REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, ocho (8) de mayo de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-01772-00 Demandante: JULIA GUERRERO NOVOA Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA MEDIO DE CONTROL: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE RESOLVIÓ UN RECURSO DE REPOSICIÓN Y REMITIÓ POR COMPETENCIA LA DEMANDA A LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.

SE NIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA. Síntesis del caso: la actora reclamó que se vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales por ocasión del auto que resolvió enviar a la Sección Segunda del Tribunal el proceso que presentó en contra de actos administrativos que ordenaron la devolución de sumas de dinero por concepto de mesadas pensionales.

Alegó que se presentaron los defectos sustantivo y fáctico. La Sala encontró que no se presentaron los defectos alegados por lo que se niegan las pretensiones de la demanda. La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Julia Guerrero Novoa en contra de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y el derecho constitucional fundamental del mínimo vital1.

I.

ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Mediante escrito presentado el 12 de abril de 2023, la demandante formuló acción de tutela con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales antes 1 Sobre el mínimo vital como derecho fundamental ver la sentencia T-678 de 2017, entre otras. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-01772-00 Demandante: Julia Guerrero Novoa Acción de tutela referidos, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 9 de febrero de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto, a su juicio, incurrió en un defecto fáctico y un defecto sustantivo.

Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Con Resolución SUB-346152 de 18 de diciembre de 2019, modificada con Resolución SUB-102580 de 30 de abril de 2020, Colpensiones reconoció a la señora Julia Guerrero Novoa la sustitución pensional, en calidad de cónyuge del causante Rubio Padilla Roberto. 2) A través de acto no. SUB-233539 de 29 de octubre de 2020 esa autoridad ordenó a la demandante el reintegro de la suma de quinientos cincuenta y siete millones cuatrocientos noventa mil cuatrocientos ochenta y siete pesos ($557.490.487), correspondiente al pago de mesadas comprendidas entre el 5 de septiembre de 2016 y el 30 de diciembre de 2019. 3) El 9 de marzo de 2021, la señora Julia Guerrero presentó un memorial ante la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) en el que informó a esa autoridad que el dinero que le fue girado por concepto de mesadas pensionales por el periodo mencionado fue una suma excesiva; manifestó su interés de conocer la razón por la cual le fue pagada y de devolver el dinero. 4) En la demanda de tutela la parte actora informó que, comoquiera que no recibió una respuesta oportuna de esa autoridad sobre la razón del monto del pago, decidió gastarlo. 5) Colpensiones dio a ese memorial el alcance de un recurso de reposición en contra de la resolución SUB-233539 de 29 de octubre de 2020 y con resolución no. SUB- 68112 de 17 de marzo de 2021 lo resolvió y confirmó el primer acto, con fundamento en que la actora percibió una asignación con monto excesivo del erario público. 6) Por medio de Resolución 017878 de 25 de marzo de 2021, Colpensiones inició el proceso de cobro coactivo en contra de la actora y libró mandamiento de pago 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-01772-00 Demandante: Julia Guerrero Novoa Acción de tutela por la suma antes mencionada más los intereses, gastos y costas procesales, además decretó las medidas de embargo y secuestro sobre los bienes de la señora Guerrero Novoa. 7) Con Resolución no. 149351 de 29 de septiembre de 2021 Colpensiones ordenó seguir adelante con la ejecución en el proceso coactivo, por el mismo monto de la obligación contenida en el mandamiento de pago. 8) A través de Oficio no. BZ2021_11589000 de la misma fecha la Dirección de Cartera de Colpensiones informó a la demandante que descontaría de su mesada pensional, a título de compensación legal, 98 cuotas por valor de cinco millones setecientos dos mil noventa y tres pesos ($5.702.093) a partir del mes de octubre de 2021 sin que contra esa decisión procediera recurso alguno. 9) Como consecuencia de lo anterior, la señora Julia Guerrero Novoa presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones para que se declare la nulidad de las Resoluciones SUB-233559 de 29 de octubre de 2020 y SUB-68112 de 17 de marzo de 2021, la primera ordenó el reintegro de los dineros mencionados y la segunda confirmó esa decisión en sede de reposición, y que “en consecuencia” se declare la pérdida de ejecutoriedad de las Resoluciones 017878 de 25 de marzo de 2021, 149351 de 29 de septiembre de 2021 y del Oficio BZ2021_1159000 de la misma fecha, proferidas en el proceso coactivo. 9) Por medio de auto de 12 de mayo de 2022, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia para conocer la demanda presentada por la señora Julia Guerrero, con fundamento en que sus pretensiones se dirigieron contra los actos proferidos en el proceso coactivo que se abrió en su contra, por lo que concluyó que el conocimiento del asunto correspondía a la Sección Cuarta de esa Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 del Decreto 2288 de 19892. 2 “Artículo 18.

Atribuciones de las Secciones. Las Secciones tendrán las siguientes funciones: (…) Sección Cuarta. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos: ( ) 2. De Jurisdicción Coactiva, en los casos previstos en la ley.” 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-01772-00 Demandante: Julia Guerrero Novoa Acción de tutela 10) La actora presentó un recurso de reposición contra esa decisión con fundamento en que la demanda versó “sobre la legalidad de los actos dictados por la Subdirección de Determinación V de la Dirección de Prestaciones Económicas de Colpensiones que de OFICIO dictaron el acto demandado en el que crearon la obligación de la señora Julia Guerrero Novoa de reintegrar la suma de 557.490.487 pesos Y NO A UNA RESOLUCIÓN DICTADA DENTRO DEL PROCESO COACTIVO.”. 11) En esa oportunidad, la demandante alegó, en términos generales, que el conocimiento de su demanda correspondía a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de acuerdo a lo dispuesto en el referido artículo 18 del Decreto 2288 de 1989. 12) El tribunal resolvió el recurso de reposición por medio de auto de 9 de febrero de 2023 y repuso parcialmente su decisión, en el sentido de declarar su falta de competencia y enviar la demanda, no a la Sección Cuarta de esa Corporación, sino a la Sección Segunda, porque evidenció que la controversia versó sobre un asunto de naturaleza laboral, relacionado con los actos que ordenaron el reintegro de sumas pagadas en exceso por concepto de mesadas pensionales.

Los fundamentos de la vulneración La parte actora señaló que el auto del tribunal trasgredió sus derechos fundamentales porque incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. En lo referente al defecto fáctico afirmó que se configuró porque la autoridad demandada omitió que la demanda se dirigió en contra del acto por medio de la cual Colpensiones le ordenó reintegrar una suma de dinero y de aquel que lo confirmó, no así contra un acto que desconociera su derecho a obtener el pago de la mesada pensional, por lo que el conocimiento de ese medio de control debe corresponder a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Sobre el defecto sustantivo alegó que el tribunal inaplicó el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, a partir del cual era posible denotar que la competencia para resolver su caso correspondía a la mencionada sección de esa Corporación. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-01772-00 Demandante: Julia Guerrero Novoa Acción de tutela Adicionalmente, afirmó que es una mujer de 72 años, sujeto de especial protección constitucional, a quien por motivo de los actos que demandó le es descontado el 50% de su mesada pensional y pasó de percibir más de once millones de pesos ($11.000.000) a devengar una suma equivalente a los mil doscientos nueve dólares (1209 USD) (aproximadamente $5.500.000 de pesos), siendo el único ingreso con que cuenta para sufragar sus gastos como residente en la ciudad de Miami (Estados Unidos) en la que el costo de vida es notoriamente elevado.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “( ) Se revoque la providencia del 9 de febrero de 2023 y se ordene [a la] SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA [que] continúe con el trámite que por ley corresponde y se pronuncie sobre la medida de suspensión de efectos acompañada a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ( )”.

(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI – mayúsculas del original). Actuación procesal A través de auto de 14 de abril de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Por considerar que les asiste interés jurídico en el proceso, se ordenó la vinculación y notificación del director de Colpensiones y el presidente y magistrados integrantes de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 5.

Actuaciones de la autoridad judicial demandada y la autoridad pública vinculada El magistrado ponente de la Subsección de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se declare la improcedencia de la demanda porque la parte actora pretende controvertir lo que ya se decidió judicialmente, como si la acción de tutela fuera una instancia adicional. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-01772-00 Demandante: Julia Guerrero Novoa Acción de tutela El auto cuestionado se profirió con el fin de respetar y aplicar la norma de competencia para garantizar el derecho del debido proceso y que el medio de control impetrado por la actora sea conocido y resuelto por su juez natural.

La directora de acciones constitucionales de Colpensiones se opuso a las pretensiones de la actora y afirmó que la tutela no es el mecanismo adecuado para la prosperidad de las pretensiones de la demanda porque no puede constituirse en una tercera instancia que permita volver a analizar el litigio objeto de debate. I. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) cuestión preliminar y 3) el caso concreto. 1.

La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-01772-00 Demandante: Julia Guerrero Novoa Acción de tutela 2.

Cuestión preliminar Como consideración inicial la Sala precisa que la manera en que el demandante alegó la configuración de los defectos fáctico y sustantivo se subsume a la interpretación que hizo la autoridad judicial demandada sobre el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, lo que torna viable que el análisis de los cargos expuestos en la demanda de tutela se resuelva de manera conjunta como se hará a continuación. 3.

El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamental del debido proceso, acceso a la administración de justicia y mínimo vital, presuntamente vulnerados con ocasión del auto proferido por esa autoridad el 9 de febrero de 2023.

En el informe de respuesta a la tutela el magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se declare la improcedencia de las pretensiones de la tutela porque la parte actora pretendió emplear este mecanismo de amparo como una instancia adicional a las del proceso ordinario. Sea lo primero señalar que el presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia cuestionada3; iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente, vi) la cuestión 3 La notificación del auto cuestionado se surtió el 8 de marzo de 2023 y la acción de tutela se presentó ante esta Corporación el 12 de abril de 2023. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-01772-00 Demandante: Julia Guerrero Novoa Acción de tutela que se discute resulta de relevancia constitucional, por cuanto se alegó la supuesta vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la decisión que resolvió un recurso de reposición en contra del auto que ordenó remitir la demanda de nulidad y restablecimiento que presentó la actora, contra el acto administrativo en que se ordenó el reintegro de unas sumas de dinero pagadas en exceso por concepto de mesada pensional; la demandante reclamó la presunta configuración de los defectos fáctico y sustantivo con planteamientos que no corresponden a una reiteración de lo debatido en el proceso ordinario.

En los términos en que fue propuesta la controversia, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela por las razones que pasarán a exponerse. 1) La Sala debe reiterar que la demanda que presentó la señora Julia Guerrero Novoa se dirigió a atacar la legalidad de las Resoluciones SUB 233539 de 29 de octubre de 2019 y SUB-68112 de 17 de marzo de 2021, en las que se ordenó a la actora el reintegro de las sumas que Colpensiones le pagó por concepto de mesadas pensionales por el periodo comprendido entre el 5 de septiembre de 2016 y el 30 de diciembre de 2019, siendo hechos reconocidos por las partes que tal dinero excedió el monto que debía percibir la actora, que ingresó a su cuenta personal y que ella la retiró. 2) Ahora bien, para esta Sala es claro, conforme a la literalidad del acápite de pretensiones de la demanda ordinaria que presentó la actora, que los cuestionamientos en contra de las Resoluciones 017878 de 25 de marzo de 2021, 149351 de 23 de septiembre de 2021 y el Oficio BZ2021_1159000 de 29 de septiembre de 2021, actos proferidos en el curso del proceso coactivo que Colpensiones adelantó en su contra, son consecuenciales a la declaratoria de nulidad de los actos anteriormente mencionados: “Con la presente demanda solicito se declare la nulidad de la Resolución SUB 68112 del 17 de marzo de 2021 mediante la cual se ratificó la Resolución SUB 233539 del 29 de octubre de 2019 dictadas por LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (Colpensiones) y se restablezca la situación jurídica infringida de la señora JULIA GUERRERO NOVOA y en consecuencia se declaré lo siguiente: 1.- La pérdida de ejecutoriedad de las Resoluciones 017878 del 25 de marzo de 2021, 149351 del 23 de septiembre de 2021 y la actuación comunicada en oficio BZ2021_1159000 del 29 de septiembre de 2021, así como todas aquellas dictada por las distintas dependencias de 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-01772-00 Demandante: Julia Guerrero Novoa Acción de tutela Colpensiones, destinadas a la recuperación de los dineros recibido por la señora JULIA GUERRERO NOVOA. 2.- Se condene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES al pago de costas y agencias de derecho.”.

(negrillas de la Sala) 3) Conforme a lo anterior es claro que las pretensiones principales de la señora Julia Guerrero Novoa, siendo aquellas que, en definitiva, definen la competencia de la autoridad judicial a quien corresponde su trámite procesal y fallo, son aquellas de naturaleza eminentemente prestacional, como así lo denotó la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la providencia cuestionada. 4) A juicio de la Sala, por tratarse de pretensiones dirigidas a cuestionar la orden de reintegro de una suma de dinero derivada del reconocimiento de mesadas pensionales sustitutivas, es evidente que la controversia planteada por la demandante ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es de raigambre laboral, por lo que su competencia corresponde a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme al artículo 18 del Decreto 2288 de 1989 que la demandante invocó como inaplicado. 5) Contrario a lo afirmado por la demandante, la autoridad no inaplicó el mencionado artículo, por el contrario, esa fue la norma que sirvió de sustento de la decisión y a partir de la cual, en un claro ejercicio de autonomía judicial y con un juicio razonable, coligió que debía remitir el asunto a la Sección competente, como quedó dicho, de allí que no se hubiera configurado el defecto sustantivo alegado. 6) No es posible considerar, como lo alegó la actora, que la demanda no es de índole laboral por el hecho de que en los actos demandados no se negó su derecho a obtener el pago de la mesada pensional sustitutiva, esto por cuanto la norma no hizo tal distinción y por ser evidente la naturaleza pensional de la demanda con que se cuestionó la legalidad de la orden de devolución de dineros pagados por concepto de prestación laboral. 7) Para arribar a esa decisión, la autoridad judicial valoró todos los medios de prueba aportados por la parte actora y fundamentalmente el escrito de la demanda y los actos administrativos cuya legalidad se reprochó, para a partir de ellos evidenciar la 10 Expediente: 11001-03-15-000-2023-01772-00 Demandante: Julia Guerrero Novoa Acción de tutela naturaleza prestacional del asunto, de ello deriva negar la configuración de un defecto fáctico. 8) No le asiste la razón a la demandante cuando afirmó que esa decisión afrentó sus garantías fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, en la medida en que lo que hizo la decisión judicial cuestionada fue encauzar su demanda para efectos de que sea decidida por parte del juez natural de la causa, con lo que garantizó esos derechos constitucionales. 9) Tampoco se evidenció una trasgresión del derecho fundamental del mínimo vital de la demandante, en atención a que, como ella lo afirmó, el monto de su pensión, con el descuento efectuado por Colpensiones, quedó en una suma que, a la fecha, supera los cinco millones quinientos mil pesos ($5.500.000), siendo una cifra más elevada que el salario mínimo que aplica para Colombia en el año 2023 ($1.160.000), sin que el hecho de que la actora resida en otra nación pueda incidir sobre tal apreciación de carácter subjetivo. 10) En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado que la providencia judicial no adolece de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela que invocó la parte actora y no se presentó una trasgresión de derechos constitucionales fundamentales, por lo cual se negará el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Niégase la acción de tutela presentada por la señora Julia Guerrero Novoa, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2023-01772-00 Demandante: Julia Guerrero Novoa Acción de tutela 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Salva voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.