Inspectores de Convivencia y Paz”, así como la implementación de medidas técnicas, administrativas y de capacitación que fortalezcan de manera eficaz el funcionamiento de las Inspecciones de Convivencia y Paz». 4.

Manifestó que el DAFP debe implementar mediante una circular el procedimiento técnico a seguir para la implementación de la Ley 2492 de 2025, de modo que «dichos lineamientos se vean reflejados en los manuales de funciones de cada ente territorial». 5. De acuerdo con el actor, la Procuraduría General de la Nación tampoco ha «informado las sanciones disciplinarias en que pueden incurrir los entes territoriales por ser renuentes a cumplir esta nueva norma» y, que, por el contrario, el Ministerio del Interior emitió una circular conjunta en la que «les da herramientas jurídicas a los entes territoriales para no dar cumplimiento a la implementación de la mencionada Ley (…) afirmando erróneamente que por la ley de garantías se suspenderá cualquier forma de vinculación que afecte la nómina estatal hasta por el tiempo que dure las elecciones presidenciales y de congreso». 6.

El accionante resaltó que el plazo de los seis meses dispuestos en la norma que pide atender ya venció, sin que las demandadas hayan adelantado las gestiones necesarias a su cargo para hacer efectivos cada uno de los deberes que desprenden de esta. 7. Finalmente, aludió que, el 10 de febrero de 2026, presentó escrito de constitución en renuencia en el que pidió atender el artículo 8 de la Ley 2492 de 2025 al municipio de Aguachica (Cesar), a la CNSC, al DAFP, a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio del Interior. 1.3.

Posición de la parte demandada 8. La Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones con fundamento en que la norma solicitada no contiene un mandato claro, expreso y exigible, menos aún el de expedir una circular en la que se establezca que es 6 Transcripción del texto original, con posibles errores. Accionante: Franky Jiménez Cuéllar Accionados: Municipio de Aguachica y otros Radicación: 25000-23-41-000-2026-00505-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligatorio cumplir la Ley 2492 de 2025.

Además, indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva y que no se le constituyó en renuencia, toda vez que el artículo 8.º, que corresponde con el solicitado en la petición, no contiene el deber de expedir una circular que disponga la obligatoriedad de cumplir la Ley 2492 de 2025 «informando las sanciones disciplinarias en que pueden incurrir los entes territoriales por ser renuentes a cumplir esta nueva norma». 9.

El DAFP indicó que la norma no establece lo que alega el accionante y que no se cumplen los requisitos de los artículos 5 y 6 de la Ley 393 de 1997, porque la implementación de las disposiciones de la Ley 2492 de 2025 está a cargo de los entes territoriales. Finalmente, propuso como «excepción» la improcedencia de la acción, porque lo que en últimas persigue el demandante es «la expedición de un Decreto que establezca disposiciones en materia salarial para los jueces de la República, lo cual implica erogación o gasto» que no ha sido destinado en las partidas presupuestales. 10.

La Alcaldía de Aguachica (Cesar) solicitó que se nieguen las peticiones de la demanda. Sostuvo que la implementación de la norma implicaba la realización de exámenes técnicos, análisis presupuestales, adecuaciones institucionales y articulación con otras entidades del orden nacional, por lo que la orden requiere de un procedimiento administrativo progresivo.

Sobre el requisito de constitución en renuencia aclaró que no se satisface con la presentación de «un derecho de petición», sino que, a su vez, requiere la existencia de una «negativa clara, expresa o un incumplimiento manifiesto». 11. Adicionó que carece de competencia para cumplir por sí solo lo que pide la parte actora y que se pretenden sustituir los cauces judiciales ordinarios. 12.

El Ministerio del Interior precisó que los fundamentos fácticos y jurídicos en los que se sustenta la demanda no son verídicos. Sobre el particular, puso de presente que expidió la Circular Conjunta 100-008-2025 del 29 de diciembre de 2025, en la que dispuso los lineamientos generales para la implementación de la ley, para lo cual es necesario que las entidades territoriales cuenten con dependencias de inspección de policía y realicen una modificación en su planta y estructura. 13.

Así, las entidades territoriales deberán presentar un proyecto en el que propongan la modificación de la estructura administrativa, y para implementarlo tendrán facultades extraordinarias, sin tener que presentar el cambio al Concejo o a la Asamblea. En cuanto a los recursos necesarios para la implementación, dependerán del «fondo cuenta» y se distribuirán de acuerdo con las necesidades regionales. 14.

Sobre la implementación, puso de presente que «sí a la entrada en vigencia de la ley de garantías no han realizado la implementación, deberán tener en cuenta las prohibiciones que dicha norma prevé». En ese orden, destacó que Accionante: Franky Jiménez Cuéllar Accionados: Municipio de Aguachica y otros Radicación: 25000-23-41-000-2026-00505-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el cumplimiento del mandato alegado por el actor requiere de gasto público y, además, debe atenerse a las previsiones de la ley de garantías. 1.4.

Fallo de primera instancia 15. En sentencia del 7 de mayo de 2026, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda. Al respecto, explicó que el artículo 8 de la Ley 2492 de 2025 no solo se refiere al cambio de denominación de los actuales Inspectores de Policía, sino que supone la implementación de las «disposiciones aquí contenidas», las cuales involucran gastos que no están presupuestados. 16.

En todo caso, explicó que, al tenor de la norma, la única entidad obligada en los términos del artículo 8 ibidem, es el municipio de Aguachica, en tanto es el único ente territorial; sin embargo, no se probó que cuente dentro de su Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia el rubro con el que se cumpliría la norma. 17. Asimismo, el a quo mencionó que el artículo 9 ibidem establece que los inspectores de policía «podrán» acogerse de manera voluntaria al nuevo régimen contenido en la Ley, lo que da cuenta de que se trata de una norma cuyo ejercicio es discrecional.

Por consiguiente, concluyó que, si bien, en principio, correspondía declarar la improcedencia de la demanda, en aras de decidir de fondo, negaría las pretensiones. 1.5. Impugnación 18. El accionante solicitó que se revoque la decisión de primera instancia, para que se acceda a sus pretensiones. Con relación a lo anterior, explicó que la norma invocada contiene el siguiente mandato claro, expreso y exigible: «las entidades territoriales dispondrán de seis (6) meses contados a partir de la promulgación para su implementación». 19.

Sobre el gasto, señaló que el Consejo de Estado lo ha dispuesto como «una excepción restringida y condicionada». También sostuvo que se interpretó de forma errónea la Ley de Garantías ya que la Ley 2492 de 2025 no dispone la creación de nuevos cargos sino la actualización y reconfiguración de los ya existentes. 1.6. El doctor Omar Joaquín Barreto Suárez manifestó impedimento para tramitar y decidir el asunto.

Sin embargo, por auto de la misma fecha de esta sentencia, se declaró infundado. II. CONSIDERACIONES 20. La Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, la rechazará porque no se acreditó el requisito de la renuencia, como pasa a exponerse. Accionante: Franky Jiménez Cuéllar Accionados: Municipio de Aguachica y otros Radicación: 25000-23-41-000-2026-00505-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.

Caso concreto 21. Como viene de verse, el accionante ejerció acción de cumplimiento en contra del municipio de Aguachica (Cesar), la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio del Interior con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 8 de la Ley 2492 de 2025. 2.1.1.

El accionante no agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia 22. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo.

Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento7. 23. En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8.

La falta de agotamiento de este requisito genera el rechazo de la demanda. 24. En el caso concreto, el accionante aportó un escrito que remitió al municipio de Aguachica (Cesar), a la CNSC, al DAFP, a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio del Interior, con el que pretendió agotar el requisito en cuestión, en el siguiente sentido: 7 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.

Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. Accionante: Franky Jiménez Cuéllar Accionados: Municipio de Aguachica y otros Radicación: 25000-23-41-000-2026-00505-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. Es decir que, a las entidades pretendió constituirlas en renuencia frente a una norma que establece que las entidades territoriales tienen 6 meses para implementar las disposiciones contenidas en la Ley 2492 de 2025. 26.

Por otro lado, tanto en el texto de la solicitud de constitución en renuencia, como en la demanda, circunscribió sus pretensiones a lo siguiente: (i) La CNSC «no ha definido mediante circular expedida por dicha entidad el procedimiento técnico a seguir para la implementación de la Ley 2492 de 2025, de modo que se pueda ver reflejada la novedad de Denominación, Nivel y Grado del empleo en el Registro Público de Carrera Administrativa y se determine cuáles son los requisitos para tal efecto».

(ii) El DAFP «no ha definido mediante circular expedida por dicha entidad el procedimiento técnico a seguir para la implementación de la Ley 2492 de 2025, de modo que dichos lineamientos se vean reflejados en los manuales de funciones de cada ente territorial». (iii) La Procuraduría General de la Nación «no ha definido mediante circular expedida por dicha entidad, la obligatoriedad de darle cumplimiento a la Ley 2492 de 2025 informando las sanciones disciplinarias en que pueden incurrir los entes territoriales por ser renuentes a cumplir esta nueva norma».

(iv) El Ministerio del Interior «no se pronunció de manera asertiva respecto a la obligatoriedad del cumplimiento de la Ley 2492 de 2025 y, por el contrario emitió la circular conjunta entre el Ministerio del Interior y el DAFP la cual está identificada con el No 100-008 de 2025, donde se dio una explicación punto a punto de la norma en mención, sin embargo, les da herramientas jurídicas a los entes territoriales para no dar cumplimiento a la implementación de la mencionada Ley».

Accionante: Franky Jiménez Cuéllar Accionados: Municipio de Aguachica y otros Radicación: 25000-23-41-000-2026-00505-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. En ese sentido, se advierte que lo pretendido por el demandante consiste en que la CNSC, el DAFP, el Ministerio del Interior y la Procuraduría General de la Nación expidan circulares, o lineamientos, que establezcan la obligatoriedad de atender integralmente la Ley 2492 de 2025, sin que haya especificado en cuáles artículos de la mencionada ley se establece que cada una de estas entidades debe realizar el supuesto de hecho que pide hacer cumplir. 28.

En otras palabras, lo que persigue el demandante es que se acate integralmente la Ley 2492 de 2025 a partir de actos específicos que desde su perspectiva deben desplegar la CNSC, el DAFP, el Ministerio del Interior y la Procuraduría General de la Nación, sin que le indicara a cada una de las autoridades accionadas cuál era el artículo específico que contiene el supuesto de hecho que pretende hacer cumplir, de tal forma que estas pudieran en un eventual caso acatar el mandato desatendido. 29.

En otras palabras, pese a que se les pide el obedecimiento integral de la Ley 2492 de 2025, no se les indica a las autoridades referidas en el escrito cuál es la(s) norma(s) que contiene el deber a su cargo. 30. Nótese que, ni del escrito de la renuencia, ni de la demanda, es posible extraer el artículo de la Ley 2492 de 2025 que contiene el mandato específico respecto de cada una de las entidades accionadas, que para el actor recae en expedir una circular. 31.

Resalta la Sala que no es trabajo de las autoridades presuntamente renuentes a cumplir un mandato claro, expreso y exigible contenido en una ley o acto administrativo con fuerza material de ley, escudriñar en todo un texto normativo cuál es el artículo del que desprende el presunto deber desatendido, sino que el escrito que se remita debe ser lo suficientemente claro al respecto. 32.

Así las cosas, esta colegiatura no puede considerar acatado este requisito, en tanto de la solicitud con la que se pretendió agotar el requisito en cuestión, no es clara con relación a la disposición que el actor considera incumplida de la Ley 2492 de 2025, ni se refiere al deber omitido o al ente territorial accionado, y menos aún la norma de la cual este desprende, respecto de cada uno de los accionados. 2.2.

Conclusión 33. De conformidad con lo expuesto, esta Sala revocará la sentencia del 7 de mayo de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, que negó las pretensiones y, en su lugar, se rechazará la demanda por incumplimiento del requisito de constitución en renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Accionante: Franky Jiménez Cuéllar Accionados: Municipio de Aguachica y otros Radicación: 25000-23-41-000-2026-00505-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 7 de mayo de 2026 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. En su lugar, RECHAZAR la acción de cumplimiento de la referencia porque no satisfizo el requisito de constitución en renuencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx