CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03113 02 (3110-2020) Demandante: Alberto Rafael Prieto Cely Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.
Decisión: Confirma parcialmente. Se modifica la sentencia a efectos de excluir de los efectos prescriptivos los aportes de Seguridad Social en Pensiones los cuales ordenarán y deberán ser asumidos de forma proporcional por las partes. La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de primera instancia expedida el 31 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. El señor Alberto Rafael Prieto Cely, actuando en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución No. 6930 del 2 de octubre de 2015, del Oficio DESTJ15-2927 del 18 de noviembre de 2015 y de los actos fictos o presuntos configurados por la omisión de resolver los recursos de apelación interpuestos contra los actos mencionados, mediante los cuales se negó su petición. 2.
A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial con sus respectivos efectos prestacionales incluyendo el porcentaje descontado a título de prima especial desde el 1 de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 20072. Además, solicitó la indexación de la condena y el pago de intereses corrientes y moratorios. 1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; en esa medida el doctor Mesa Nieves a la fecha no tiene proceso, ni pleito pendiente entre las partes o interés actual sobre la controversia, razón por la cual integra la Sala que decide este asunto. 2 Así se reclamó en la pretensión 7 de la demanda.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 03113 02 (3110-2020) Demandante: Alberto Rafael Prieto Cely 2 3. El demandante acreditó que laboró en la Rama Judicial como magistrado de Tribunal en diversos periodos comprendidos entre el 1o de mayo de 1989 y el 30 de junio de 20093, fecha en la que se retiró de la entidad. 4. El día 17 de septiembre de 2014 presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, que fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque violan principios constitucionales, los artículos 2 y 14 de la Ley 4a de 1992; además, desconocen el precedente del Consejo de Estado sobre la materia, especialmente la sentencia del 29 de abril de 20144.
Contestación de la demanda5. 5. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, mencionó la existencia de dos regímenes salariales concluyendo que el demandante pertenecía a los empleados no acogidos. Puntualizó que la prima especial del artículo 14 de la Ley 4a de 1992 no tiene carácter salarial, salvo para efectos pensionales.
Por otra parte, precisó que los decretos salariales expedidos desde el 2008 permanecen vigentes y que de accederse a las peticiones del demandante se superaría el tope salarial previsto para su cargo. Finalizó, exponiendo la imposibilidad presupuestal de la entidad para asumir la condena. 6. Con base en lo anterior, propuso las excepciones falta de integración de litisconsorcio necesario por la no vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública; ausencia de causa petendi, prescripción y la innominada.
Sentencia apelada6. 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió estarse a lo resuelto en la sentencia del 2 de septiembre de 20197; precisó que la prima especial es un emolumento de carácter adicional a la remuneración básica de los beneficiarios y que únicamente constituye factor salarial para efectos pensionales. No obstante, manifestó que la exigibilidad de los derechos reclamados surgió desde la expedición del Decreto 53 de 1993, es decir, desde el 7 de enero de 1993.
En esa medida, como el demandante presentó la reclamación administrativa el día 17 de septiembre de 2014, se configuró la prescripción de los causados con antelación al 17 de septiembre de 2011. 3 Así se mencionó en el hecho 1.2. de la demanda. 4 Sentencia del 29 de abril de 2014, radicación 11001 03 23 000 2007 00087 00 (1686-07) conjuez ponente, María Carolina Rodríguez. 5 Folios 91 al 102 del expediente físico. 6 Folios 131 al 136 Ibidem. 7 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. Radicación: 25000 23 42 000 2016 03113 02 (3110-2020) Demandante: Alberto Rafael Prieto Cely 3 8.
En virtud de lo anterior, declaró probada la excepción de prescripción sobre las pretensiones de la demanda, pues estas comprendían el periodo transcurrido entre el 1o de enero de 1993 y el 30 de junio de 2009 (sic). Finalmente, no condenó en costas. Recurso de apelación. 9. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación8 en el que centró su inconformidad respecto de la declaratoria de prescripción, pues la exigibilidad de la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial del 30% se constituyó con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, expedida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado.
Agregó que previo a dicha declaratoria, le era imposible iniciar acciones en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos que se declararon nulos en la sentencia citada. En consecuencia, solicitó que se acceda a las pretensiones de la demanda, para lo cual ratifica el planteamiento en que se funda su pretensión. II.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 10. Los consejeros que conformaban la Sección Segunda de esta Corporación manifestaron impedimento, el cual fue aceptado9 y aunque una de las providencias que lo resolvió fue suscrita por la Sala de Conjueces integrada por el Dr. Juan Camilo Morales Trujillo10, se hace la claridad de que, si bien participó en dicha decisión, su gestión no constituye una actuación en instancia anterior11 razón por la cual no se considera que se enmarque en las causales de impedimento previstas en la ley. 11.
El 31 de enero de 2023 se expidió el auto que admitió el recurso de apelación y el 11 de julio del mismo año se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión12. En la etapa de alegatos, la entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en su contestación agregando que la prescripción debía contarse conforme a lo expuesto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado13.
Por su parte el demandante, solicitó que se confirmara la sentencia «pues se trata de una sentencia conforme a derecho»14. 12. El conocimiento del proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces15. Con la finalidad de establecer si la intención del demandante con la solicitud realizada en los alegatos de 8 Folios 142 al 146 del expediente físico. 9 Folios 155, 156 y 162 del expediente físico. 10 Folio 162 Íbidem. 11 Dicha gestión se realizó en segunda instancia, aunque, en dicha ocasión en calidad de conjuez ponente, previo a su elección como consejero de Estado. 12 Folios 164 y 166, respectivamente. 13 Índice 40 de SAMAI 14 Índice 41 Íbidem 15 Índice 49.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 03113 02 (3110-2020) Demandante: Alberto Rafael Prieto Cely 4 conclusión era desistir del recurso, se le requirió16 quien mediante escrito manifestó que no era su deseo desistir del recurso.17 III. CONSIDERACIONES. Competencia. 13. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 14. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si era procedente declarar la prescripción de los derechos reclamados por el demandante, en los términos en que se hizo en la sentencia de primera instancia. Análisis del problema jurídico 15. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que, si bien se confirmará la sentencia de primera instancia, será modificada con el fin de precisar que los efectos de la prescripción declarada en dicha providencia no serán aplicados respecto de los aportes pensionales y se ordenará realizar estos, los cuales deberán ser asumidos en las proporciones de ley tanto por el empleado como por el empleador y remitirse al fondo administrador. 16.
El problema jurídico planteado consiste en cuestionar el hecho de que el a quo no consideró que la exigibilidad del derecho a reclamar la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial del 30% surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos salariales comprendidos entre 1993 y 200718 y, en su lugar, acogió la postura expuesta en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación19 en la que se concluyó que tales derechos se podían reclamar desde la expedición de los decretos salariales anuales que disminuyeron la asignación básica mensual, para tenerla como prima especial. 17.
Para resolver dicho planteamiento, es necesario establecer a partir de cuándo se hicieron exigibles los derechos reclamados por el demandante y para dicho efecto es preciso referirse al análisis efectuado en la sentencia del 2 de septiembre de 201920 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación así: 16 Índice 55 Íbidem 17 Índice 62 Íbidem 18 Dicha declaratoria se dio por medio de la Sentencia del 29 de abril de 2014, Op. Cit. 19 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. 20 Ibidem.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 03113 02 (3110-2020) Demandante: Alberto Rafael Prieto Cely 5 Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. [Se destaca] 18. El anterior entendimiento es el que se aplica en forma pacífica por esta Corporación21, de manera que no se trata de escoger entre un criterio u otro, con miras a aplicar el que resulte más favorable al demandante, pues la Sala comparte plenamente la interpretación realizada por la Sala de conjueces, en cuanto la exigibilidad de la diferencia salarial no surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos que regularon anualmente la prima especial de servicios, sino desde la entrada en vigor del decreto que reglamentó por primera vez el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, esto es, el Decreto 57 de 1993. 19.
En ese contexto, resulta errado afirmar que el derecho se hizo exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 de esta Corporación, ya que esta no fue constitutiva de derechos, sino que declaró la nulidad de los decretos reglamentarios expedidos durante los años 1993 al 2007, con base en la interpretación realizada respecto del texto constitucional y del artículo 14 de la Ley 4a de 1992.
En esa medida, el recurso no está llamado a prosperar. 20. Ahora bien, tampoco es de recibo el argumento según el cual existía imposibilidad de interponer acciones en razón a la presunción de legalidad de los decretos que anualmente reglamentaron la prima especial puesto que dicha presunción no se puede entender como una prohibición de debatir la legalidad de estos, de manera que el demandante contaba con las herramientas jurídicas para objetar el reconocimiento de su ingreso salarial, invocando los reproches que tuviera frente a dichos decretos. 21.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia no se ordenó realizar aportes pensionales con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de manera que en ese sentido se acoge el criterio de imprescriptibilidad invocado en el recurso, pues tales aportes constituyen un derecho 21 Y es el que ha venido aplicando, en forma pacífica, esta Corporación a partir de 2019.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 03113 02 (3110-2020) Demandante: Alberto Rafael Prieto Cely 6 imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 tales cotizaciones son obligatorias. 22. Con base a lo anterior, se ordenará a la entidad reajustar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones agregando el porcentaje del salario que le fue descontado al demandante a título de prima especial durante los periodos en los que estuvo vinculado con la entidad demandada comprendidos entre el 1o de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 200722, pero precisando que dichos aportes no están afectados por prescripción. El pago de las diferencias por concepto de estos deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al fondo al que haya estado afiliado.
En ningún caso, el reconocimiento podrá dar lugar a que la remuneración supere el tope salarial previsto por el Gobierno nacional. 23. Finalmente, es preciso indicar que en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 a la que se acogió el tribunal de instancia en el numeral primero de la parte resolutiva no comprende asuntos relacionados con el tema de debate, razón por la cual se revocará lo dispuesto en dicho numeral.
Ahora bien, como en la sentencia 9 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2007 que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 como una reducción del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel, e igual decisión se adoptó respecto de los decretos salariales de 2008 a 2018, en la sentencia del 9 de abril de 2024, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019); en consecuencia, se ordenará estarse a lo decidido en dichas providencias.
Condena en costas. 24. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 25.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 26. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación 22 De conformidad a las pretensiones de la demanda, folio 45 del expediente físico.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 03113 02 (3110-2020) Demandante: Alberto Rafael Prieto Cely 7 y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 27. En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas de manera parcial23, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso.
En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR EL NUMERAL PRIMERO de la parte resolutiva de la sentencia del 31 de octubre de 2019 expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme a lo expuesto en las consideraciones. En su lugar se dispone: Estarse a lo resuelto en las sentencias emitidas por la Sala del Conjueces del Consejo de Estado el 9 de abril de 2014 en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) y el 9 de abril de 2024 en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) en las que se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales expedidos entre 1993 y 2007 y 2008 y 2018, respectivamente, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones.
SEGUNDO. MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, así:
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción de las sumas reclamadas por el señor ALBERTO RAFAEL PRIETO CELY, con excepción de los aportes a la Seguridad Social en Pensiones de conformidad a lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO. ADICIONAR la sentencia de primera instancia, así: ORDENAR a la entidad demandada reliquidar y pagar los aportes en Seguridad Social en Pensiones del demandante, agregando el porcentaje del salario que se había tenido como prima especial, desde el 1 de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2007. El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y remitirse al fondo administrador al que hubiere estado afiliado, según lo indicado en la parte motiva.
El anterior reconocimiento se condiciona a que en ningún caso se podrá superar el tope remuneratorio impuesto por el Gobierno nacional. 23 En la medida en que no hay prescripción respecto de los aportes pensionales. Radicación: 25000 23 42 000 2016 03113 02 (3110-2020) Demandante: Alberto Rafael Prieto Cely 8 CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.
QUINTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
SEXTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM