Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: ASEO URBANO DE LA COSTA S.A. E.S.P. Demandado: DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS Referencia: EJECUTIVO CONTRACTUAL – APELACIÓN SENTENCIA SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia proferida el 27 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró no probada la excepción de inexistencia de la obligación, ordenó seguir adelante con la ejecución y condenó en costas al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 29 de diciembre de 2015, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y la sociedad Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. suscribieron, de común acuerdo, el acta de liquidación anticipada del “Contrato Especial para Encomendar Actividades de Servicio Público Domiciliario de Aseo en las Áreas Públicas de los Canales de Aguas Pluviales del Distrito de Cartagena” celebrado el 6 de mayo de esa anualidad.

En virtud de dicho negocio jurídico la entidad territorial se obligó a pagar la suma de $2.536.084.383,60, por concepto de servicios prestados y cobrados mediante las facturas No. FA-24448205, FA-24448205-1 y FA-24566889 a favor de la sociedad Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P., con cargo al presupuesto de la vigencia 2016 y conforme al acto administrativo que ordenara el pago.

En la demanda ejecutiva, la sociedad Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. afirma que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias no ha pagado el valor Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 2 acordado en el acta de liquidación mencionada y, por tal motivo, solicita que sea ejecutado por la suma de $2.536.084.383,60.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda y solicitud de medidas cautelares 1.1. El 23 de enero de 20171, la sociedad Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. (en adelante Aseo Urbano), mediante apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (en adelante el distrito de Cartagena), en la que formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Se sirva dictar mandamiento ejecutivo contra el DISTRITO TURISTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA, y a favor de la sociedad ASEO URBANO DE LA COSTA, por la suma de DOS MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES OCHENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS CON SESENTA CENTAVOS ($2,536,084,382,60) M/CTE, por los siguientes conceptos:

1. DOS MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES OCHENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS CON SESENTA CENTAVOS ($2,536,084,383,60) M/CTE, por concepto de los servicios ejecutados y cobrados mediante facturas FA-24448205, FA-24448205-1 y FA-24566889, reconocidas y reconfirmados en el acta de liquidación del contrato de limpieza de canales y drenajes pluviales, de fecha 29 de diciembre de 2015, equivalentes a la suma adeudada por el Distrito de Cartagena a la empresa Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P., que en todo caso deberá ser indexada y actualizada al momento del pago, de conformidad con el IPC.

SEGUNDA: Se ordene a la demandada a realizar el pago de los intereses moratorios derivados de las obligaciones insolutas, incluyendo la actualización monetaria de las mismas, hasta el día que se realice el pago efectivo de la obligación pretendida en la pretensión precedente, de conformidad con lo establecido en el numeral 8 del artículo 4° de la ley 80 de 1993, en concordancia con el artículo 2.2.1.1.2.4.2 del Decreto 1082 de 2015.

TERCERA: Se condene a la entidad demandada al pago de gastos procesales, costas y agencias en derecho que lleguen a causarse con ocasión del proceso ejecutivo.” 1.2. Como fundamento de las pretensiones se señalaron los siguientes hechos: 1.2.1. El 6 de mayo de 2015, la sociedad Aseo Urbano y el distrito de Cartagena, celebraron el “contrato especial para encomendar actividades del servicio público domiciliario de aseo en las áreas públicas de los canales de aguas pluviales del distrito de Cartagena”, con la entidad territorial demandada, cuyo objeto consistió, en la “prestación del servicio público domiciliario de aseo especial y sus actividades complementarias para las labores de limpieza y mantenimiento de áreas públicas 1 Fl. 42 a 52, C. 1.

Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 3 correspondientes a los canales y drenaje de aguas pluviales en la ciudad de Cartagena; y su posterior mantenimiento, mediante los componentes de: i) Extracción mecánica de sedimentos. ii) Extracción manual o mecánica de desechos sólidos. iii) Desmonte de malezas. iv) Cargue, transporte y disposición final de residuos en relleno sanitario” (en adelante el Contrato Especial). 1.2.2.

El 7 de mayo de 2015, las partes suscribieron el acta de inicio del Contrato Especial, en la que se estableció la programación para la limpieza de los canales. 1.2.3. El 13 de mayo de 2015, el distrito de Cartagena aprobó las pólizas presentadas por la sociedad Aseo Urbano. 1.2.4. El 21 de octubre de 2015, las partes suscribieron acuerdo aclaratorio respecto a la forma de pago pactada en la cláusula décima séptima del Contrato Especial. 1.2.5.

El 24 de diciembre de 2015, la sociedad ejecutante presentó para pago ante el distrito de Cartagena, las facturas No. FA-24448205, FA- 24448205-1 y FA- 24566889, por valor de $2.536.084.383,60, causadas con ocasión de la ejecución del Contrato Especial, las cuales no fueron controvertidas, rechazadas u objetadas. 1.2.6. El 29 de diciembre de 2015, las partes de común acuerdo suscribieron acta de terminación anticipada y liquidación del Contrato Especial (en adelante el Acta de Liquidación), definiendo el siguiente balance de ejecución: Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 4 1.2.7.

En criterio de la ejecutante, el Acta de Liquidación constituye título ejecutivo, pues en ella el distrito de Cartagena reconoció y aceptó de manera clara y expresa que adeudaba a la sociedad Aseo Urbano la suma de $2.536.084.383,60 por concepto de servicios prestados y facturados e indicó la fecha de exigibilidad de la obligación, en los siguientes términos: “SEGUNDO. (…) LIQUIDAR EN FORMA ANTICIPADA DE COMÚN ACUERDO el Contrato Especial para Encomendar Actividades del Servicio Publico Domiciliario de Aseo en las Áreas Públicas de los Canales de Aguas Pluviales del Distrito de Cartagena, con un saldo a favor de LA EMPRESA de DOS MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES OCHENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS CON SESENTA CENTAVOS ($2,536,084,383,60), M/CTE, que corresponde a los servicios prestados y cobrados mediante las facturas No. FA-24448205, FA-24448205 - 1 y FA-24566889, los (sic) cuales serán cubiertos con cargo al presupuesto de la vigencia 2016, conforme al acto administrativo que ordene el pago.

(…)

QUINTO. Las Partes aceptan irrevocablemente el balance contenido en el presente documento, y declaran Terminado Anticipadamente y Liquidado el Contrato Especial para Encomendar Actividades del Servicio Público Domiciliario de Aseo en las Áreas Públicas de los Canales de Aguas Pluviales del Distrito de Cartagena”. 1.2.8. El distrito de Cartagena, al momento de presentar la demanda no ha pagado las facturas No. FA-24448205, FA- 24448205-1 y FA-24566889, reconocidas y reconfirmadas en el Acta de Liquidación. 1.3.

Con el propósito de ejecutar una supuesta obligación clara, expresa y exigible contendida en el acta de liquidación anticipada del “contrato especial para encomendar actividades del servicio público domiciliario de aseo en las áreas públicas de los canales de aguas pluviales del Distrito de Cartagena”, suscrita de común acuerdo entre la sociedad Aseo Urbano y el distrito de Cartagena el 29 de diciembre de 2015, con la demanda ejecutiva se aportaron las siguientes pruebas documentales: 1.3.1.

Copia simple del Contrato Especial para encomendar actividades de servicio público domiciliario de aseo en las áreas públicas de los canales de aguas pluviales del distrito de Cartagena celebrado entre esa entidad territorial y la sociedad Aseo Urbano, de fecha 6 de mayo de 20152. 2 Fl 66 a 74, C. 1. Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 5 1.3.2.

Acta de Liquidación anticipada del contrato de actividades de limpieza de canales y drenajes pluviales del distrito de Cartagena, suscrita de mutuo acuerdo el 29 de diciembre de 20153. 1.3.3. Copia simple de la constancia de radicación para el pago de las facturas FA- 24448205, FA-24448205-1 y FA-24566889 ante el distrito de Cartagena y copia de las mismas4. 1.3.4.

Copia simple del acta de inicio de actividades de limpieza de canales y drenajes pluviales del distrito de Cartagena, de fecha mayo 7 de 20155. 1.3.5. Copia simple de la aclaración al contrato de limpieza de canales y drenajes pluviales del distrito de Cartagena, de fecha 21 de octubre de 20156. 1.3.6. Acta parcial No. 3, 4 y 5 de recibo a satisfacción de limpieza de canales pluviales, de fecha 30 de noviembre, 5 y 20 de diciembre de 2015, respectivamente7. 1.3.7.

Copia simple de los estudios de conveniencia de contratar las actividades de limpieza de canales y drenajes pluviales del distrito de Cartagena, de fecha marzo de 20158. 1.3.8. Copia simple de los certificados de disponibilidad presupuestal No. 72 y 181 del 20 de abril de 2015, por valor de $1.800.000.000 y $2.000.000.000, respectivamente9. 1.3.9.

Copia simple del acta de aprobación de la póliza de garantía de cumplimiento, de fecha 13 de mayo de 2015 con los siguientes amparos: cumplimiento del contrato, pago de salarios y prestaciones sociales y responsabilidad extracontractual; así como de las pólizas AA000375 y AAA00037710. 3 Fl 63 a 65, C. 1. 4 Fl 59 a 62, C. 1. 5 Fl 75 a 78, C. 1. 6 Fl 79 a 81, C. 1. 7 Fl 82 a 96, C. 1. 8 Fl 97 a 113, C. 1. 9 Fl 114 a 115, C. 1. 10 Fl 118 a 122, C. 1.

Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 6 1.4. Asimismo, la ejecutante solicitó decretar como medida cautelar el embargo y secuestro de los dineros depositados en cuentas corrientes y ahorros en los bancos del país, así como los recursos del sistema general de participación para agua potable y saneamiento básico y del impuesto predial, que se encontraran a disposición del distrito de Cartagena (Capítulo IV de la demanda ejecutiva)11. 2.

Mandamiento ejecutivo y decisión sobre las medidas cautelares 2.1. Mediante providencia del 24 de marzo de 201712, el Tribunal Administrativo de Bolívar, libró mandamiento ejecutivo a favor de Aseo Urbano y en contra del distrito de Cartagena, por la suma de $2.536.084.383,60, correspondiente al balance final contenido en el Acta de Liquidación suscrita el 29 de diciembre de 2015; más los intereses moratorios, desde que se hizo exigible la obligación hasta que ocurra el pago efectivo de la misma.

Adicionalmente, ordenó su notificación al ente territorial. Al efecto, el Tribunal consideró que el Acta de Liquidación constituye, por sí sola, título ejecutivo, al contener una obligación clara, expresa y exigible. Respecto de los intereses moratorios señaló que, en tanto, las partes en el marco del Contrato Especial no pactaron una regla especial para su causación, debía aplicarse lo dispuesto en el inciso 2º del numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993. 2.2.

El distrito de Cartagena interpuso recurso de reposición contra la providencia aludida13, el cual fue rechazado por improcedente mediante auto del 21 de julio de 201714, en consideración a que el recurrente, a través de ese instrumento procesal, no estaba controvirtiendo los requisitos formales del título, en los términos del artículo 430 del CGP, sino el fondo del asunto, que sería objeto de pronunciamiento en la sentencia. 2.3.

También, el 24 de marzo de 201715, el Tribunal Administrativo de Bolívar, profirió auto mediante el cual negó el decreto de la medida cautelar solicitada, atendiendo que, por expresa disposición del artículo 45 de la Ley 1551 de 2012, en los procesos ejecutivos en que un municipio sea parte demandada, solo se podrán decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución. La decisión no fue recurrida por la parte actora.

Posteriormente, 11 Fl. 49 a 50, C. 1. 12 Fl. 125 a 131, C. 1. 13 Fl. 135 a 142, C. 1. 14 Fl. 152 a 153, C. 1. 15 Fl. 131 a 132, C. 1. Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 7 mediante escrito del 21 de junio de 201716, la ejecutante solicitó de nuevo el decreto de medidas cautelares, petición que luego desistió17.

Surtido el traslado respectivo18, el tribunal a quo, mediante proveído de 2 de mayo de 201819, aceptó el referido desistimiento. 3. Contestación de la demanda El distrito de Cartagena contestó la demanda, mediante escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones, formuló la excepción de mérito de inexistencia de la obligación y solicitó como prueba el interrogatorio de parte20.

En sustento de ese medio de defensa argumentó: 3.1. Se violó el principio de transparencia al hacer la contratación directa de una obra pública bajo el eufemismo de un contrato especial de servicio público de aseo, para evadir, con ello, los mecanismos de selección dispuestos para los contratos de obra en la Ley 80 de 1993 y 1150 de 2007. 3.2.

El Contrato Especial y el Acta de Liquidación están viciados de nulidad absoluta, porque fueron celebrados contra expresa prohibición legal contenida en el artículo 24-8 de la Ley 80 de 1993, pues la suscripción del Contrato Especial se llevó a cabo sin el cumplimiento de los requisitos necesarios para su validez, al omitir adelantar licitación pública en un asunto que debía contratarse de esa manera. 3.3.

Al haberse agotado el valor amparado por las disponibilidades presupuestales, no era dable continuar con la prestación del servicio contratado, pues en esos eventos se hace necesario suscribir un contrato adicional o modificatorio del contrato inicial que cuente con el respectivo soporte presupuestal, según sea el caso. Por lo anterior, se vulneraron los artículos 40 de la Ley 80 de 1993, 71 del Decreto 111 de 1996 y 23 de la Ley 1150 de 2007. 3.4.

No se adjuntó al Acta de Liquidación, el informe final de ejecución expedido por el supervisor del mismo, donde se evidencien las actividades ejecutadas. Por tal 16 Fl. 4 a 9, C. 1. 17 Fl. 22, C. 1. 18 Por auto de 16 de noviembre de 2017. Fl. 23, C. 1. 19 Fl. 27, C. 1. 20 Fl. 167 a 173, C. 1. Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 8 razón, el título resulta incompleto, en los términos de la cláusula sexta y octava de ese documento, que reza: “SEXTO: Que las partes han decidido dar por terminar (sic) el contrato anticipadamente por mutuo acuerdo, teniendo en cuenta el informe final de ejecución del contrato expedido por el supervisor del mismo, donde se evidencian las actividades ejecutadas; y además dada la especialidad de la contratación efectuada con amparo en el artículo 39.3 de la Ley 142 de 1994 los servicios especiales objeto del mismo pendientes por liquidar, deberán ser facturados dentro de la presente vigencia a fin que su pago se realice con cargo al presupuesto Distrital de la vigencia 2016, haciéndose necesaria la presente liquidación final”.

“OCTAVO: De acuerdo con el informe de supervisión, tal como consta en el documento adjunto y que hace parte integral de la presente acta, LA EMPRESA ejecutó las actividades objeto del Contrato Especial para Encomendar Actividades del Servicio Publico Domiciliario de Aseo en las Áreas Públicas de los Canales de Aguas Pluviales del Distrito de Cartagena, hasta el día 29 de diciembre de 2015, decidiendo las partes adelantar los trámites de terminación anticipada por mutuo acuerdo y liquidación del mismo”.

(Se resalta). 3.5. La obligación contenida en el Acta de Liquidación, no es exigible, por no cumplirse la condición prevista en la cláusula segunda de ese documento, en la que se dispuso que el pago del valor en ella reconocido se haría “con cargo al presupuesto de la vigencia 2016, conforme al acto administrativo que ordene el pago”. 4.

Traslado de la excepción de mérito El 29 de noviembre de 201721, el Tribunal Administrativo de Bolívar corrió traslado a la ejecutante de la excepción formulada por el distrito de Cartagena, oportunidad en la que la sociedad Aseo Urbano presentó escrito de oposición22, en el que señaló que: 4.1. El objeto y alcance de las obligaciones del Contrato Especial no corresponde al de obra, sino a la prestación del servicio público domiciliario de aseo especial y sus actividades complementarias. 4.2.

La modalidad de selección del contratista se ajusta al régimen específico de esa clase de actividades, según lo dispuesto en el artículo 39-3 de la Ley 142 de 1994. Por tal razón, el Contrato Especial y el Acta de Liquidación no incurren en causal de nulidad. Además, no es admisible que la entidad territorial pretenda desconocer, de mala fe, las obligaciones del Contrato Especial y Acta de 21 Fl. 190, C. 1. 22 Fl. 192 a 202, C. 1.

Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 9 Liquidación y sacar provecho de su propia culpa, al manifestar que ella misma incurrió en error al elegir la modalidad de selección del contratista y al indicar el objeto del contrato. Tampoco es el proceso ejecutivo, el escenario para cuestionar la legalidad o validez del Acta de Liquidación como título base de la ejecución que se persigue. 4.3.

Es falso que la obligación que se ejecuta supera los valores amparados por los certificados de disponibilidad presupuestal No. 72 y 181 de 2015, pues sumados ascienden la suma de $3.800.000.000. Tampoco es cierto que corresponda a hechos posteriores o no previstos. 4.4. En el Acta de Liquidación se estipuló que la obligación se pagaría con el presupuesto de la vigencia 2016, por lo cual la obligación es exigible a partir el 1º de enero de ese año. 4.5.

La Contraloría Distrital de Cartagena, en el “Informe Final de Auditoría Modalidad Especial de Servicios Públicos, Vigencia 2016”, precisó que se trata de un Contrato Especial en el que la selección del contratista se podía hacer conforme el artículo 39-3 de la Ley 142 de 1994 y cuestionó el no pago al contratista. Para el efecto, aportó el referido informe como prueba documental23. 5.

Audiencia inicial, de pruebas y de instrucción y juzgamiento con sentencia El 27 de junio de 201824, el Tribunal Administrativo de Bolívar llevó a cabo audiencia en la cual se agotaron las etapas de conciliación, fijación del litigio, decreto de pruebas, control de legalidad, alegatos y sentencia. En el desarrollo de la misma, el a quo adoptó, entre otras, las siguientes decisiones: 5.1.

Fijó el litigio en los siguientes términos: “determinar si la obligación contenida en el acta de liquidación que exhibe como título de recaudo ejecutivo, es inexistente, por los supuestos vicios que afectan la legalidad del contrato que le dio origen, tales como i.- Se celebró un contrato en forma directa, sin procedimiento alguno de la Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007 para la limpieza de los canales del sistema de drenajes pluviales de la Ciudad; ii.- El contrato estatal y Acta de liquidación del mismo están viciados de nulidad absoluta, por violar el principio de 23 Fl. 242 a 245, C. Ppal. 24 Fl. 242 a 245, C. Ppal Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 10 transparencia al no acudir al procedimiento de la licitación pública para escoger al contratista; iii.- Reconocimiento de situaciones de hecho cuando debía celebrarse a través de un nuevo contrato o un contrato adicional, según el caso; pues la ejecutada, no debió continuar con la ejecución del contrato por cuanto se habían agotado los disponibilidades presupuestales, con lo cual se violaron el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, inciso segundo del parágrafo del artículo 40 de la ley 80 de 1993, artículo 23 de la ley 1150 de 2007; iv.- No se aportó el informe final de ejecución del contrato expedido por el supervisor del mismo, donde se evidencian las actividades ejecutadas; y v.- No se anexó el acto administrativo que ordena el pago; lo cual condicionaba el pago de la obligación reconocida en el acta de liquidación; de tal manera que al no cumplirse dicha condición no era exigible la obligación”.

La anterior decisión fue notificada por estrados, sin recursos. 5.2. Incorporó al proceso las pruebas documentales aportadas con la demanda y se practicó interrogatorio de parte al representante legal de la sociedad actora. Además, se abstuvo de interrogar a la parte a la ejecutada, porque de conformidad con el artículo 217 del CPACA, ni el representante legal de una entidad pública, ni su apoderado, podían confesar.

Frente a las anteriores decisiones no se presentaron recursos. 5.3. Agotó la etapa de saneamiento del proceso, sin que las partes ni el despacho sustanciador, advirtieran vicios que pudieran afectar la validez del proceso. 6. Alegatos de conclusión En la audiencia celebrada el 27 de junio de 2018, Tribunal Administrativo de Bolívar corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

La sociedad actora reiteró la procedencia del mandamiento ejecutivo porque de los documentos aportados con el escrito inicial se configura una obligación clara, expresa y exigible a su favor. Además, insistió en los argumentos expuestos en la oposición a las excepciones de mérito. Por su parte, el distrito de Cartagena, solicitó declarar probada la excepción de inexistencia de la obligación. El Ministerio Público guardó silencio. 7.

Sentencia de primera instancia En la audiencia celebrada el 27 de junio de 2018, el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia de primera instancia en la que resolvió declarar no Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 11 probada la excepción de inexistencia de la obligación, ordenar seguir adelante con la ejecución y condenar en costas al distrito de Cartagena25.

Como sustento de su decisión, señaló que la excepción propuesta por la ejecutada no estaba llamada a prosperar, porque el proceso ejecutivo no es el escenario para discutir la legalidad de un contrato celebrado por una entidad pública, pues la vía para ello es el medio de control de controversias contractuales. Adicionalmente, consideró necesario hacer las siguientes precisiones: 7.1.

El objeto del negocio jurídico que dio origen al título base de ejecución, no encaja en la definición de contrato de obra que trata el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sino que corresponde a un contrato especial para los efectos de la gestión de los servicios públicos que se rige por el derecho privado, (artículo 31 y 39-3 de la Ley 142 de 1994).

De ahí que, el proceso de selección del contratista no estuviera sometido a las reglas del Estatuto General de Contratación Pública. Por tal razón, no se vulneró el principio de transparencia y, ni el contrato, ni el acta que lo liquidó, estarían viciados de nulidad. 7.2. El Contrato Especial se celebró y ejecutó dentro de una misma vigencia fiscal (2015), por lo que no se comprometieron recursos de vigencias futuras.

Además, existió disponibilidad presupuestal (CDP Nos. 181 y 72 del 20 de abril de 2015), que superaba el valor reconocido en el Acta de Liquidación a favor de la ejecutante. En todo caso, la ausencia de dicha disponibilidad, en el procedimiento de suscripción del Acta de Liquidación bilateral, no afectaba la validez de esta, por ser una carga de la entidad pública y no del acreedor. 7.3.

El Acta de Liquidación bilateral que se suscribe sin salvedades, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, que constituye de manera autónoma un título ejecutivo, para exigir el cumplimiento de las prestaciones insolutas, sin necesidad de acompañar o anexar al acta, los documentos o instrumentos que sirvieron de soporte para hacer la respectiva liquidación. 7.4.

De la literalidad de la cláusula segunda del Acta de Liquidación se infiere con claridad, que la exigibilidad de la obligación reconocida no está condicionada a la expedición del acto administrativo que ordene el pago, pues dicha exigibilidad se da a partir del 1° de enero de 2016, teniendo en cuenta la forma abierta como se consagró (con cargo al presupuesto de la vigencia 2016).

Admitir lo contrario, seria 25 Fl. 246 a 257, C. Ppal. Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 12 dejar al arbitrio de la ejecutada la exigibilidad de la obligación, lo cual podría prolongarse en el tiempo o no darse nunca, considerando que la expedición del acto administrativo responde a una decisión unilateral de la demandada. 7.5.

Finalmente, condenó en costas a la ejecutada por haber sido vencida en el proceso (artículo 365 del CGP). 8. Recurso de apelación Notificada la sentencia en estrados durante la audiencia realizada el 27 de junio de 2018, la parte ejecutada interpuso recurso de apelación contra la misma. Señaló que siempre que el juez advierta la nulidad absoluta de un “acto administrativo o jurídico”, debe declararla en cualquier estancia procesal, y en este caso, estaba probado que el Contrato Especial y el Acta de Liquidación estaban viciadas de nulidad, por tratarse de un negocio jurídico celebrado de manera directa, sin adelantar una licitación pública y reconocer en el Acta de Liquidación situaciones de hecho sin respaldo presupuestal.

Asimismo, insistió que el título resultaba incompleto porque no se arrimó al plenario el informe final de ejecución expedido por el supervisor del Contrato Especial ni el acto administrativo que ordenó el pago. Surtido el traslado del recurso la parte ejecutante se pronunció para oponerse a la prosperidad del recurso instaurado por el distrito de Cartagena.

Finalmente, el tribunal concedió el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia ante el Consejo de Estado. 9. Actuación en segunda instancia Mediante auto del 1º de octubre de 2018, el Consejo de Estado admitió el recurso de apelación antes enunciado26. El 20 de febrero de 2019, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente27. 26 Fl. 263, C. Ppal. 27 Fl. 263, C. Ppal.

Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 13 9.1. En esta oportunidad el distrito de Cartagena, reiteró los argumentos que fundamentaron la excepción de mérito de inexistencia de la obligación y el recurso de apelación28. 9.2. Por su parte, la sociedad ejecutante insistió en la procedencia de las pretensiones por concurrir los elementos del título ejecutivo y, a su vez, retomó los argumentos de oposición a las excepciones, con el propósito de desvirtuar los fundamentos de la apelación29.

Además, adjuntó “acta de pago entre el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Pacaribe S.A. ESP”, suscrita de común acuerdo entre esas partes el 7 de septiembre de 2018, con la que pretendía evidenciar la “temeridad” con la que ha procedido la demandada, solicitud que fue rechazada por extemporánea mediante proveído del 23 de mayo de 202330. 9.3.

Finalmente, el Ministerio Público rindió concepto para solicitar la confirmación de la decisión de primera instancia31. Señaló que el título de recaudo lo constituye el Acta de Liquidación anticipada del Contrato Especial que contiene una obligación clara, expresa y exigible, lo que conlleva declarar no probada la excepción de inexistencia de la obligación y, consecuentemente, seguir adelante con la ejecución. Igualmente, precisó la improcedencia de cuestionar en el proceso ejecutivo la legalidad de los actos administrativos que integran el título de recaudo.

La Sala, al no encontrar causal de nulidad que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el asunto. III. CONSIDERACIONES Para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada, la Sala analizará los siguientes aspectos: 1. Normativa aplicable; 2. Jurisdicción y competencia; 3. Medio de control procedente; 4.

Demanda en tiempo; 5. Legitimación en la causa; 6. Problemas jurídicos; 7. Solución a los problemas jurídicos. 28 Memorial presentado el 28 de febrero de 2019. Fl. 270 a 274, C. Ppal. 29 Memorial presentado el 8 de marzo de 2019. Fl. 275 a 287, C. Ppal. 30 Índice 53, Samai. 31 Memorial presentado el 22 de marzo de 2019. Fl. 293 a 302, C. Ppal.

Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 14 1. Normativa aplicable Por tratarse de una demanda promovida con posterioridad al 2 de julio de 2012, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)32; así como las disposiciones del Código General del Proceso (CGP)33, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 299 y 306 del primero de los estatutos mencionados34. 2.

Jurisdicción y competencia La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de este asunto, en consideración al criterio subjetivo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 201135, conforme al cual se le atribuyó a dicha jurisdicción el conocimiento de los procesos ejecutivos originados en contratos cuando se encuentre involucrada una entidad pública, con independencia del régimen jurídico que las cobije. 32 “Artículo 308.

Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 33 Lo anterior, teniendo en cuenta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014), unificó su jurisprudencia para indicar que el CGP entró a regir a partir del primero (1º) de enero de dos mil catorce (2014), “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”.

Ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, expediente 49.299. 34 “Artículo 299. De la ejecución en materia de contratos y de condenas a entidades públicas. Salvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía. (…)” “Artículo 306.

Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 35 “Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos (…) 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades (…)”. Se resalta.

Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 15 En este caso, el proceso ejecutivo tiene su origen en un “contrato especial para encomendar actividades del servicio público domiciliario de aseo en las áreas públicas de los canales de aguas pluviales del distrito de Cartagena” que celebró la sociedad Aseo Urbano con el distrito de Cartagena.

En efecto, dicha entidad territorial ostenta la naturaleza de entidad pública36, de manera que se trata de un asunto que corresponde conocer a esta jurisdicción. Por su parte, el Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 27 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15037 y 24338 del CPACA y dada la vocación de doble instancia, toda vez que el valor total de las pretensiones para el año 2017 superaba los 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes39, en virtud de lo señalado en el artículo 152- 7 ibídem40. 3.

Medio de control procedente El proceso ejecutivo es el medio de control idóneo para hacer efectivas, por la vía coercitiva, las obligaciones incumplidas por el deudor, en los eventos en que el título base de la ejecución, tenga su causa en un contrato celebrado por una entidad pública. En este caso dicho medio de control resulta procedente, porque se solicita librar mandamiento de pago contra el distrito de Cartagena por la suma de 36 La Ley 80 de 1993, estipula: “Artículo 2.

Definición de entidades estatales, servidores y servicios públicos. Para los efectos de la presente ley: 1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

(…)”. Se resalta. 37 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos […]”. 38 “Artículo 243.Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los jueces. […]” 39 Para el momento de la presentación de la demanda, esto es, para el año 2017, el valor del salario mínimo legal mensual vigente era de $737.717.

Información obtenida de la página oficial del Banco de la República de Colombia https://www.banrep.gov.co/es/salarios. Para el año 2017, el tope correspondiente a los 1500 SMLMV equivalía a $1’106.575.500. En este caso, la cuantía de la demanda se estimó en un monto superior a dicho tope ($2,536,084,382,60). 40 “Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos […] 7.

De los procesos ejecutivos, cuya cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales”. Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 16 $2.536.084.382,60, contenida en el acta de liquidación del Contrato Especial suscrita el 29 de diciembre de 2015 de común acuerdo entre esa entidad y la sociedad ejecutante. 4.

Demanda en tiempo En los procesos ejecutivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el término de caducidad se encuentra previsto en el literal k) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, en virtud del cual “[c]uando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida”.

De conformidad con la norma transcrita, el término de caducidad en el sub lite se debe contabilizar a partir de la exigibilidad de la obligación, es decir, desde el día siguiente a la fecha límite de pago de las obligaciones contenidas en el Acta de Liquidación del Contrato Especial, suscrita de común acuerdo el 29 de diciembre de 2015 entre el distrito de Cartagena y la sociedad ejecutante.

Comoquiera que en el acta anteriormente mencionada se pactó que las obligaciones serían cubiertas con cargo al presupuesto de la vigencia 2016, para la Sala resulta evidente que los créditos en ella contenidos, serían exigibles a partir del 1º de enero de ese año, fecha en que inició la vigencia del presupuesto correspondiente al año 2016.

Así las cosas, el plazo para ejercer el derecho de acción culminó el 12 de enero de 202141 y como la demanda se radicó el 23 de enero de 2017, debe concluirse que se presentó de forma oportuna. 5. Legitimación en la causa La sociedad Aseo Urbano está legitimada en la causa por activa, pues es la acreedora de la obligación contenida en el Acta de Liquidación del Contrato Especial suscrita de común acuerdo con el distrito de Cartagena, el 29 de diciembre de 2015. 41 Primer día hábil después de la vacancia judicial.

Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 17 Por su parte, el distrito de Cartagena se encuentra legitimado en la causa por pasiva, porque fue la entidad pública que se obligó al pago de las sumas contenidas en ese acuerdo de voluntades. 6. Problemas jurídicos Para desatar el recurso de apelación, corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: 6.1.

Establecer si en el marco de un proceso ejecutivo, es procedente el estudio de las excepciones que cuestionan la legalidad del título, como presupuesto previo a la revisión de los cargos por nulidad absoluta del Contrato Especial y del acta que lo liquidó. 6.2. Determinar si resulta procedente ejecutar la obligación contenida en el Acta de Liquidación bilateral del Contrato Especial que se presentó como base del cobro, por no haberse adjuntado a la misma el informe final del supervisor del contrato, así como el acto administrativo que ordena el pago de la obligación. 6.3.

Una vez definido lo anterior, la Sala determinará si en el caso concreto procede o no seguir adelante con la ejecución. 7. Solución a los problemas jurídicos Con el propósito de resolver los problemas jurídicos planteados, en primer lugar, se establecerá el objeto del proceso ejecutivo y las condiciones que debe reunir el título para poder ser cobrado por esa vía procesal.

Posteriormente, se precisará si en el caso concreto, el Acta de Liquidación presentada como base de recaudo, corresponde a un título ejecutivo autónomo y dotado de claridad, expresión y exigibilidad, para que pueda continuar con su ejecución. 7.1. Aspectos generales del proceso ejecutivo y del título ejecutivo El fin del proceso de ejecución es lograr que el titular de una relación jurídica que crea obligaciones42 contenidas en un título ejecutivo, pueda obtener, a través de la intervención coercitiva del Estado, la plena satisfacción de estas, compeliendo al 42 López Blanco.

Hernán Fabio. Código General del Proceso. Parte Especial. Bogotá D.C.: Dupre Editores Ltda. Pág. 389. Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 18 deudor a ejecutar la prestación a su cargo43, si ello es posible, o a la correspondiente indemnización de perjuicios44. En ese sentido, en esta clase de diligencias, no se busca el reconocimiento de derecho alguno, sino la efectividad de uno declarado o contenido en un título, pues “el Juez parte de la base que le produce el título ejecutivo y no del conocimiento que respecto del derecho del demandante pudiera adquirir posteriormente en el curso del proceso”45.

El título ejecutivo es pues la base del proceso de ejecución y su condición indispensable. El objeto del proceso ejecutivo es, entonces, lograr el cumplimiento de las obligaciones en los casos en los que, pese a la certeza y exigibilidad de estas, el obligado no se ha allanado a cumplirlas. Se trata de la satisfacción coercitiva de la prestación insatisfecha46.

En esa medida, el proceso ejecutivo no es el escenario idóneo para cuestionar la legalidad del título ejecutivo, pues esta solo puede debatirse por los medios ordinarios legalmente establecidos47, so pena de vulnerarse las instituciones procesales del debido proceso48 y del juez natural49, pues ello implicaría permitir que el juez que conoce del proceso ejecutivo lleve a cabo el enjuiciamiento de los asuntos que han sido designados legalmente al juez ordinario.

Con relación al concepto de título ejecutivo, este puede entenderse como el documento o conjunto de documentos complementarios50 emitidos en favor de una o de varias personas, en los que por mandato legal o judicial, o por acuerdo de 43 Corte Constitucional. Sentencia C-918 de 2001. 44 Op. cit. 42. 45 VELASQUEZ G. JUAN GUILLERMO (1986).

“Los procesos ejecutivos”, 2ª. Edición, Editora Jurídica de Colombia, Medellín, pg. 15 46 SUÁREZ HERNÁNDEZ, DANIEL (1996). “El Proceso Ejecutivo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el Cobro Coactivo de los Procesos de Ejecución ante la Jurisdicción Administrativa”, Revista del Instituto Colombiano de Derecho Procesal N°20 pág. 49 http://www.icdp.org.co/revista/usuarios/edicionesAnteriores/1996.php. 47 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera de lo Contencioso Administrativo: sentencia de 27 de julio de 2005, radicación 23565; sentencia del 30 de julio de 2008, radicación 28346; sentencia de 16 de agostos de 2008, radicación 23363 y auto de 7 de septiembre de 2010, radicación 08001-23-31-000-2009-00019-02(IJ);

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera: sentencia de 14 de marzo de 2019, radicación 46616; sentencia de 10 de abril de 2019, radicación 39770; sentencia del 9 de marzo de 2020, radicación 44458; sentencia del 2 de julio de 2021, radicación 37759; auto de 15 de diciembre de 2021, 66772; sentencia de 22 de abril de 2022, radicación 60587; entre otros. 48 Constitución Política, art. 29. 49 “La exigencia de un juez competente, independiente e imparcial remite necesariamente a la noción de ‘juez natural’, que tiene en el ordenamiento jurídico colombiano un significado preciso, esto es, aquél a quien la Constitución o la ley le ha atribuido el conocimiento de un determinado asunto”.

Corte Constitucional, sentencia C-200 de 2002. 50 Cfr. Velásquez G. Juan Guillermo. Los procesos ejecutivos. Medellín: Editora Jurídica de Colombia. 1986.Pág. 22. Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 19 quienes lo suscriben51, consta una obligación, clara, expresa y exigible, que al ofrecer certeza de su contenido y alcance, judicialmente puede exigirse la satisfacción de las obligaciones en contenidas él, de manera que el obligado- deudor pueda verse compelido a cumplir mediante la denominada acción ejecutiva52.

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 422 del CGP53 y en consonancia con la jurisprudencia de esta Corporación54, para que un documento pueda revestir el carácter de título ejecutivo, debe reunir unas condiciones de forma y otras de fondo. Las primeras exigen que el título, el documento o conjunto de documentos que integran el título sean auténticos y, en condiciones normales, provengan del deudor o sus causantes y constituyan plena prueba contra él. De igual forma, la obligación puede constar en sentencias judiciales de condena y de otras providencias judiciales que tengan fuerza ejecutiva55.

Asimismo, puede devenir de las providencias que, en los procesos ante esta jurisdicción o la de policía, liquiden costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia56, o de otros documentos a los cuales la ley les de ese alcance57. En ese sentido, el título ejecutivo puede ser singular, es decir, estar contenido o constituido por un solo documento, como sería el caso de un título valor.

De igual manera el título puede ser complejo, esto es, que se encuentra integrado por un conjunto de documentos, como ocurre por ejemplo con un contrato y las constancias de incumplimiento, el cobro de las garantías, etc., contenidas en documentos diferentes. En todo caso, los documentos que se alleguen con la demanda para constituir un título ejecutivo de esta naturaleza deben valorarse en su conjunto, con miras a establecer si, conjuntamente, constituyen prueba idónea de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante. 51 Velásquez Gómez.

Luis Guillermo. Los procesos ejecutivos y medidas cautelares. Décima Tercera Edición. Medellín: Editorial Librería Jurídica Sánchez R Ltda. 2006. Págs. 47, 48 y 60. Citado por Rodríguez Tamayo. Mauricio Fernando. La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. 6a edición. Medellín: Editorial Jurídica Sánchez R. S.A.S. Pág. 53. 52 Cfr. Velásquez G. Op. cit.

Pág. 20. 53 Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. 54 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de enero de 2008. Rad. 34201. 55 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de mayo de 2014; Rad.:25000-23- 26-000-1999-02657-02(33586). 56 Ibídem. 57 CGP, art. 422.

Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 20 A este respecto, el artículo 297 del CPACA estableció un listado de los documentos que pueden constituir un título ejecutivo en materia contencioso administrativa, entre estos: i) las sentencias ejecutoriadas proferidas por esta jurisdicción, en donde se condene a una entidad al pago de sumas dinerarias; ii) las decisiones en firme proferidas en ejercicio de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que se establezcan obligaciones claras, expresas y exigibles; iii) los contratos y sus garantías, junto con los actos expedidos en ejercicio de la actividad contractual, de los cuales emane una obligación clara, expresa y exigible a cargo de alguna de las partes y; iv) los actos administrativos, con constancia de ejecutoria, en donde se reconozca un derecho o una obligación clara, expresa y exigible en cabeza de una autoridad administrativa, los cuales deben ser allegados en copia auténtica con la anotación de que corresponden al primer ejemplar.

Por otra parte, las condiciones de fondo de los títulos ejecutivos atañen a la exigencia de que en estos documentos aparezca, a favor del ejecutante o de su causante, y a cargo del ejecutado o del causante, una “obligación clara, expresa y exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero”58.

Se trata, entonces, de que el título permita establecer con claridad que al obligado le corresponde cumplir a favor de su acreedor una prestación de dar, de hacer o de no hacer y que la obligación de la cual deriva dicha prestación, además sea clara, expresa y exigible. En tal sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que la obligación debe entenderse expresa cuando aparece manifiesta en la redacción del título, es decir, que en el documento que la contiene debe estar declarada expresamente de forma nítida y sin que para tal efecto se deba acudir a interpretaciones o elucubraciones.

La obligación es clara cuando aparece determinada en el título, de modo que resulta fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido. Finalmente, la obligación es exigible cuando puede demandarse su cumplimiento al no estar pendiente de un plazo o una condición. En otras palabras, la exigibilidad se debe a que la obligación debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acontecida, o para la cual no se señaló término, pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y 58 Autos del 4 de mayo de 2002, radicación 15679 y del 30 de marzo de 2006, radicación 30086, entre otros.

Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 21 la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento59. 7.2. Del caso concreto En el recurso de apelación presentado por el distrito de Cartagena contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 27 de junio de 2018, el recurrente insiste en la prosperidad de la excepción de “inexistencia de la obligación", porque a su juicio: i) el Contrato Especial y el acta que lo liquidó están viciados de nulidad absoluta y; ii) el título no reúne las condiciones legales para ser cobrado por la vía ejecutiva, porque no se acompañó del informe final suscrito por el supervisor del contrato y del acto administrativo que ordena el pago de la liquidación. Bajo esta óptica y de conformidad con los problemas jurídicos planteados, se procederá a establecer cuáles son los hechos probados en el proceso. 7.2.1.

Hechos probados Una vez examinado el expediente se encuentra que, con las pruebas documentales aportadas al proceso y el interrogatorio de parte practicado al representante legal de la sociedad ejecutante, están demostrados los siguientes hechos: 7.2.1.1. En marzo de 2015 el distrito de Cartagena llevó a cabo estudios para determinar la necesidad, conveniencia y oportunidad de contratar las actividades de limpieza de canales y drenajes pluviales para esa entidad territorial.

En ese documento, se establecieron los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección del contrato especial a celebrarse y se concluyó, que “al tratarse los canales pluviales de áreas públicas, su limpieza encaja dentro de las actividades que hacen parte del alcance del servicio público de aseo que señala en el artículo 14 del Decreto 2981 de 2013; y por ello al ser actividades dirigidas a prestar servicios públicos su forma de contratación se ajusta a la ley 142 de 1994 y en especial al artículo 39.3 de dicho estatuto” 60. 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 5 de octubre de 2000, radicación CE-SEC3-EXP2000-N16868. 60 Según da cuenta la copia simple de los estudios de conveniencia de contratar las actividades de limpieza de canales y drenajes pluviales del distrito de Cartagena, de fecha marzo de 2015.

Fl. 97 a 113, C. 1. Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 22 7.2.1.2. El 6 de mayo de 2015, la sociedad Aseo Urbano, celebró en forma directa, previo estudio de conveniencia, el “contrato especial para encomendar actividades del servicio público domiciliario de aseo en las áreas públicas de los canales de aguas pluviales del distrito de Cartagena”, con la entidad territorial demandada, cuyo objeto consistió, en la “prestación del servicio público domiciliario de aseo especial y sus actividades complementarias para las labores de limpieza y mantenimiento de áreas públicas correspondientes a los canales y drenaje de aguas pluviales en la ciudad de Cartagena; y su posterior mantenimiento, mediante los componentes de: i) Extracción mecánica de sedimentos. ii) Extracción manual o mecánica de desechos sólidos. iii) Desmonte de malezas. iv) Cargue, transporte y disposición final de residuos en relleno sanitario” 61. 7.2.1.3.

En el referido negocio jurídico se estipuló que la naturaleza jurídica del contrato es “de aquellos contenidos en el artículo 39.3 de la Ley 142 de 1994 por medio de la cual se le encomienda a terceros cualquiera de las actividades que ellas hayan realizado para prestar servicios públicos. En este caso en particular se trata de la actividad de limpieza de vías y áreas públicas contemplado en el artículo 14 numeral 4º del Decreto 2981 de 2013, cuya remuneración está a cargo del Municipio de acuerdo al inciso 2º del artículo 45 ibídem” (cláusula primera) y que el régimen legal aplicable al contrato, es “la Ley 142 de 1994, las disposiciones concordantes y las normas que las modifiquen, adicionen, sustituyan y la reglamenten, entre ellos el Decreto 2981 de 2013, las normas del Código Civil y del Código de Comercio, que no le sean contrarias, y las cláusulas especiales que se pacten con los usuarios” (cláusula vigésima)62. 7.2.1.4.

La relación contractual derivada del Contrato Especial inició el 7 de mayo de 2015, con la suscripción del acta de inicio, en la que se estableció la programación correspondiente a la ejecución de las actividades contratadas63 y con la aprobación por parte del distrito de Cartagena de las pólizas presentadas por la sociedad Aseo Urbano64 (cláusula vigésima segunda)65. 61 Según da cuenta la copia simple del contrato especial para encomendar actividades de servicio público domiciliario de aseo en las áreas públicas de los canales de aguas pluviales del distrito de Cartagena celebrado entre esa entidad territorial y la sociedad Aseo Urbano, de fecha 6 de mayo de 2015.

Fl. 66 a 74, C. 1. 62 Ibídem. 63 Según da cuenta la copia simple del acta de inicio de actividades de limpieza de canales y drenajes pluviales del distrito de Cartagena, de fecha mayo 7 de 2015. Fl. 75 a 78, C. 1. 64 Según da cuenta la copia simple del acta de aprobación de la póliza de garantía de cumplimiento, de fecha 13 de mayo de 2015 con los siguientes amparos: cumplimiento del contrato, pago de salarios y prestaciones sociales y responsabilidad extracontractual; así como de las pólizas AA000375 y AAA000377.

Fl 118 a 122, C. 1. 65 Ut supra nota al pie de página No. 52. Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 23 7.2.1.5. El mencionado negocio jurídico se amparó en los certificados de disponibilidad presupuestal No. 72 y 181 del 20 de abril de 2015, por valor de $1.800.000.000 y 2.000.000.000, respectivamente66. 7.2.1.6.

El 21 de octubre de 2015, las partes suscribieron acuerdo aclaratorio respecto a la forma de pago pactada en la cláusula décima séptima del Contrato Especial 67. 7.2.1.7. El 30 de noviembre, 5 y 20 de diciembre de 2015, los supervisores del Contrato Especial, suscribieron acta parcial No. 3, 4 y 5 de recibo a satisfacción de limpieza de canales pluviales, respectivamente, donde se consignó el avance en la ejecución de las labores contratadas68. 7.2.1.8.

El 24 de diciembre de 2015, la sociedad ejecutante presentó para pago ante el distrito de Cartagena, las facturas No. FA-24448205, FA- 24448205-1 y FA- 24566889, por valor de $2.536.084.383,60, causadas con ocasión de la ejecución del Contrato Especial, las cuales no fueron controvertidas, rechazadas u objetadas69. 7.2.1.9. El Contrato Especial terminaba el 31 de diciembre de 2015 (cláusula décima octava).

No obstante, el 29 de diciembre de 2015, las partes de común acuerdo suscribieron acta de terminación anticipada y liquidación del Contrato Especial70, sin algún tipo de salvedad o inconformidad, con fundamento, entre otras, en las siguientes consideraciones: “PRIMERA: Que el 6 de mayo de 2015 se celebró el Contrato Especial para Encomendar Actividades del Servicio Publico Domiciliario de Aseo en las Áreas Públicas de los Canales de Aguas Pluviales del Distrito de Cartagena, mediante el cual LA EMPRESA se obligó para con EL USUARIO (Distrito de Cartagena), a la prestación del servicio público domiciliario especial y sus actividades 66 Según da cuenta la copia simple de los certificados de disponibilidad presupuestal No. 72 y 181 del 20 de abril de 2015, por valor de $1.800.000.000 y $2.000.000.000, respectivamente.

Fl. 114 a 115, C. 1. 67 Según da cuenta la copia simple de la aclaración al contrato de limpieza de canales y drenajes pluviales del distrito de Cartagena, de fecha 21 de octubre de 2015. Fl. 79 a 81, C. 1. 68 Según da cuenta el acta parcial No. 3, 4 y 5 de recibo a satisfacción de limpieza de canales pluviales, de fecha 30 de noviembre, 5 y 20 de diciembre de 2015, respectivamente.

Fl 82 a 96, C. 1. 69 Según da cuenta la constancia de radicación para el pago de las facturas FA-24448205, FA- 24448205-1 y FA-24566889 ante el distrito de Cartagena y copia de las mismas. Fl. 59 a 62, C. 1. 70 Según da cuenta el acta de liquidación anticipada del contrato de actividades de limpieza de canales y drenajes pluviales del distrito de Cartagena, suscrita de mutuo acuerdo el 29 de diciembre de 2015.

Fl. 63 a 65, C. 1. Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 24 complementarias para las labores de limpieza y mantenimiento de áreas públicas correspondientes a los canales y drenajes de aguas pluviales de la ciudad de Cartagena, y su posterior mantenimiento. Dicha gestión se efectuó mediante los siguientes componentes: i) Extracción mecánica de sedimentos; ii) Extracción manual o mecánica de desechos sólidos; iii) Desmonte de malezas; iv) Cargue, transporte y disposición final de residuos en relleno sanitario.

(…)

SEXTO: Que las partes han decidido dar por terminar (sic) el contrato anticipadamente por mutuo acuerdo, teniendo en cuenta el informe final de ejecución del contrato expedido por el supervisor del mismo, donde se evidencian las actividades ejecutadas; y además dada la especialidad de la contratación efectuada con amparo en el artículo 39.3 de la Ley 142 de 1994 los servicios especiales objeto del mismo pendientes por liquidar, deberán ser facturados dentro de la presente vigencia a fin que su pago se realice con cargo al presupuesto Distrital de la vigencia 2016, haciéndose necesaria la presente liquidación final”.

SÉ[P]TIMO: De acuerdo con lo anterior, a continuación se presenta el balance de ejecución del contrato:

OCTAVO: De acuerdo con el informe de supervisión, tal como consta en el documento adjunto y que hace parte integral de la presente acta, LA EMPRESA ejecutó las actividades objeto del Contrato Especial para Encomendar Actividades del Servicio Publico Domiciliario de Aseo en las Áreas Públicas de los Canales de Aguas Pluviales del Distrito de Cartagena, hasta el día 29 de diciembre de 2015, decidiendo las partes adelantar los trámites de terminación anticipada por mutuo acuerdo y liquidación del mismo”.

NOVENO: A la firma de la presente acta, EL USUARIO (Distrito de Cartagena) adeuda a LA EMPRESA la suma de DOS MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES OCHENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS CON SESENTA CENTAVOS ($2,536,084,383,60), M/CTE., por concepto de las actividades ejecutas (sic) en el desarrollo del objeto del Contrato Especial para Encomendar Actividades del Servicio Publico Domiciliario de Aseo en las Áreas Públicas de los Canales de Aguas Pluviales del Distrito de Cartagena, y que se refleja en las facturas No. FA-24448205, FA-24448205 - 1 y FA-24566889”.

A partir de las anteriores consideraciones, las partes acordaron: “PRIMERO. Terminar anticipadamente el Contrato Especial para Encomendar Actividades del Servicio Publico Domiciliario de Aseo en las Áreas Públicas de los Canales de Aguas Pluviales del Distrito de Cartagena, suscrito entre el Distrito Radicado: 13001-33-33-000-2017-00040-01 (62114) Demandante: Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P. 25 Turístico y Cultural de Cartagena y Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P., de acuerdo con los motivos señalados anteriormente.

SEGUNDO. (…) LIQUIDAR EN FORMA ANTICIPADA DE COMÚN ACUERDO el Contrato Especial para Encomendar Actividades del Servicio Publico Domiciliario de Aseo en las Áreas Públicas de los Canales de Aguas Pluviales del Distrito de Cartagena, con un saldo a favor de LA EMPRESA de DOS MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES OCHENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS CON SESENTA CENTAVOS ($2,536,084,383,60), M/CTE, que corresponde a los servicios prestados y cobrados mediante las facturas No. FA-24448205, FA-24448205 - 1 y FA-24566889, los (sic) cuales serán cubiertos con cargo al presupuesto de la vigencia 2016, conforme al acto administrativo que ordene el pago.

TERCERO. En cumplimiento de lo establecido en el artículo 50 de la ley 789 de 2002, el contratista acreditó el cumplimiento de los aportes al sistema general de seguridad social, y de aportes parafiscales, lo cual es corroborado por el supervisor del contrato, en documento adjunto.

CUARTO. Una vez suscrita la presente acta de terminación anticipada y liquidación de común acuerdo y cumplidos los compromisos aquí previstos, las partes se declaran a paz y salvo por todo concepto originado en lo relacionado con el contrato que por este medio se termina y liquida, excluyendo las sumas reconocidas pendiente de pago.

QUINTO. Las Partes aceptan irrevocablemente el balance contenido en el presente documento, y declaran Terminado Anticipadamente y Liquidado el Contrato Especial para Encomendar Actividades del Servicio Público Domiciliario de Aseo en las Áreas Públicas de los Canales de Aguas Pluviales del Distrito de Cartagena”. 7.2.2. Análisis de la Sala Descendiendo al sub examine, la ejecutada en su recurso de apelación insiste en la prosperidad de la excepción de “inexistencia de la obligación" porque, a su juicio: i) el Contrato Especial y el acta que lo liquidó están viciados de nulidad absoluta y; ii) el título no reúne las condiciones legales para ser cobrado por la vía ejecutiva, porque no se acompañó del informe final suscrito por el supervisor del contrato y del acto administrativo que ordena el pago de la liquidación. 7.2.2.1.

Con relación al primero de los cargos, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente que no es dable adelantar un estudio sobre la legalidad del título en el marco del proceso ejecutivo71, ya que su objeto se limita a la satisfacción coercitiva de la prestación insatisfecha en el contenida, que goza de la presunción de legalidad.

Precisamente, para resolver las controversias que puedan surgir sobre la legalidad o validez de los actos o contratos, la ley procesal prevé su cuestionamiento y escrutinio en un juicio ordinario desatado a través del 71 Ut supra