Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C. 6 de octubre de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05440-00 Demandante: Elizabeth Martínez de Rosas Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA POR ACCIÓN U OMISIÓN DE AUTORIDAD | Mora judicial – Niega Síntesis del caso: La parte actora reclamó la protección de sus derechos fundamentales, de cara a la presunta mora judicial de la autoridad judicial accionada para proferir fallo de segunda instancia en un proceso de reparación directa.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a decidir, en primera instancia, la acción de tutela de la referencia. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 1 de septiembre de 2025, Elizabeth Martínez de Rosas, mediante apoderada judicial, presentó una acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Arauca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, derivada de no haberse proferido sentencia de segunda instancia dentro del proceso de reparación directa No. 81001-33-31-001-2008-00117-01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “(…) se ampare el DERECHO FUNDAMENTAL AL ACCESO A LA JUSTICIA y al DEBIDO PROCESO, por mora judicial injustificada, y en virtud de esto se ordene a la entidad accionada proferir sentencia de segunda instancia.” 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05440-00 Demandante: Elizabeth Martínez de Rosas Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 4. 1) El 19 de agosto de 2008, Elizabeth Martínez de Rosas, David Eduardo Rosas Martínez, Edwin Arley Garzón Riaño y Luz Mary Sánchez Rodríguez presentaron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías, el departamento de Arauca, el Instituto de Tránsito y Transporte de Arauca, el municipio de Tame y el Inspector de Tránsito y Transporte de Tame, con ocasión del error en la señalización en la vía que conduce del municipio de Tame a Yopal, el cual produjo un accidente de tránsito el 16 de agosto de 2006, del que resultaron patrimonialmente perjudicados los actores. 5. 2) Mediante Sentencia de 20 de septiembre de 2019, el Juzgado 3 Administrativo de Tunja2 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó la falla en el servicio de las entidades demandadas; además, declaró no probada la excepción de caducidad, declaró probada la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa de la Nación – Ministerio de Transporte, departamento de Arauca, Instituto de Tránsito y Transporte de Arauca y municipio de Tame, declaró no probada la excepción de inepta demanda por ausencia de requisito de procedibilidad y dispuso que no había lugar a condena en costas en esa instancia. Dicha providencia fue notificada a las partes, mediante edicto, que fue fijado el 9 de octubre y desfijado el 11 del mismo mes y año3. 6. 3) El 28 de octubre de 2019, inconforme con la decisión, la parte actora la apeló. Sostuvo que el accidente se produjo por la falla del servicio atribuible a las entidades demandadas, consistente en la inexistencia de un puente y la ausencia de señalización preventiva en la vía. Afirmó que el juzgado “desestimó” indebidamente el acervo probatorio —testimonios, documentos y registros fotográficos— que acreditaban dichas omisiones y desconoció la aplicación de la carga dinámica de la prueba, que obligaba a la Administración a demostrar el cumplimiento de sus deberes.
En consecuencia, solicitó la revocatoria del fallo y que se condenara a las demandadas. 7. 4) El 20 de noviembre de 20194, el Juzgado 3 Administrativo de Tunja concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de alzada interpuesto por la parte actora. 8. 5) El 2 y 6 de diciembre de 20195, el proceso ingresó al Tribunal Administrativo de Arauca y fue repartido al despacho respectivo, el cual 2 En virtud del Acuerdo No. PCSJA18-11164 de 2018, el Juzgado 1 Administrativo de Arauca remitió el proceso al Juzgado 3 Administrativo de Tunja como medida de descongestión. El proceso fue remitido a dicha autoridad judicial conforme con el Oficio No. J3.ADM/0030, contenido en el documento “11_EXPEDIENTEDIGI_10CUADERNO1TRIBUNALP_20240423145717”, página 39 (índice 7 de SAMAI del radicado No. 81001-33-31-001-2008-00117-01). 3 Ibidem, página 43 4 Ibidem, página 53. 5 Índices 1 y 3 de SAMAI del radicado No. 81001-33-31-001-2008-00117-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05440-00 Demandante: Elizabeth Martínez de Rosas Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 admitió el recurso de apelación y ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión, mediante Auto de 28 de enero de 20216. 9. 6) Dicho término de traslado para rendir alegatos de conclusión corrió del 10 de febrero de 2021 al 23 del mismo mes y año7.
En tal efecto, la parte demandante allegó su escrito, donde reiteró los fundamentos tanto del recurso como de la demanda, e hizo especial énfasis en que el juez de primera instancia incurrió en un yerro fáctico al no valorar ciertos medios de prueba debidamente aportados que tenían como objeto acreditar la falla del servicio. 10. 7) El 6 de marzo de 20238, la parte actora allegó memorial de impulso, donde expuso el trámite que se ha surtido dentro del proceso de reparación directa No. 81001-33-31-001-2008-00117-00 y solicitó (se trascribe) “dar trámite al proceso de la referencia, ya que desde que se interpuso la demanda han transcurrido más de CATORCE años, de los cuales tres años el proceso se encuentra en su despacho”. 11. 8) El 30 de abril de 20259, la parte actora radicó nuevamente memorial de impulso procesal, mediante el cual solicitó (se trascribe) “dar trámite al proceso de la referencia, ya que desde que se interpuso la demanda han pasado 17 años, dentro de los cuales 5 años han transcurrido al despacho del tribunal”. 12.
Como fundamento de la vulneración, la parte actora sostuvo que, en el caso concreto, se configuró una mora judicial injustificada, toda vez que el proceso de reparación directa se encuentra pendiente de decisión en segunda instancia desde hace más de 6 años, lo que trasgrede los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 13.
Aunado a lo anterior, indicó que, dado que los hechos objeto del proceso ocurrieron en el año 2006 y han transcurrido cerca de 20 años sin decisión definitiva, la dilación resulta irrazonable y genera una afectación desproporcionada a los demandantes. En ese sentido, resaltó que la acción de tutela es el único mecanismo eficaz para garantizar una pronta resolución de fondo y evitar que la parálisis judicial prolongue la vulneración de sus derechos. 1.2.
Posición de la parte accionada y demás vinculados10 6 Contenido en el documento “13ED_12AUTOADMITERECURSOP(.pdf)” del índice 7 de SAMAI del radicado No. 81001-33-31-001-2008-00117-01. 7 índice 7 de SAMAI del radicado No. 81001-33-31-001-2008-00117-01. 8 Ibidem, documento “28ED_27SOLICITUDIMPULSODT(.pdf)” 9 Índice 11 de SAMAI del radicado No. 81001-33-31-001-2008-00117-01. 10 Mediante Auto de 3 de septiembre de 2025, el despacho ponente resolvió: (1) admitir la solicitud de amparo;
(2) tener como accionado al Tribunal Administrativo de Arauca y; (3) vincular al Juzgado 3 Administrativo de Tunja, al Ministerio de Transporte, al Instituto Nacional de Vías (Invias), al Instituto de Tránsito y Transporte del departamento Radicación: 11001-03-15-000-2025-05440-00 Demandante: Elizabeth Martínez de Rosas Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 14. El Instituto Nacional de Vías (Invias)11 rindió informe y manifestó que, a pesar de ser parte del proceso ordinario, carecía de legitimación pasiva en la causa, al no existir relación entre el objeto del litigio y las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado.
Bajo este entendido solicitó su desvinculación del proceso. 15. El Tribunal Administrativo de Arauca12 contestó la acción de tutela y sostuvo que no se configuró, para el caso concreto, mora judicial injustificada, pues el proceso de reparación directa ingresó al despacho para fallo el 19 de abril de 2021, donde ocupa actualmente el turno 7, con proyección de decisión entre octubre y diciembre de 2025.
Señaló que, dentro del trámite de segunda instancia, la parte actora presentó 2 memoriales de impulso —el 28 de febrero de 2023 y el 2 de mayo de 2025, los cuales fueron atendidos mediante respuesta de 5 de septiembre de 2025, en el que se informó el estado y trámite procesal y la estimación de fallo. 16. Además, explicó que la dilación obedecía a la congestión judicial estructural y a las limitaciones de personal del despacho, que contaba, únicamente, con un magistrado, un profesional especializado grado 23 y un auxiliar judicial grado 1 para atender lo de su competencia. En ese sentido, concluyó que la demora no era imputable a negligencia, que el orden legal de turnos previsto en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 debía respetarse y que la parte actora no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, por lo cual solicitó declarar improcedente la acción o negar el amparo. 17.
El Ministerio de Transporte13 rindió informe y solicitó su desvinculación, teniendo en cuenta que los hechos y pretensiones formuladas en la acción de tutela no tenían relación con las funciones de la entidad, razón por la cual carecía de legitimación pasiva en la causa. 18. El Juzgado 3 Administrativo de Tunja14 rindió informe y explicó que la parte actora no le atribuyó responsabilidad en la presunta vulneración alegada.
Indicó que el proceso de reparación directa le fue asignado por descongestión, en virtud del Acuerdo PCSJA18-11164 de 2018, y, por ello, profirió sentencia de primera instancia el 20 de septiembre de 2019 y remitió el expediente al Juzgado 1 Administrativo de Arauca, el cual lo recibió el 30 de septiembre del mismo año, sin que desde entonces hubiera tenido injerencia en el trámite.
Precisó que actuó con celeridad y ajustado a derecho, de modo que no existía mora atribuible a ese despacho, y solicitó declarar improcedente el amparo frente a él. de Arauca, al municipio de Tame, l Inspector de Tránsito y Transporte de Tame, la compañía de seguros QBE SEGUROS SA y a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Arauca, como terceros con interés en el asunto. 11 Índice 9 de SAMAI. 12 Índice 10 de SAMAI. 13 Índice 11 de SAMAI. 14 Índice 12 de SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05440-00 Demandante: Elizabeth Martínez de Rosas Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 19. El Instituto de Tránsito y Transporte del departamento de Arauca, el municipio de Tame, el Inspector de Tránsito y Transporte de Tame y la compañía de seguros QBE SEGUROS SA guardaron silencio, a pesar de que fueron notificados el 5 de septiembre de 202515.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1 Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela. 2.3. Verificación de la vulneración alegada. 2.4. Conclusión. 2.1. Fijación de la controversia 20. Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si en el presente caso se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela.
En caso de superarse dicho estudio, deberá analizar si se configuran, o no, los presupuestos jurisprudenciales para considerar acreditada la mora judicial injustificada invocada respecto del Tribunal Administrativo de Arauca para proferir sentencia de segunda instancia en el proceso de reparación directa No. 81001-33-31-001-2008-00117-00. 2.2.
Procedencia de la acción de tutela 21. En el presente caso, se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, en tanto que esta se dirigió a obtener la protección de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso. 22. Elizabeth Martínez de Rosas cuenta con legitimación activa en la causa por ser titular de los derechos fundamentales invocados, en su calidad de parte demandante dentro del proceso de reparación directa No. 81001-33-31-001-2008-00117-00/01.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Arauca ostenta legitimación pasiva en la causa, al ser la autoridad judicial a la que se le atribuye la omisión y vulneración alegadas. 23. Frente al requisito de subsidiariedad, este se tiene por satisfecho, ya que no existe en el ordenamiento jurídico un medio ordinario de defensa judicial idóneo para reclamar la presunta vulneración relacionada con la presunta mora judicial en proferir fallo de segunda instancia en el proceso de reparación directa. 24.
En relación con el requisito de inmediatez, este se tiene por cumplido, ya que la situación que motiva esta acción corresponde a una presunta vulneración de carácter continuado, derivada de la omisión de proferir sentencia de segunda instancia. 15 Índice 7 de SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05440-00 Demandante: Elizabeth Martínez de Rosas Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 2.3. Verificación de la vulneración alegada 25. Para el caso concreto, la Sala considera que no se configura una mora judicial injustificada por parte del Tribunal Administrativo de Arauca y, por ende, no se encuentra acreditada la vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso invocada por la parte accionante.
Esta conclusión se sustenta en las razones que se expondrán a continuación: 26. Por un lado, la Corte Constitucional ha identificado los supuestos en los que la mora judicial se considera justificada, a saber: “(i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley”16. 27.
Por otro lado, la misma corporación ha precisado que la mora judicial configura una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia cuando se presentan situaciones como: “(i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente, (ii) la falta de motivo razonable y prueba de que la demora es debida a circunstancias que no puede contrarrestar y directamente relacionada con el punto anterior, (iii) la omisión en el cumplimiento de sus funciones por parte del trabajador, debida a la negligencia y desidia respecto de sus obligaciones en el trámite de los procesos.
(…)”17. 28. En virtud de lo anterior, también ha dispuesto unos remedios frente a la mora judicial injustificada, a saber: “Remedio 1: orden de priorización. Los procesos judiciales se resuelven de acuerdo con el orden de radicación de las demandas, conforme al sistema de turnos. El sistema de turnos es un mecanismo prima facie razonable de ordenación y racionalización de las actuaciones judiciales, pues está fundado en el principio de “primero en el tiempo, primero en los derechos”.
Además, garantiza el derecho a la igualdad entre las personas que acudan a la administración de justicia. Por lo tanto, en principio, la acción de tutela no puede ser utilizada como un mecanismo para alterar el turno de decisión. No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que, excepcionalmente, el juez de tutela está facultado para ordenar al fallador priorizar la resolución de una causa judicial.
Lo anterior, siempre que se constate que (i) el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, (ii) la mora judicial supere de forma evidente y manifiesta “los plazos razonables y tolerables de solución” 16 Corte Constitucional Sentencia SU- 179 de 2021. 17 Corte Constitucional Sentencia T-1249 de 2004. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05440-00 Demandante: Elizabeth Martínez de Rosas Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 y (iii) la tardanza “puede derivar directamente en una afectación definitiva de un derecho fundamental”. Remedio 2: amparo transitorio. El juez de tutela puede amparar de forma transitoria los derechos del accionante y ordenar al fallador acceder a las pretensiones mientras el proceso ordinario culmina.
El amparo transitorio es una medida excepcionalísima y está supeditada al cumplimiento de tres requisitos: (i) la mora judicial supera de forma evidente y manifiesta los plazos razonables y tolerables de solución, (ii) se constata la existencia de un riesgo de perjuicio irremediable a los derechos fundamentales del accionante y (ii) se acredita, por lo menos de manera sumaria, la efectiva titularidad del derecho o prestación que se reclama.”18 29.
En este contexto, la Sala advierte que no se configuró, para el caso concreto, una mora judicial injustificada por parte del Tribunal Administrativo de Arauca, toda vez que el despacho acreditó motivos razonables y objetivos que justificaran el retardo. 30. De un lado, explicó que la decisión debe adoptarse conforme con el sistema de turnos establecido en la Ley 446 de 1998, mecanismo que garantiza igualdad entre los usuarios de la justicia y que solo admite alteraciones en los supuestos legalmente previstos, ajenos al presente asunto, y, de otro lado, resaltó la complejidad del caso, que exige un análisis riguroso por la multiplicidad de entidades vinculadas y la trascendencia de los hechos que dieron origen a la acción de reparación directa.
A ello se suma la existencia de una congestión estructural, por el aumento de procesos repartidos en segunda instancia. 31. Pese a dichas dificultades, se observa que el tribunal accionado, en Auto de 5 de septiembre de 2025, respondió los memoriales de impulso procesal que presentó la parte actora e informó que el proceso “se encuentra en el turno 07 del listado de procesos ordinarios”, por lo que estimó que proferirá fallo en el último trimestre de este año. 32.
Conforme con las pruebas obrantes en el expediente, no se acreditó omisión funcional ni negligencia por parte del despacho accionado. Por el contrario, quedó demostrado que ha cumplido con sus deberes mínimos de trámite e información. En ese orden, las causas del retardo no son atribuibles al tribunal y no se configura mora judicial injustificada en los términos exigidos por la jurisprudencia. 2.4.
Conclusión 33. La Sala negará el amparo solicitado, al considerar que no hubo mora judicial injustificada. 18 Corte Constitucional Sentencia T-183 de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05440-00 Demandante: Elizabeth Martínez de Rosas Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por Elizabeth Martínez de Rosas, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin19.
TERCERO: De no ser impugnada esta decisión, por Secretaría, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 19 secgeneral@consejodeestado.gov.co