CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA UNO ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: LUCILA SUÁREZ DÍAZ Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Las causales de revisión son taxativas y restrictivas / REVISIÓN DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE IMPONEN AL TESORO PÚBLICO O A FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA EL CUBRIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS O PENSIONES – Causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra la sentencia proferida el 1° de agosto de 2018, por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, mediante la cual se confirmó el fallo de primera instancia, en un proceso ordinario instaurado por la señora Lucila Suárez Díaz.

I. SÍNTESIS DEL CASO 1. La parte demandante asegura que la sentencia antes señalada otorgó el derecho a percibir la pensión gracia a favor de la señora Lucila Suárez Díaz sin el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos para ello. Básicamente, afirma que la providencia incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

II.

ANTECEDENTES El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 2. La señora Lucila Suárez Díaz presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución UGM 1 Con la demanda se aportaron las piezas procesales pertinentes, que fueron incorporadas al expediente, con el valor probatorio correspondiente, mediante auto del 25 de julio de 2024.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 029697 del 27 de enero de 2012, por la cual se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la UGPP reconocer y pagar a su favor la referida prestación, a partir del 1º de noviembre de 2009, liquidada con el 75% del promedio de los salarios devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional.

Además, solicitó el pago de la indexación correspondiente y de los intereses que se causaran. 4. En los fundamentos de hecho de la demanda se indicó que la señora nació el 3 de agosto de 1950 y prestó sus servicios al Estado en el sector docente, con vinculación nacionalizada desde el 15 de junio de 1971, así: 5. Conforme con lo anterior, se afirmó que la accionante cumplió con los requisitos para acceder a la pensión gracia el 1º de noviembre de 2009, razón por la cual, el 12 de agosto de 2010 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la prestación, que se negó mediante la Resolución UGM 029697 del 27 de enero de 2012. 6.

Como concepto de violación, sostuvo que el acto administrativo demandado vulnera flagrantemente, por interpretación errónea, las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, que contemplan el régimen aplicable en materia de pensión gracia, dado que, la educadora cumple a cabalidad las exigencias allí consagradas para acceder al derecho reclamado. En especial, acredita los 20 años de servicio laborados en el sector docente, del nivel territorial o nacionalizado. 7.

Al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho le correspondió el radicado 18001-23-33-000-2013-00224-00. En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala de Oralidad, en sentencia de 20 de mayo de 2014, accedió a las súplicas de la demanda, al encontrar demostrado que la señora Lucila Suárez Díaz cumple todos los requisitos exigidos por la normatividad vigente en la materia para acceder a la pensión gracia (Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989), a saber: i) cumplió 50 años de edad el 3 de agosto de 2000; ii) se vinculó a la educación oficial antes del 31 de diciembre de Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1980; iii) cuenta con 22 años, 6 meses y 8 días de servicio a instituciones educativas oficiales, con vinculación territorial y nacionalizada.

Precisó que la educadora alcanzó el estatus pensional el 27 de mayo de 2010. 8. En ese sentido, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, como restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento de la pensión gracia, liquidada con el 75% del promedio de la asignación básica y los demás factores devengados por la docente en el año de servicio anterior a la adquisición del estatus, sin lugar a la prescripción trienal de las mesadas. 9.

Asimismo, ordenó que se hicieran los reajustes de ley; se indexaran las sumas adeudadas, conforme a la fórmula establecida por el Consejo de Estado; se pagaran los intereses de ley, de acuerdo con el artículo 192 del CPACA; y, condenó a la entidad vencida al pago de costas y agencias en derecho. 10. Contra la anterior decisión, la UGPP, entidad demandada, interpuso recurso de apelación, en el que sostuvo que la docente no cuenta con los 20 años de servicio de carácter departamental, municipal, distrital, o nacionalizado, por cuanto, no allegó al plenario el acto administrativo del nombramiento que tuvo lugar entre el 15 de junio de 1971 y el 1º de agosto de 1973. 11.

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 1º de agosto de 2018, confirmó la providencia apelada, a excepción del numeral quinto, referente a la condena en costas, dado que lo revocó. 12. Al igual que el a quo, encontró demostrado que la señora Lucila Suárez Díaz nació el 3 de agosto de 1950 y, por ende, cumplió cincuenta años, el mismo día del año 2000; se vinculó a la docencia territorial antes del 31 de diciembre de 1980; y, acreditó 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada. 13.

Frente al segundo requisito, precisó que al expediente se aportó copia del Decreto 965 de 1º de junio de 1971, mediante el cual, el gobernador junto a la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, nombraron a la demandante como docente de primaria en la Escuela Rural El Peñón, cargo del cual tomó posesión el 15 de junio siguiente.

Información que también fue certificada en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca. Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 14.

En relación con el último requisito, consistente en cumplir 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada, la Corporación encontró demostrado que, la señora Suárez Díaz laboró como educadora oficial, así: 15. Aclaró que si bien es cierto que el Decreto 0072 de 1992 fue suscrito por el gobernador del Caquetá, en compañía del secretario de Educación Departamental y el delegado del Ministerio de Educación Nacional, ello no es óbice para contabilizar ese tiempo de servicio para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, dado que, de acuerdo con la sentencia de unificación proferida el 21 de julio de 2018, «(…) el carácter territorial de los nombramientos docentes, lo determina el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, en este caso, los gobernadores de los Departamentos de Cundinamarca y del Caquetá». 16.

Conforme a lo anterior, la providencia de segunda instancia fue reiterativa al señalar que, de conformidad con la sentencia de unificación en comento, el hecho de que el delegado del Ministerio de Educación Nacional haya acompañado la suscripción del acto de nombramiento, no le resta el carácter nacionalizado al nombramiento de la docente para ese periodo (15 de julio de 1992 a 29 de agosto de 2011). 17.

Bajo ese razonamiento, encontró demostrados la totalidad de los requisitos exigidos para reconocer la pensión gracia a favor de la señora Lucila Suárez Díaz. Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 El recurso extraordinario de revisión 18.

El 24 de agosto de 2020, la UGPP, a través de apoderado judicial, presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 1º de agosto de 2018, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 18001-23-33-000-2013-00224-01 (índice 4 SAMAI). 19.

En su concepto, se configuran las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales, el recurso es procedente cuando: i) el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso; y ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 20.

Concretamente, considera que se demostró que la docente estuvo vinculada al servicio de la educación nacional, desde el 15 de julio de 1992 hasta el 19 de enero de 2015, por medio de Decreto No 12 del 1º de julio de 1992, según certificado de Información laboral de fecha 2 de septiembre de 2019, razón por la cual, no acredita los 20 años de servicio a la educación oficial de carácter territorial o nacionalizado. 21.

En el concepto de violación, la recurrente manifestó que, en el caso particular, el reconocimiento de la prestación (pensión gracia) se obtuvo con violación al debido proceso (causal contemplada en el literal a. del artículo 20 de la L. 797/03), en tanto, se otorgó sin el lleno de los requisitos, con flagrante violación del régimen aplicable.

Invocó los artículos 1, 2 y 3 del Decreto 1437 de 2015, 12 de la Ley 797 de 2003, y 1, 2, 6, 29, 121, 123 inciso 2º y 124 de la Carta Superior. 22. En caso de no acogerse la anterior causal, sostuvo que se configura la establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dado que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que, se concedió la pensión gracia en contravía del ordenamiento legal, concretamente porque para completar los requisitos se estimaron tiempos en que la docente tuvo vinculación nacional, transgrediendo con ello, el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Para el efecto citó la Sentencia C-84 de 1999. 23. Refirió que en el expediente pensional reposa «Certificado de información laboral de fecha 23 de septiembre de 2019, en el cual se manifiesta que la docente laboró para la Secretaría de Educación del Municipio de Florencia, desde el 15 de julio de 1992 hasta el 19 de enero de 2015, en el cual se estipula que la vinculación fue de carácter Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 NACIONAL», razón por la cual, dicho periodo no se puede computar para efectos de conceder la pensión gracia. 24.

Agregó que, para determinar si realmente un docente es de carácter nacional, territorial o nacionalizado, es necesario verificar de dónde provienen los dineros con los cuales se financian dichos cargos, la plaza docente y los Actos Administrativos de nombramiento del docente. 25. En el escrito inicial, la parte actora solicitó que, con fundamento en los anteriores argumentos y en virtud de lo consagrado en el artículo 238 del C.P.A.C.A., se decretara como medida provisional la suspensión de las sentencias proferidas el 20 de mayo de 2014 y el 1º de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo del Caquetá y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, respectivamente. 26.

La demanda se admitió mediante auto del 5 de mayo de 2022 (índice 12 SAMAI). Las notificaciones se efectuaron en debida forma (índices 18, 19, 20, 21 y 22 SAMAI). 27. Mediante proveído de la misma fecha, se corrió traslado de la medida cautelar a la señora Lucila Suárez Díaz, por el término de 5 días; y por auto del 10 de junio siguiente, se resolvió negarla (índices 13 y 32 SAMAI). 28.

La señora Lucila Suárez Díaz, mediante apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, y sostuvo que es apartada de la realidad la afirmación efectuada por la UGPP, conforme a la cual, el nombramiento de la docente durante el periodo comprendido desde el 15 de julio de 1992 hasta el 19 de enero de 2015 fue nacional, toda vez que, no cuenta con el debido respaldo probatorio. 29.

Formuló a título de excepción de fondo, la legalidad de la sentencia de primera y segunda instancia proferidas dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 18001-23-33-000-2013-00224-00, por estimar que se profirieron de conformidad con la legislación aplicable y vigente en la materia. 30. Concretamente, frente al nombramiento efectuado mediante el Decreto 72 del 15 de julio de 1992, señaló que el acto administrativo proviene de la entidad territorial Departamento del Caquetá, ninguno de sus apartes se encuentra suscrito por el ministro de educación nacional.

Por lo tanto, concluyó que la UGPP pretende hacer incurrir en error a la Sala, al señalar la existencia de una vinculación nacional, fundada únicamente en el hecho de que, en la expedición del acto de nombramiento en mención, intervino el representante del Ministerio de Educación Nacional ante el Departamento del Caquetá. Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 31.

Bajo el título de excepción de fondo, planteó el desconocimiento del precedente judicial, contenido en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18, en tanto señaló que lo determinante para establecer si la vinculación del docente es nacional, territorial o nacionalizada, es la plaza en la que se hace el nombramiento, lo cual se verifica con el acto administrativo correspondiente o, en su defecto con el certificado expedido por la respectiva autoridad nominadora. 32.

En proveído de 25 de julio de 2024 se tuvieron como pruebas documentales las aportadas por las partes. III. CONSIDERACIONES Caducidad 33. El inciso final del artículo 251 del CPACA, establece que «En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio». 34.

La sentencia recurrida fue proferida el 1º de agosto de 2018 y se notificó por medios electrónicos el 5 de septiembre de 20182, por lo que quedó ejecutoriada el 10 de septiembre siguiente, de modo que el plazo para demandar transcurrió entre el 11 de septiembre de 2018 y el 11 de septiembre de 2023. 35. Como la demanda se radicó el 24 de agosto de 2020, se concluye que fue oportuna.

Competencia 36. La Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 13 de mayo de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección 2 https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Segunda de esta Corporación, en atención a lo dispuesto en los artículos 1073 y 2494 del CPACA, de conformidad con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado fijada en el artículo 295 del Acuerdo No. 80 de 2019.

Recurso extraordinario de revisión –marco normativo y jurisprudencial 37. El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Las causales de revisión se encuentran enlistadas en el artículo 250 del CPACA y en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 38.

Este medio de impugnación pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley. 39. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.

Por consiguiente, no puede ser empleado como una tercera instancia para reabrir el debate probatorio o interpretativo. 40. Uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado6. 41.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 20187, señaló que “se ha definido en cada caso una serie de causales 3 Artículo 107. Integración y composición. “El Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno. Estará integrado por treinta y un (31) Magistrados.

(…) Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. 4 Artículo 249.

Competencia. “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”. 5 Artículo 29. “Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.

Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. (…)”. 6 Así lo indicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 7 Exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 que exigen que la demanda cumpla con determinadas formalidades, entre las que se destaca el deber de indicar de forma precisa y razonada la causal en que se funda el recurso, acompañado de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer8”. 42.

La Ley 797 de 2003, «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales», contempló la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, así: Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 43.

Como se ve, la norma transcrita habilita la revisión judicial de las sentencias ejecutoriadas que hayan decretado reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los siguientes eventos: i) Por las causales señaladas en la ley para la procedencia del recurso extraordinario de revisión. ii) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y iii) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 8 “Corte Constitucional.

Sentencia T-649 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva”. Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 44. El primer escenario hace referencia a las causales previstas en el artículo 250 del CPACA9, entre las cuales se destaca la consagrada en el numeral 5º, que hace referencia a la «(…) nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».

Esta causal, ha sido desarrollada por esta corporación, en la medida en que su redacción no permite conocer cuáles situaciones dan lugar a la nulidad de la sentencia. 45. En ese orden de ideas, se ha considerado que una de las circunstancias que conllevan a la nulidad de la sentencia, es la violación al debido proceso, cuando se presentan los siguientes supuestos: i) fallo inhibitorio10; ii) ausencia de motivación; iii) 9 Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 10 En sentencia de unificación de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-00153-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado reconoció que una decisión inhibitoria injustificada vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, con lo que se configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, por violación del artículo 29 constitucional.

Así se pronunció la Sala Plena en esa ocasión: “Entre el derecho de acceso a la administración de justicia y el debido proceso existe una estrecha relación, en tanto aquél es un elemento constitutivo de este; y que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, es una manifestación concreta de los derechos a acceder a la justicia, a la defensa y al debido proceso.

(…) Por tal razón, concluye la Sala, que también hay una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, artículo 29 Constitucional, cuando una autoridad judicial dicte sin fundamento válido, razonable, una sentencia inhibitoria, que, como se expuso, es una clara denegación de justicia. (…) En el marco del Estado Social de Derecho que nos rige desde 1991, el juez está llamado a garantizar los principios y valores constitucionales, lo que implica que debe asegurar, por una parte, que quien acude a la judicatura obtenga de forma rápida y efectiva la definición de su conflicto y, por la otra, servir de límite y control a los poderes constituidos por cuanto estos no gozan de las inmunidades que en otras épocas predicaban.

En ese contexto, y en el marco de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, ha de entenderse que los fallos inhibitorios, que se funden en argumentos falsos, deben estar proscritos, pues la protección de estos derechos desde los ámbitos subjetivo y objetivo obligan al Estado a la creación de los mecanismos necesarios no solo para garantizar que el acceso al aparato judicial sea real y efectivo, sino permitir a las personas que acuden a él, lograr la satisfacción cierta de sus derechos, lo que se materializa cuando se resuelven de fondo las pretensiones de las demandas presentadas ante ellos, independiente si lo es en forma favorable o no a los intereses de quienes acuden a ella.

(…) Teniendo en cuenta que el artículo 93 de la Constitución Política ordena por remisión la integración a nuestro ordenamiento constitucional de otros mandatos, entre otros, de los tratados internacionales de derechos humanos, en lo que se ha denominado el bloque de constitucionalidad, la Sala advierte que existen una serie de estos instrumentos que consagran expresamente un derecho que se denomina de protección judicial efectiva, recurso efectivo o tutela judicial efectiva.

(…) Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 transgresión del principio de la no reformatio in pejus; iv) condena contra un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; v) falta de competencia o jurisdicción; vi) decisión proferida en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; v) no contar la decisión con el número de votos requerido para su aprobación, y vi) falta de congruencia por condena extra, ultra o infra petita. 46.

En cualquier caso, corresponde al juez definir si la situación analizada quebranta un mandato constitucional, al punto de desvirtuar el efecto de cosa juzgada de la decisión. 47. En el segundo evento, que es el consagrado en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, vía jurisprudencial se ha aceptado que, la causal procede cuando la sentencia ejecutoriada objeto de reproche reconoce, reajusta o reliquida una pensión con cargo al erario o a los fondos de naturaleza pública, con violación al debido proceso. 48.

No sobra recordar que, la parte recurrente además de precisar la causal alegada, tiene que expresar con claridad cuál o cuáles son las causas de la vulneración al postulado fundamental invocado. 49. A este punto, es necesario señalar que el debido proceso, consagrado en el artículo 29 Superior, ha sido definido por la Corte Constitucional como «(…) un conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia»11. 50.

Asimismo, vía jurisprudencial 12 y de cara a esta causal de revisión, se han identificado una serie de garantías que conforman el debido proceso, entre las que se encuentran: i) el derecho a la jurisdicción; ii) el derecho al juez natural; iii) las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem; iv) el derecho a un proceso público desarrollado dentro de un tiempo razonable; y v) el derecho En ese orden de ideas, se han considerado como violaciones al derecho a un recurso judicial efectivo o de tutela efectiva, entre otros: i) la inexistencia de mecanismo para acceder a la jurisdicción; ii) los plazos prolongados para resolver de forma definitiva el asunto planteado, iii) las decisiones que no resuelven sobre el fondo de la litis pero que ponen fin a la actuación, y, iv) el incumplimiento o imposibilidad de cumplir el fallo”. 11 SU-174 del 3 de junio de 2021 12 Sobre el particular, se pueden consultar entre otras, la sentencia del 5 de febrero de 2019, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado en el expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro;

SU-174 del 3 de junio de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas. 51.

En lo que atañe a la última causal, esto es, la consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que hace referencia a los eventos en que la cuantía del derecho reconocido en la providencia objeto de reproche, excede lo debido, esta Corporación ha explicado que «(…) se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero»13.

Caso concreto 52. El recurso extraordinario de revisión que es materia de análisis no está llamado a prosperar, por las razones que a continuación se exponen. 53. La parte actora invocó la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque considera que la sentencia atacada se profirió con violación al debido proceso, dado que mediante ella se reconoció la pensión gracia favor de la señora Lucila Suárez Díaz sin el lleno de los requisitos legales. 54.

Concretamente, aduce que la educadora no acreditó los 20 años de trabajo al servicio de la docencia territorial o nacionalizada, porque en el periodo comprendido entre el 15 de julio de 1992 hasta el 19 de enero de 2015 ostentó vinculación del orden nacional, de conformidad con el certificado de información laboral de fecha 2 de septiembre de 2019. 55.

Para la Sala, el reproche efectuado por la UGPP no se enmarca en alguna de las circunstancias señaladas por la jurisprudencia como una violación al debido proceso, susceptible de ser revisada por vía del recurso extraordinario de revisión. 56. Recordemos que, cuando por esta vía se censuran providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones, la vulneración a la garantía fundamental en mención debe originarse en una o unas situaciones concretas, que le corresponde al recurrente 13 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4, sentencia del 1º de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 precisar, lo cual, no ocurrió en este caso, puesto que la UGPP se limitó a señalar que la prestación se reconoció con violación al debido proceso porque, a su juicio, la docente no cumplía con los requisitos de ley para beneficiarse con la pensión gracia. 57.

La UGPP también invocó la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cimentada en que la sentencia cuestionada reconoció un derecho en cuantía superior a la que corresponde por ley. No obstante, su argumentación se encamina igualmente a señalar, que la pensión gracia se reconoció sin el cumplimiento de la totalidad de los requisitos legales exigidos para el efecto, por lo que, tampoco se encuentra vocación de prosperidad en lo argüido. 58.

A juicio de la Sala, más que una violación al debido proceso, la inconformidad de la recurrente se relaciona con aspectos sustanciales y de valoración probatoria, como la normativa que debió tomarse por fundamento de la decisión y el alcance que, en su sentir, el juez natural de la causa debió otorgar a la documental allegada al plenario. 59.

Es decir, que la censura del recurrente se relaciona directamente con su inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural de la causa, lo cual no es viable ni aceptable en el marco del recurso extraordinario de revisión. En efecto, pese a los argumentos expuestos en la sentencia, la demandante no comparte la interpretación del ad-quem, y es esa la razón que la condujo a la interposición del presente medio judicial. 60.

No obstante, como se expuso en acápite anterior, el recurso extraordinario de revisión no puede ser empleado como una oportunidad para reabrir el debate jurídico, probatorio y fáctico propio de la instancia procesal culminada, y tampoco es procedente para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en sede ordinaria, toda vez que no comprende una tercera instancia. 61.

Ciertamente, «no se pueden discutir en él los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni fiscalizarse las razones fácticas y jurídicas debatidas en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna14»; «no resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, exp.

REV–173, M.P. María Elena Giraldo Gómez. Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal»15. 62. En todo caso, la Sala encuentra que la decisión adoptada, en lo que respecta a la vinculación territorial o nacionalizada que ostentó la docente, no está desprovista de motivación ni se muestra arbitraria, en tanto aparece soportada en el análisis probatorio que efectuó el órgano de cierre.

Dicho razonamiento, se itera, no puede ser cuestionado a través del recurso extraordinario de revisión, puesto que este mecanismo no constituye una tercera instancia para reabrir el debate probatorio e interpretativo del proceso ordinario. En efecto, en la sentencia se lee: 60. Así mismo, la Secretaría de Educación Caquetá certificó que la señora Lucila Suárez Díaz laboró como docente en propiedad nacionalizada en el nivel de básica primaria, del 15 de julio de 1992 al 29 de agosto de 2011, para un tiempo de servicios de 19 años, 9 meses y 25 días. 61.

Esta información fue ratificada a través de los Decretos 569 del 1º de junio de 1971 y 0072 de 1992, por medio de los cuales, de un lado, el Gobernador del Departamento de Cundinamarca y la Secretaría de Educación del Departamento; y de otro, el Gobernador del Departamento del Caquetá, en compañía del secretario de Educación y el Delegado del Ministerio de Educación Nacional, nombraron a la señora Lucila Suárez Díaz como docente. 62.

Se debe aclarar que si bien uno de los citados actos administrativos estuvo avalado por un Delegado del Ministerio de Educación, ello no impide el reconocimiento de la pensión gracia, dado que de acuerdo al criterio unificado de esta Sección, contenido en la sentencia proferida el 21 de junio de 2018 dentro del proceso 25000-23-42-000-2013-04683 (3805-2014), el carácter territorial de los nombramientos docentes, lo determina el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, en este caso, los Gobernadores de los Departamentos de Cundinamarca y del Caquetá. 63.

Así pues, se encuentra probado que la señora Lucila Suárez Díaz prestó sus servicios laborales como docente territorial de la siguiente forma: 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de mayo de 2010, exp. 35.221, M.P. Mauricio Fajardo Gómez; posición reiterada en sentencia de 15 de febrero de 2018, exp. 39906, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 64. En ese orden de ideas, se tiene que la señora Lucila Suárez Díaz laboró por espacio de 21 años, 11 meses y 13 días, luego cumple con la exigencia de 20 años de servicios para efectos del reconocimiento pensional. 65.

Es evidente, que entre los periodos registrados por la actora existen interrupciones, situación que conforme a lo expuesto por la Sala en el capítulo anterior, no altera la acumulación del tiempo de 20 años en la docencia oficial, estimando que los tiempos válidos son aquellos servidos en cualquier tiempo y bajo cualquier modalidad de vinculación, exigiéndose solamente que se originen en nombramientos territoriales o nacionalizados en los términos descritos en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989. 66.

También lo es, que la autoridad que nominó al demandante como docente para dichos periodos fueron los Gobernadores de Cundinamarca y Caquetá. 67. De este modo, y conforme al criterio unificado de esta sección contenido en la sentencia dictada el 21 de junio de 2018 dentro del proceso 25000-23-42-000-2013- 04683 (3805-2014), se tiene que la demandante acreditó en debida forma que su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, siéndolo en calidad de educador nacionalizado.

Lo anterior, teniendo en cuenta las bases jurisprudenciales sentadas en la sentencia de unificación, que para el caso concreto permiten relievar que los nombramientos que tuvo la actora fueron nacionalizados. 68. Así las cosas, la interesada demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles educativos por veinte 20 años, como quiera que fue vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (15 de junio de 1971), contar con 50 años de edad y observar una buena conducta en su desempeño como docente. 63.

Como se advierte, el operador judicial de segunda instancia valoró el material probatorio, bajo la égida de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación el 21 de junio de 2018, en la cual, se estableció la siguiente regla de interpretación: iv) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen origen o fuente en la Nación. v) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 64.

De esta forma, concluyó que lo determinante para establecer la clase de vinculación que ostentó la docente, es el carácter de la plaza educativa que ocupó, al margen del origen de los recursos que financiaron el pago de sus salarios y prestaciones, así como Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 de la intervención que efectuaba el delegado del FER (Fondo Educativo Regional) en el respectivo nombramiento. 65.

La Subsección B de la Sección Segunda dio pleno cumplimiento al precedente fijado por esta Corporación, vigente para el momento en el que se profirió la decisión, cuyo criterio fue expuesto en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018. 66. De acuerdo con lo expuesto, concluye la Sala que la sentencia cuestionada no se encuentra incursa en alguna de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y en todo caso, contrario a lo señalado por la recurrente, en la sentencia se analizó el cumplimiento del requisito atinente al tiempo de servicio prestado por la docente, de conformidad con el material probatorio allegado al expediente y a la jurisprudencia de unificación vigente en la materia. 67.

Como consecuencia, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. Condena en costas 68. El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que «si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». 69. El artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

El numeral 8º del artículo 365 del CGP dispone, por su parte, que sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 70. En el presente asunto, la señora Lucila Suárez Díaz contestó la demanda, de manera oportuna, y presentó argumentos dirigidos a que se declarara infundado el recurso extraordinario de revisión. Por consiguiente, se impondrá, en su favor, agencias en derecho. 71.

Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5º, numeral 9º, del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose de recursos extraordinarios, en veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 72. Así, atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión desarrollada por la profesional del derecho que ejerció la representación judicial de la señora Lucila Suárez Díaz, se tasará a su favor, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la ejecutoria de esta providencia. Reconocimiento de personería adjetiva 73.

Se allegó al expediente poder general otorgado por el director Jurídico de la UGPP a favor de la sociedad LYDM CONSULTORÍA & ASESORÍA JURÍDICA S.A.S. (SAMAI índice 42), cuya representante legal es la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, a fin de que dicha persona jurídica ejerza la representación judicial y extrajudicial de la entidad pública.

Documento, que se constata, cumple el lleno de los requisitos establecidos en los artículos 74 y 75 del C.G.P. 74. De conformidad con lo anterior, teniendo en cuenta la solicitud presentada por la profesional Lucía Arbeláez de Tobón (SAMAI índice 42) y previa verificación de la vigencia de su tarjeta profesional16, se le reconocerá personaría adjetiva para que represente los intereses de la UGPP, de conformidad con las facultades que le fueron conferidas a la sociedad LYDM CONSULTORÍA & ASESORÍA JURÍDICA S.A.S. 75.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Uno Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 1° de agosto de 2018, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte actora. Se fija por concepto de agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la ejecutoria de esta sentencia, a favor de la señora Lucila Suárez Díaz. Por Secretaría General, liquídense los gastos procesales. 16 file:///C:/Users/marie/Downloads/CertificadosPDf%20(1).pdf Radicado: 11001-03-15-000-2021-04009-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, identificada con cédula de ciudadanía No. 3241276 y portadora de la tarjeta profesional No. 10254 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, para que en calidad de representante legal de la sociedad LYDM CONSULTORÍA & ASESORÍA JURÍDICA S.A.S. ejerza la representación judicial de la UGPP, en los términos del poder conferido.

Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Salvamento parcial de voto Aclaración de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILSON RAMOS GIRÓN PEDRO PABLO VANEGAS GIL Ausente con excusa VF