Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00452-00 Demandante: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Declara la improcedencia por no cumplir los requisitos de subsidiariedad y el de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la sala a decidir la solicitud presentada por la parte demandante, en ejercicio de la acción de tutela contemplada en el artículo 86 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Petición de amparo constitucional Mediante escrito radicado el 31 de enero de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante apoderada judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado 3° Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, con el fin de que le sea protegido su derecho fundamental al debido proceso.

La parte accionante consideró vulnerada tal garantía con las providencias del 13 de julio de 2022 y 31 de agosto de 2023, mediante las cuales las aludidas autoridades judiciales accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Julia Yadira Halaby Palomeque, contra la Superintendencia Nacional de Salud, proceso que se identificó con el número 27001-33-33-003-2020-00250-01.

Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones En consecuencia, solicitó lo siguiente:

PRIMERO: TUTELAR y PROTEGER los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política, en conexión con los derechos a la defensa y contradicción, así como a cualquier otro derecho fundamental o conexo que se demuestre como vulnerado por el Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Quibdó y el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó.

SEGUNDO: REVOCAR y dejar sin valor y efecto las providencias de 13 de julio de 2022 del Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Quibdó, y del 31 de agosto de 2023, emitida por Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, dentro del Medio de Control de Nulidad y restablecimiento del derecho, guiado con el radicado núm. 27001333300320200025000 y en consecuencia ordenarle al referido tribunal emitir una nueva sentencia ajustada a derecho y declarando probadas las excepciones propuestas por la Superintendencia Nacional de Salud TERCERO: Enviar el expediente a la Sala Plena de la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez se encuentre ejecutoriada su decisión de conformidad con el artículo 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.

La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 1.3. Hechos La parte accionante sostuvo que la señora Julia Yadira Halaby Palomeque1, promovió en contra de la Superintendencia Nacional de Salud el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de desvirtuar la legalidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones 004891 del 10 de junio de 2020 y 013075 de 19 de noviembre de 2020, expedida por la aludida superintendencia “por la cual se ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención Forzosa Administrativa para Administrar de la NUEVA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS de Quibdó-Chocó…” en los que se ordenó además la separación del cargo de la demandante como gerente general del mencionado hospital sin el reconocimiento de una indemnización por despido injusto, y se decide recurso de reposición, respectivamente.

Precisó que, la Superintendencia Nacional de Salud se opuso a las pretensiones y, para el efecto se presentaron como excepciones de mérito y argumentos de defensa: “Superintendencia Nacional De Salud - naturaleza y competencias, competencia de la Superintendencia Nacional De Salud para 1 Quien se desempeñaba como gerente de la entidad hospitalaria.

Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenar la medida de intervención forzosa administrativa – separación del cargo de la gerente con justa causa, inexistencia de falsa motivación o de violación al debido proceso, excepción genérica…”.

Expuso que mediante sentencia 13 de julio de 2022, proferida por el Juzgado 3° Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó, la cual se resolvió acceder a las pretensiones de la demanda, al considerar que la “…situación administrativa era tan deficiente en la entidad, consideró pertinente el retiro de la actora y designar un Agente interventor “con miras a subsanar” los hechos que dieron origen a la toma de posesión de bienes, haberes y negocios y a la intervención forzosa del ente hospitalario… En otras palabras, consideró ineficiente la labor desempeñada por el actor (sic) en su condición de Gerente de la Entidad y, por ende, debía ser reemplazado por el respectivo Agente Especial.” Agregó que, en dicha providencia se indicó que la actora, aun cuando ostentaba el cargo de gerente de dicha empresa social, para la época de la toma de posesión de bienes y haberes, no fue responsable de los hechos que dieron lugar a la misma, por lo tanto, al momento de hacer la desvinculación, se debió tener en cuenta que conforme a las pruebas que generaron tal situación, no existió documento alguno que diera cuenta de que la gerente de la época hubiera cometido falta grave que ocasionara su despido sin recibir indemnización alguna.

Refirió que, en la aludida sentencia, se resolvió lo siguiente:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la resolución N° 004891 del 10 de junio de 2000 y de la resolución N° 013075 del 19 de noviembre del 2000, por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar la NUEVA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASIS DE QUIBDÓ – CHOCO, con Nit. 901.108.114-5 en relación con su artículo CUARTO, que ordenó la separación de JULIA HALABY PALOMEQUE, del cargo de Gerente.

Sin dar lugar a la indemnización por despido injusto.

SEGUNDO: Ordenar el reconocimiento y pago de todos los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos legales dejados de percibir en el periodo comprendido entre el 15 de abril de 2020, y el 31 de marzo de 2024, cuyo valor deberá ser indexado o actualizado para cada periodo respectivo a la fecha de la sentencia. …. Precisó que en contra de dicha decisión presentó un recurso de apelación, el cual resolvió el Tribunal Administrativo del Chocó, con providencia del 31 de agosto de 2023, que confirmó la decisión impugnada, pues consideró que la Superintendencia Nacional de Salud debía garantizar que la desvinculación señora Halaby Palomeque se ajustara al sistema normativo, pues advirtió que la separación del cargo de la demandante vulneraba sus prerrogativas laborales; ni adoptó medida alguna para subsanar tal yerro, descuido que le Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imponía el deber de asumir las correspondientes consecuencias pecuniarias. 1.4.

Sustento de la vulneración La parte actora sostuvo que, se ordenó a la Superintendencia Nacional de Salud el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir entre el 15 de abril de 2020 y el 31 de marzo de 2024 de la demandante, quien no tuvo una relación legal y reglamentaria con este ente de control y sin tener en cuenta que la Superintendencia no tiene el deber de responder patrimonialmente por los salarios y demás acreencias que se pretenden en el medio de control.

Adujo que se vulneró el “principio de congruencia”, pues en la demanda se solicitó el reconocimiento de perjuicios, mientras que en el fallo se decidió “ordenar el reconocimiento y pago de todos los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos legales dejados de percibir…”, es decir que, el restablecimiento lo equiparó a la orden de reconocer salarios de una persona que no tuvo vínculo laboral con la superintendencia. Destacó que, la violación al debido proceso porque la parte actora solicitó nulidad parcial del acto administrativo y como restablecimiento del derecho o reparación del daño el reconocimiento y pago de los perjuicios derivados de la interrupción brusca y sin justa causa del periodo legal del cargo ocupado por la demandante, los cuales corresponden al valor de los salarios y emolumentos dejados de percibir.

Indicó que, la primera instancia no ordenó en su fallo reconocimiento o pago de perjuicios como restablecimiento del derecho o reparación del daño, sino el reconocimiento y pago de salarios y emolumentos dejados de percibir por la parte actora, desnaturalizando el principio de congruencia entre lo pedido y lo resuelto, pues el pago de salarios corresponde al empleador, y la Superintendencia Nacional de Salud no tuvo relación laboral con la demandante.

Mencionó que, lo procedente hubiere sido que se ordenara el reintegro como gerente de la ESE a la demandante, por ser una consecuencia de la nulidad parcial declarada, especialmente si se tiene en cuenta que el periodo para el que fue nombrada aún no había terminado, pero la segunda instancia se percató del error, y por ello en la sentencia analiza el tema de la responsabilidad de la condena de restablecimiento, sin embargo, al momento de fallar y corregir la falencia del a quo, confirma en su integralidad la providencia de primera instancia, generándose nuevamente una violación al principio de congruencia. Agregó que, el tribunal además incurrió en la ilegalidad de ordenar el pago por concepto de perjuicios en un tiempo futuro, desconociendo que el pago Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de estos se da en razón al daño material efectivamente causado y pero que, en este caso no se había superado el periodo de vinculación de los gerentes de ESE, el cual culmina hasta el próximo 31 de marzo de 2024, siendo esta una irregularidad que conllevaría un detrimento al patrimonio público de conformidad con la Ley 610 de 2000, lo cual afecta el interés general y público.

Refirió que solo podría responder por un acto administrativo, un hecho administrativo o una operación administrativa y no como empleador al reconocer salarios de un gerente de un hospital público (ESE) que no hace parte de su nómina de funcionarios públicos y aunado a que no podrá pagar perjuicios tasados a futuro y que, la Superintendencia Nacional de Salud no es superior jerárquico de las Empresa Sociales del Estado que prestan el servicio de salud, así se encuentren o no intervenidas.

Destacó que, con la decisión cuestionada también se incurrió en la ilegalidad de los fallos por fundamentar las decisiones en la existencia de una relación laboral entre la demandante y la Superintendencia Nacional de Salud; en la falta de valoración de los falladores de la primacía del interés general sobre el particular; en una indebida fundamentación de los fallos frente a la supuesta ilegalidad de la decisión de la separación del cargo de gerente como consecuencia de la toma de posesión administrativa; en una contravención de la sentencia C-1049 de la Corte Constitucional-, en las que se fundamentaron las providencias acusadas de manera inapropiada y extralimitada-, que no estableció cuál es la entidad legitimada para el pago de acreencias laborales e indemnizaciones por despido sin justa causa; en la ilegalidad de la condena por reconocer hechos futuros e inciertos.

Adujo que con las sentencias demandadas de igual manera se incurrió en la limitación del ejercicio de las funciones de intervención a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, con ocasión de los fallos judiciales; en un indebido fraccionamiento del acto administrativo de toma de posesión para administrar, proferido por la Superintendencia Nacional de Salud; así como en la ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones y, en la inobservancia de las normas de carácter presupuestal y del estado anormal de la empresa social en cuestión. 1.5.

Trámite de la solicitud de tutela A través de auto del 2 de febrero de 2024, se admitió la solicitud de tutela y, en consecuencia, se ordenó la notificación de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Chocó y al Juzgado 3° Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó. A su vez, se dispuso la vinculación de la señora Julia Yadira Halaby Palomeque, en calidad de tercera con interés en el resultado del proceso.

Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6. Contestaciones Surtidas las notificaciones, se recibieron las siguientes intervenciones: 1.6.1.

Tribunal Administrativo del Chocó Pese a su notificación, guardó silencio. 1.6.2. Juzgado 3° Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó Este despacho judicial aportó el expediente de manera digital. 1.6.3. Julia Yadira Halaby Palomeque Esta vinculada se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que no se encuentra configurado la violación al principio de congruencia planteado por la accionante, en atención a que las decisiones de primera y segunda instancia en el proceso ordinario se expidieron en consonancia con las pretensiones solicitadas.

Aclaró que, el hecho que en principio se haya establecido en la pretensión la frase “reconocimiento y pago de los perjuicios” debe entenderse que este es la consecuencia del pago de los salarios y prestaciones ordenados en su favor; además que se solicitó específicamente en la demanda. Señaló que, contrario a lo dicho por la hoy accionante en sede de tutela, no era procedente que se solicitara su reintegro al cargo de gerente de la Nueva E.S.E Hospital Departamental San Francisco de Asís (en adelante la E.S.E), teniendo en cuenta que, en virtud de la ley, es facultad de la Supersalud en este caso de intervención, optar por separar o dejar en el cargo a la gerente.

Precisó que, los demás argumentos de inconformidad planteados por la parte actora tampoco resultaban procedentes. Refirió que, la discusión que presentó en cuanto a la sentencia C-1049 de 20002, no se encuentra ligada a cuestionar el ejercicio de la facultad de intervención, ni las consecuencias relacionadas con la adopción de la medida de retiro del cargo, sino que lo que se acusa es que no haya lugar a 2 Al respecto, sostuvo: “Igualmente debe reiterarse que el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos legales dejados de percibir en el periodo comprendido entre 15 de abril de 2020 y el 31 de marzo de 2024, ordenados en las providencias de primera y segunda instancias objeto de tutela, a favor de mi poderdante, tiene origen en virtud de lo decidido por la Corte constitucional mediante sentencia C-1049 de 2000, M.P Jorge Gregorio Hernández Galindo, quien declaró condicionalmente exequible el parágrafo del artículo 22 de la ley 510 de 1999…” Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocer el despido injusto y la respectiva indemnización cuando los hechos relacionados con la medida especial proferida por la Supersalud le resultan ajenos, atendiendo a que son anteriores a su vinculación. Mencionó que, la entidad demandada no la debió separar del cargo de gerente sin la debida indemnización, toda vez que los hechos que generaron la intervención de la nueva ESE no fueron consecuencia de su actuar y no existe una sola prueba que evidencie alguna responsabilidad de la señora Julia Halaby Palomeque, en la configuración de los hallazgos evidenciados por la Supersalud.

Precisó que, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuestionó que la Supersalud la separó del cargo sin la debida indemnización, toda vez que los hechos que generaron la intervención de la nueva ESE no fueron consecuencia de su actuar y no existe una sola prueba que evidencie su responsabilidad, en la configuración de los hallazgos evidenciados por la Supersalud, motivo por el cual se demandó parcialmente el acto administrativo.

Manifestó que, contrario a lo pregonado por la accionante y en armonía a lo expuesto en precedencia, con la solicitud de nulidad parcial del acto administrativo citado, nunca se puso el riesgo la protección de la vida de los usuarios y la sostenibilidad del sistema de salud en el departamento del Chocó, teniendo en cuenta que las medidas de intervención se realizan con el objeto de aminorar unas situaciones de índole administrativa, prestacional y financiera de la empresa social, aunque en la práctica los resultados de las intervenciones y más en el Chocó resulten contrarias.

Refirió que, la parte accionante pretende convertir la acción de tutela en una tercera instancia, formulando excepciones previas que en su oportunidad procesal no planteó en el curso del proceso ordinario, donde solo describió como excepciones de mérito. Indicó que, en gracia de discusión, la excepción previa referida no tendría vocación de prosperidad, teniendo en cuenta que el medio de control idóneo para declarar la nulidad de un acto administrativo de carácter particular, es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa, pues con esta acción jurídicamente no se anula un acto administrativo.

Agregó que la accionante pretende confundir al operador judicial bajo los argumentos que como en el numeral TERCERO de las pretensiones de la demanda se escribió “reconocimiento y pago de los perjuicios”, la vía judicial no era la adecuada, pues debe entender que el perjuicio es la consecuencia de la falta de los salarios y prestaciones sociales que con el acto administrativo le cercenó. Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que no incurrió en una inobservancia de las normas de carácter presupuestal, por lo que, recordó que demandó el acto que la separó irregularmente como gerente de la empresa social, el cual fue expedido por la superintendencia accionante.

Mencionó que, no debió separársele sin la debida indemnización, toda vez que los hechos que generaron la intervención de la nueva E.S.E no fueron consecuencia de su actuar y no existe una sola prueba que evidencie su responsabilidad, en la configuración de los hallazgos evidenciados por la Supersalud para la intervención. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1.

Competencia La sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la sala determinar si se cumplen los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela y, de ser así, si el tribunal demandado incurrió en los defectos específicos alegados por la parte accionante, al confirmar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento promovida por la señora Julia Yadira Halaby Palomeque en contra de la Superintendencia Nacional de Salud.

Al respecto, se precisa que, el siguiente análisis corresponderá a la sentencia de segunda instancia demandada, pues fue la que le puso fin a la controversia ordinaria. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20123, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: 3 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co …si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.4 Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.5 En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. 4 Ibídem. 5 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.

Subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política consagra el precepto constitucional, según el cual, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.

Este instrumento de defensa se caracteriza por tener un trámite preferente, ser residual y subsidiario, lo que permite advertir que el ejercicio de esta acción no es absoluto, sino que está limitado por las causales de improcedencia contenidas en el artículo 6º del Decreto 2591 de 19916, entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado (subsidiariedad). 2.5.

Relevancia constitucional En relación con la relevancia constitucional, la sala cita como antecedente la sentencia de tutela del 29 de septiembre de 20227, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional ya que el actor no propuso ningún debate jurídico en torno a la trasgresión de algún derecho fundamental y lo que pretendía era someter nuevamente a discusión lo que analizó el juez natural de la causa. 6 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 7 Referencia: Acción de Tutela.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-03365-01. Demandante: Darío José Montero Guerrero. Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral A. Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional, al momento de estudiar los requisitos de procedibilidad en sede de revisión, encontró que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional.

En el mencionado fallo de unificación la corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…”. La citada corte consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado.

Por lo que, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. A su vez, la citada corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal8 (Énfasis de la sala).

El alto tribunal en mención, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, puesto que: i) No tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental, ii) involucraba un debate eminentemente legal, iii) planteaba una discusión preponderantemente económica y, 8 Sentencia SU 573 de 2019.

Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.

Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 2.6. Caso concreto La superintendencia accionante consideró vulneradas sus garantías con las providencias del 13 de julio de 2022 y 31 de agosto de 2023, mediante las cuales las aludidas autoridades judiciales accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Julia Yadira Halaby Palomeque, contra la Superintendencia Nacional de Salud, proceso que se identificó con el número 27001-33-33-003-2020-00250-01.

Para tal efecto, invocó la violación al principio de congruencia, al destacar que en la sentencia reprochada no existió coherencia entre lo pedido y lo resuelto, pues en la demanda se pidió el reconocimiento de los perjuicios derivados de la interrupción injusta en el periodo legal del cargo ocupado por la demandante, mientras que en el fallo se ordenó el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir.

Frente a lo cual se precisa que no se cumple el presupuesto de la subsidiariedad, por los siguientes motivos: La Ley 1437 de 2011 prevé el recurso extraordinario de revisión. En el artículo 250 ibidem, en la causal quinta se consagra que dicho medio judicial procede por: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, lo cual aplica cuando se alega una vulneración a tal mandato.

En relación con el desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, con ponencia del magistrado Alberto Yepes Barreiro, con providencia del 2 de febrero de 2016, dentro del expediente 11001-03-15-000-2015-02342-00, indicó: En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.

Sobre este punto, basta señalar que la Corte Constitucional en relación con Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este principio y la violación del derecho al debido proceso ha considerado que: ‘…El principio de congruencia es uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, ‘en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó’.

En este orden, se erige con tal importancia el principio de congruencia que su desconocimiento es constitutivo de las antes denominadas vías de hecho, hoy causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales’. Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda.

Pues bien, estas reflexiones, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado y en la doctrina de la Corte Constitucional, ratifican la tesis según la cual la congruencia de los fallos es un elemento de validez de los mismos, cuya inobservancia configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, artículo 250, numeral 5 del CPACA.

Sin embargo, para la Sala es importante indicar que para que la incongruencia externa o interna pueda generar la invalidez de la decisión debe ser fundamental o radical, es decir, ha de ser de tal magnitud que no exista remedio distinto a su nulidad. …9 Así, el fundamento que motivó la solicitud de tutela según el cual en la sentencia de segunda instancia se incurrió en una incongruencia puede ser cuestionado a través del aludido recurso extraordinario, ya que la acción de tutela no puede sustituir el mecanismo de defensa con el que cuenta la parte demandante para la defensa de su derecho fundamental al debido proceso, dada la naturaleza excepcional y subsidiaria de este medio constitucional.

De manera que, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas cuando se logre demostrar de manera inequívoca que tal decisión es injusta por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley. 9 En dicha decisión también se indica que la congruencia externa de la sentencia implica que el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.

Y, la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De modo que, se debe hacer uso de todos los recursos extraordinarios que el sistema judicial dispone para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, ello con la finalidad de que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial alterna de protección. Por tanto, no es posible desconocer el carácter subsidiario de la acción de tutela vaciaría de contenido los otros mecanismos de defensa judiciales que han sido previstos en las normas constitucionales y legales para salvaguardar los derechos invocados.

Así, los recursos –ordinarios y extraordinarios- corresponden a medios judiciales idóneos y eficaces que ha provisto el ordenamiento jurídico procesal para la defensa de los intereses de las partes en litigio. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que un medio idóneo es aquel que garantiza la definición del derecho controvertido y que, en la práctica es el adecuado para proteger el derecho fundamental que se considere vulnerado10.

Ahora, el alto tribunal constitucional ha considerado que para la eficacia es necesario valorar si el medio existente es el adecuado para proteger objetivamente el derecho que se transgrede o se amenace11. Es decir, la eficacia se refiere a la oportunidad del medio de defensa; mientras que la idoneidad a la protección adecuada en el tiempo.

De manera que, para la sala, las mencionadas características de los medios de defensa alternos a la acción de tutela no se encuentran condicionadas al sentido de la decisión y mucho menos a que se materialice la orden judicial. Por consiguiente, la acción de tutela no puede sustituir el mecanismo de defensa con el que cuenta la parte demandante para la defensa de sus derechos fundamentales, dada la naturaleza excepcional y subsidiaria de este medio constitucional.

Además, la parte accionante tampoco logró demostrar la configuración de un perjuicio irremediable que permitiera establecer que tal vía no es la idónea y eficaz para su caso en particular. Por tanto, se declarará la improcedencia por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad. 10 Sentencias T-999 de 2000 y T-847 de 2003. 11 Sentencia T-106 de 1993, T-480 de 1993 y T-847 de 2003.

Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, en cuanto a los demás argumentos planteados por la parte actora, se precisa que tampoco se encuentra cumplido el requisito de la relevancia constitucional por los siguientes motivos: La superintendencia demandante señaló que se incurrió en: i) la ilegalidad de los fallos por fundamentar las decisiones en la existencia de una relación laboral entre la demandante y la Superintendencia Nacional de Salud; ii) falta de valoración de los falladores de la primacía del interés general sobre el particular; iii) indebida fundamentación de los fallos frente a la supuesta ilegalidad de la decisión de la separación del cargo de gerente como consecuencia de la toma de posesión administrativa; iv) contravención de la sentencia C-1049 de la corte constitucional, que no estableció cuál es la entidad legitimada para el pago de acreencias laborales e indemnizaciones por despido sin justa causa; v) ilegalidad de la condena por reconocer hechos futuros e inciertos; vi) limitación del ejercicio de las funciones de intervención a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, con ocasión de los fallos judiciales; vii) indebido fraccionamiento del acto administrativo de toma de posesión para administrar proferido por la Superintendencia Nacional de Salud viii) ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones y en la x) inobservancia de las normas de carácter presupuestal y del estado anormal de la ESE.

A su vez, se precisa que el presupuesto general de la acción de tutela relativo a la relevancia constitucional “…supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel…”12. De igual manera, se precisa el aludido requisito tiene tres finalidades, a saber: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional13 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad14;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales15 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces16. Por tanto, en la controversia que se plantea en el marco de una acción de tutela debe advertirse su trascendencia constitucional, pues de lo contrario, el juez de esta vía tendría que inmiscuirse en cuestiones que desbordan su 12 Sentencia SU 573 de 2019. 13 “Sentencia C-590 de 2005.” 14 “Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008 ”. 15 “Sentencia C-590 de 2005.” 16 “Sentencia T-102 de 2006.” Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia y podrían desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo.

En efecto, se observa que, el tribunal acusado en la sentencia de 31 de agosto de 2023, resolvió de la siguiente manera: Conforme a lo anteriormente citado, la Superintendencia Nacional de Salud, al hacer la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa, en el presente asunto del Nueva Empresa Social del Estado Hospital Departamental San Francisco de Asís de Quibdó-Chocó, podía de manera “facultativa” retirar a su Representante Legal, siempre y cuando exista una justa causa y la decisión se sustente en la probada responsabilidad, en este caso de la Gerente, en los hechos que han dado lugar a la toma de posesión de la entidad, lo que no ocurrió en el presente asunto y quedó así mismo reconocido por la entidad demandada en los actos administrativos acusados de ilegales.

Ante tal panorama, quedó demostrado que la crisis que provocó la intervención de la entidad, fue por causa ajena a sus labores de Gerente, lo que tampoco fue objeto de reproche por la demandada en su recurso de apelación. En gracia de discusión, en caso de admitirse por la Sala que los actos administrativos acusados, que se presumen expedidos en aras de la buena prestación del servicio público y que el ocupar un cargo de Gerente de una entidad hospitalaria implica una alta responsabilidad y ante situaciones deficitarias en cuanto al manejo de la entidad dicho funcionario debe ceder su interés particular frente al interés público, de procurar la continuidad del servicio de salud, y por ello, era procedente la potestad de retiro, justificada en la ineficiente prestación de servicio, que se ve reflejada en la necesidad de intervención por parte, en este caso, de la Superintendencia Nacional de Salud, no tendría asidero en el ordenamiento que no se indemnice al exfuncionario y más cuando quedó demostrado que su gestión no contribuyó a la situación de toma de posesión de la entidad hospitalaria, lo que equivaldría que su despido se hace sin justa causa comprobada y como bien lo ordenó el a quo en el restablecimiento del derecho… Por último, para confirmar en su integridad la decisión apelada por la demandada, conviene resaltar a la Sala que, ante la toma de posesión ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud, corresponde a esta última, en su calidad de entidad liquidadora, responder por el perjuicio causado a la demandante derivado del retiro del servicio sin justa causa, situación que fue probada en el trámite del proceso aplicando la jurisprudencia4 consistente en materia de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para responder por las obligaciones de las entidades liquidadas bajo su control.

Para el caso concreto, se observa que la parte demandante cuestionó la decisión judicial por un asunto meramente legal y económico, que ya fue objeto de debate en sede judicial ordinaria. Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, se encuentra que lo que busca es un cambio en la forma en que la autoridad judicial acusada resolvió el asunto en segunda instancia, de manera desfavorable.

Por tanto, este juez constitucional no puede atribuirse las facultades del funcionario judicial de instancia, lo cual está prohibido, en tanto que implicaría un menoscabo de los principios de autonomía judicial y de juez natural; además porque la acción de tutela no es un “juicio de corrección” y menos, para sanear las falencias procesales de las partes.

Por consiguiente, para la sala la accionante pretende convertir esta acción de tutela en una tercera instancia, pues no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos constitucionales, sino que es necesario que la afectación o transgresión logre: i) cumplir con la carga de argumentativa derivada de una providencia judicial en abierta contradicción de los mandatos constitucionales y, ii) que implique la intervención del juez constitucional.

De modo que, no se satisface el requisito de relevancia constitucional, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las citadas sentencias de unificación 573 de 2019, 103 y 215 de 2022. Así, el asunto demandado a través de esta acción de tutela se circunscribe a cuestionar el análisis valorativo realizado por la judicatura reprochada con la finalidad de debatir lo que ya fue objeto de estudio por esa autoridad judicial.

Por lo que, un desacuerdo en relación con las conclusiones respecto de la decisión acusada no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la órbita del competente natural. En ese orden, para el caso concreto, no es evidente la tensión entre derechos fundamentales en contraste con lo decidido por la autoridad judicial demandada, que amerite la intervención en sede constitucional.

Por consiguiente, la parte actora pretende la adopción de una decisión de reemplazo y, ello no es razón suficiente para que el juez de la acción de tutela intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, se insiste, lo contrario sería invadir la esfera competencia del juez natural. En consecuencia, se declarará la improcedencia por falta de relevancia constitucional.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00452-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: Declárase la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por no cumplir con los requisitos de subsidiariedad y el de relevancia constitucional.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx