Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: TRÁNSITO DE PALERMO S.A. Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE DECLARA IMPROCEDENTE EL AMPARO – No cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada, a través de apoderado judicial, por la sociedad Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta contra el Tribunal Administrativo del Huila. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La sociedad Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta1, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad en conexidad con el principio de legalidad, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 11 de abril de 2023, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 41001-33-33-005-2020-00161-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Mencionó que el señor Yeison Fabián Méndez Losada presentó la demanda de acción popular con número único de radicación 41-001-33-33-005-2020-00161- 1 En adelante sociedad Tránsito de Palermo S.A. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta 00/01, contra del Municipio de Palermo y de la sociedad Tránsito de Palermo S.A., por la presunta vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la libre competencia económica y a la defensa del patrimonio público, con ocasión de la indebida administración de los recursos recaudados por concepto de infracciones de tránsito en el Municipio de Palermo, entre los años 2008 y 2020, en tanto que no fueron destinados a financiar los planes de tránsito, de educación, de dotación de equipos, de combustible y de seguridad vial. 2.2.
Adujo que el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva, autoridad judicial que mediante sentencia de 15 de diciembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda. 2.3. Señaló que el 12 de enero de 2022 el señor Yeison Fabián Méndez Losada apeló la decisión de primera instancia y que la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, a través del fallo de 11 de abril de 2023, revocó la sentencia apelada y en su lugar amparó los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. 2.4.
Enfatizó que el ad quem le ordenó al Municipio de Palermo y a la sociedad Tránsito de Palermo S.A. que garanticen las actuaciones necesarias para lograr que el total del recaudo por concepto de multas y sanciones de tránsito que ingresen al ente territorial, «[…] se destinen específicamente para los conceptos de planes de tránsito, transporte y movilidad, educación, dotación de equipos, combustible, seguridad vial, operación e infraestructura vial del servicio de transporte público de pasajeros, transporte no motorizado, y gestión del sistema de recaudo de las multas, conforme lo dispone el artículo 160 de la Ley 769 de 2002 […]». 2.5.
Puntualizó que la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila incurrió en defecto sustantivo al omitir analizar en el fallo de segunda instancia el artículo 160 de la Ley 769 de 6 de julio de 20022, al no tener en cuenta que la norma señala que el recaudo por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito se puede destinar a la gestión del sistema de recaudo de las multas y no únicamente a la gestión de planes y proyectos del sector movilidad. 2.6.
Expuso que la autoridad judicial de segunda instancia omitió estudiar lo señalado en los artículos 58, 59 y 69 de la Ley 2197 de 25 de enero 20223, en lo relacionado con que «[…] [l]as autoridades de tránsito podrán delegar en entidades privadas el aporte de pruebas de infracciones de tránsito, el recaudo de las multas correspondientes, la tramitación de especies venales y todos los trámites 2 «Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones». 13 de septiembre de 2002.
D.O. No. 44.932. 3 «Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones». 25 de enero de 2022. D.O. No. 51.928. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta previstos en las normas legales y reglamentarias, salvo la valoración de dichas pruebas […]»4. 2.7.
Adicionalmente, afirmó que el artículo 595 de la Ley 2197 de 2022 no modificó el artículo 160 de la Ley 769 de 2002, sino que señaló una destinación adicional que se le puede dar a los recursos provenientes de las multas de tránsito. 2.8. En ese mismo sentido, agregó que la autoridad judicial no tuvo en cuenta el concepto de 1° de julio de 20206, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que se analizó el alcance del artículo 5 de la Ley 1843 de 14 de julio de 20177, y se señaló que: «[…] las autoridades de tránsito quedaron investidas para contratar con particulares, (…) los bienes y servicios que les faciliten realizar directamente el cobro de las multas […]», y se introdujo la posibilidad de utilizar los recursos recaudados por las multas de tránsito para la gestión del sistema de recaudo. 2.9.
Finalmente, refirió que hubo una violación directa de la Constitución y a la ley porque el Tribunal accionado desconoció la naturaleza jurídica de las sociedades de economía mixta y les impuso, vía jurisprudencial, obligaciones no previstas en la Constitución Política y en la ley, lo cual desencadenó en un desconocimiento de sus derechos fundamentales.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: «[…]
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA A (sic) Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, toda vez que (sic) TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA, SALA TERCERA DE DECISIÓN, en sentencia del 11 de abril de 2023 incurrió en defecto material o sustantivo y violación directa a la ley y a la Constitución, pues, omitiendo el principio de interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico desconoció durante el debate procesal, los artículo 7, 135, 159 y 169 de la ley (sic) 769 de 2002, los artículos 59 y, 60 de la ley (sic) 2197 de 2002 los artículos 38,68, 96, 97, 98, 100, 105, 110,111,112,114 de la ley 489 de 1998, artículos 461 del código del comercio (sic), los artículos 1 y 11 del decreto (sic) 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto de la Nación) y lo establecido en el (sic) artículos 150 numeral 7, 300, 313 de la Constitución Política. 4 Ley 2197 de 2022.
Artículo 58. 25 de enero de 2022 (Colombia). 5 «ARTÍCULO 59. Las entidades territoriales podrán destinar hasta un 50% de los recursos provenientes de las multas y sanciones por infracciones de tránsito para la ejecución de acciones y medidas que permitan realizar labores de control operativo y regulación de tránsito en los territorios, con el propósito de verificar el cumplimiento de las normas de seguridad vial». 6 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001-03-06-000-2019-00182-00, C.P. Édgar González López; Concepto de 1 de julio de 2020. 7 «Por medio de la cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones». 14 de julio de 2017.
D.O. No. 50.294. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta SEGUNDO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 11 de abril de 202, proferida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA, SALA TERCERA DE DECISIÓN dentro de proceso de acción popular con radicado No. 41001-33-33-005-2020-00161-01.
TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA, SALA TERCERA DE DECISIÓN, que en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso de acción popular No. 41001-33-33-005-2020-00161-01, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente Litis (sic), como lo hiciera el juzgado quinto administrativo (sic) de Neiva Huila, en sentencia del 15 de diciembre de 2015 y observando el concepto No. 22-2023 emitido por el procurador judicial (sic) 153 de la Procuraduría General de la Nación […]».
(Negrilla original del texto) IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 2 de octubre de 2023, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso al señor Yeison Fabián Méndez Lozada, al Municipio de Palermo – Huila y al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a los vinculados, se advierte que se allegó el siguiente informe y respuesta: 5.1. El Tribunal Administrativo del Huila, a través de uno de sus magistrados, rindió informe en el que puntualizó que el Tribunal no vulneró ni desconoció los derechos fundamentales de la parte accionante y que la sentencia cuestionada contiene las razones fácticas y jurídicas que fundamentaron la decisión adoptada. 5.2.
El señor Yeison Fabián Méndez Losada manifestó que, a su juicio, no se cumplía con el requisito general de procedencia de inmediatez, teniendo en cuenta que la providencia objeto de la presente acción de amparo es del «11 de abril de 2022» [sic]. Por tal motivo solicitó despachar de manera desfavorable las pretensiones elevadas a través de este mecanismo constitucional. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta VI.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19918, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20159, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 202110, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 201911.
VI.2. Problemas jurídicos 7. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si el Tribunal Administrativo del Huila vulneró los derechos fundamentales de la parte actora, con ocasión de la sentencia de 11 de abril de 2023, proferida dentro del medio de control de acción popular con radicado número 41001-33-33-005-2020-00161-00/01. 8.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 9. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201212, cambió su postura inicial y decidió asumir el 8 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 19 de noviembre de 1991. 9 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho». 26 de mayo de 2015. 10 «Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela». 6 de abril de 2021. 11 «Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado». 1 de abril de 2019. 12 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 2009-01328-01(IJ), C.P. María Elizabeth García González; 31 de julio de 2012. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 10.
Ahora bien, la sentencia C-59013 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 11. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 201514. 12.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial15, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución16. 13.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una 13 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005, exp. No. D-5428, M.P. Jaime Córdoba Triviño; 8 de junio de 2005. 14 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-627 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. 1 de octubre de 2015. 15 Corte Constitucional. Sala Novena de Revisión. Sentencia T-619 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 3 de septiembre de 2009. 16 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y, ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”17 que encaje en dichos parámetros. 14.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 15.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado número 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 16. La sociedad Tránsito de Palermo S.A., por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad en conexidad con el principio de legalidad, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 11 de abril de 2023, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 41001-33-33-005-2020-00161- 00/01. 17.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. Para lo cual, luego de abordar la relevancia constitucional, se analizará que: i) no hay limitación al alcance de un derecho fundamental, ii) la autoridad judicial no profirió una decisión arbitraria y, iii) el asunto gira en torno a lo que fue discutido dentro del proceso popular.
VI.4.1. Requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 18. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que 17 Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T- 225 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo; 23 de marzo de 2010. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental18 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones19. 19.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales20, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o el núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces21. 20.
Así, en virtud a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación22, que: «[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice (sic) relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]».
(Negrilla fuera del texto) 21. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202223 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: «[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una 18 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005, exp. No. D-5428, M.P. Jaime Córdoba Triviño; 8 de junio de 2005. 19 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias SU-439 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos; 13 de julio de 2017 y T-458 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; 29 de agosto de 2016. 20 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de cuestionar el contenido de una decisión judicial. 21 Corte Constitucional.
Sala Séptima. Sentencia T-102 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; 16 de febrero de 2006. En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 22 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 5 de agosto de 2014. 23 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. (…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]». (Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto) 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta 22.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202324. 23. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales25. 24.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte actora invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 25.
En atención a lo anotado, se tiene que, en el escrito de tutela, la parte actora alegó, en síntesis, que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al haber incurrido en un defecto sustantivo y en una violación directa de la Constitución, al no tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 160 de la Ley 769 de 2002, los recursos recaudados por concepto de multas y sanciones de tránsito pueden ser destinados, indistintamente, a la gestión del sistema de recaudo de las multas o a los planes de tránsito, transporte y movilidad, educación, dotación de equipos, combustible, seguridad vial, operación e infraestructura vial del servicio de transporte público de pasajeros. 26.
En ese sentido la sociedad accionante señaló: «[…] De la lectura se (sic) la sentencia emitida por el tribunal administrativo (sic) del Huila, sala tercera (sic) de decisión, se evidencia que SOLO se analizó el PRIMER Y TERCER COMPONENTE JURÍDICO de la destinación específica del artículo 160 de la ley (sic) 769 de 2002. OMITIÓ analizar el componente SEGUNDO (sic) y fue sobre el cual encontró fundadas sus razones para expedir un fallo en el sentido de acoger las pretensiones del demandante, no garantizando el tribunal el principio de unidad de 24 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016- 01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta interpretación del derecho, su aplicación uniforme en garantía de los derechos de la Sociedad de Economía Mixta Tránsito de Palermo S.A.
3. NORMA OMITIDA POR EL TRIBUNAL (LEY 2197 DE 2022) EN LA SUSTENTACIÓN JURÍDICA DE LA SENTENCIA El tribunal, (sic) NO INCLUYÓ en su análisis lo señalado en el artículo 58, 59 y 69 de la Ley 2197 del 25 de enero del 2022 norma expedida con anterioridad a la fecha (11 de abril de 2023) de expedición del fallo aquí discutido (…) (…) 4.
VICIOS O YERROS NORMATIVOS EN QUE INCURRIÓ EL TRIBUNAL Y QUE CONSTITUYEN DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO EN LA SENTENCIA El artículo 58 de la Ley 2197 de 2022, modifica expresamente el artículo 7 de la ley (sic) 769 de 2002, permite y reitera la delegación en; (sic) “entidades privadas… el recaudo de las multas correspondientes…” El artículo 59 de la Ley 2197 de 2022 -en su forma- no se expresa como una modificación del artículo 160 de la Ley 769, sino que se expresa como una disposición frente a la destinación de los recursos provenientes de las multas de tránsito.
(…) [E]l artículo 69 de la ley (sic) 2197 de 2002 derogan todas las disposiciones que sean contrarios (sic) a ella, es decir el artículo 4 de la ley (sic) 1843 de 2017, artículo (sic) 306 de la ley (sic) 1955 de 2019, normas que uso (sic) el Tribunal para su análisis en relación con la destinación especifica de los dineros recaudados por multas de tránsito del artículo 160 de la ley (sic) 769 de 2002, análisis por demás, parcializado e incompleto pues se indicó: “… En este sentido, el artículo 160 de la Ley 769 de 2002 estable la destinación específica del recaudo por concepto de multas y sanciones de infracciones de tránsito para la ejecución de planes y proyectos del sector movilidad, y enuncia en forma delimitada los conceptos sobre los cuales recae la destinación de dichos recaudos.26 Olvido (sic) el tribunal hacer referencia al texto del mismo artículo 169 que dice;
(sic) “y los particulares en quienes se delegue y participen en la administración, liquidación, recaudo y distribución de las multas.”27 El anterior texto legal, obviado por el Tribunal cerro (sic) la visión e interpretación jurídica en relación con el concepto de destinación especifica (sic) y no hubiese dicho equívocamente que el dinero recaudado por multas de tránsito solo se destinataria (sic) 26 Sentencia segunda instancia pág. 12.
Tribunal administrativo del Huila Sala tercera de decisión. 27 Sentencia segunda instancia pág. 12. Tribunal administrativo del Huila Sala tercera de decisión. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta “… para la ejecución de planes y proyectos del sector movilidad, y enuncia en forma delimitada los conceptos sobre los cuales recae la destinación de dichos recaudos…”28 Es evidente que se analizó solo una parte del texto, como se hizo a largo del escrito de sentencia de segunda instancia, y no en su conjunto como le impone el deber de impartir justicia, bajo los principios de unidad de materia, legalidad e imparcialidad.
El Tribunal Administrativo del Huila, no se refirió en absoluto a la ley (sic) 2197 de 25 de enero de 2022 porque simplemente desconocía la Ley (sic) vigente, su análisis normativo careció de rigurosidad, por desconocimiento en el tema que se decidió […]». (Negrilla y subrayado original del texto) 27. En criterio de la Sala, la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, por las siguientes razones: (i) el debate planteado no se hizo desde una óptica constitucional y (ii) la parte actora pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia y busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez de lo contencioso administrativo. 28.
A partir de la expedición de la sentencia de unificación SU-215 de 2022, esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de la relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional, para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una «afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales». 29.
En este caso, se aprecia que la discusión expuesta por la parte actora gira en torno a la interpretación que el Tribunal Administrativo del Huila hizo al artículo 160 de la Ley 769 de 2002. En criterio de la accionante, la autoridad judicial realizó un análisis restrictivo sobre la destinación que cada ente territorial debe otorgarle a los recursos recaudados por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito. 30.
Sin embargo, en este asunto no se evidencia que el juez hubiese realizado una interpretación restrictiva de la norma, sino que por el contrario realizó un estudio integral del artículo 160 de la Ley 769 de 2002, el artículo 4 de la Ley 1843 de 2017, el artículo 306 de la Ley 1955 de 201929 y las sentencias C-385 de 200330 y C-308 de 199431 de la Corte Constitucional, lo que le permitió concluir lo siguiente: 28 Sentencia segunda instancia pág. 12.
Tribunal administrativo del Huila Sala tercera de decisión. 29 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022». 25 de mayo de 2019. D.O. No. 50.964 30 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-385 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; 13 de mayo de 2003. 31 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-308 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; 7 de julio de 1994. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta «[…] Bajo tales parámetros, se concluye que el recaudo por concepto de multas e infracciones de tránsito, pertenecen al tesoro público del ente territorial con jurisdicción en el lugar de comisión de la infracción. Asimismo, a través de la misma Ley 769 de 2002 (artículo 160) el legislador estableció la destinación específica del mentado recaudo, frente a la cual enlistó los conceptos de “planes de tránsito, transporte y movilidad, educación, dotación de equipos, combustible, seguridad vial, operación e infraestructura vial del servicio de transporte público de pasajeros, transporte no motorizado, y gestión del sistema de recaudo de las multas”.
Por este camino, existe un principio de legalidad de la destinación de recursos públicos, conforme la cual, la Honorable Corte Constitucional mediante Sentencia C-308 de 1994, MP, (sic) Antonio Barrera Carbonell, se pronunció bajo las siguientes palabras: “Si, como se ha visto, la Federación manejaba y maneja recursos públicos, no hay duda que la destinación excepcional de parte de ellos a objetivos no previstos originariamente por la ley, requería de la autorización oficial para que se pudieran realizar válidamente inversiones en actividades como las señaladas.
En virtud del principio de legalidad, la destinación de recursos públicos a objetivos no previstos por la ley es contraria a derecho y no puede cumplirse por ningún organismo o persona que administre recursos públicos, y mucho menos por personas privadas que los administren como colaboradores del Estado. El principio de legalidad es demasiado inflexible para condescender con el manejo a discreción de los recursos públicos, bien sea por las autoridades oficiales o por los particulares.” (Negrilla de la Sala) (…) En tal medida, retomando la respuesta de fecha 16 de marzo 2018 otorgada por Tránsito Palermo S.A. con asunto “Recaudo y Ejecución Multas por Infracciones de Tránsito 2010 – 2017”32, se avizora la siguiente información de recaudo y destinación de recursos ejecutados por dicho organismo de tránsito, correspondientes a los años 2015 a 2017, así: Para mayor ilustración, se traslada la información de dichas respuestas, en los correspondientes años: 32 Expediente Electrónico cargado en SAMAI, índice 3, archivo 3, páginas 20 – 24. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta En ese sentido, en la medida que el asunto se trata de una acción constitucional y que el a quo consideró que no contaba con los suficientes elementos de prueba para la concesión del amparo de los derechos colectivos, la Sala procederá a revocar la decisión de primera instancia para proceder a su amparo, pues, conforme lo analizado, de las simples respuestas efectuadas por las accionadas, se desprende que no existe concordancia entre el recaudo y ejecución de los recursos obtenido por concepto de multas y sanciones de comparendos de tránsito del municipio de Palermo […]».
(Negrilla y subraya del texto) 31. Según lo anterior y como lo concluyó el Tribunal, solo una parte de los dineros recaudados para los años 2015, 2016 y 2017 fueron destinados a los conceptos específicos contemplados en el artículo 160 de la Ley 769 de 2002, sin que se le haya informado a la autoridad judicial la destinación o ejecución del porcentaje restante. 32.
Por lo que no se aprecia que la autoridad judicial hubiese emitido una decisión arbitraria en el asunto objeto de tutela o desconocido los derechos fundamentales de la parte actora. En ese sentido, lo que se advierte es que el juez hizo un análisis exhaustivo de las normas y de las pruebas allegadas al proceso, a partir de las cuales fundamentó su decisión. 33.
En este punto, vale la pena señalar que la acción de «tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado». 34. Significa lo anterior, en palabras de la Corte Constitucional, que este «mecanismo de amparo constitucional» no puede ser «utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial»; ya que en «el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos».
En esa medida, «[s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-00 Accionante: Tránsito de Palermo S.A. Sociedad de Economía Mixta judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales»33. 35. Conforme a lo anotado, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 33 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021.