05001233300020160182701 — Consejo de Estado

Sobre el particular, estimo, en primer lugar, que en el sub lite la Sala se debe inhibir de emitir pronunciamiento de fondo respecto del acto administrativo con el que se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta a la actora (multa por $456.000,00), por cuanto se trata de un acto de mero trámite o de ejecución, cuyo contenido no decidió directa o indirectamente el fondo de la actuación; por consiguiente, no resulta enjuiciable ante esta jurisdicción, como lo prevén los artículos 43 y 166 (numeral 1) de la Ley 1437 de 2011.

Esta Corporación, acerca de dicho tema ha precisado: Esta categoría de actos, esto es, los que impulsan el desarrollo de la actuación administrativa han sido denominados al unísono por la ley y la jurisprudencia como actos de trámite los cuales, al no contener una manifestación de la voluntad de la administración, que ponga fin a la actuación escapan, por expresa disposición del legislador, al control judicial de esta Jurisdicción. En efecto, se observa que en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, ya se erigía la distinción entre actos administrativos definitivos, entendidos éstos como los que ponen fin a la actuación administrativa y, por oposición, los de trámite cuyo contenido no decide directa o indirectamente el fondo de la cuestión administrativa.

No obstante, lo anterior, precisa la norma en cita, salvo que el acto de trámite haga imposible continuar con el desarrollo de la actuación administrativa gozará del carácter de acto administrativo definitivo. La anterior disposición, estima la Sala, debe interpretarse conjuntamente con lo dispuesto en el artículo 135 ibídem en la medida en que, ésta última norma de manera clara señala sobre qué clase de actos recae el control judicial ejercido por esta Jurisdicción, a saber, los que “ponga término a un proceso administrativo.”.

Sobre este particular la Sala estima conveniente precisar que, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, en su artículo 43[1], retoma parcialmente la fórmula consignada en el Decreto 01 de 1984, para definir los actos administrativos de carácter definitivo como aquellos “que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto” y, en forma genérica, todos aquellos que “hagan imposible continuar la actuación” sin que se le atribuya a estos últimos el calificativo de actos de trámite como lo hacía la codificación anterior[[2]].

Por otra parte, se concluye en el proyecto que las intervenciones del oficial superior al que presuntamente irrespetó la accionada, «[…] se refieren a aspectos objetivos (cuatro solicitudes requiriendo comunicación con la teniente para verificar el cumplimiento de la orden, sin respuesta efectiva alguna), y en modo alguno implican una ofensa o agresión a la policial ahora demandante, a efectos de que su respuesta agresiva, desproporcionada, descomedida y descortés pudiera tomarse para ser evaluada como una justificante de su conducta típica.

Esto en la medida en que, en ninguna de las intervenciones del mencionado Coronel se observa directa o indirectamente una agresión o manifestaciones arbitrarias o injustas contra la ahora demandante, sino por el contrario un reclamo legítimo y propio de su competencia para el correcto funcionamiento del orden, la disciplina y el servicio público policial, el cual principalmente se basa en el cumplimiento inmediato de las ordenes legitimas de los superiores jerárquicos» (sic).

Al respecto, como se puede observar de las pruebas adosadas al expediente, por medio del sistema de difusión masivo de la Policía Nacional en el Valle de Aburrá (radio interno), el teniente coronel Freddy Alberto Baquero Beltrán realizó anotación negativa, de manera apresurada, sin fórmula de juicio previo, sometida a censura pública, con desconocimiento de los derechos al debido proceso, contradicción, defensa y presunción de inocencia, a través de una orden que impartió categóricamente a la central de comunicaciones, así: «Vea central: déjeme constancia allá una anotación del incumplimiento de la orden de la teniente Betty aquí en el lugar de los hechos, donde le ordené personalmente que ubicara un vehículo para ayudar a trasladar un vehículo del hoy occiso, nuestro subintendente al bunker de la Fiscalía, ante un requerimiento que me había hecho el CTI; mi teniente omitió cumplir la orden excusándose en que había recibido una orden directa del capitán Manrique, con quien tuve ya comunicación por vía celular y me manifestó que en ningún momento le ordenó desplazarse allá y mucho menos incumplirme la orden.

Déjeme constancia y me da el número de folio» (sic) [f. 74, CD]. En efecto, la anotación negativa contra la aquí demandante quedó registrada con el número 842, en la página 79 del respectivo libro de radicación de la institución, cuya copia reposa en el folio 108 del expediente. Ante estos hechos, la uniformada consideró lesionada su dignidad por lo falso de la acusación pública que hacía su superior frente a los demás miembros y compañeros (aproximadamente 200, ver folio 107), de todos los grados, y ponía en entredicho su honradez y trasparencia, igual que con la imputación de que «parece que a ella no le gusta contestarle a los superiores».

Por lo anterior, sintió la necesidad inmediata de defender la verdad, su honra y prestigio como oficial y por el mismo medio radial respondió, con la siguiente aclaración: «Con todo respeto mi coronel, eso que usted está diciendo es mentira. Sí. Se lo digo así en la central y por favor central, hágame registro; yo ahora mismo, en estos momentos estoy llegando a la URI y mi capitán sí me dio la orden; una vez que recolectara la información que necesitábamos de la dirección del lugar de los hechos, inmediatamente me iba a venir para acá. Usted me preguntó que si la camioneta tenía platón para llevar y yo le dije que no mi coronel; entonces, central, hágame ese registro también y haga registro en donde conste de que mi coronel allá estaba calumniando al sargento Figueroa de que estaba robando la cámara» (se destaca) [f. 74, CD].

Lo que en ese momento era una verdad indiscutible para la actora y por eso estimó injusta la acusación del superior, resultó posteriormente corroborado por la entidad, al punto que resolvió no formularle pliego de cargos por el supuesto incumplimiento de la orden del coronel y así lo puso de presente en el acto que la citó a audiencia: «El despacho no formula cargos a la señorita Subteniente BETTY LUZ MARTÍNEZ AYAZO, por el incumplimiento de la orden de trasladar la moto desde la escena de los hechos donde ocurrió el homicidio hasta la Fiscalía, a la cual hace referencia el señor Teniente Coronel FREDDY ALBERTO BAQUERO BELTRA, en consideración a que la prueba recaudada no permite emitir una decisión en este sentido.

Veamos: […] cuando el señor coronel le imparte la orden a la señorita subteniente, esta le manifiesta que el vehículo en el cual se movilizaba (camioneta) no le permitía porque no tenía platón. Igualmente, obra tesis, según la cual la señorita Subteniente BETTY LUZ no habría cumplido la orden por cuanto a esta se le impartió otra por parte del señor capitán RODRIGO MANRIQUE GÓMEZ, superior inmediato.

Así las cosas, […] habrá de entenderse que la investigada no cometió la conducta de incumplimiento de orden, por tal motivo no se le formulan cargos por la misma» (sic) [ff. 288 y 289]. Sin embargo, para su desdicha, defender su dignidad al responder y plantear la verdad de la situación, «Con todo respeto», tal como lo hizo por el mismo medio radial en que recibió la injusta sanción, para la vista de la institución constituyó falta disciplinaria de la policial, no así el comportamiento del superior, que la increpó y juzgó en público sin fórmula de juicio, aspecto este sobre el cual la accionada guardó silencio, es decir, actuó en forma parcializada a su favor, mientras que respecto de la funcionaria, de grado inferior, aplicó a rajatabla el régimen disciplinario y en el acto sancionatorio de primera instancia sostuvo: «[L]a señorita Subteniente BETTY LUZ MARTÍNEZ AYAZO,…manifiesta que salió al medio radial motivada por la intervención del señor Teniente Coronel Informante, con el fin de defenderse y dejar constancia de lo sucedido, ya que en su sentir, consideró que las palabras utilizadas por el señor oficial superior fueron inapropiadas y groseras, ya que con las mismas se sintió en ridículo con los policiales que modulaban el radio de comunicaciones en esa jurisdicción a la hora y fecha de los hechos. […] la señorita Subteniente BETTY LUZ MARTÍNEZ AYAZO, trató de manera descortés e impropia al señor Teniente Coronel FREDDY ALBERTO BAQUERO BELTRAN, superior suyo; tal comportamiento se encuentra contemplado como falta disciplinaria… lo que se reprocha es la manera que lo hizo y por el medio que lo hizo» (se destaca) [ff. 280 y 287].

No obstante, omitió deliberadamente la demandada indicar que las injustas imputaciones del teniente coronel contra la accionante fueron inmediatamente anteriores a la respuesta de ella, también públicas y en realidad ofensivas de la dignidad de la mujer, hecho que no discute la entidad, puesto que solo le reprochó que la contestación fuera por el mismo sistema de comunicaciones institucional.

Así lo afirmó en la decisión sancionatoria de primera instancia: «no era oportuno o adecuado manifestar su molestia e inconformidad por el radio de comunicaciones al cual tienen acceso todas las patrullas y mandos pertenecientes a un Distrito (Castilla), lo cual equivale a que se hiciera frente a un conglomerado de policías, lo que a la postre desnaturaliza el mando, pone en entredicho la disciplina, el respeto y la subordinación policial y da mal ejemplo o mensaje al personal» (f. 272), pero, eso mismo fue lo que hizo el superior para desprestigiar públicamente a la uniformada, que, por tal motivo, se vio en la necesidad legítima, bajo las mismas condiciones de oportunidad y publicidad, de oponerse con fundamento, respeto y en forma categórica a la agresión, lo que de hecho descarta el carácter ilícito y sustancial de la conducta a la luz del régimen disciplinario, que, en el menor de los casos gravita en la causal de exclusión de responsabilidad del artículo 20 (numeral 4) de la Ley 734 de 2003, que preceptúa: «Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta: […] 4.

Para salvar un derecho propio […] al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad, […] proporcionalidad y razonabilidad» (artículo 25). El comportamiento de la demandante carece de ilicitud sustancial, no porque no se haya investigado al superior involucrado, sino porque no resulta dable considerar trato descortés o inapropiado al superior la explicación respetuosa, fundada y categórica que ella le ofreció frente a la acusación pública e injusta que le endilgó. El hecho de que la uniformada se opusiera para ofrecer explicaciones mediante planteamientos razonados y razonables para privilegiar la verdad, no constituye incumplimiento del deber funcional, empero, la entidad sí lo consideró de esa manera, por demás equivocada, al sostener que «el trato también habría sido impropio por el hecho de que si la señorita oficial no estaba de acuerdo con la manifestación realizada por el señor Teniente Coronel Baquero, no era oportuno o adecuado manifestar su molestia o inconformidad por el radio» (f. 272).

En conclusión, el comportamiento de la actora dista de violar el deber funcional de dar trato cortés y apropiado a su superior, por el hecho de haberle ofrecido explicaciones públicas, objetivas y razonables frente a la acusación injustificada que por el mismo medio masivo de información él le atribuyó de haberle incumplido una orden, si lo que sancionó la Policía Nacional de la accionante se tradujo, en esencia, en que «no era oportuno o adecuado manifestar su molestia e inconformidad por el radio de comunicaciones al cual tienen acceso todas las patrullas y mandos […] lo que a la postre desnaturaliza el mando […] De ninguna manera esta Delegada le critica a la investigada que hubiera refutado lo expresado por el señor coronel vía radial, lo que se le reprocha es la manera como lo hizo y por el medio que lo hizo» (ff. 273 y 287).

La sola publicidad de la defensa no la convierte en ilícita. Lo antes expuesto también pone en evidencia que la entidad no articuló la apreciación de las pruebas recaudadas con todos los hechos y circunstancias que rodearon los acontecimientos investigados contra la sancionada, y desconocerlos equivaldría a darle la espalda a la razón práctica y a las demás evidencias materiales, so pretexto de que existió prueba para sancionar.

Los medios de convicción que tuvo en cuenta la Policía Nacional lo fueron de manera fragmentaria, aislada y desfavorable, puesto que únicamente se ocupó de las alusivas a la conducta de la uniformada, sin considerar el comportamiento del superior involucrado, que guardaba estrecha relación para explicar el proceder de la demandante, pese a que la Ley 734 de 2002 preceptúa: Artículo 140.

Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta; […] Artículo 142. Prueba para sancionar. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado.

En ese marco normativo, el examinar el expediente administrativo, se encuentra que la institución restó importancia al comportamiento injusto que el superior desplegó hacia la subalterna a través del medio radial, el cual debió valorar la autoridad disciplinaria, si no para investigarlo, sí por lo menos para ponderar y comprender la conducta de la uniformada, en cambio, rechazó como legítima la defensa proporcional y actual que ella asumió por la misma vía ante la arbitraria anotación negativa en el respectivo folio.

Así lo muestra el acto sancionatorio de segunda instancia, en el que el inspector general de la Policía aseguró: «Lo que sí resulta coherente y concordante con el dicho del señor Teniente Coronel BAQUERO BELTRA, es la grabación del momento en que la disciplinada le refuta su solicitud a la Central de Radio de Castilla; lo cierto es que no era el medio, ni la forma para refutarle o reclamarle lo que le había manifestado en cuanto a una orden» (folio 319).

En tales circunstancias, considero que los actos disciplinarios demandados incurrieron en defecto sustantivo por indebida apreciación de las pruebas y se expidieron con falsa motivación, por cuanto la Policía Nacional omitió tener en cuenta hechos que estaban demostrados y que, si hubiesen sido considerados, habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.

Atentamente, CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] «ARTÍCULO 43. ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». [2] Ver sentencia de 14 de noviembre de 2013, sección segunda, subsección B, C. P., Gerardo Arenas Monsalve, radicado 05001-23-31-000-2003-00490-01 (2277-12).