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11001031500020250401800Consejo de Estado · Sección PrimeraSentencia2025-06-26

Radicación interna: 6205 · ACCIONES DE TUTELA

Ponente: Pablo Andrés Córdoba Acosta

Actor: Superintendencia De Notariado Y Registro·Demandado: Tribunal Administrativo De Cundinamarca Seccion Tercera Subseccion A Y Otro

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Referencia: Acción de tutela Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO TESIS: LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

LA PARTE ACTORA PRETENDE DEBATIR ASPECTOS QUE YA FUERON OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por la actora contra el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ZIPAQUIRÁ1 y la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA2.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud 1 En adelante el JUZGADO. 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual estima vulnerado por el JUZGADO y el TRIBUNAL, al haber proferido las providencias de 9 de julio de 2024 y 12 de junio de 2025, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2022-00426-01.

I.2.- Hechos Manifestó que la señora LUZ MARINA ORTEGA BARRERA presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en su contra, por considerar que era responsable por la falla en la prestación del servicio de registro y, en consecuencia, solicitó el pago de perjuicios materiales, lo anterior con ocasión de haber expedido el certificado de libertad y tradición en el que se acreditaba a la ciudadana ANGÉLICA MARÍA BOTERO GAMA como propietaria del inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliario 176-36305 y cédula catastral número 01-00-0521-0011-000, lo cual la hizo incurrir en error al celebrar con esta un crédito hipotecario por valor de setenta millones de pesos ($70.000.000.oo), cuando realmente la verdadera dueña del inmueble era la señora GINA PATRICIA BUITRAGO MEDINA. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que correspondió por reparto al JUZGADO que, mediante sentencia de 9 de julio de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda y la declaró patrimonialmente responsable por los daños causados a la señora LUZ MARINA ORTEGA BARRERA y, en consecuencia, la condenó a pagar el valor de noventa y cinco millones novecientos treinta y nueve mil ochenta y seis pesos ($95.939.086.oo).

Indicó que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación ante el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 12 de junio de 2025, confirmó la decisión del a quo. I.3.- Fundamentos de la solicitud Afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defectos sustantivo y fáctico, por cuanto no efectuaron una correcta interpretación de las normas contenidas en el Estatuto Registral, especialmente en lo señalado en el artículo 19 de la Ley 1579 de 1o. de octubre de 2012, lo que arribó a que las decisiones cuestionadas también carecieran de sustento probatorio, debido a que “[…] que la totalidad de los elementos probatorios allegados en el proceso, dan cuenta que la señora Buitrago Medina, al momento de impetrar el derecho de petición, para todos los efectos registrales, lamentablemente NO ERA LA TITULAR DEL DERECHO DE DOMINIO del predio sobre el cual versaba la petición [ ]“.

(negrilla fuera del texto). 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que “[…] el derecho de petición presentado por la señora Gina Patricia Buitrago Medina, de fecha nueve (9) de septiembre de 2020 siendo las 12:06:3 p.m., bajo el radicado 1762020ER00667 ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá debía tramitarse bajo los lineamientos establecidos en el mencionado artículo 19 de la Ley 1579 de 2012, toda vez que le otorgaron a esta una calidad que no se encuentra probatoriamente demostrada, y con base en ello sustentaron la responsabilidad de las demandadas, incurriendo así en una vulneración al debido proceso que nos asiste […]”.

(Negrilla fuera del texto). I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la actora pretende lo siguiente: “[…] 1. AMPARAR el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO en favor de la accionante SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, vulnerados por las aquí accionadas, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCIÓN “A” y JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ZIPAQUIRÁ con la sentencia de Segunda Instancia proferida el 12 de junio de 2025 por el Honorable Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección Tercera Subsección “A”, y en consecuencia

2. SE DECLARE LA NULIDAD DE MANERA INTEGRAL de la Sentencia de Segunda Instancia proferida por el Honorable Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección Tercera Subsección “A”, el 12 de junio de 2025, dentro del proceso contencioso administrativo que se adelanta en el marco de la acción por Reparación Directa, bajo el radicado No. 25899-33-33-002- 2022-00426-01, por medio de la cual resolvió “PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el día nueve (9) de julio de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Segundo (2) Administrativo del Circuito de Zipaquirá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena por concepto de costas ni agencias de derecho en esta instancia.

CUARTO: Se condena por agencias en derecho en DOS (2) SMLMV, a la parte demandante, los cuales deberá pagar a la SUPERINTENDENCIA DE 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NOTARIADO Y REGISTRO, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones […]”.

(Destacado pertenece al texto). I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL solicitó declarar la improcedencia o negar el amparo solicitado por la parte actora puesto que no se probó la existencia de un error manifiesto en la valoración de los hechos ni una omisión injustificada frente a los elementos probatorios relevantes. I.5.2.- El JUZGADO afirmó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la actora, puesto que la decisión adoptada dentro del proceso ordinario cuestionado fue motivada de manera completa, respetando el debido proceso, valorando el material probatorio y observando el precedente jurisprudencial.

Advirtió que la presente solicitud deviene improcedente, por cuanto se pretende convertir la acción de tutela para reabrir un debate jurídico ya resuelto por el juez natural. I.6.- Intervinientes I.6.1- La señora LUZ MARINA ORTEGA BARRERA y la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO DE 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ZIPAQUIRÁ (CUNDINAMARCA), pese a ser notificados en debida forma, guardaron silencio en esta oportunidad procesal.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, consejera María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, la parte actora pretende que se deje sin efecto las providencias de 9 de julio de 2024 y 12 de junio de 2025, proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2022-00426- 01. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente controversia tiene origen en una demanda de reparación directa promovida por la señora LUZ MARINA ORTEGA BARRERA contra la parte actora, en la cual pretendía que se declarara su responsabilidad por la falla en la prestación del servicio de registro por parte de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio Zipaquirá y, en consecuencia, obtener el pago de perjuicios materiales.

A las citadas providencias se les atribuye la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, habida cuenta que, a su juicio, incurrieron en defectos sustantivo y fáctico, por cuanto no se efectuó una correcta interpretación de las normas contenidas en el Estatuto Registral, especialmente en lo señalado en el artículo 19 de la Ley 1579, que conllevó a que la valoración realizada careciera de sustento probatorio, debido a que “[…] la totalidad de los elementos probatorios allegados en el proceso, dan cuenta que la señora Buitrago Medina, al momento de impetrar el derecho de petición, para todos los efectos registrales, lamentablemente NO ERA LA TITULAR DEL DERECHO DE DOMINIO del predio sobre el cual versaba la petición [ ]“.

(Negrillas fuera del texto). Es del caso advertir que, si bien en la acción de tutela se solicita dejar sin efecto tanto la providencia de 9 de julio de 2024 proferida por el JUZGADO, como la dictada el 12 de junio de 2025 por el TRIBUNAL, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales invocados frente a la providencia de segunda instancia, toda vez que fue esta la que dio por terminado el proceso.

Precisado lo anterior, la Sala debe estudiar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró el derecho deprecado e incurrió en los defectos sustantivo y fáctico por la indebida interpretación normativa y valoración probatoria, al haber proferido la providencia de 12 de junio de 2025.

Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».

Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esenciales, propias del debido proceso constitucional3, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».4 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación5, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [6]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [7]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que 3 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 4 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [7] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co supone la conjunción de dos elementos necesarios [8].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [9].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra [8] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [10].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [11]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [12]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto). [10] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [11] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [12] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico;

(ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone la actora respecto de los defectos fáctico y sustantivo alegados por la presunta aplicación e interpretación incorrecta de las normas contenidas en el Estatuto Registral, especialmente en lo señalado en el artículo 19 de la Ley 1579, y la falta de sustento probatorio, implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional.

Al verificar los motivos que fundamentan las divergencias, se encuentra que estos se sustentan, básicamente, en que la autoridad judicial accionada no valoró adecuadamente las pruebas aportadas con las que, a su juicio, se demostraba que la señora GINA PATRICIA BUITRAGO MEDINA, al momento de elevar ante la actora el derecho de petición de 9 de septiembre de 2020, para todos los efectos registrales, no era la titular del derecho de domino del predio en cuestión. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, revisado el expediente digital del proceso objeto de controversia, se extrae que las inconformidades traídas por la parte actora a esta instancia constitucional giran en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, la cual fue resuelta por el TRIBUNAL, así: “[…]

1. DEL PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER. De conformidad con el recurso de apelación formulado, los problemas jurídicos que le corresponde a la Sala definir en esta oportunidad son: ¿Si en el presente asunto a la hora de tomar la decisión el a quo desconoció el principio de congruencia de las sentencias judiciales? ¿Si no existe omisión alguna por la ORIP de Zipaquirá en su labor de verificación al momento de registrar las anotaciones 04 y 05 del folio de matrícula inmobiliaria no 176-36305, ya que no es de su resorte verificar la autenticidad de los documentos que se presentan para ser registrados? ¿Si en el caso en estudio se configuró el eximente de responsabilidad de hecho de un tercero?

2. DE LOS HECHOS PROBADOS. De las pruebas válida y oportunamente allegadas al proceso, se tienen por probados los siguientes hechos relevantes: 2.1 La señora Angélica María Botero Gama, acudió a la empresa “Banca Inmobiliaria”, de donde era cliente la acá demandante10, con el fin de obtener un crédito hipotecario por setenta millones de pesos ($70.000.000)11, allegando como documentación para la obtención del préstamo, entre otros, la escritura pública No. 2191 del diez (10) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), de la Notaría 58 del Círculo de Bogotá. En dicha escritura aparentemente se registraba la compraventa del inmueble ubicado en el Lote 11, manzana H, tercer sector, segunda etapa de la Urbanización Algarra, identificado con la cédula catastral 01-00-0521- 0011-000 y matrícula inmobiliaria No. 176 36305, siendo la vendedora Gina Patricia Buitrago Medina y la compradora Angélica María Botero Gama. […] 2.2 Que con escritura pública No. 1571 del tres (3) de septiembre de dos mil veinte (2020)12, otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Chía, se formalizó el préstamo de Luz Marina Ortega Barrera a Angélica María Botero Gama, protocolizando la hipoteca sobre el inmueble ubicado en el Lote 11, manzana H, tercer sector, segunda etapa de la Urbanización Algarra, identificado con la cédula catastral 01-00-0521-0011-000 y matrícula inmobiliaria No. 176-36305. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3 Que el día nueve (9) de septiembre de dos mil veinte (2020), a las 12:22:06 pm, la demandante acudió a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá, allegando copia de la escritura pública No. 1571 del 3 de septiembre de 2020, para que fuera registrada en el folio de matrícula inmobiliaria No. 176-36305, quedando registrada en la anotación número cinco de la misma fecha. 2.4 Que el mismo nueve (9) de septiembre de dos mil veinte (2020) y previo a la radicación de la escritura pública No. 1571 del tres (3) de septiembre de (2020), esto es a las 12:06:37 horas, la señora Gina Patricia Buitrago Medina radicó un derecho de petición ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá, solicitando que se abstuvieran de realizar más inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria No. 176-36305, debido a que la venta registrada era falsa, ya que la escritura pública No. 2191 del dieciocho (18) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), de la Notaría 58 del Círculo de Bogotá, era espuria. […] 3.2 DEL DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA […] 3.2.4 De lo expuesto, se evidencia que en el fallo de primera instancia, efectivamente el a quo puso de presente que la entidad demandada había incurrido en omisiones al realizar el registro de la escritura de compraventa sin realizar la verificación correspondiente, aspecto sobre el cual no versaba el litigio.

No obstante, debe ser clara la Sala en señalar, que la sentencia de primera instancia, no fundamentó la responsabilidad de la Entidad demandada, en ese supuesto, sino en el segundo enunciado, esto es, que la demandada, pese a haber sido advertida previamente de la necesidad que se bloqueara el folio de matrícula inmobiliaria para evitar fraudes, hizo caso omiso, registrando la correspondiente escritura de hipoteca, imputación que si se formuló en la demanda y que hace parte de la fijación del litigio. […] 3.2.6 Corolario de lo expuesto, para la Sala es claro, que la sentencia de primera instancia no viola el principio de congruencia, si se tiene en cuenta, que la declaratoria de responsabilidad, se está profiriendo, por encontrar demostradas las circunstancias fácticas y jurídicas que fundamentan las imputaciones realizadas en la demanda. 3.3 DE LA FALTA DE OBLIGACIÓN DE VERIFICAR LA AUTENTICIDAD DE DOCUMENTOS DE LA ENTIDAD DEMANDADA 3.3.1 Argumenta el apelante que no se puede considerar que está dentro de la esfera de las funciones de las Oficinas de Registro garantizar la veracidad objetiva de la información contenida en los documentos sometidos a registro, 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co así como tampoco es competencia de los registradores de instrumentos públicos hacer juicios de validez de los actos o providencias sujetas a registro como lo hacen los jueces o realizar un juicio de legalidad de una providencia o de una resolución allegada para su registro, por ende, respetuosamente considera que la sentencia incurre en un error de interpretación normativa al señalar que la SNR omitió su labor de verificación lo cual permitió que se registraran anotaciones fraudulentas. 3.3.2 Frente a este aspecto en principio se hace necesario poner de presente que dentro de los hechos y las pretensiones de la demanda no se encuentra siquiera referenciado que la demandada tuviera la responsabilidad de constatar la validez de los documentos que en su momento fueron presentados ante esta entidad para su respectivo registro, así como tampoco que la ORIP de Zipaquirá haya desconocido dicha supuesta obligación. 3.3.3 Por el contrario el fondo central del debate que llevó a establecer la responsabilidad de la entidad demandada en el presente asunto, consistió en la falla en la prestación del servicio de registro por parte de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá, Cundinamarca, frente a: (i) obrar de manera negligente en el registro/inscripción de la escritura pública número 1571 de fecha tres (3) de septiembre del año dos mil veinte (2020) otorgada ante la Notaría Segunda (2ª) del Círculo de Chía, Cundinamarca, dirigida al folio de matrícula inmobiliaria número 176-36305, bajo el turno 2020-8570 de fecha 9 de septiembre de 2020; y, (ii) no acatar lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 1579 de 2012, omitiendo la advertencia presentada por la señora Gina Patricia Buitrago Medina, de fecha nueve (9) de septiembre de 2020 siendo las 12:06:3 p.m., bajo el radicado 1762020ER00667. […] 3.4 DEL EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD DE HECHO DE UN TERCERO […] 3.4.1 EL argumento con el que el recurrente sustenta la existencia de la eximente de responsabilidad de hecho de un tercero consiste en exponer que en el caso sub lite quedó totalmente probado que el daño provino de una actividad ilícita y dolosa de un particular, la señora Angélica María Botero Gama, quien con sus maniobras presuntamente falsificó una escritura pública y luego acudió a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá a darle efecto registral, para posteriormente suscribir escritura pública de hipoteca y obtener un crédito dinerario, configurándose la causal eximente de responsabilidad de hecho de un tercero, por cuanto no se logró demostrar la participación de los funcionarios de registro, en la producción de los instrumentos público (escrituras públicas 2191 del 10 diciembre 2018 de la Notaría 58 de Bogotá y 1571 del 3 septiembre 2020 de la Notaría 2ª de Chía), que se registraron en el folio de matrícula 176-36305, 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o que, conociendo la ilegalidad de los documentos aportados por los usuarios del servicio, procedieron a realizar las anotaciones 04 y 05 en el folio de matrícula citado. 3.4.2 De lo anterior se tiene que, en el presente asunto, contrario a lo expuesto por el recurrente, el daño ocasionado a la demandante no provino como éste lo afirma “de una actividad ilícita y dolosa de un particular, la señora Angélica María Botero Gama, quien con sus maniobras presuntamente falsificó una escritura pública y luego acudió a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá a darle efecto registral”, por el contrario como ya suficientemente se ha mencionado, el daño se configuró por la omisión por parte de la entidad demandada del cumplimiento de lo establecido en el artículo 19 de la Ley 1579 de 2012, al proceder al registro/inscripción de la escritura pública número 1571de fecha tres (3) de septiembre del año dos mil veinte (2020) otorgada ante la Notaría Segunda (2ª) del Círculo de Chía, Cundinamarca, dirigida al folio de matrícula inmobiliaria número 176-36305, bajo el turno 2020-8570 de fecha 9 de septiembre de 2020, omitiendo la advertencia presentada por la señora Gina Patricia Buitrago Medina, de fecha nueve (9) de septiembre de dos mil veinte (2020) bajo el radicado 1762020ER00667. 3.4.3 Así las cosas y en el entendido que la conducta supuestamente desplegada por Angélica María Botero Gama, no fue la causa del daño, ni la raíz determinante del mismo, la Sala evidencia que en el presente asunto no se encuentra configurada la eximente de responsabilidad alegada.

Por último, la Sala pone de presente que, aunque en el recurso de apelación se manifestó que la sentencia recurrida “desconoce el precedente vertical emitido por el H, Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos del país, a partir del cual se ha considerado que la Superintendencia de Notariado y Registro no tiene dentro de sus labores la de determinar la validez y/o autenticidad de los títulos sometidos a registro, pues esta función le corresponde es a la jurisdicción ordinaria”, esta subsección omitirá el estudio de dicho argumento por haberse determinado que tal situación no había sido debatida dentro del proceso.

En las condiciones analizadas resulta razonable concluir, que se cumplen las condiciones para endilgar responsabilidad a la entidad demandada, por falla en el servicio en el presente asunto, motivo por el cual se CONFIRMARÁ la sentencia de primera instancia, proferida el día nueve (9) de julio de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Segundo (2) Administrativo del Circuito de Zipaquirá por las razones expuestas […]”.

(Destacado original del texto). De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que el TRIBUNAL al realizar un análisis de las pruebas aportadas al expediente logró 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinar que se cumplían las condiciones para endilgarle la responsabilidad patrimonial a la actora.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que el TRIBUNAL efectivamente si analizó cada una de las pruebas aportadas, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional.

En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

Aunado a lo anterior, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, dado que de los elementos de juicio obrantes en el expediente no es posible establecer dicha circunstancia. En las condiciones anotadas, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito general de la relevancia constitucional, razón por la que se declarará improcedente la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-00 Actora: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de agosto de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.