1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 23001-23-33-000-2025-00118-01 Accionante: SARA CECILIA VENEGAS ARMESTO Accionados: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES Y OTRO Tema: Traslado de semanas cotizadas en el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.

Revoca parcialmente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 29 de julio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Sexta de Decisión. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 21 de agosto de 2025. Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora Sara Cecilia Venegas Armesto presentó demanda contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de Colombia (UGPP), con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en los artículos 53 y 57 de la Ley 100 de 1993, 15 y 17 del Decreto 692 de 1994, así como 7 y 39 del Decreto 1406 de 1999. 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..] Accionante: Sara Cecilia Venegas Armesto Accionados: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y otro Radicación: 23001-23-33-000-2025-00118-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

En consecuencia, solicitó que se les ordene a las entidades accionadas realizar el traslado de las 932.72 semanas que tiene cotizadas «de la UGPP a Colpensiones». 1.2. Posición de la parte demandante 3. La señora Venegas Armesto solicitó ante la UGPP el traslado de las 932,72 semanas que tenía cotizadas en la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) a Colpensiones.

Mediante el radicado 202414000538151 del 6 de marzo de 2024, la entidad le remitió la petición a Colpensiones, por considerar que el requerimiento versa sobre un asunto de su competencia. 4. A su vez, se evidencia que mediante el Oficio No. BZ2024_18262469- 2514749 del 10 de septiembre de 2024, Colpensiones le informó a la demandante que, una vez analizado su caso por la Dirección de Ingresos por Aportes de la entidad, se determinó que su caso requiere de una etapa de investigación previa, la cual es gestionada a través de trámites internos. Posteriormente, una vez cuente con los insumos suficientes, procederá a emitir una respuesta de fondo. 5.

Ante la presunta conducta omisiva de las entidades, señaló que el 14 de febrero de 2025 presentó una acción de tutela contra Colpensiones y la UGPP en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de petición y, en consecuencia, que se ordenara el traslado de las semanas cotizadas a Colpensiones. 6. Al proceso se le asignó el radicado 23001-31-21-002-2025-10018-00/01 y le fue repartido al Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Montería, que, en sentencia del 27 de febrero de 2025, negó la solicitud de amparo al considerar que las peticiones fueron atendidas. 7.

Inconforme con la decisión, la demandante impugnó el fallo, el cual fue resuelto por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería en providencia del 25 de marzo de 2025. Mediante esta decisión confirmó la sentencia de primera instancia al considerar que recibió respuesta de fondo, y, respecto a la petición de traslado de las semanas cotizadas a Colpensiones, señaló que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es la competente para resolver controversias relacionadas con el reconocimiento de prestaciones sociales. 8.

Mencionó que, el 30 de mayo de 2025, presentó requerimiento ante la UGPP y Colpensiones, con el fin de constituirlas en renuencia. 1.4 Posición de la parte demandada 9. Colpensiones señaló que la señora Sara Cecilia Venegas Armesto no cumplió con el requisito de procedibilidad dispuesto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, dado que la accionante dirigió su comunicación al correo electrónico contacto@colpensiones.gov.co, el cual es «de uso exclusivo para la radicación de facturas y comunicaciones oficiales externas», situación que fue puesta de Accionante: Sara Cecilia Venegas Armesto Accionados: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y otro Radicación: 23001-23-33-000-2025-00118-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente el 3 de junio de 2025.

En ese sentido, aseguró no haber recibido la reclamación radicada por la accionante. 10. Por otra parte, refirió que la acción de cumplimiento es improcedente, dado que no puede ser utilizada como un mecanismo para obtener el reconocimiento de un derecho, pues «la demandante cuenta con la vía contenciosa administrativa, por cuanto, frente a las inconsistencias en la historia laboral, supone una controversia entre el afiliado y la administradora». 11.

Por su parte, la UGPP indicó que no tiene competencia legal para certificar los aportes pensionales realizados por parte de un empleador, pues su objeto se limita al reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de los servidores públicos del régimen de prima media con prestación definida del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación o en cese de sus actividades.

Es decir, no funge como una administradora de fondos pensionales. 12. En ese sentido, indicó que Colpensiones es la entidad encargada de resolver la realidad pensional de la demandante, debido a que es la encargada de atender las solicitudes de traslado de aportes o emisión de bonos pensionales, de conformidad con lo establecido en el Decreto 656 de 1994. 13.

Finalmente, señaló que la acción de cumplimiento es improcedente, ya que, según lo dispuesto en el artículo 146 del CPACA y en la Ley 393 de 1997, sus pretensiones deben estar encaminadas a obtener el cumplimiento de una norma o acto administrativo. No obstante, dado que la accionante busca que se efectué un trámite administrativo de carácter pensional y concreto, cuenta con el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar las actuaciones u omisiones de Colpensiones. 1.4.

Fallo de primera instancia 14. En sentencia del 29 de julio de 2025, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento por no superar el requisito de subsidiariedad, dado que «cuenta con los medios ordinarios previstos en el Código de Procedimiento Administrativo, Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, para resolver la controversia que plantea». 15.

Asimismo, señaló que la señora Vanegas Armesto no puso de preste ninguna situación de urgencia que pudiera ocasionarle algún perjuicio irremediable, lo cual constituye «una razón de más para concluir la improcedencia de la presente acción». Finalmente, resaltó que Colpensiones y la UGPP le dieron trámite a las peticiones presentadas por la accionante. 1.5.

Impugnación Accionante: Sara Cecilia Venegas Armesto Accionados: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y otro Radicación: 23001-23-33-000-2025-00118-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. La parte accionada indicó que no está solicitando el reconocimiento de un derecho pensional sino el cumplimiento de un deber legal a cargo de las accionadas.

En ese sentido, explicó que entre la UGPP y Colpensiones existe la obligación correlativa de gestionar traslados de aportes, expedir bonos y actualizar las historias laborales, sin que dichos trámites se encuentren supeditados a la existencia de un «acto de reconocimiento de una pensión». 17. Por otra parte, señaló que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para ordenar, «en un plazo breve», la ejecución material de un traslado de semanas de cotización pensional, debido a que dicho proceso está diseñado para controvertir actos administrativos y obtener una reparación. 18.

Por lo anterior, solicitó «revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, ordenarle a Colpensiones que, dentro de los 10 días hábiles siguientes, gestione y formalice ante la UGPP el traslado de las semanas, emitiendo bonos o cuotas partes, según corresponda, y actualice la historia laboral para que figuren como cotizadas. A su vez, ordenarle a la UGPP que, en el mismo plazo, tramite la solicitud de Colpensiones y remita los soportes necesarios para la actualización».

II. CONSIDERACIONES 19. La Sala revocará parcialmente la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento y, en su lugar, se rechazará la demanda respecto de Colpensiones y frente a los artículos 15 y 17 del Decreto 692 de 1994 y 7 y 39 del Decreto 1406 de 1999; y confirmará la improcedencia en todo lo demás. Para ello, se analizarán los siguientes aspectos: i) la constitución en renuencia y, ii) los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento. 2.1.

Caso concreto 2.1.1. La accionante no agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia frente a Colpensiones 20. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo.

Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento5. 5 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se Accionante: Sara Cecilia Venegas Armesto Accionados: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y otro Radicación: 23001-23-33-000-2025-00118-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.

En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»6. La falta de agotamiento de este requisito genera el rechazo de la demanda. 22. En el caso concreto, la accionante aportó constancia del escrito de renuencia del de fecha del 30 de mayo de 2025 dirigido a las autoridades demandadas, en el que solicitó el cumplimiento de «lo dispuesto en el Decreto 692 de 1994 y 1404 de 1999, la cual establece: reglamentan los procedimientos de traslados de aportes y semanas cotizadas entre entidades administradoras del sistema pensional, incluidos los entes públicos como UGPP y Colpensiones.

Así mismo el cumplimiento del artículo 53 y 57 de la Ley 100 de 1993». 23. En efecto, se evidencia que la señora Venegas Armesto solicitó el cumplimiento de los Decretos 692 de 1994 y 1404 de 1999, los cuales consagran diferentes deberes en cabeza de diversas entidades púbicas para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes en el Sistema de Seguridad Social Integral y no individualizó los mandatos imperativos que consideró incumplidos. 24.

No obstante, en la demanda solicitó el cumplimiento de los artículos 15 y 17 del Decreto 692 de 1994, así como 7 y 39 del Decreto 1406 de 1999. 25. En ese sentido, la Sala considera que la accionante no agotó el requisito de la renuencia frente a los mencionados artículos, lo cual impide que el juez constitucional estudie el fondo de sus pretensiones, con miras a que se atienda lo establecido en los preceptos citados.

Esto, teniendo en cuenta que con el escrito remitido el 30 de mayo de 2024 no logró satisfacer el citado requisito de procedibilidad, dado que no solicitó ni identificó expresamente los deberes incumplidos cuyo acatamiento solicita por esta vía7. 26. Caso contrario ocurre frente a los artículos 53 y 37 de la Ley 100 de 1993, pues tanto en la constitución en renuencia como en la demanda, la accionante delimitó las normas cuyo cumplimiento persigue mediante esta vía. 27.

Por lo anterior, se tendrá por acreditada la constitución en renuencia respecto de los artículos referidos en el numeral anterior y rechazará la demanda respecto de los artículos 15 y 17 del Decreto 692 de 1994, así como 7 y 39 del Decreto 1406 de 1999. haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.

Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 7 Al respecto, ver sentencia del 20 de enero de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso con radicado 76001-23-33-000-2024-00672-01. Accionante: Sara Cecilia Venegas Armesto Accionados: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y otro Radicación: 23001-23-33-000-2025-00118-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.

Por otro lado, se advierte que, para acreditar la radicación del requerimiento ante las autoridades demandadas, la accionante aportó una captura de pantalla del correo remitido así: 29. Para la Sala, de dicho elemento de convicción y de las intervenciones presentadas por las autoridades accionadas, se tendrá únicamente por acreditado el cumplimiento del requisito de procedibilidad respecto de la UGPP frente a los artículos 53 y 57 de la Ley 100 de 1993.

Esto, dado que frente a Colpensiones no se cumplió con la constitución en renuencia, debido a que el correo electrónico al cual se dirigió la solicitud no corresponde al canal de notificaciones oficial de la entidad. 30. Además, no se puede perder de vista que, de conformidad con las pruebas aportadas por Colpensiones, el 3 de junio de 2025 la entidad le informó a la accionante que la dirección de correo electrónico contacto@colpensiones.gov.co es de uso exclusivo para la radicación de facturas y comunicaciones oficiales externas, por lo que dicho canal electrónico no se encuentra disponible para la radicación de requerimientos diferentes a los mencionados y le sugirió radicar su requerimiento a través de los canales oficiales dispuestos por la administradora de pensiones, sin que la accionante haya aportado medio de convicción alguno de que, posteriormente, presentó tal requerimiento en debida forma. 31.

Por lo anterior, se revocará parcialmente la sentencia de primera instancia para rechazar la demanda respecto de Colpensiones y frente a los artículos 15 y 17 del Decreto 692 de 1994, así 7 y 39 del Decreto 1406 de 1999. 2.1.3. La acción no supera los requisitos de procedencia Accionante: Sara Cecilia Venegas Armesto Accionados: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y otro Radicación: 23001-23-33-000-2025-00118-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.

Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)8.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 33. El incumplimiento de alguno de requisitos de procedibilidad conlleva la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 34.

En este caso, la Sala advierte que la acción sub examine es improcedente, por cuanto no supera el requisito de subsidiariedad, por las razones que pasan a explicarse. 35. La jurisprudencia reiterada de esta Sección ha sostenido que este mecanismo constitucional no es un instrumento paralelo para reconocer derechos subjetivos9 o resolver controversias que cuentan con otros medios de defensa.

En efecto, la acción de cumplimiento «no tiene dentro de su objeto el de 8 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 9 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41- 000-2012- 00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 1 de noviembre de 2012. Rad. 76001-23-31-000-2012-00499-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 14 de octubre de 2021. Rad. 19001-23-33-000-2021-00086-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 10 de abril de 2025.

Rad. 68001-23-33-000-2025-00074-01. Accionante: Sara Cecilia Venegas Armesto Accionados: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y otro Radicación: 23001-23-33-000-2025-00118-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno»10.

De lo contrario, «si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos»11. 36.

En este caso, la accionante pretende «el traslado de las 932.72 semanas cotizadas de la UGPP a Colpensiones». Para la Sala resulta evidente que la señora Venegas Armesto, contrario a procurar por el obedecimiento de las normas enunciadas en la demanda, lo que pretende es que se consolide un trámite administrativo a su favor, el cual se encuentra sometido a un procedimiento previo y a la verificación de requisitos que, tal como le informó Colpensiones en el Oficio No. BZ2024_18262469-2514749 del 10 de septiembre de 2024, requieren de una etapa de investigación. 37.

En dicho documento, la entidad le informó que su solicitud fue analizada por la Dirección de Ingresos por Aportes, quien determinó que su caso se requiere adelantar trámites internos. Por lo tanto, excede de la órbita del juez de cumplimiento determinar si, en el caso concreto, están acreditados los requisitos para que proceda el traslado de las semanas cotizadas por la demandante. 38.

Además, en caso de obtener una respuesta negativa por Colpensiones, la accionante cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 138 del CPACA para controvertir la legalidad de dicho acto administrativo. 39. Finalmente, la Sala advierte que la accionante no alegó ni acreditó la ocurrencia de algún perjuicio irremediable que le permita al juez constitucional superar el requisito de subsidiariedad y decidir de fondo en su caso. 2.2.

Conclusión 40. Por lo anterior, la Sala revocará parcialmente la sentencia del 29 de julio de 2025, dictada por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba. En su lugar, rechazará la demanda respecto de Colpensiones y frente a los artículos 15 y 17 del Decreto 692 de 1994, así como7 y 39 del Decreto 1406 de 1999.

Así mismo, se confirmará la declaratoria de improcedencia frente a lo demás, por las razones aquí expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 10 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022.

Rad. 25000-23-41- 000- 2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. 11 Id. Accionante: Sara Cecilia Venegas Armesto Accionados: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y otro Radicación: 23001-23-33-000-2025-00118-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

FALLA PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 29 de julio de 2025 por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba. En su lugar, RECHAZAR la demanda respecto de Colpensiones y frente a los artículos 15 y 17 del Decreto 692 de 1994, así como7 y 39 del Decreto 1406 de 1999. Así mismo, CONFIRMAR la improcedencia frente a lo demás, por las razones aquí expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Aclara voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx