CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Fiscal delegada ante los jueces municipales y promiscuos, y ante los jueces de circuito. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: reliquidación de prestaciones con el 100 % de la remuneración mensual. Subtema 2: reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, prescripción trienal. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 30 de septiembre de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Aida Esperanza Moreno, en condición de fiscal delegada ante los jueces del circuito, solicita el reconocimiento y pago de las prestaciones con el 100 % de la remuneración mensual y el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 4 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico.

La entidad demandada se opone al reconocimiento de la prima especial con el argumento de que no fue reconocida para los fiscales y que desde el año 2003 las prestaciones fueron liquidadas con el 100 % del salario base. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Aida Esperanza Moreno, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, el 12 de abril de 2021, con las siguientes: Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.

Pretensiones (i) Inaplicar por inconstitucionales e ilegales los decretos expedidos por el Gobierno nacional desde 1993, que fijaron la asignación salarial de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, en lo relativo a la forma en que regularon la liquidación de la prima especial. (i) Declarar la nulidad de la Resolución 20173100069171 del 7 de noviembre de 2017, mediante la cual el jefe del departamento de personal de la Fiscalía General de la Nación negó el reconocimiento y pago de la prima especial como adición al 30 % de la remuneración mensual, así como la reliquidación de las prestaciones sociales con base en el 100 % del salario básico.

(ii) Declarar la nulidad del acto ficto o presunto configurado por el silencio de la administración frente al recurso de apelación presentado el 15 de noviembre de 2017. (iii) Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reconocer y pagar el total del 100 % del salario más la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con las consecuencias prestacionales, por el tiempo que ocupó los cargos de fiscal delegado ante los jueces municipales y promiscuos y fiscal delegado ante los jueces de circuito.

(iv) Ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas adeudadas conforme al IPC. (v) Ordenar al ente demandado cumplir la sentencia en los términos señalados en los artículos 187, 188, 189, 192 y 195 del CPACA. (vi) Condenar en costas a la parte demandada. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente1: (i) La Fiscalía General de la Nación, por el tiempo en que se ha desempeñado como fiscal, ha disminuido el valor del salario básico en un 30 % a título de prima especial sin carácter salarial.

(ii) El 23 de octubre de 2017, solicitó a la Fiscalía General de la Nación el reconocimiento y pago de la prima especial, equivalente al 30 % adicional a la remuneración mensual, junto con sus correspondientes efectos prestacionales. 1 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.zip)», archivo «4_250002342000202100276004». Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (iii) Mediante Resolución 20173100069171 del 7 de noviembre de 2017, la jefe del departamento de personal de la Fiscalía General de la Nación negó la anterior solicitud.

(iv) El 15 de noviembre de 2017, interpuso recurso de apelación frente al cual la entidad demandada guardó silencio, motivo por el cual se configuró el acto ficto o presunto. (v) El 7 de noviembre de 2018 solicitó audiencia de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad dispuesto en la Ley 640 de 2001. La Procuraduría Judicial II para Asuntos Administrativos declaró fallida la conciliación en la diligencia realizada el 7 de febrero de 2019, por falta de ánimo conciliatorio de las partes. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, preámbulo, artículos 1, 13, 25, 53 y 121; Ley 4 de 1992, artículos 2, 10, 14 y 15; Decreto 10 de 1993, artículos 1, 2, 4; Código Sustantivo del Trabajo, artículo 14; Código Contencioso Administrativo, artículo 84;

Ley 270 de 1996, artículo 152-7; Decreto 717 de 1978, artículo 12. 4. En el concepto de violación, la demandante manifestó que los actos administrativos desconocieron que la prima especial se debe reconocer como una adición al salario básico y no como una reducción. Asimismo, afirmó que dicha prima constituye un factor salarial que debe tenerse en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales, conforme con lo previsto en la Ley 4 de 1992. 2.2.

Contestación de la demanda 5. La apoderada de la entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de prescripción. Sostuvo que los artículos de los decretos salariales expedidos en los años 1993 a 2002 que reconocían la prima especial fueron anulados por el Consejo de Estado, porque los fiscales no eran beneficiarios de dicha prima, al no estar incluidos en la lista del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 6.

En consecuencia, consideró que el Gobierno nacional excedió su potestad reglamentaria al extenderles ese beneficio. Precisó, además, que en la sentencia que declaró dicha nulidad, se aclaró que los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación que hubieran recibido la prima no estaban obligados a reintegrarla, en atención al principio de buena fe.

Sin embargo, estimó que dicho principio no puede presumirse cuando se pretende el reconocimiento de un derecho laboral que, a su juicio, no existe. 7. Afirmó que desde 1993 el salario de los fiscales seccionales (hoy fiscales delegados ante jueces de circuito) ha aumentado de manera progresiva en cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales.

Agregó que han sido beneficiarios del Decreto 1251 de 2009 y de la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013, razón por la cual no era acertado señalar que la exclusión de la Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 prima del 30 % vulnerara el principio de progresividad. 8.

Finalmente, indicó que conforme a la regla sobre prescripción contenida en la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, «no habría lugar a reconocimiento alguno para periodos anteriores al 23 de octubre de 2017», fecha en la que la demandante presentó la reclamación administrativa2. 2.3. Sentencia de primera instancia 9.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 30 de septiembre de 2022, resolvió3: PRIMERO.- Estarse a lo resuelto en la Sentencia de Unificación SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, radicación 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), Accionante: Nayibe Lorena Pérez Castro contra la Fiscalía General de la Nación. C.P. Jorge Iván Rincón Córdoba, en cuanto (sic), por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. - Declarar la prescripción trienal extintiva de los valores pedidos por la demandante, causados con anterioridad al 23 de octubre de 2014, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. TERCERO.- Declarar la nulidad de los actos administrativos acusados: el contenido en el Oficio N° 20173100069171 del 7 de noviembre de 2017, expedido por el Jefe de Departamento de Personal y el acto ficto o presunto surgido del silencio administrativo negativo, respecto del recurso de apelación, de la Fiscalía General de la Nación, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

CUARTO. - Condénase a la Nación – Fiscalía General de la Nación, a reconocer y pagar a la demandante AIDA ESPERANZA MORENO, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 23 de octubre de 2014, en adelante, y hasta cuando funja como Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito, por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para los cargos ejercidos en ese tiempo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

QUINTO. - En consecuencia, se le debe reconocer y pagar a la demandante en los extremos temporales indicados, sus salarios y prestaciones, con los correspondientes reajustes prestacionales anuales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. SEXTO.- Ordenar que los valores a pagar sean actualizados de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva. 2 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.zip)», archivo «21_250002342000202100276004». 3 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.zip)», archivo «37_250002342000202100276004FALLO».

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 SÉPTIMO.- Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho del artículo 195 del C.P.A.C.A. OCTAVO.- Ordenar a la demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 195 del C.P.A.C.A., acatando lo ordenado en Sentencia C-188 de 1999.

NOVENO. - Negar las demás pretensiones de la demanda. DÉCIMO.- No condenar en costas. 10. Al realizar el análisis de legalidad de los actos demandados, el tribunal citó apartes de la sentencia del 15 de diciembre de 2020 y acogió la interpretación según la cual la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 es un incremento del salario básico. 11.

Afirmó que, conforme con los actos administrativos acusados y la constancia de prestación de servicio, la Fiscalía General de la Nación pagó a la demandante las prestaciones sobre el 70 % de la asignación básica, porque el 30 % restante lo pagaba como prima especial, aun cuando ese rubro debió ser adicional, tal y como lo ha considerado el Consejo de Estado.

En este orden, manifestó que la actora es destinataria de la prima especial y tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de la remuneración mensual. 12. Concluyó que operó la prescripción trienal de los derechos laborales causados antes del 23 de octubre de 2014, porque la petición de reconocimiento y pago de la prima especial fue presentada el 23 de octubre de 2017. 2.4.

Recursos de apelación 2.4.1. De la demandante 13. La parte actora presentó reparos frente al pronunciamiento del tribunal sobre la prescripción, al considerar que no existe sentencia del Consejo de Estado en firme que haya declarado la nulidad de los decretos salariales que reglamentan el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Por tanto, a su juicio, no es procedente aplicar la prescripción frente a las sumas reconocidas. 14.

Señaló que la certeza sobre el derecho reclamado solo se consolida a partir de las «sentencias constitutivas proferidas por el Consejo de Estado» mediante las cuales declara la nulidad de los decretos que fijaron la asignación salarial, por esto solicita la inaplicación por inconstitucionalidad de los decretos salariales4. 2.4.2. De la entidad demandada 15.

La apoderada de la parte demandada solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia al considerar que la Fiscalía General de la Nación ha liquidado y 4 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.zip)», archivo «39_250002342000202100276004». Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 pagado las prestaciones sociales sobre el 100 % del salario básico, comoquiera que desde el año 2003 la prima dejó de pagarse y, en consecuencia, tampoco se descontó del salario básico.

Por tanto, no procede la condena al pago de valores que ya se reconocieron. 16. Señaló que el tribunal debió indicar con precisión que la prima especial constituye factor salarial solo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, para no generar confusión al momento de efectuar el pago. 17. Finalmente, sostuvo que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021, la prima especial se reconoce como un valor adicional a la asignación básica, con efectos desde el 1 de enero de ese mismo año, razón por la cual no debía ordenarse su pago con posterioridad a esa fecha5. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 18. El 25 de enero de 2024, los magistrados integrantes de la Subsección B en esa época manifestaron impedimento al considerar que se configuraba el supuesto de hecho establecido en la causal primera del artículo 141 del CGP, por haber sido beneficiarios de la prima especial en calidad de funcionarios de la Rama Judicial, circunstancia que generaba interés directo en el proceso6. 19.

Mediante auto del 26 de septiembre de 2024, la Subsección A declaró infundado el impedimento manifestado, al considerar que no se advertían circunstancias actuales, directas o indirectas, que comprometieran la imparcialidad de los magistrados. Asimismo, señaló que no evidenciaba de manera clara y precisa la existencia de un beneficio o afectación derivado de la calidad de funcionarios judiciales, ni un interés indirecto.

En consecuencia, ordenó devolver el expediente al despacho del consejero ponente7. 20. Por auto del 25 de marzo de 2025, el magistrado sustanciador admitió los recursos de apelación presentados por las partes y ordenó el ingreso del expediente al despacho para proferir sentencia, salvo que las partes solicitaran pruebas en el término de ejecutoria de esa providencia, conforme con el inciso cuarto del artículo 212 del CPACA8.

El expediente ingresó al despacho para fallo el 10 de abril de 20259. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 21. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación 5 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.zip)», archivo «40_250002342000202100276004». 6 Samai, índice 6. 7 Samai, índice 16. 8 Samai, índice 24. 9 Sama, índice 30.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 22. De acuerdo con lo expuesto en los recursos de apelación interpuestos por las partes10, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 23. ¿La demandante tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas durante el ejercicio del cargo de fiscal delegada, con la inclusión del 30 % que presuntamente se descontaba de la asignación básica por concepto de prima especial de servicio? 24.

¿El pago de la prima especial reconocida a favor de la demandante procede hasta el año 2021, fecha en la que la Fiscalía presuntamente empezó a pagar dicho factor como una adición o agregado a la remuneración básica mensual? 25. ¿Las obligaciones derivadas de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de remuneración mensual y del reconocimiento de la prima especial están sometidas el fenómeno de la prescripción trienal? 3.3.

Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 26. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30 % ni superior al 60 % del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 27.

El Decreto 53 de 1993, expedido por el Gobierno nacional en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, y previó a favor de las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993, la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto, con la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran por esa escala salarial. 28.

La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley, para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida, formaría parte del ingreso base, solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 10 CGP, artículos 320 «Fines de la apelación» y 328 «Competencia del superior».

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 29. La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto.

En consecuencia, para estos servidores, la prima especial a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 30. De acuerdo con este marco normativo, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020, fijó las siguientes reglas frente a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, en los siguientes términos11: 1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.

A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.

Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 19[6]8 y 1848 de 1969. 31. La sentencia citada que le confiere a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el carácter de factor adicional, añadido o sumado al salario básico sustentó las reglas en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%;

La prima especial otorgada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que 11 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018). Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico;

Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno Nacional anualmente hasta el año 2002.

Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 32. En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202212, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, al considerar que el 30 % del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste».

Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente:

ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley (…).

Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente. 3.4.

Análisis del caso concreto 33. En el asunto bajo estudio se encuentra demostrado con los documentos de información laboral general expedidos el 11 de enero de 2022 por el profesional del 12 Exp. 110010325000201801101-00 (3974-2018). Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Departamento de Administración de Personal de la Fiscalía General de la Nación13, que Aida Esperanza Moreno desempeñó el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales municipales y promiscuos en provisionalidad, de manera interrumpida, desde el 8 de marzo de 2004, y el cargo de fiscal delegada ante los jueces del circuito desde el 13 de diciembre de 2004, en el que permanecía activa a la fecha de expedición de las constancias. 34.

En cuanto a la información salarial, los documentos referidos señalan las sumas pagadas a la demandante por concepto de sueldo y gastos de representación. Para la vigencia de 2021, además de los conceptos referidos, se incluyó un valor por prima especial, así: Fecha Sueldo Gastos de representación Prima especial Total pagado 2004-01-01 $ 2.249.128 $ 749.709 $ 0.00 $ 2.998.837 2005-01-01 $ 3.053.307 $ 1.017.769 $ 0.00 $ 4.071.076 2006-01-01 $ 3.205.972 $ 1.068.658 $ 0.00 $ 4.274.630 2007-01-01 $ 3.350.242 $ 1.116.747 $ 0.00 $ 4.466.989 2008-01-01 $ 3.540.871 $ 1.180.290 $ 0.00 $ 4.721.161 2009-01-01 $ 3.865.569 $ 1.288.523 $ 0.00 $ 5.154.092 2010-01-01 $ 3.962.209 $ 1.320.736 $ 0.00 $ 5.282.945 2011-01-01 $ 4.087.811 $ 1.362.604 $ 0.00 $ 5.450.415 2012-01-01 $ 4.292.202 $ 1.430.734 $ 0.00 $ 5.722.936 2013-01-01 $ 4.439.854 $ 1.479.951 $ 0.00 $ 5.919.805 2014-07-01 $ 4.570.386 $ 1.523.462 $ 0.00 $ 6.093.848 2015-01-01 $ 4.783.366 $ 1.594.456 $ 0.00 $ 6.377.822 2016-01-01 $ 5.155.034 $ 1.718.345 $ 0.00 $ 6.873.379 2017-01-01 $ 5.503.000 $ 1.834.333 $ 0.00 $ 7.337.333 2018-01-01 $ 5.783.103 $ 1.927.701 $ 0.00 $ 7.710.804 2019-01-01 $ 6.043.343 $ 2.014.448 $ 0.00 $ 8.057.791 2020-01-01 $ 6.352.762 $ 2.117.588 $ 0.00 $ 8.470.350 2021-01-01 $ 6.518.570 $ 2.172.857 $ 2.607.428 $ 11.298.855 35.

Lo anterior evidencia que para los años 2004 a 2020 la demandante no devengó valor alguno por concepto de prima especial, este solo aparece para la vigencia 2021. Ahora, la confrontación de las cifras pagadas a la actora por concepto de remuneración mensual con los montos fijados por el Gobierno nacional en los decretos anuales que determinan la asignación mensual de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, evidencia la coincidencia de los dos emolumentos, tal y como se muestra en el siguiente cuadro: Año No. Decreto Remuneración mensual Total: pagado 2004 4180 de 2004 $ 2.998.837 $ 2.998.837 2005 943 de 2005 $ 4.071.076 $ 4.071.076 2006 396 de 2006 $ 4.274.630 $ 4.274.630 2007 625 de 2007 $ 4.466.989 $ 4.466.989 2008 665 de 2008 $ 4.721.161 $ 4.721.161 2009 730 de 2009 $ 5.154.092 $ 5.154.092 2010 1395 de 2010 $ 5.282.945 $ 5.282.945 13 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.zip)», carpeta «19_ 2500023420020210027600» «extracto 51906323» y «EXTRACTO 51906323[1]».

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2011 1047 de 2011 $ 5.450.415 $ 5.450.415 2012 875 de 2012 $ 5.722.936 $ 5.722.936 2013 1035 de 2013 $ 5.919.805 $ 5.919.805 2014 205 de 2014 $ 6.093.848 $ 6.093.848 2015 1087 de 2015 $ 6.377.822 $ 6.377.822 2016 219 de 2016 $ 6.873.379 $ 6.873.379 2017 989 de 2017 $ 7.337.333 $ 7.337.333 2018 343 de 2018 $ 7.710.804 $ 7.710.804 2019 996 de 2019 $ 8.057.791 $ 8.057.791 2020 300 de 2020 $ 8.470.350 $ 8.470.350 36.

Esta coincidencia evidencia que la remuneración citada en los certificados de devengados corresponde al 100 % de la remuneración mensual fijada por el Gobierno nacional para los fiscales delegados en los decretos anuales, hecho probado que desvirtúa la procedencia de la reliquidación de las prestaciones bajo el supuesto de que el ingreso base de liquidación se calculó en el porcentaje inferior por motivo de la deducción del 30 % correspondiente a la prima especial.

Además, no obra prueba en el expediente que evidencie el fraccionamiento de la remuneración básica en el que la actora sustenta la pretensión de reliquidación. 37. En este orden, la Sala concluye que no hay lugar a la reliquidación de las prestaciones sociales por el tiempo que la demandante laboró como fiscal delegado ante los jueces, porque no obra prueba en el expediente que evidencia la liquidación de estas con una base salarial inferior al 100 % de la remuneración mensual.

Así, la respuesta al primer problema jurídico es negativa y, por tanto, procede revocar la sentencia apelada en cuanto ordenó la reliquidación de las prestaciones bajo el supuesto de que la base de liquidación fue inferior al 100 % de la remuneración mensual. 38. Ahora bien, al no encontrarse demostrado el pago de la prima especial como una adición a la remuneración mensual resulta procedente su reconocimiento en atención a que desde el 2004 la señora Aida Esperanza Moreno ejerció el cargo de fiscal delegada ante los jueces municipales y promiscuos y, posteriormente, ante los jueces del circuito, empleos que son destinatarios de ese beneficio en los términos previstos en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996 y aclarado por la Ley 476 de 1998. 39.

Aunado a lo anterior, del material probatorio se encuentra demostrado que la Fiscalía General de la Nación reconoció a la actora la prima especial como un factor adicional a la remuneración mensual conforme con lo establecido en el Decreto 272 de 202114, expedido con fundamento en las sentencias dictadas por el Consejo de Estado, en los siguientes términos: Que ante la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se establecerá la prima especial para los servidores de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, acatando las sentencias de unificación antes citadas.

Que se debe tener en cuenta que la Ley 332 de 1996, establece que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, constituye factor salarial para cotizar 14 Por el cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 al Sistema General de Pensiones y el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, consagra que la base de cotización al Sistema General de Salud es la misma que la del Sistema general de Pensiones, razón por la cual la prima especial que se crea en el presente Decreto constituirá factor salarial para cotizar a ambos sistemas.

Que para los fines de este Decreto se cuenta con la viabilidad presupuestal de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Que el presente Decreto tendrá efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2021. 40. Por tanto, es claro que el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado en la sentencia de primera instancia es procedente por el tiempo en que la demandante permanezca en el cargo, por tratarse de una prestación reconocida por la ley, a favor del servidor que mantiene el vínculo legal y reglamentario en el empleo que le permite acceder al pago de ese factor.

Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 41. Es importante resaltar que la suma de la prima y la reliquidación con los demás ingresos laborales en ningún caso podrá exceder el máximo salarial fijado por el Gobierno nacional. 42.

En cuanto al reparo presentado por la parte demandante frente a la prescripción, porque, a su juicio, solo se puede declarar a partir de la ejecutoria de una sentencia constitutiva que declare la nulidad de los decretos que fijaron la remuneración mensual, es pertinente precisar lo siguiente: 43. El artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, modificado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, establece que las acciones que emanan de los derechos previstos en esta norma prescriben «en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible» y «el simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada (…) interrumpe el término de prescripción»15. 44.

La regla de conteo del término de la prescripción prevista en las normas referidas fue aplicada en la sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020, al señalar que «se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969». 45.

En el presente asunto, según consta en el expediente, la demandante presentó la reclamación administrativa el 23 de octubre de 201716, por lo cual solo es procedente reconocer las sumas causadas tres años antes de esa fecha en virtud de la interrupción del término de prescripción prevista en el Decreto 1848 de 1969, es decir, desde el 23 15 Artículo 102.

Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 16 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.zip)», archivo «5_250002342000202100276004» pág. 6.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de octubre de 2014, lo que implica que las obligaciones causadas con anterioridad se encuentran prescritas, tal y como lo concluyó la sentencia de primera instancia. 46.

En consecuencia, la respuesta al segundo problema jurídico es afirmativa, debido a que operó el fenómeno prescriptivo frente a las obligaciones derivadas de los derechos causados con anterioridad al 23 de octubre de 2014. 47. Por último, la Sala adicionará la sentencia apelada para ordenar a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial17, que constituye factor salarial únicamente para efectos pensionales, desde la fecha de la vinculación al cargo que le otorga ese beneficio, siempre que la entidad no los hubiera realizado, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable18 e imprescriptible19. 3.5.

Conclusión 48. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que al no haber demostrado la señora Aida Esperanza Moreno que la liquidación de sus prestaciones se calculó sobre una base salarial inferior al 100 % de la remuneración mensual, no resulta procedente la reliquidación de las prestaciones ordenada en la sentencia apelada. Por otra parte, se encuentra demostrado el derecho que tiene la actora al pago de la prima especial como un valor agregado o adicional al 100 % de la remuneración mensual, que constituye factor salarial únicamente «para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación»20. 49.

En este orden, la sentencia apelada será revocada en cuanto a la orden de reliquidación de las prestaciones, por no encontrarse demostrado que la base de cálculo fue inferior al 100 % de la remuneración mensual. Se modificará en el sentido de precisar que solo procede el reconocimiento y pago de la prima especial, con aplicación de la prescripción de las sumas causadas antes del 23 de octubre de 2014, sin que en ningún caso exceda el máximo salarial fijado por el Gobierno nacional.

Se adicionará en el sentido de ordenar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios. Se confirmará en los demás. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencias del 5 de septiembre de 2023, exp. 73001- 23-33-000-2017-00344 -01 (6074-2018) y del 4 de julio del 2024, exp. 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450- 2014). 18 Constitución Política, artículo 48.

En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 20 Ley 4 de 1992, artículo 14.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 4. Costas 50. En lo atinente a las costas, la presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario21 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por razones de seguridad jurídica e igualdad, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 51.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. REVOCAR el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia dictada el 30 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en cuanto ordenó el reconocimiento y pago a favor de la demandante de «sus salarios y prestaciones, con los correspondientes reajustes prestacionales anuales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia».

SEGUNDO. MODIFICAR el ordinal 4 de la parte resolutiva de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 30 de septiembre de 2022, el cual quedará así:

CUARTO. CONDENAR a la Nación - Fiscalía General de la Nación, a título de restablecimiento del derecho, a RECONOCER y PAGAR en favor de la señora Aida Esperanza Moreno la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, equivalente al 30 % adicional del sueldo mensual, a partir del 23 de octubre de 2014 por prescripción trienal, y mientras ejerza uno de los cargos que otorga el derecho a este reconocimiento, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con 21 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2021-00276-01 (3004-2023) Demandante: Aida Esperanza Moreno Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021 y sin que en ningún caso supere el tope dispuesto por el Gobierno nacional.

TERCERO. ADICIONAR la sentencia dictada el 30 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, así: CONDENAR a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de Aida Esperanza Moreno desde su vinculación en el cargo que otorga el derecho a este reconocimiento y en adelante, teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial.

CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia dictada el 30 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria.

QUINTO. Sin condena en costas en segunda instancia. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx