Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Demandado: Nación - Rama Legislativa - Cámara de Representantes.
Temas: Régimen de cesantías retroactivas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. La señora Luz Ángela Loaiza Ramírez por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, solicitó que se declare la nulidad del oficio núm. D.P.4.1.1877-20 del 16 de octubre de 2020, aclarado el 14 de diciembre del mismo año, por medio del cual la Nación - Rama Legislativa - Cámara de Representantes negó la liquidación y el pago de las cesantías aplicando el régimen de retroactividad. 3.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó que se condene a la demandada a: i) realizar los reajustes que correspondan por concepto del retiro parcial de sus cesantías desde su vinculación a la entidad y las que en adelante se causen hasta que se produzca la liquidación definitiva, ii) pagar con destino al Fondo Nacional del Ahorro los 1 PDF 03 del expediente digital.
Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dineros que correspondan para garantizar que las cesantías parciales o definitivas de la demandante sean reconocidas conforme al régimen retroactivo y iii) condenar en costas y agencias en derecho.
Hechos 4. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 5. La señora Luz Ángela Loaiza Ramírez se vinculó a la Cámara de Representantes con anterioridad al 31 de diciembre de 1996, exactamente se posesionó el 15 de diciembre de 1992, fecha para la cual se encontraba vigente el régimen retroactivo de las cesantías. 6. No obstante, en la actualidad sus cesantías son liquidadas y pagadas bajo el régimen anualizado consagrado en la Ley 344 de 1996, pese a no haber consentido expresamente su renuncia al régimen retroactivo. 7.
La demandante ha venido prestando sus servicios a la entidad sin solución de continuidad y sus cesantías son administradas por el Fondo Nacional del Ahorro. 8. El 14 de septiembre de 2020 la actora solicitó ante la Cámara de Representantes el reconocimiento y pago de sus cesantías con retroactividad. Petición que fue resuelta de manera negativa a través del oficio núm. D.P.4.1.1877-20 del 16 de octubre de 2020 aclarado el 14 de diciembre de la misma anualidad. 9.
El mismo día, requerimiento similar fue presentado ante el Fondo Nacional del Ahorro radicado bajo en núm. 02- 4601- 202009142405085. Entidad que dio respuesta negativa en comunicado del 28 de octubre de 2020, al considerar que el empleador es a quien le corresponde definir el régimen de cesantías aplicable. Fundamentos de derecho y concepto de violación 10.
Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 29, 42, 48 y 53 de la Constitución Política; 138 y 155 numeral 2º del CPACA; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; Decreto Reglamentario 1582 de 1998; artículos 17 Literal A de la Ley 6ª de 1945; 11 del Decreto 1600 de 1945; 1 de la Ley 65 de 1946; 1 y 6 del Decreto 1160 de 1947; 3, 27, 32 del Decreto 3118 de 1968; 7 de la Ley 33 de 1985 y 13 de la Ley 344 de 1996. 11.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso que desconocer a la señora Loaiza Ramírez el derecho al régimen de cesantías Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con retroactividad pese a haberse vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1996, comporta una clara violación a los principios y preceptos normativos relativos al debido proceso, igualdad y favorabilidad. 12.
El derecho al reconocimiento y pago de cesantías parciales o definitivas con retroactividad se consagró desde los orígenes de nuestra legislación laboral, a partir de la Ley 6ª de 1945 y sus modificaciones, y se mantuvo vigente para el caso de los empleados del Congreso hasta la expedición de la Ley 344 de 1996. Por lo que, quienes entraron a laborar a dicha corporación con anterioridad al 31 de diciembre de 1996 conservan el régimen anterior, como es el caso de la demandante.
Contestación de la demanda 13. La Nación - Rama Legislativa - Cámara de Representantes2 al contestar la demanda se pronunció sobre los hechos y se opuso a todas las pretensiones. 14. Tras hacer un recuento del historial laboral de la actora al interior de la entidad, expuso que la demandante se encuentra afiliada al Fondo Nacional del Ahorro, mismo al que ella decidió cambiarse. 15.
Además, con los múltiples encargos y los ascensos acaecidos desde el 5 de agosto de 1993, la demandante perdería el derecho de reconocimiento de las cesantías con retroactividad, atendiendo a que ocupa un nuevo cargo con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996. 16. Ahora, en un escenario completamente hipotético de que la señora Loaiza Ramírez mantuviera el régimen retroactivo, durante los periodos posteriores a su nombramiento inicial, la funcionaria tuvo múltiples encargos consecutivos en distintos cargos, lo que implica que necesariamente deba aplicarse el régimen anualizado de cesantías. 17.
Propuso las excepciones de “pago”, “prescripción”, “inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido” y “buena fe”. Sentencia de primera instancia 18. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, mediante sentencia del 27 de julio de 20233, negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: 2 Carpeta 17 del expediente digital. 3 PDF 028 del expediente digital.
Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19. A la demandante le son aplicables las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946, y los Decretos 2767 de 1945, 1160 de 1947 y 2837 de 1986 que contemplan un régimen retroactivo de cesantías. 20.
Si bien es cierto que la Ley 5ª de 1992 señaló que «(l)os empleados que a la expedición de la presente Ley se encuentren vinculados al Congreso y sean nombrados en un cargo de la nueva planta, seguirán disfrutando de las prestaciones sociales en los términos y condiciones legales establecidos a la fecha y expedición de esta Ley», y que la actora no es destinataria de dicha disposición al haberse vinculado al Congreso de la República el 15 de diciembre de 1992, también lo es que el régimen anualizado de liquidación de cesantías vino a establecerse con la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996. 21.
En ese orden de ideas, se concluiría que contrario a lo planteado en los actos administrativos acusados, debido a que la actora se vinculó antes del 31 de diciembre de 1996, en principio resultaría acreedora del régimen de liquidación retroactivo de sus cesantías. Sin embargo, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 25 de febrero de 2021, en un caso en el que una empleada pública beneficiaria inicialmente del régimen retroactivo de cesantías se afilió al Fondo Nacional del Ahorro, concluyó que con ello se sometió al sistema anualizado. 22.
Así las cosas, a la demandante en su calidad de empleada de la Cámara de Representantes vinculada antes del 31 de diciembre de 1996, esto es, el 15 de diciembre de 1992, en principio, le sería aplicable el régimen de retroactividad en sus cesantías. No obstante, conforme la jurisprudencia de la alta corte, a pesar de no acreditarse manifestación expresa de voluntad de la demandante de pertenecer al régimen anualizado, esta se encuentra afiliada al FNA del 1º de septiembre de 2003 al 10 de agosto de 2020, le efectuaron aportes anuales de cesantías y se le realizaron pagos parciales de cesantías por parte del FNA, por lo que la demandante quedó sometida al régimen anualizado.
Recurso de apelación4 23. El apoderado de la demandante inconforme con la decisión adoptada por el tribunal, interpuso el recurso de apelación con el cual solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se concedan la totalidad de las pretensiones. 24. Puso de presente que si bien está de acuerdo con lo expresado en el fallo, en el sentido de considerar que la señora Loaiza Ramírez por haber ingresado a laborar al servicio de la Cámara de Representantes con anterioridad al 31 de diciembre de 1996 resultaría acreedora del régimen de liquidación retroactivo, 4 Expediente digital – “028_Recurso de apelacion.pdf”.
Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es equivocado considerar que por haberse afiliado al Fondo Nacional de Ahorro la actora quedó sometida al sistema anualizado. 25. En efecto, como ya se reconoció en la parte considerativa de la providencia, no obra en el expediente manifestación expresa de la voluntad de pertenecer al sistema anualizado, requisito indispensable para la renuncia al régimen con retroactividad de las cesantías, tal como lo ha definido la jurisprudencia. De hecho, actualmente laboran al servicio del Congreso de la República varios funcionarios que pese a haberse trasladado al Fondo Nacional del Ahorro, se les liquida las cesantías retroactivamente, para el efecto se aportó certificación. 26.
Por último, afirmó que la sentencia de primera instancia no tuvo en cuenta otros fallos proferidos por el mismo tribunal en donde sí se accedió a las pretensiones de la demanda. Además, se vulneraron los derechos de igualdad, confianza legitima, debido proceso y favorabilidad, ya que otros empleados están afiliados al Fondo Nacional del Ahorro y son beneficiarios del régimen retroactivo de cesantías.
Trámite correspondiente a la segunda instancia 27. Mediante auto del 5 de agosto de 20245 se admitió el recurso de apelación. 28. Dentro de la oportunidad legal, las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 29. Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procederá a resolver la apelación, previas las siguientes: II.
CONSIDERACIONES Competencia 30. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. 31. De igual forma, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las 5 SAMAI. 25000234200020220052201.
Actuación: “Auto que admite recurso de apelación”. Índice: 00004. 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso.
Problema jurídico 32. Le corresponde a la Subsección determinar si a la demandante, en su calidad de empleada del Congreso de la República, le asiste el derecho a la reliquidación de sus cesantías bajo el régimen retroactivo o si le es aplicable el régimen anualizado. 33. A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: 2.2.
Cesantías, 2.3. Régimen anualizado de cesantías, 2.4. Régimen de cesantías a favor los miembros y empleados del Congreso de la República, 2.5. Hechos probados y 2.6. Caso concreto. Cesantías 34. El auxilio de cesantías es una prestación social, que se constituye como un ahorro para el trabajador, que lo beneficia a él y a su núcleo familiar en tanto es una ayuda económica, no solo en caso de encontrarse cesante el trabajador, sino «en lo que concierne a educación superior y vivienda, que el trabajador tenga un respaldo que no comprometa los recursos que requiere para su mínimo vital.»7 35.
La Corte Constitucional ha resaltado con relación a las cesantías, que dentro de los principios mínimos fundamentales que rigen la relación laboral, está el pago de las acreencias laborales, emolumentos que persiguen fines en torno a la dignidad humana y la manutención familiar en el marco de las relaciones laborales, y dentro de esas prestaciones se encuentra el auxilio de cesantías8 36.
Con relación a esta prestación la misma Corporación, ha dicho que dado su contenido opera el principio de progresividad y la prohibición de regresividad. 37. La Ley 6 de 1945 en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente9. 38.
Por su parte, el Decreto 1160 de 1947 extendió el auxilio de cesantías para los empleados y obreros al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del 7 SU 448 de 2016, SU 098-18. 8 Sentencia C-486 de 2016 9 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo» Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co poder público, concretamente en su artículo 6, consagró que para liquidar las cesantías se tomará como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso.
Régimen anualizado de cesantías 39. Con el Decreto Ley 3118 de 1968, se creó el Fondo Nacional del Ahorro 10, que se encargaría de administrar las cesantías de los empleados públicos y trabajadores de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional.
Según el artículo 27, se estableció un régimen anualizado en los siguientes términos: «Artículo 27°Liquidaciones anuales. Cada año calendario, contado a partir del 1 de enero de 1969, los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, liquidarán las cesantías que anualmente se causen en favor de sus trabajadores o empleados.
La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse, aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador.» 40. La consignación de la prestación se dirige a cuentas individuales de los empleados tal como lo dispuso el artículo 34 ibidem, en la forma prevista en el artículo 49, que señaló lo siguiente: «Artículo 49°Consignaciones anuales.
La Nación, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado deberán consignar en el Fondo Nacional de Ahorro las cesantías que a partir del 1 de enero de 1969 se causen en favor de sus empleados y trabajadores. Lo dispuesto en el inciso anterior se cumplirá de la siguiente Mensualmente, las entidades en referencia, deberán depositar en el Fondo una doceava parte del valor de los pagos en favor de sus empleados y trabajadores por salarios y demás conceptos que se incluyan dentro de la base para liquidar el auxilio de cesantía, y Dentro de los primeros tres (3) meses de cada año, las referidas entidades depositarán en el Fondo la diferencia que resulta entre la liquidación de que trata el artículo 27 y las sumas depositadas en desarrollo del literal anterior; o tendrán derecho a que el Fondo les abone en cuenta el exceso de lo depositado sobre la liquidación.» 10 Artículo 1° del mencionado Decreto.
Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. Lo expuesto en párrafos anteriores, corresponde a la constitución del régimen anualizado de cesantías especial bajo la administración de dicho fondo, que hoy subsiste, conforme la Ley 432 de 1998, y que regula de forma diferente la causación de los intereses de esa prestación, así como el destino de éstos. 42.
Acto seguido, el artículo 13 de la Ley 344 de 199611, respecto de las cesantías dispuso lo siguiente: «Artículo 13. Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral;
Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo; Parágrafo. - El régimen de cesantías contenido en el presente artículo no se aplica al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.» 43.
Con la expedición de dicha ley, se introdujo al sector público el régimen anualizado de cesantías establecido inicialmente sólo para particulares en la Ley 50 de 1990 modificatoria del Código Sustantivo del Trabajo, el que se extendió incluso a los servidores públicos del orden territorial mediante el Decreto 1582 de 199812. 44. La Ley 50 de 199013, consagró en el artículo 99, el nuevo régimen especial de cesantías, así: «Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 11 Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. 12 «Artículo 1.°. - El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.
Parágrafo.- Cuando los servidores públicos del nivel territorial con régimen de retroactividad se afilien al Fondo Nacional de Ahorro, los aportes al mismo se realizarán por la respectiva entidad en la forma prevista en el artículo 6 de la Ley 432 de 1998» 13 “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.” Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1a.
El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2a. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. 4ª. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos. 5ª.
Todo trabajador podrá trasladar su saldo de un fondo de cesantía a otro de la misma naturaleza. El Gobierno fijará el procedimiento que deba seguirse para el efecto. 6ª. Los Fondos de Cesantía serán administrados por las sociedades cuya creación se autoriza, y cuyas características serán precisadas en los decretos que dicta el Gobierno Nacional, en orden a: a. Garantizar una pluralidad de alternativas institucionales para los trabajadores, en todo el territorio nacional; b. Garantizar que la mayor parte de los recursos captados para orientarse hacia el financiamiento de actividades productivas. 7ª.
Todos los aspectos que no se modifiquen específicamente por esta Ley, continuarán regulados por las normas vigentes del régimen tradicional relativas al auxilio de cesantía. Parágrafo. - En el evento que los empleadores deban efectuar la liquidación y consignación de la cesantía a que se refiere este artículo y no existan suficientes Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantías autorizadas para funcionar, el Gobierno Nacional podrá transitoriamente autorizar a otras entidades u ordenar a las instituciones financieras con participación estatal mayoritaria para que cumplan las funciones de Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantía.» (negrillas y subrayado fuera de texto original). 45.
No obstante, para aquellos empleados que venían con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1996, cuando entró a regir la citada Ley 344 de 1996, se les continuaría respetando el régimen de liquidación del auxilio de cesantías consagrado en normas anteriores. Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.
En todo caso, se abrió la posibilidad de que tales servidores públicos se acogieran al régimen anualizado de liquidación de cesantías y para este efecto debían proceder en la forma descrita en el artículo 3 del Decreto 1582 de 1998, que es la siguiente: «Artículo 3º.- En el caso de servidores públicos vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, con régimen de retroactividad, que decidan acogerse al régimen de cesantía de dicha ley, se procederá de la siguiente forma: a) La entidad pública realizará la liquidación definitiva de las cesantías a la fecha de la solicitud de traslado; b) La entidad pública entregará el valor de la liquidación a la administradora seleccionada por el trabajador; c) En lugar de entregar dicha suma de dinero, las entidades territoriales podrán emitir a favor de cada uno de los servidores públicos que se acojan a este régimen, un título de deuda pública por el valor de la liquidación de las cesantías, con las características que se señalan más adelante, previo el cumplimiento de los trámites legales necesarios para su expedición.» 47.
Además, a aquellos servidores cobijados por el régimen de liquidación retroactiva de cesantías se les continúa respetando este, por virtud de lo dispuesto en los artículos 2 del Decreto 1252 de 2000 y 3 del Decreto 1919 de 2002. Régimen de cesantías a favor de los miembros y empleados del Congreso de la República. 48. La Ley 28 de 198314 en su artículo 1° estableció que todas las personas naturales que presten sus servicios al Congreso de la República son empleados de la Rama Legislativa.
Los cuales, indistintamente del tipo de nombramiento, estarán afiliados a la Caja Nacional de Previsión Social, tendrán derecho al subsidio familiar y gozarán de todas las prestaciones sociales consagradas en la Ley 52 de 197815, entre las que se destaca el auxilio de cesantías.16 14 “Por la cual se establece la categoría de Empleados de la Rama Legislativa del Poder Público y se dictan otras disposiciones”. 15 Ley 28 de 1983 Artículo 4.
Los empleados de la Rama Legislativa del Poder Público, cualquiera que sea el origen de su nombramiento, estarán afiliados a la Caja Nacional de Previsión Social, tendrán derecho al subsidio familiar y gozarán de todas las prestaciones sociales consagradas en la Ley 52 de 1978. 16 Ley 52 de 1978 Artículo 5º. La Caja Nacional de Previsión Social o la entidad que haga sus veces, prestará, reconocerá y pagará a los empleados de ambas Cámaras, de acuerdo con las normas legales y reglamentarias, los siguientes servicios y prestaciones sociales: (…) 5.
Auxilio de cesantía. Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49. La Ley 33 de 198517, creó el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República encargado de efectuar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los congresistas, de los empleados del Congreso y de los empleados del mismo fondo.18 50.
El Decreto 2837 de 1986 al reglamentar las condiciones y términos necesarios para el reconocimiento y efectividad de las prestaciones sociales a cargo de dicho Fondo, en su artículo 3° estableció como afiliados: «a) Los Parlamentarios que hayan tomado posesión del cargo y los empleados del Congreso y los empleados del Fondo que presten sus servicios en empleos de carácter permanente. b) Los Parlamentarios principales que no se hayan posesionado para los efectos previstos en los parágrafos 1°y 2°del artículo 7°de la Ley 48 de 1962, y c) Los pensionados cuya mesada deba cancelar el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, de conformidad con lo previsto en la Ley 33 de 1985.» 51.
La norma en comento, en el parágrafo del artículo 14 dispuso que: «El auxilio de cesantía de los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República será liquidado, reconocido y cancelado por éste, de conformidad con lo previsto en las disposiciones legales que rigen para la Rama Ejecutiva del Poder Público.» 52. Así mismo, en cuanto a la forma de cálculo de las cesantías de los afiliados al Fondo sería reconocido y pagado a razón de un (1) mes de salario por cada año de servicios y proporcionalmente por fracciones de año servido.19 53.
La Ley 4ª del 18 de mayo de 199220, en su artículo 1º señaló que corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del Congreso Nacional. 54. Mediante el Decreto 906 de 199221, el artículo 2° consagró a partir de su vigencia22, esto es el 2 de junio de 1992, que los nuevos miembros del Congreso 17 Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 18 Artículo 14.- Créase como establecimiento público del orden nacional, esto es, como organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.
Artículo 15.- Además de la función que la Ley señala a los organismos de Previsión Social, el Fondo cumplirá las siguientes actividades: 1. Efectuar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los Congresistas, de los empleados del Congreso y de los empleados del mismo Fondo. (…) 19 Artículo 18. 20 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. 21 Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial para los Miembros y empleados del Congreso de la República. 22 Vigente desde el 6 de julio de 1992.
Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la República no tendrán derecho a retroactividad en las cesantías. 55. Del mismo modo, la Ley 5 del 17 de junio de 199223, por medio de la cual se expidió el reglamento del Congreso;
Senado y la Cámara de Representantes, en su artículo 386 dispuso los siguiente: «Artículo 386. Personal Actual. Los empleados que a la expedición de la presente Ley se encuentren vinculados al Congreso y sean nombrados en un cargo de la nueva planta, seguirán disfrutando de las prestaciones sociales en los términos y condiciones legales establecidos a la fecha y expedición de esta Ley.» 56.
En desarrollo de la norma anterior, el Decreto 1111 del 8 de julio de 199224 estableció en el parágrafo del artículo 1° que el régimen prestacional de los empleados públicos del Congreso será el mismo de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público del nivel nacional25. Servidores a los cuales les aplica el régimen anualizado la liquidación de sus cesantías desde la entrada en vigencia del Decreto 3118 de 1968. 57.
Así las cosas, aquellos empleados vinculados al servicio del Congreso de la República con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 5 de 1992, el 17 de junio del mismo año, les es aplicable el régimen anualizado en la liquidación de sus cesantías, establecido para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público de nivel nacional desde la expedición del Decreto 3118 de 1968, conforme indica el Decreto 1111 del 8 de julio de 1992.26 58.
Sobre el particular, esta Sección en sentencia del 21 de marzo de 2024 llegó a la misma conclusión, así: «Ahora bien, conforme lo considerado en precedencia y siendo que las demandantes fueron vinculadas al servicio del Senado de la República el 19 de marzo de 1993, 7 de noviembre de 1992 y 4 de noviembre de 1994, respectivamente, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 5ª de 1992, lo cual tuvo lugar, el 17 de junio de ese año, le es aplicable el régimen anualizado para la liquidación de sus cesantías establecido para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público de Nivel Nacional desde la 23 artículo 393. vigencia de la ley.
Esta Ley rige a partir de la fecha de su promulgación, incluyendo las disposiciones transitorias, y deroga las disposiciones que le sean contrarias. 24 Por el cual se fija la escala de remuneración para los empleos públicos del Congreso Nacional y se dictan otras disposiciones. 25 Parágrafo. Los empleados públicos del Congreso a que se refiere el presente artículo disfrutarán de las asignaciones básicas señaladas en él y su régimen prestacional será el mismo de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Nivel Nacional. 26 En el mismo sentido ha dispuesto esta Corporación en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 21 de marzo de 2024.
Radicación núm. 25000-23- 42-000-2021-00947-01 (4977-2023) y 25000-23-42-000-2022-00425-01 (6377-2023) Cp. Jorge Iván Duque Gutiérrez; Sentencia del 1° de agosto de 2024 Radicación num. 25000-23-42-000-20220-0532-01 (6280-2023). CP. Jorge Edison Portocarrero Banguera. Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedición del Decreto 3118 de 1968, pues así lo establece el Decreto 1111 del 8 de julio de 1992.»27 Hechos probados 59.
Del material probatorio allegado en legal forma al expediente, la Sala encuentra acreditados los siguientes: 60. Mediante la Resolución M.D 1292 del 18 de noviembre de 199228, expedida en uso de las facultades conferidas por la Ley 5 de 1992, la Cámara de Representantes nombró a la señora Luz Ángela Loaiza Ramírez para desempeñar el cargo de transcriptora29. 61.
El jefe de la división de personal de la Cámara de Representantes certificó las diferentes vinculaciones de la señora Loaiza Ramírez, así:30 «Que revisada la hoja de vida de LUZ ANGELA LOAIZA RAMIREZ, identificado (a) con la cédula de ciudadanía No. 51614285, aparece que presta sus servicios a la Corporación, en calidad de Funcionario Público, así: Que mediante resolución No. 1292 de Noviembre 18 de 1992, fue nombrado (a) en el cargo de TRANSCRIPTOR, y tomó posesión según Acta No. 250 de fecha Diciembre 15 del mismo año, con una asignación básica mensual de $240.000.ooM/L, devengados a partir de la posesión. Mediante Resolución No.MD-365 de julio 07 de 1993, le fue aceptada la renuncia al cargo, a partir de la fecha de expedición de la citada resolución. Que mediante resolución No. 392 de Julio 08 de 1993, fue nombrado (a) en el cargo de MECANOGRAFA, con una asignación básica mensual de $225.000.ooM/L, devengados a partir de la fecha.
(no hay acta de posesión). Que mediante resolución No. MD-480 de agosto 05 de 1993, fue nombrado (a) en ascenso, para el cargo de TRANSCRIPTORA, y tomó posesión según Acta No. 326 de fecha agosto 05 del mismo año, con asignación básica mensual de $300.000.ooM/L, devengados a partir de la posesión. Mediante Resolución No. 0959 de fecha mayo 23 de 2006, le fue concedida licencia no remunerada por el término de 60 días, contados a partir de junio 12 y hasta agosto 10 del mismo año. Prorrogada esta por 30 días más hasta el 09 de septiembre de 2006, según resolución 2047 de agosto 30 del mismo año. Mediante Resolución No. 0440 de fecha marzo 23 de 2010, le fue concedida licencia ordinaria no remunerada por el término de 24 días hábiles, contados a partir de abril 19 y hasta mayo 21 del mismo año. 27 Radicación núm. 25000-23-42-000-2021-00947-01 (4977-2023). 28 Páginas 17 y 18 del PDF DEMANDA SUBSANADA Y ANEXOS. 29 Posesionada el 15 de diciembre de 1992, tal como se observa del acta de posesión 250 visible en la página 19 del PDF 03 del expediente digital. 30 PDF Certificación laboral Luz Ángela Loaiza Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que mediante Resolución No. 2345 de Agosto 11 de 2011, fue nombrado nombrada en encargo como SECRETARIA EJECUTIVA grado 05, Comisión tercera, y tomó posesión según Acta No.2345 de fecha septiembre 01 del mismo año, con asignación básica mensual de $2.299.731.ooM/L., devengado a partir de la fecha de posesión. Mediante Resolución No. 1493 de julio 31 de 2015, le fue aceptada la renuncia al encargo de secretaria ejecutiva grado 05, a partir del 03 de agosto del mismo año. Según Resolución No. 400 de febrero 28 de 2017, fue nombrada en encargo como SECRETARIA EJECUTIVA grado 05, Auditoria Interna, y tomó posesión según Acta No.400 de fecha marzo 03 del mismo año, con asignación básica mensual de $2.900.133.ooM/L., devengado a partir de la fecha de posesión. Que actualmente desempeña el cargo de SECRETARIA EJECUTIVA, grado 05, con un total devengado de SEIS MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA MIL CIENTO SETENTA Y SEIS PESOS ($6.980.176), moneda corriente, compuesto por: Asignación básica: $ 4.927.654 Prima técnica: $ 2.052.522…»31 62.
El 14 de septiembre de 202032 la accionante, en compañía con otros empleados de la entidad, peticionó ante la unidad de correspondencia de la Cámara de Representantes la reliquidación y pago de sus cesantías bajo el régimen retroactivo. Solicitud que fue resuelta de manera negativa por el jefe de división de personal de la Cámara de Representantes en los oficios núm. D.P.4.1.1877- 20 del 16 de octubre de 202033 y D.P.4.1.2184-20 el 14 de diciembre 202034 que aclaró el acto anterior. 63.
De igual manera y el mismo 14 de septiembre35, elevó igual petición ante el área financiera del Fondo Nacional del Ahorro, obteniendo respuesta desfavorable por parte de la entidad36. Caso concreto 64. La demandante en el recurso de apelación indicó que comparte la consideración del tribunal de primera instancia cuando expuso en las motivaciones de la providencia apelada que es beneficiaria del régimen retroactivo de cesantías por haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1996.
Sin embargo, manifestó su inconformidad, porque a su juicio, el estar afiliada al Fondo Nacional del Ahorro no significa quedar cobijado por el régimen anualizado de cesantías. 65. Si bien le asiste razón a la apelante cuando afirma que la afiliación al FNA no implica per se ser beneficiaria del sistema anualizado de cesantías, lo cierto es que, dada su fecha de vinculación laboral al Congreso de la República, esto es, el 15 de diciembre de 1992, cuando ya se encontraba vigente el Decreto 1111 31 Transcripción con errores 32 Páginas 22 y 23 del PDF 03 del expediente digital. 33 Página 24 del PDF 03 del expediente digital. 34 Páginas 30 a 32 del PDF 03 del expediente digital. 35 Páginas 33 y 34 del PDF 03 del expediente digital. 36 Páginas 36 y 37 del PDF 03 del expediente digital.
Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 8 de julio de 1992, resulta claro que no la cobijaba el régimen retroactivo de cesantías. Por lo tanto, no era exigible la manifestación expresa para acogerse a dicho régimen, el cual se dispuso para aquellos servidores que amparados por el régimen retroactivo de cesantías y querían hacer parte del nuevo sistema de liquidación de cesantías. 66.
Sobre el particular, advierte la Sala que si bien en la parte motiva de la sentencia de primera instancia el a quo sostuvo que «a la demandante en su calidad de empleada de la Cámara de Representantes vinculada antes del 31 de diciembre de 1996, esto es, el 15 de diciembre de 1992, en principio, le sería aplicable el régimen de retroactividad en sus cesantías», lo cierto es que tal afirmación no se ajusta a la normativa que rige a los empleados del Congreso de la República, como se explicó en el acápite normativo de esta providencia. 67.
Pues, a diferencia de la plasmado por el a quo, el régimen anualizado de cesantías para los miembros del Congreso de la República no empezó después del 31 de diciembre de 1996, sino con la entrada en vigencia de la Ley 5 de 1992, esto es el 18 de junio del mismo año. 68. En ese escenario, el mencionado tribunal no tuvo en cuenta que desde la expedición del Decreto 3118 de 1968 comenzó el desmonte del régimen retroactivo para la liquidación de las cesantías de los empleados de la Rama Ejecutiva del poder público; situación que se hizo extensiva a los empleados de la Cámara de Representantes conforme se dispuso en el Decreto 1111 del 8 de julio de 1992. 69.
Normas que le son aplicables a la demandante y rigen la liquidación, reconocimiento y pago sus cesantías, toda vez en ellas se dispuso el régimen prestacional de los empleados públicos del Congreso de la República. 70. Así las cosas, evidenciado que la señora Luz Ángela Loaiza Ramírez se vinculó al servicio de la Cámara de Representantes sin solución de continuidad a partir del 15 de diciembre de 199237, es decir, con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 5 del 17 de junio de 1992, sus cesantías se rigen por el sistema anualizado, tal como lo indica el Decreto 3118 de 1968, aplicable por remisión del Decreto 1111 del 8 de julio de 1992. 71.
Y es que si bien, este último decreto no se pronunció de manera expresa acerca de la anualidad de las cesantías de los empleados del Congreso de la República, sí hizo alusión a que su régimen prestacional estaría subordinado a las disposiciones que regulan la materia respecto de los servidores de la Rama 37 En su artículo 386 dispuso que los empleados vinculados con anterioridad a su expedición seguirían disfrutando de sus prestaciones sociales en los términos y condiciones legales ya establecidas a la fecha.
Y el parágrafo 1° del artículo 1 del Decreto 1111 de 1992. Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ejecutiva, entre las que se destacan el Decreto 3118 de 1968, que al regular el auxilio de cesantías en su artículo 27 dispuso su liquidación anual. 72.
Normas que ya se encontraban vigentes y eran de plena aplicación con anterioridad a la Ley 344 de 1996, que introdujo el régimen de cesantías anualizadas en el sector público de manera general, sin perjuicio de que este ya hubiere sido implementado en sectores particulares desde 1968 con la creación del Fondo Nacional del Ahorro. 73.
También, alude la apelante que en oportunidades anteriores el tribunal ha resuelto asuntos similares en sentido contrario, no obstante, lo cierto es que esta Sección ha considerado en forma reiterada que para los empleados de la Rama Legislativa de poder público el régimen de cesantías anualizado fue implementado desde 1992 con la expedición de la Ley 5° y el renombrado Decreto 1111 del mismo año. Precedente aplicable en este caso. 74.
Ahora bien, pese a que en el recurso fue planteada una supuesta vulneración los principios de igualdad, confianza legitima, debido proceso y favorabilidad, lo cierto es que no se expresaron las razones de hecho y de derecho que sirvieran de base a tal afirmación, y mucho menos, estas pueden ser evidenciadas del análisis de los actos demandados y lo decidido por el juez de instancia, de acuerdo a lo aquí expuesto. 75.
Consecuente con ello, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas 76. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar si el recurso de apelación se presentó con carencia de fundamento legal. 77.
Al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida. 78. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 25000-23-42-000-2022-00524-01 (2808-2024) Demandante: Luz Ángela Loaiza Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 27 de julio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.