Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante JHON JAIRO TORRES MORA Demandado PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Y AGENCIA DE REINTEGRACIÓN Y NORMALIZACIÓN Temas Acción de tutela.
Derecho a la igualdad. Ley de Justicia y Paz y Acuerdo Final de Paz. Ayuda económica a desmovilizados de las AUC y FARC-EP. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor Jhon Jairo Torres Mora, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de noviembre de 20211, el señor Jhon Jairo Torres Mora, en nombre propio instauró acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia del Derecho y la Agencia de Reintegración y Normalización, por considerar vulnerados los derechos a la dignidad humana, al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (sic para toda la cita) “LE SOLICITO CON TODO RESPETO SE ME CONCEDA ESTA ACCIÓN Y SE ORDENE A LOS ACCIONADOS QUE EN EL TÉRMINO QUE LO CONSIDERE SU DESPACHO, SE ME DE EN IGUALDAD DE CONDICIONES LA AYUDA ECONÓMICA DEL 90% DEL SALARIO MÍNIMO IGUAL QUE ALA GUERRILLA DE LAS FARC-EP.”2 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El accionante aseguró que fue miembro de las Autodefensas Unidas de Colombia del Bloque Central Bolívar, que se desmovilizó bajo la Ley 975 de 2005 (Ley de Justicia y Paz) y, que hace parte del proceso de reintegración llevado a cabo por la Agencia de Reintegración y Normalización. 2.2.
El 1° de julio de 2021, el actor presentó derecho de petición ante la Agencia de Reintegración y Normalización y ante el Ministerio de Justicia y del Derecho, en el cual solicitó que se le extendieran los efectos de un fallo de tutela de 1 Índice 6. 2 Índice 4. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera instancia, en el que se ordenó a la Presidencia de la República pagar a ex integrantes de grupos armados no perteneciente a las FARC-EP el mismo apoyo económico destinado a tal grupo y reconocido en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo de Paz) suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC- EP.
Los siguientes fueron los términos de la petición del tutelante: (sic para toda la cita) “SE ME PUEDA CONCEDER EL DERECHO A LA IGUALDAD EN EL SENTIDO DEL FALLO DE TUTELA DEL N. 2018-00004 2018-00008 HASTA 00033 PROFERIDO POR EL JUSGADO TERCERO PENAL DEL CIRCUITO DE PALMIRA VALLE, EN CUAL SE LE CONCEDIÓ A LOS POSTULADOS DE LA LEY 975 DEL 2005 (…) ES ASI QUE LE SOLICITO CON TODO RESPETO SE ME CONCEDA EL DERECHO A LA IGUALDA… 1.
TUTELAR A LOS ACCIONADOS EL DERECHO A LA IGUALDAD, EN LA ESPECIFICIDAD DE LA LEY FAVORABLE DENTRO DEL MARCO JURÍDICO PARA LA PAZ, ORDENANDO A LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, QUE DE CONFORMIDAD AL ARTICULO 10 DE LA LEY 418DE 1997, MODIFICADA Y PRORROGADA POR LAS LEYES 548 DE 1999, 782 DE 2002, 1106 DE 2006, 1421 DE 2010 Y 1738 DE 2014, QUE DISPONE QUE LA DIRECCIÓN DE LA POLÍTICA DE PAZ LE CORRESPONDE AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA COMO RESPONSABLE DE LA PRESERVACIÓN DEL ORDEN PUBLICO EN TODA LA NACIÓN, ‘PROVEER LEGALMENTE, PARA EL ACCESO EFECTIVO DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN QUE HA DISEÑADO EL GOBIERNO NACIONAL, CON EL OBJETO DE PERMITIRLA REINTEGRACIÓN A LA VIDA SOCIAL Y ECONÓMICA DE LOS POSTULADOS A LA LEY 975 DE 2005, Y PARA LOS AQUÍ ACCIONANTES PREVIA VERICACION DEL INGRESO A LA REINTEGRACIÓN, TAL COMO LO CERTIFICA LA AGENCIA PARA LA REINTEGRACIÓN Y NORMALIZACIÓN (ARN) Y CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA ELLO, UNA VEZ CUMPLIR LA PENA ALTERNATIVA, CON APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD DENTRO DEL DERECHO A LA IGUALDAD, DEL APOYO ECONÓMICO A LA INTEGRACIÓN ESTABLECIDO EN LA LEY 782 DE 2002Y DERECHO 1391 DE 2011, NO EL VALOR MENSUAL DE HASTA CUATROCIENTOS OCHENTA MIL PESOS ($480.000), SINO, EN PARIDAD CON LO ESTABLECIDO EN EL ACUERDO FINAL CON LASFARC-EP, “DURANTE VEINTICUATRO (24) MESES “UNA RENTA BÁSICA MENSUAL VIGENTE A 90% DEL SMMLV, SIEMPRE Y CUANDO NO TENGA UN VINCULO CONTRACTUAL QUE LES GENERE INGRESOS.
CON POSTERIORIDAD A ESTE TÉRMINO, SE OTORGARÁ UNA ASIGNACIÓN MENSUAL DE ACUERDO A LA NORMATIVIDAD QUE SE EXPIDA PARA ESE EFECTO Y NO MENOR A LA QUE HAYA ESTADO VIGENTE SIEMPRE Y CUANDO EL BENEFICIARIO ACREDITE QUE HA CONTINUADO EN SU RUTA EDUCATIVA EN FUNCIÓN DE LOS PROPÓSITOS DE REINCORPORACIÓN. (…)”. 2.3. Mediante Oficio OFI21-015647/IDM 112000 de 9 de julio de 2021, la Agencia de Reintegración y Normalización le informó al tutelante que no podía acceder a su solicitud por las siguientes razones: “consultado en el Sistema de Información para la Reintegración y Reincorporación (SIRR) de esta Entidad, usted ‘JHON JAIRO TORRES MORA’ se registra en estado ‘Activo’ en el Proceso de Reintegración Particular y Diferenciado de Justicia y Paz que implementa la ARN.
En relación con la aplicación de la providencia judicial que indica en el objeto de su petición, es necesario informarle que dicha sentencia fue objeto de impugnación ante el Tribunal Superior de Distrito judicial de Buga – Sala Penal en Sede Constitucional, Autoridad que determinó negar la solicitud de amparo por no configurarse vulneración alguna al derecho fundamental a la igualdad, y en consecuencia, mediante sentencia del 13 de febrero de 2019, resolvió: ‘REVOCAR el fallo de Tutela No. 099 Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emitido el día 19 de diciembre de 2018, por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Palmira’.
Conforme lo anterior, no es procedente entrar a estudiar su solicitud de extensión de los efectos de dicha sentencia.”3 (Negrillas originales). Por su parte, el Ministerio de Justicia y del Derecho dio respuesta a la petición del tutelante indicándole que carecía de competencia para resolver la solicitud, porque la entidad encargada de lo solicitado es la Agencia de Reintegración y Normalización. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora aseguró que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene la prerrogativa a gozar de los auxilios otorgados a quienes formaron parte de las FARC-EP, pues al desmovilizarse de las Autodefensas Unidas de Colombia, él también aportó a la consecución de la paz. Por ende, consideró tener derecho al 90% del salario mínimo que perciben quienes se desmovilizaron en virtud del Acuerdo de Paz.
Finalmente, expuso un marco teórico consistente en transcripciones alusivas a los derechos al mínimo vital, igualdad, dignidad humana y libre desarrollo de la personalidad. 4. Trámite e intervenciones 4.1. Mediante auto de auto de 26 de octubre de 2021, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga remitió el asunto al Consejo de Estado, en virtud de las reglas de reparto consagradas en el Decreto 333 de 2021 y en atención a que la tutela se dirigió contra la Presidencia de la República. 4.2.
El 21 de noviembre de 2021, mediante correo electrónico, el asunto se remitió a la Secretaría del Consejo de Estado; y el 30 de noviembre la tutela pasó al despacho de primera instancia para resolver sobre su admisión. 4.3. En auto de 2 de diciembre de 2021, el despacho ponente de primera instancia admitió la acción de tutela interpuesta por Jhon Jairo Torres Mora contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Agencia para la Reincorporación y Normalización; dispuso notificar en calidad de tercero a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz; y ordenó surtir las notificaciones pertinentes. 4.4.
El Departamento Administrativo de la Presidencia y la Presidencia de la República informaron que, efectivamente, el actor perteneció al Bloque Central Bolívar de las Autodefensas Unidas de Colombia y que se desmovilizó de manera colectiva el 31 de enero de 2006. Asimismo, sostuvieron que el derecho de petición interpuesto por el tutelante no se presentó ni ante el Departamento Administrativo ni ante la Presidencia. Por lo cual, aseveraron no haber vulnerado los derechos fundamentales del señor Torres.
En todo caso, manifestaron que lo pretendido por el accionante no está llamado a prosperar, ya que los beneficios concedidos a los ex 3 Índice 17. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co miembros de las FARC-EP fueron producto del Acuerdo de Paz, en el cual se establecieron unas condiciones específicas entre las partes.
Agregaron que las pretensiones del demandante son ajenas a sus competencias constitucionales. Por lo que consideraron que carecen de legitimación en la causa por pasiva. Por último, enfatizaron que el Presidente de la República y la Presidencia de la República no son la misma persona, en la medida que, la primera corresponde a la máxima autoridad administrativa de la Rama Ejecutiva y, la segunda, a una entidad del orden nacional. 4.5.
El Ministerio de Justicia y del Derecho explicó que, según el Título II del Decreto 3011 de 2013, el procedimiento especial de Justicia y Paz se divide en dos etapas, la administrativa y la judicial. La primera inicia con la solicitud de postulación por parte del desmovilizado y culmina con la presentación del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, de las listas de postulados ante la Fiscalía General de la Nación. La etapa judicial inicia cuando esta última recibe las listas, fase en la cual, el ministerio no tiene ningún tipo de intervención. Puntualmente sobre el accionante, el ministerio informó que aquel ostenta la condición de desmovilizado colectivo del Bloque Central Bolívar de las Autodefensas Unidas de Colombia y que, el proceso de desmovilización se realizó bajo el Decreto 3391 de 2006.
Asimismo, sostuvo que el 15 de enero de 2008 el ministerio radicó ante la Fiscalía General de la Nación el Oficio OFI17-37657-GJP-0301, mediante el cual formalizó la postulación del actor, a fin de acceder a los beneficios jurídicos de la Ley 975 de 2005. Por otra parte, informó que el 1° de julio de 2021 el accionante radicó ante el ministerio un derecho de petición con el fin de se le extendieran los efectos de una acción de tutela en la que se ordenó “una mayor asignación de recursos por concepto de renta básica”.
Solicitud trasladada por competencia a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización mediante Oficio MJD-OFI21- 0024202 de 7 de julio de 2021 y respondida al peticionario en Oficio MJD- OFI21-0024269 de la misma fecha. En virtud de lo anterior, aseveró que el ministerio no vulneró los derechos fundamentales del actor, ya que brindó atención oportuna a la solicitud del accionante.
Y agregó que, en todo caso, los hechos relacionados en el escrito de tutela escapan de su capacidad misional, ya que el asunto no se relaciona con ninguno de los siguientes temas: ordenamiento jurídico, defensa y seguridad jurídica, drogas, acceso a la justicia formal y alternativa, lucha contra la criminalidad, mecanismos judiciales transicionales, prevención y control del delito, asuntos carcelarios y penitenciarios, y promoción de la cultura de la legalidad.
Motivo por el cual concluyó que carece de legitimación en la causa por pasiva. 4.6. La Agencia para la Reincorporación y la Normalización explicó que su labor se orienta a desarrollar actividades y programas para la reincorporación Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los ex integrantes de las FARC-EP y demás desmovilizados de grupos armados organizados al margen de la ley.
Seguido, informó que el 6 de febrero de 2006 el actor se desmovilizó colectivamente del Bloque Central Sur de Bolívar de las Autodefensas Unidas de Colombia; que a la fecha aquel está activo en el Proceso de Reintegración Particular y Diferenciado de Justicia y Paz; y que, consecuentemente, está accediendo a los beneficios sociales y económicos de dicho proceso.
Con todo, aclaró que esos beneficios no constituyen ingresos para la subsistencia del tutelante, pues su finalidad es la de servir como incentivo para que el participante adelante su proceso de reintegración. A su vez, informó que mediante el Oficio OFI21-015647 de 9 de julio de 2021 dio respuesta a la petición presentada por el accionante, en la que aquel solicitó la aplicación del fallo de tutela Nro. 2018-00004 2018-00008 proferido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Palmira (Valle).
Sostuvo que en la respuesta se le indicó al tutelante que no resultaba procedente acceder a la solicitud, porque el fallo de tutela por él invocado fue revocado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga en sentencia de 13 de febrero de 2019, radicado: 76520-31-04-003-2018-00033-01, por los siguientes motivos: “Conforme a lo anterior, no se puede predicar la vulneración del derecho fundamental a la igualdad de los accionantes, pues al no ostentar la calidad de ex integrantes de las FARC E-P, no les es dado exigir el mismo trato de parte del Estado, toda vez que las condiciones de ambas desmovilizaciones fueron pactadas en momentos distintos, bajo presupuestos diferentes.
Esta Sala concluye que la decisión objeto de censura se debe revocar en su totalidad, toda vez que, los integrantes de las autodefensas, que se incorporaron a la Ley 975 de 2005. tienen su propio régimen, acorde con lo pactado entre sus cabecillas y el Gobierno Nacional”4. Por lo tanto, aseguró que no ha vulnerado los derechos fundamentales del señor Torres Mora, ya que profirió respuesta a la petición del actor; y porque hasta el momento le ha brindado tanto los beneficios establecidos en el Proceso de Reintegración Particular y Diferenciado de Justicia y Paz, como el debido acompañamiento en su proceso de adaptación. De otra parte, explicó que en virtud del Acuerdo de Paz suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, se expidió el Decreto Ley 899 de 2017 en el que se convinieron una serie de beneficios a favor de los exintegrantes de la FARC-EP, en materia de salud, protección social, proyectos productivos y de vivienda, asignación única de normalización, renta básica y acceso al sistema financiero.
En consecuencia, aseveró que según el Decreto Ley 899 de 2017 los únicos destinatarios de esos beneficios socioeconómicos son “aquellas personas que se desmovilizaron de las FARC-EP en virtud del Acuerdo y que fueron incluidos dentro de los listados presentados por los representantes de las FARC-EP y acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz para ingresar al Proceso de Reincorporación”5. 4 Índice 17. 5 Índice 17.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, indicó que la Ley de Justicia y Paz y el Acuerdo de Paz son marcos normativos diferentes, cada una con sus particularidades y con destinatarios específicos y diferenciados.
Por ende, la entidad aseveró que al accionante no se le ha vulnerado su derecho a la igualdad, pues: “son claras las diferencias en la situación fáctica y jurídica entre los exintegrantes de las FARC-EP que dejaron las armas en el marco del Acuerdo y las personas que se desmovilizaron individual o colectivamente de cualquier Grupo Armado Organizado al Marco de la Ley, por fuera de las condiciones del referido Acuerdo con las FARC-EP” (…) Por lo anterior, (…) no pueden los desmovilizados de las AUC, como es el caso del señor JHON JAIRO TORRES MORA, requerir un trato similar cuando pertenecen a procesos de desmovilización distintos, reglamentados según lo acordado en cada proceso de negociación, por lo que la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), no puede reconocer beneficios que no estén establecidos en las normas, mucho menos hacer extensivos beneficios que fueron dispuestos para una población específica, quedando claro que el accionante no está en la misma situación que los desmovilizados de las FARC-EP que pertenecen al Proceso de Reincorporación6.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19917, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si en el caso se cumple con el requisito de subsidiariedad. En caso afirmativo, se establecerá si las entidades demandadas vulneraron el derecho fundamental a la igualdad del señor Jhon Jairo Torres Mora, en su calidad de desmovilizado de las Autodefensas Unidas de Colombia, en razón a que no le otorgaron el beneficio económico brindado a los exintegrantes desmovilizados de las FARC-EP, consistente en el 90% del salario mínimo legal mensual vigente.
Es de precisar que, si bien en el escrito de tutela el actor mencionó varios derechos fundamentales (puntualmente en las transcripciones de sentencias), la Sala centrará el análisis en lo concerniente al derecho a la igualdad, pues las inconformidades del tutelante realmente se circunscriben a ese último. Así lo deja ver, no solo la pretensión formulada, sino los apartes del texto en que el actor manifiesta su descontento con el beneficio económico brindado a los desmovilizados de las FARC-EP en virtud del Acuerdo de Paz, que difieren del 6 Índice 17. 7 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocido a los desmovilizados de las Autodefensas Unidas de Colombia luego del Proceso de Reintegración Particular y Diferenciado de Justicia y Paz. 3. El requisito de subsidiariedad en el caso concreto 3.1.
De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad es el de subsidiariedad. Norma que señala que la solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” A su turno, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La tesis de la Sección, expuesta en diversas sentencias8, consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable.
Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991 dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción es procedente, o si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor. 3.2. El tutelante, invocando su calidad de desmovilizado de las Autodefensas Unidas de Colombia del Bloque Central Bolívar bajo la Ley de Justicia y Paz, solicitó a la Agencia de Reintegración y Normalización y al Ministerio de Justicia y del Derecho que en igualdad de condiciones se le entregara la renta básica destinada para los desmovilizados de las FARC-EP que se acogieron al Acuerdo de Paz.
Y si bien los términos exactos de la petición aludieron a la extensión de los efectos de un fallo de tutela, lo materialmente perseguido por el actor con la presentación de tal solicitud era el pago en iguales condiciones de la renta básica mencionada, pues esa providencia, justamente, ordenaba la cancelación de ese beneficio para ex combatientes desmovilizados en virtud de procesos diferentes al Acuerdo de Paz.
Por su parte, mediante Oficio OFI21-015647/IDM 112000 de 9 de julio de 2021, la Agencia de Reintegración y Normalización le informó al tutelante que no podía acceder a su solicitud porque “dicha sentencia fue objeto de impugnación ante el Tribunal Superior de Distrito judicial de Buga – Sala Penal en Sede Constitucional, Autoridad que determinó negar la solicitud de amparo…”.
Ahora, si bien, en principio, el actor podría cuestionar el Oficio OFI21- 015647/IDM 112000 de 9 de julio de 2021, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 de la 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección cuarta. Sentencia del 24 de octubre de 2019.
Radicación No. 11001-03-15-000-2019-00429-01. M.P. Milton Chávez García; sentencia del 2 de octubre de 2019. Radicación No. 20001-23-33-000-2019-00185-0. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Sentencia del 25 de septiembre de 2019. Radicación 11001-03-15-000-2019-03851-00. M.P. Julio Roberto Piza; Sentencia del 12 de septiembre de 2019.
Radicación 11001-03-15-000-2019-03851-00. M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ley 1437 de 20113, por tratarse del mecanismo previsto para cuestionar actos administrativos de carácter particular y concreto, lo cierto es que no resulta ser eficaz en el caso objeto de estudio.
En este punto, es importante resaltar que la Corte Constitucional4 ha precisado que, pese a la existencia de otro medio de defensa judicial, si en el caso concreto se evidencia que el mismo no es idóneo o eficaz, la acción de tutela es procedente como mecanismo principal. En el sub lite, el señor Torres Mora solicita que en aplicación del artículo 13 de la Constitución Política, y como desmovilizado de las Autodefensas Unidas de Colombia del Bloque Central Bolívar, se le “conceda en igualdad de condiciones la ayuda económica del 90% del salario mínimo igual que a la guerrilla de las FARC-EP…”, refiriéndose a la renta básica otorgada a los desmovilizados de las FARC-EP, pero como puede verse, en términos generales, el actor no cuestiona la legalidad del Oficio OFI21-015647/IDM 112000 de 9 de julio de 2021, emitido por la Agencia de Reintegración y Normalización, sino que plantea una discusión en torno al derecho a la igualdad, que estima conculcado en razón del tratamiento diferenciado que se le da como desmovilizado de las AUC, respecto de los desmovilizados de las FARC-EP, concretamente en lo que tiene que ver con la renta básica otorgada a los últimos, en razón del Acuerdo de Paz.
Así las cosas, y como se invoca el desconocimiento del derecho a la igualdad, sin cuestionar la legalidad de un acto administrativo en concreto, la acción de tutela resulta ser el mecanismo idóneo y eficaz. Máxime si se tiene en cuenta que, la decisión negativa de la Agencia de Reintegración y Normalización a la petición del actor, obedeció a que el fallo de tutela por él invocado fue revocado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga en sentencia de 13 de febrero de 2019, de allí que en el eventual caso de anularse dicho acto administrativo, de todas maneras el actor no obtendría el restablecimiento del derecho esperado, lo que pone en evidencia que la acción de tutela es el mecanismo para analizar el debate que se propone.
Siendo así, la Sala concluye que la presente acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad. 4. Derecho fundamental a la igualdad 4.1. El artículo 13 de la Constitución Política establece que “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley (…) sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”.
De este precepto surge la primera acepción del mandato de igualdad, conocida como igualdad formal. Esta alude a que la ley debe ser aplicada de la misma forma a todas las personas y que está prohibido incurrir en actos discriminatorios por alguno de los criterios enlistados en el mencionado artículo9. Según la Corte Constitucional un acto discriminatorio se origina, generalmente, en criterios sospechosos tales como el sexo, el género, la raza, entre otros.
Estas categorías constituyen rasgos de los que las personas no 9 Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se pueden despojar e históricamente han sido utilizadas para perpetuar situaciones de discriminación. El artículo 13 constitucional consagra una segunda faceta denominada como igualdad material, que se refiere al reconocimiento de que en la realidad existen desigualdades entre distintos grupos sociales.
Por ende, es deber del Estado colombiano dar un trato especial y favorable a las personas y grupos vulnerables de la sociedad, a fin de reducir la brecha que los separa. Así, bajo esta óptica de la igualdad, es necesaria la adopción de medidas que garanticen un punto de partida equitativo entre los ciudadanos10. Además de estas dos acepciones (igualdad formal y material), la Corte Constitucional ha explicado que la igualdad tiene un triple rol en el ordenamiento constitucional: como valor, como principio y propiamente como derecho.
Así lo explica dicho tribunal: “En tanto valor, la igualdad es una norma que fija fines o propósitos, cuya realización es exigible a todas las autoridades públicas en el desarrollo de su labor de concreción de los textos constitucionales. En su rol de principio, se ha considerado que dicha garantía opera como un mandato de optimización que dispone un deber ser específico, que admite su incorporación en reglas concretas derivadas del ejercicio de la función legislativa o que habilita su uso como herramienta en la resolución de controversias sometidas a la decisión de los jueces.
Finalmente, como derecho se manifiesta en una facultad subjetiva que impone deberes de abstención –como la prohibición de discriminación o de tratos desiguales no justificados–, al mismo tiempo que exige obligaciones puntuales de acción, como ocurre con la consagración de tratos favorables para grupos puestos en situación de debilidad manifiesta”11.
Teniendo en cuenta que el artículo 13 constitucional ordena la aplicación de la ley de forma igualitaria entre el conglomerado social, pero al tiempo reconoce la existencia de circunstancias diferenciadoras entre los ciudadanos, no siempre es una labor sencilla determinar la transgresión del artículo 13 constitucional. Es por esto por lo que la Corte Constitucional ha establecido mandatos que pueden facilitar la resolución de un asunto, tal como los siguientes: “(a) el de dar el mismo trato a situaciones de hecho idénticas;
(b) el de dar un trato diferente a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (c) el de dar un trato paritario o semejante a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las primeras sean más relevantes que las segundas; y (d) el de dar un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las segundas sean más relevantes que las primeras”12. 4.2.
Con todo, determinar que una norma, medida o circunstancia es lesiva al artículo 13 constitucional puede resultar una tarea compleja. Esto como respuesta a las diferentes acepciones de igualdad en el ordenamiento constitucional colombiano, a su triple rol en el ordenamiento y a los mandatos que se desprenden de la noción de igualdad. Por ende, para abordar esa tarea, la jurisprudencia constitucional ha acudido a diversas metodologías de interpretación, cuyo objeto es brindar criterios que permitan determinar si se transgredió la igualdad. 10 Corte Constitucional.
Sentencia C-220 de 2017. 11 Corte Constitucional. Sentencia SU-150 de 2021. 12 Corte Constitucional. Sentencia SU-150 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En un primer momento, la Corte Constitucional empleó el denominado juicio de igualdad, el cual combinaba “las ventajas del análisis de proporcionalidad de la tradición europea y de los test de distinta intensidad estadounidenses”13.
Posteriormente, la Corte cambió la denominación de dicha metodología de análisis y la tituló como juicio o test integrado de igualdad, cuya finalidad es: (i) identificar el tertium comparationis o criterio de comparación; (ii) definir si, desde la perspectiva fáctica y jurídica, existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre desiguales y (iii) establecer si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, es decir, si las situaciones objeto de comparación ameritan, a la luz de la Constitución, un trato diferente o deben ser tratadas de un modo semejante14.
El juicio integrado de igualdad se compone de dos etapas: en la primera se identifica el patrón de igualdad o criterio de comparación (también llamado tertium comparationis), faceta en la cual se busca determinar si los supuestos fácticos son susceptibles de comparación y si se trata de sujetos o situaciones que son cotejables15. En esta primera fase se precisa establecer, por tanto, “si la medida examinada trata de manera igual situaciones que han de ser tratadas de modo distinto o trata de manera diferente situaciones que han de ser tratadas de modo igual”16.
Si se concluye que son comparables, se procede al segundo estadio de análisis, cuyo objetivo es determinar si el trato diferenciado se justifica desde el punto de vista constitucional, esto es, “si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente a partir de los mandatos consagrados en la Constitución Política”17. Este análisis supone valorar las razones o motivos en los que se sustenta la medida objeto de examen, para lo cual se evalúa el fin buscado por la disposición o medida supuestamente discriminatoria, el medio empleado y la relación entre los medios y los fines18. 5.
Análisis del caso concreto 5.1. Tal como se desprende de los antecedentes, el tutelante, quien perteneció a las Autodefensas Unidas de Colombia y se desmovilizó bajo la Ley 975 de 2005, considera vulnerado su derecho a la igualdad, debido a que no se accedió a su solicitud de recibir el beneficio económico consistente en el 90% del salario mínimo, otorgado a los desmovilizados de las FARC-EP.
Como se explicó en el acápite anterior, independientemente de la metodología que se escoja para determinar si una norma o medida transgrede el mandato de igualdad, la Corte Constitucional ha establecido que se debe determinar, como primera faceta de análisis, si los supuestos fácticos son susceptibles de comparación (en términos de dicho tribunal tertium comparationis).
Justamente, en atención a ese primer criterio de estudio, la Sala considera que en el caso no se vulnera el derecho a la igualdad del actor, debido a que los supuestos fácticos no son susceptibles de comparación, pues se trata de dos 13 Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2021. 14 Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2021. 15 Corte Constitucional.
Sentencia C-038 de 2021. 16 Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2021. 17 Corte Constitucional. Sentencia C-104 de 2016. 18 Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesos de dejación de armas, producto de negociaciones diferentes y por ende con acuerdos distintos entre sí. 5.2.
Por ende, aunque pueden existir semejanzas, en tanto que ambos involucraron la desmovilización de actores pertenecientes a grupos al margen de la ley, en criterio de la Sala son más los aspectos que distancian el proceso de dejación de armas de las Autodefensas Unidas de Colombia y el llevado a cabo con las FARC-EP. Y justamente, dadas las particularidades de cada modelo, las herramientas de reincorporación a la vida económica y social de quienes se desmovilizaron también son disímiles.
Aunque la Ley 975 de 2005 no especificó las formas para garantizar la reincorporación de los ex miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia, en el Decreto 3011 de 2013, que reglamentó dicha norma, se indicó que “La Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas mediante resolución de carácter general, definirá los requisitos, características, condiciones y obligaciones, del proceso de reintegración de los postulados a la Ley 975 de 2005”19.
En virtud de ese último mandato, tal ente expidió la Resolución 1724 de 2014 en la que se fijaron los beneficios sociales y económicos de quienes se desmovilizaron bajo la Ley 975 de 2005. Puntualmente, el artículo 22 de esta última estableció un desembolso económico como herramienta para facilitar la reintegración, condicionado al cumplimiento del 100% de los compromisos adquiridos por el desmovilizado.
Norma modificada posteriormente por el artículo 12 de la Resolución 1962 de 2018, en los siguientes términos: “ARTÍCULO
22. DESEMBOLSOS DEL APOYO ECONÓMICO A LA REINTEGRACIÓN. La persona en Proceso de Reintegración Especial de Justicia y Paz podrá recibir mensualmente la suma de ciento sesenta mil pesos ($160.000) por el cumplimiento de los compromisos en cada uno de los beneficios relacionados en el artículo 21 de la presente resolución, de acuerdo a los objetivos y logros acordados en su plan de trabajo, sin que el valor a desembolsar supere la suma de cuatrocientos ochenta mil pesos ($480.000) mensuales.
(…)
PARÁGRAFO 1. - La persona en Proceso de Reintegración Especial de Justicia y Paz, durante el periodo de Estabilización y Caracterización, podrá recibir el Apoyo Económico a la Reintegración de la siguiente manera: La persona desmovilizada postulada a la Ley de Justicia y Paz recibirá al momento de su ingreso al Proceso de Reintegración Especial de Justicia y Paz, durante los dos (2) primeros meses, la suma de cuatrocientos mil pesos ($400.000).
Adicionalmente en el primer mes y por única vez se recibirá por concepto de menaje la suma de doscientos mil pesos ($200.000). La persona en Proceso de Reintegración Especial de Justicia y Paz podrá recibir mensualmente durante los siguientes diez (10) meses del periodo de Estabilización y Caracterización, la suma de cuatrocientos ochenta mil pesos ($480.000), previo cumplimiento del cien por ciento (100%) de los compromisos definidos en su plan de trabajo.
La persona en Proceso de Reintegración Especial de Justicia y Paz, que haya recibido en cualquier momento algún beneficio económico por concepto de menaje, solo recibirá durante los dos (2) primeros meses de su ingreso al Proceso de Reintegración Especial de Justicia y Paz la suma de cuatrocientos mil pesos ($400.000), por cada mes.
PARÁGRAFO 2. La Persona en Proceso de Reintegración Especial de Justicia y Paz, que esté adelantando programas de formación académica hasta el nivel media o media 19 Decreto 3011 de 2013. Artículo 95. Parágrafo. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vocacional, se le podrá reconocer mensualmente, por concepto de las asistencias a este beneficio a partir de la expedición de la presente modificación, la suma de trescientos veinte mil pesos ($320.000) hasta por los doce (12) primeros meses del periodo de Ruta de Reintegración con Eje Reconciliador, previo cumplimiento del cien por ciento (100%) de los compromisos definidos en su plan de trabajo.
La persona que a la fecha de entrada en vigencia de la presente modificación se encuentre dentro de los doce (12) primeros meses del periodo de Ruta de Reintegración con Eje Reconciliador, podrá acceder a este desembolso, únicamente por el tiempo restante para completar el término señalado en el presente parágrafo, previo cumplimiento del cien por ciento (100%) de los compromisos definidos en su plan de trabajo.
Finalizados los primeros doce (12) meses del periodo de Ruta de Reintegración con Eje Reconciliador, el Apoyo Económico a la Reintegración se reconocerá conforme lo parámetros definidos en el primer inciso del presente artículo.
PARÁGRAFO 3. La persona en Proceso de Reintegración Especial de Justicia y Paz, que acredite su título de bachiller, y esté adelantando programas de formación para el trabajo, se le podrá reconocer por concepto del Beneficio de Formación para el Trabajo, el valor de trescientos veinte mil pesos ($320.000), como apoyo económico a la Reintegración, previo cumplimiento del 100% de los compromisos definidos en su plan de trabajo.
PARÁGRAFO 4. La persona en Proceso de Reintegración Especial de Justicia y Paz, que ingrese o curse programas de educación superior y cumpla con los requisitos del programa académico, se le podrá reconocer por concepto de Apoyo Económico a la Reintegración el valor de cuatrocientos ochenta mil pesos ($480.000), previo cumplimiento del 100% de los compromisos definidos en su plan de trabajo.
PARÁGRAFO 5. La persona en Proceso de Reintegración Especial de Justicia y Paz cuya ruta de reintegración, tenga un acompañamiento psicosocial con componente específico por discapacidad física, sensorial, mental psicosocial no asociada a conductas adictivas, múltiple y cognitiva, adulto mayor y/o enfermedades de alto costo, podrá recibir por concepto de Apoyo Económico a la Reintegración el valor de cuatrocientos ochenta mil pesos ($480.000), por un periodo de hasta 72 meses contados a partir de la fecha de finalización de la etapa de Estabilización, siempre y cuando esté cumpliendo con el 100% de los compromisos definidos de su plan de trabajo.
Superado este período, el beneficio se seguirá prestando sin que cause apoyo económico conforme a su ruta de reintegración.
PARÁGRAFO 6. La persona en Proceso de Reintegración Especial de Justicia y Paz podrá renunciar voluntariamente a recibir el Apoyo Económico a la Reintegración, lo cual informará de manera escrita a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización.
PARÁGRAFO 7. El Apoyo Económico a la Reintegración se podrá otorgar hasta por el término máximo de siete (7) años, bajo las condiciones establecidas en la presente resolución.” 5.3. Por su parte, en el Acuerdo de Paz se estableció, como garantía para la reincorporación económica y social, el otorgamiento de una renta básica durante 24 meses “equivalente a 90% del SMMLV, siempre y cuando no tengan un vínculo contractual que les genere ingresos”20.
Asimismo, en dicho instrumento se ordenó que “Con posterioridad a este término, se otorgará una asignación mensual de acuerdo con la normatividad que se expida para ese efecto y no menor a la que haya estado vigente siempre y cuando el beneficiario acredite que ha continuado su ruta educativa en función de los propósitos de reincorporación”21.
Pacto materializado en el artículo 8 del Decreto 899 de 2017: 20 Acuerdo de Paz. Página 75. 21 Acuerdo de Paz. Página 75. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 8. Renta Básica. La renta básica es un beneficio económico que se otorgará a cada uno de los integrantes de las FARC-EP, una vez surtido el proceso de acreditación y tránsito a la legalidad y a partir de la terminación de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización y durante veinticuatro (24) meses, siempre y cuando no tengan un vínculo contractual, laboral, legal y reglamentario, o un contrato de cualquier naturaleza que les genere ingresos.
Este beneficio económico equivaldrá al 90% del Salario Mínimo Mensual Legal Vigente en el momento de su reconocimiento. Una vez cumplidos los 24 meses anteriormente señalados, se otorgará una asignación mensual equivalente al 90% del Salario Mínimo Mensual Legal Vigente, siempre y cuando el beneficiario acredite que ha continuado su ruta educativa en función de los propósitos de reincorporación y que no obtiene recursos derivados de un vínculo contractual, laboral, legal y reglamentario, o de un contrato de cualquier naturaleza que le genere ingresos.
Los términos y condiciones para el reconocimiento de este beneficio serán establecidos por el Gobierno Nacional de acuerdo con las recomendaciones que realice el CNR. Parágrafo. Para aquellos integrantes de las FARC-EP privados de la libertad que sean beneficiados con indulto o amnistía, en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, el desembolso de la renta básica se realizará a partir del mes siguiente de aquel en que recupere su libertad y una vez se realicen los trámites administrativos correspondientes”.
Esta norma fue declarada constitucional mediante la Sentencia C-569 de 2017, en la que se explicó que la renta básica se condiciona a que el beneficiario carezca de ingresos económicos y al cumplimiento de una serie de requisitos. Lo anterior deja ver una verdad de perogrullo: la ayuda económica dada en los dos modelos fue regulada de formas diferentes.
Circunstancia que para la Sala no implica la vulneración al mandato de igualdad consagrado en el artículo 13 constitucional, pues como se mencionó previamente, los dos esquemas de dejación de armas y justicia transicional no son equiparables entre sí. Aunque ambos buscaron el cese del conflicto armado mediante la rendición y reincorporación de ciertos actores a la sociedad, sus particularidades son más que sus puntos de unión. 5.4.
En consecuencia, para la Sala no se cumple con el primer requisito establecido por la Corte Constitucional, para determinar si una norma o medida institucional vulnera o no el derecho a la igualdad. Este alude a establecer “si los supuestos fácticos son susceptibles de comparación y si se trata de sujetos o situaciones que, bajo el criterio de comparación identificado, son cotejables”22 o en términos de la Corte Constitucional tertium comparationis.
Por consiguiente, al tratarse de concepciones opuestas, no hay lugar a concluir que las diferencias normativas, como lo es la manera en que se regularon las ayudas económicas para propiciar la reincorporación de los desmovilizados implica un trato que atenta contra la Constitución Política. En consecuencia, se considera que el no haber accedido a la solicitud del actor tendiente a que se le entregara la renta básica de la cual son beneficiarios quienes se acogieron al Acuerdo de Paz no implica vulneración al derecho a la igualdad del tutelante. 22 Corte Constitucional.
Sentencia C-038 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10375-00 Demandante: Jhon Jairo Torres Mora 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, debe recordarse que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se debe “dar un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las segundas sean más relevantes que las primeras”23. 6.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala negará las pretensiones del señor Jhon Jairo Torres Mora, desmovilizado bajo la Ley de Justicia y Paz, por encontrar que la negativa en el otorgamiento de la renta básica establecida para los desmovilizados de las FARC-EP prevista en el Acuerdo de Paz no significa una transgresión al derecho a la igualdad del actor.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Negar las pretensiones formuladas por el señor Jhon Jairo Torres Mora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO 23 Corte Constitucional.
Sentencia SU-150 de 2021.