Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandada: Limbania Bernal de Palma Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 3 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderada, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones 003071 del 7 de abril de 1994 y 010367 del 16 de marzo de 2005, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social EICE, por las cuales, en su 1 Folios 1 al 8. 2 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP orden, se reconoció la pensión gracia a la señora Bernal de Palma y se dio cumplimiento a un fallo de tutela, en el sentido de reliquidar la prestación. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la UGPP solicitó ordenar la devolución de los dineros que se pagaron por concepto de dicho reconocimiento. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la UGPP señaló los siguientes: i) La señora Limbania Bernal de Palma laboró como docente en el departamento de Boyacá, en el Distrito Capital de Bogotá y en la ciudad de Santa Marta, al servicio del el Ministerio de Educación Nacional. ii) La señora Bernal de Palma solicitó a la Caja Nacional del Previsión Social EICE, el día 26 de octubre de 1993, el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de conformidad con la Ley 114 de 1913. iii) Cajanal EICE, a través de la Resolución 003071 del 7 de abril de 1994, resolvió conceder la pensión de jubilación solicitada, pese a que se trataba de una docente del orden nacional. iv) El 23 de febrero de 2003, la señora Limbania Bernal solicitó la reliquidación de la pensión. Sin embargo, Cajanal, por medio de la Resolución 2135 del 15 de marzo del mismo año, confirmó el acto ficto que negó dicha petición. v) La demandada, junto con cien accionantes más, presentaron acción de tutela que fue tramitada en el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, dentro de la cual se profirió fallo el 4 de noviembre de 2003, que ordenó la reliquidación. 3 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP vi) Cajanal dio cumplimiento a la referida orden judicial por medio de la Resolución 010367 del 16 de marzo de 2005. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 129 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 33 de 1997 y 91 de 1989 y el Decreto 2277 de 1979. Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la UGPP expuso lo siguiente: i) La Resolución 003071 del 7 de abril de 1994, por la cual se otorgó la pensión gracia a la señora Bernal de Palma resulta violatoria de la Constitución Política y la ley, toda vez que esta se encontraba vinculada como docente del orden nacional; es decir, que no cumple con lo previsto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. ii) Así las cosas, la expedición de la mencionada resolución pasó por alto la exigencia de contar con 20 años al servicio de la docencia oficial municipal, departamental, distrital o nacionalizada, incurriendo en la prohibición contenida en el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913. 1.2.
Contestación de la demanda2 El apoderado de la señora Limbania Bernal de Palma se opuso a las pretensiones de la demanda con el argumento de que la pensión gracia reconocida a la señora Limbania Bernal de Palma constituye un derecho adquirido concebido por los principios constitucionales de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.
Propuso la excepción de prescripción. 2 Folios 184 al 192. 4 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 3 de mayo de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) Para acceder al reconocimiento de la pensión gracia es requisito indispensable que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella; se deduce entonces, que los únicos beneficiarios son los educadores locales o regionales. ii) En el expediente se encuentra probado que la señora Limbania Bernal prestó sus servicios en el departamento de Boyacá, en el Distrito Especial de Bogotá, en el Liceo Nacional Almirante Padilla, de Riohacha (Guajira); y en el Programa Colegios Cooperativos, dependiente del Ministerio de Educación Nacional.
En este sentido, se concluye que no se cumplen los supuestos fácticos para acceder a la pensión gracia. iii) Así las cosas, comoquiera que Cajanal E.I.C.E. reconoció dicha prestación contabilizando períodos que corresponden a un tipo de vinculación de carácter nacional, es procedente declarar la nulidad de los actos acusados. Sin embargo, no es posible el restablecimiento del derecho solicitado por la parte actora, en razón a que no se demostró dentro del plenario que la demandada haya actuado de mala fe ni de forma temeraria.
En todo caso, las mesadas pensionales fueron pagadas de buena fe. 1.4. El recurso de apelación 1.4.1. El apoderado de la señora Limbania Bernal de Palma pidió que se revoque la 3 Folios 277 al 284. 5 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP sentencia y se desestimen las pretensiones de la entidad demandante.
Expuso las siguientes razones de inconformidad:4 i) Nada es discutible con respecto a las consideraciones de la Sala para decretar la nulidad de los actos administrativos atacados, empero no es menos cierto que la concepción de Estado Social de Derecho imperante en Colombia impone a las autoridades actuar dentro de lo previsto en la Ley.
En su esencia y desarrollo se constituyen los principios de confianza legitima, buena fe y seguridad jurídica, como expresión democrática en una estructura social, que encuentra asidero en la Constitución Política de 1991. ii) Es incuestionable que el implícito principio constitucional de la seguridad jurídica ha sido conculcado abierta y flagrantemente, pues la demanda presentada se retrotrae a la errónea interpretación de la Ley 114 de 1913, para edificar su presunta legalidad del reconocimiento y pago de la pensión gracia al docente nacionalizado, pretermitiendo la existencia del régimen especial de los docentes, así como los derechos adquiridos. 1.4.2.
El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:5 i) Desconoce el despacho, al negar la solicitud de restablecimiento del derecho con la devolución de los valores cancelados de más a la demandada, el detrimento económico que se le generó al Tesoro público y del cual tenía pleno conocimiento la señora Limbania Bernal de Palma, pues las certificaciones salariales aportadas como prueba y las cuales ella aportó para solicitar la pensión gracia, señalan que el tipo de vinculación era nacional. ii) Queda claro entonces que la señora Bernal de Palma, conocía el hecho de que no era titular del derecho a la pensión gracia y aun así la solicitó e hizo incurrir a la 4 Folios 291 al 306. 5 Folio 308. 6 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP entidad en un error, toda vez que no cumplía con los tiempos con vinculación territorial exigidos.
La mala fe se confirma con el hecho de que ejerció su derecho de defensa con base en argumentaciones fácticas que fueron desvirtuadas en su totalidad, lo que se podría tomar como un indicio de que obró de mala fe. 1.5. Alegatos de conclusión La demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación.6 La demandada guardó silencio.7 1.6.
El Ministerio Público No emitió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la señora Limbania Bernal de Palma acreditó los requisitos para acceder a la pensión gracia que le reconoció Cajanal EICE, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. En caso negativo, se deberá establecer si es procedente la devolución de los dineros percibidos por tal concepto. 2.2.
Marco normativo 6 Folios 333 y 334 7 Constancia secretarial obrante a folio 336. 8 Ibidem 7 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.11 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».12 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado 9 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 10 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 11 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 12 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 8 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».13 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:16 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989.
Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,18 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:19 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».20 2.3.
Hechos probados ➢ Edad y tiempo de servicios - Conforme a su Registro Civil de Nacimiento, la señora Limbania Bernal nació el 18 de julio de 1942.21 - De acuerdo con certificación expedida por la Contraloría General de Boyacá, el 11 de septiembre de 1992, la señora Limbania Bernal prestó sus servicios al Departamento de Boyacá, como maestra de escuela, así: el 1 de marzo al 31 de diciembre de 1968; del 1 de enero al 31 de diciembre de 1969; y del 1 de enero al 15 de marzo de 1970.22 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Folio 59. 22 Folio 60. 13 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - Según el certificado suscrito por el jefe de la Sección de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación del Distrito, del 6 de julio de 1992, la señora Limbania Bernal de Palma laboró desde el 13 de marzo de 1970 hasta el 9 de mayo de 1976, en el cargo de maestra, primera categoría.23 - La certificación suscrita por el rector del Liceo Nacional Almirante Padilla, del 22 de septiembre de 1992, da cuenta de que la señora Bernal de Palma se desempeñó en dicho plantel, en el cargo de profesora, desde el 1 de mayo de 1976 hasta el 30 de julio de 1978.24 - De acuerdo con el certificado suscrito por el delegado permanente del Ministerio de Educación ante el Fondo Educativo Regional del Magdalena, del 19 de febrero de 1993, la señora Limbania Bernal de Palma prestó sus servicios como profesora, grado 12, en el Programa Colegios Cooperativos, dependiente del Ministerio de Educación Nacional, desde el 1 de agosto de 1978.
A la fecha de la certificación se encontraba activa.25 - El certificado suscrito por el tesorero del Fondo Educativo Regional del Magdalena del 19 de noviembre de 1992, da cuenta de que la señora Limbania Bernal de Palma devengó sueldos en dicha tesorería desde el 1 de agosto de 1978 hasta el 30 de octubre de 1992.26 ➢ Actuación administrativa - El 26 de octubre de 1993, la señora Limbania Bernal de Palma peticionó ante Cajanal E.I.C.E. el reconocimiento de la pensión gracia.27 - El 7 de abril de 1994, mediante la Resolución 003071, Cajanal reconoció y ordenó 23 Folio 61. 24 Folio 51. 25 Folio 50. 26 Folio 52. 27 Información extraída de la Resolución 3071 del 7 de abril de 1994 (folios 53 y 54). 14 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP el pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación» a la señora Bernal de Palma.28 - El 15 de marzo de 2004, por medio de la Resolución 2135, «por la cual se resuelve un recurso de apelación»,29 Cajanal resolvió declarar configurado el acto ficto producto del silencio de la Administración frente a la solicitud de reliquidación de la pensión gracia, presentada el 21 de enero de 2003,30 y confirmó la decisión negativa.31 - El 16 de marzo de 2005, mediante la Resolución 10367, dando cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, reliquidó la pensión gracia de la señora Bernal de Palma.32 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala advierte que la señora Limbania Bernal de Palma no reunía los requisitos legales para acceder a la pensión gracia que le fue reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social, como se analizará a continuación: i) La Contraloría General de Boyacá certificó que la docente Limbania Bernal Martínez laboró al servicio del departamento como maestra de escuela durante los siguientes periodos: ✓ Del 1 de marzo al 31 de diciembre de 1968 ✓ Del 1 de enero al 31 de diciembre de 1969 ✓ Del 1 de enero al 15 de marzo de 1970 28 Folios 53 y 54. 29 Interpuesto el 6 de agosto de 2002 por la señora Bernal de Palma contra el acto ficto surgido del silencio administrativo frente a la petición de reliquidación de la pensión gracia. 30 Información extraída de la Resolución 2135 del 15 de marzo de 2004. 31 Folios 82 al 84. 32 Folios 73 al 78 del cuaderno de antecedentes administrativos y Cd. antecedentes administrativos, archivo 37. 15 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Pese a que no obran los respectivos actos de nombramiento por los periodos certificados, la Sala infiere que se trata de vinculaciones clasificadas como territoriales, teniendo en cuenta que los servicios fueron prestados por la docente al 16 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP departamento de Boyacá, como maestra de escuela, entre 1968 y 1970.
En efecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989 precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, nacionales y territoriales. Particularmente la Corte señaló lo siguiente: 3.2.2.
Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la «nacionalización» de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada «pensión gracia», de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna […].
En ese orden, vista la certificación, no queda duda de que la señora Bernal de Palma prestó sus servicios directamente al departamento y que este le pagó los correspondientes salarios. Por ende, los lapsos relacionados [aproximadamente dos años] resultan computables para el reconocimiento de la pensión gracia. ii) Respecto del tiempo prestado en el Distrito Especial de Bogotá, resultan predicables las consideraciones expuestas anteriormente, pues corresponde al periodo comprendido entre el 13 de marzo de 1970 y el 9 de mayo de 1976 [seis años], es decir, antes de la nacionalización de la educación oficial, decretada por la Ley 43 de 1975.
Además, durante dicho lapso se efectuaron aportes para pensión con destino a la Caja de Previsión Distrital (ver imagen). Sin duda, se trató de una vinculación territorial, apta para ser tenida en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 17 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP iii) La constancia expedida por el rector del Liceo Nacional Almirante Padilla de Riohacha (Guajira) da cuenta de los servicios prestados por la señora Bernal de 18 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Palma en dicho establecimiento entre el 1 de mayo de 1976 y el 30 de Julio de 1978, Sin embargo, no contiene información adicional que permita deducir la naturaleza del vínculo durante los dos años que laboró en dicho plantel, como se observa en la imagen: Sin embargo, se infiere que se trató de una vinculación de carácter nacional, atendiendo la naturaleza del plantel educativo y que se efectuaron descuentos con destino a la Caja Nacional de Previsión. Así las cosas, este lapso no resulta válido para el reconocimiento de la pensión gracia. iv) Respecto del servicio prestado desde agosto de 1978, es claro que se trató de una vinculación del orden nacional, como lo certificó el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, en los siguientes términos: 19 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Como se advierte, desde el 1 de agosto de 1978 hasta el 19 de febrero de 1993 [fecha de la certificación], la docente Bernal de Palma laboró en el departamento del Magdalena, en el Programa Colegios Cooperativos, dependiente del Ministerio de Educación Nacional.
En relación con la naturaleza del vínculo, si bien no se aportó copia del acto administrativo de nombramiento o del acta de posesión de la docente, lo cierto es que la naturaleza nacional de dicha relación legal y reglamentaria es posible determinarla a partir de la referida certificación, aunado al hecho de que el apoderado de la demandada no objetó tal afirmación del a quo, por 20 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP el contrario, manifestó que las consideraciones para decretar la nulidad de los actos acusados no eran discutibles.
Por ende, el tiempo de servicio transcurrido entre el 1 de agosto de 1978 y el 19 de febrero de 1993, no resulta válido para ser tenido en cuenta a efectos de obtener el reconocimiento de la pensión gracia, pues, se reitera, la naturaleza del vínculo es del orden nacional. Así las cosas, no queda duda de que la señora Limbania Bernal de Palma no cumplió con los 20 años de labor como docente territorial o nacionalizada, requisito indispensable para ser beneficiaria de la pensión gracia, por lo que procede confirmar la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Sin embargo, no se accederá a la devolución de las sumas percibidas, ya que al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, las actuaciones de los particulares y de las entidades públicas, deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presume en todas las actuaciones que aquellos adelanten ante estas. A su vez, el artículo 164 del cpaca establece que los actos a través de los cuales se reconocen prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Una vez revisado el expediente, la Sala no observa prueba que permita desvirtuar la presunción constitucional de buena fe que ampara el actuar de la accionada y, por ende, no hay lugar a la devolución de dineros pagados por concepto de pensión gracia, solicitada por la UGPP. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 21 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,[1] en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 22 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00100 01 (2905-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 3 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin costas en segunda instancia. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.