Radicación: 73001 33 33 002 2023 00065 01 Demandante: Gerardo Guevara Baquero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 73001 33 33 002 2023 00065 01 (2582-2025) Demandante: Gerardo Guevara Baquero Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA – Tema: Recurso de súplica.

Rechazo del recurso de extraordinario de unificación. Ley 1437 de 2011. Auto Interlocutorio 1. Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por la entidad demandada, en contra del auto proferido el 1 de octubre de 2025 por medio del cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación propuesto. I.

ANTECEDENTES Del trámite de primera instancia 2. El señor Gerardo Guevara Baquero, por intermedio de apoderado, interpuso demanda a través del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, con el objeto de que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral como docente instructor y el pago de las prestaciones sociales correspondientes.

Como restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar las prestaciones sociales como docente instructor, el pago de aportes de seguridad social en pensiones, el reembolso del pago de los aportes al sistema de seguridad social en salud ya cancelados por el demandante y el pago indexado y actualizado de las sumas reconocidas. 3.

El 11 de septiembre de 2024, el Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué, profirió sentencia en la cual accedió a las pretensiones de la demanda. Posteriormente, el Tribunal Administrativo del Tolima en sentencia del 5 de junio de 2025, confirmó la decisión. Radicación: 73001 33 33 002 2023 00065 01 Demandante: Gerardo Guevara Baquero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.

Como sustento, el tribunal explicó que se demostró la configuración de los elementos propios de una relación legal y reglamentaria, pues la Administración utilizó equivocadamente la figura del contrato de prestación de servicios para ocultar una verdadera relación laboral, siendo del caso dar aplicación a los principios dispuestos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política y así declarar la existencia de un contrato realidad.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 5. Inconforme con la decisión precitada, el apoderado del SENA manifestó que la sentencia de 5 de junio de 2025 es contraria a las sentencias de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado dictadas el 9 de septiembre de 2021 con identificador SUJ-025-CE-S2-2021 de la Sección Segunda y de 2 de diciembre de 2013 con radicado 11001-03-26-000-2011-00039-00 de la Sección Tercera.

Como sustento de su solicitud manifestó lo siguiente: «[…], estimamos que el fallo impugnado por la vía extraordinaria desconoció el precedente especialmente en lo que respecta como primer reparo a la falta de prueba de la regla jurisprudencial relativa a la demostración que en virtud de los estudios previos de los respectivos contratos de prestación de servicios, desbordaron dicha tipología contractual y mutaron en contrato realidad, dicho análisis no estuvo presente y como segundo reparo, la prueba de la subordinación o dependencia que es otra de las exigencias del precedente jurisprudencial desconocido en la sentencia objetada por la vía extraordinaria, pues claramente el precedente indica que el demandante debe probar la “influencia decisiva” que ejerció el contratante en el cumplimiento del objeto contractual. […] Como se puede analizar claramente, el precedente invocado define unas reglas y subreglas que tienen relación directa entre la ratio dedidendi y el decisum que lo hacen vinculante, tal es el caso de la carga de la prueba respecto del principio de planeación en tratándose de los estudios previos, que no le mereció ningún tipo de análisis ni en el libelo introductor ni en las sentencias de primera y segunda instancia limitándose las providencias de marras, a analizar únicamente los elementos básicos del contrato realidad esto es, la prestación personal de un servicio, la remuneración y la continuada subordinación o dependencia. Sin embargo, en el contencioso administrativo el actor debe demostrar desde el principio de planeación precontractual que el contrato de prestación de servicios fue desbordado situación que no logra la demanda y que no tuvo en cuenta la sentencia de primera instancia y en especial la sentencia del tribunal administrativo del Tolima objeto del presente recurso.» 6.

Finalmente, realizó un análisis de las pruebas obrantes en el expediente relacionadas con los elementos propios de una relación laboral legal y reglamentaria, con el objeto de demostrar la diferencia entre la valoración realizada por el tribunal y su contradicción con las reglas jurisprudenciales que pretende hacer valer. Radicación: 73001 33 33 002 2023 00065 01 Demandante: Gerardo Guevara Baquero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación. 7.

En providencia de 1 de octubre de 2025, el consejero Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia propuesto por el apoderado del SENA en contra de la sentencia de 5 de junio de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de Tolima. 8. Como sustento, manifestó que se acreditó el cumplimiento de los requisitos para la admisión del recurso, entre ellos la interposición y sustentación oportuna, la designación de las partes, la determinación de la providencia impugnada y la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; sin embargo, respecto a la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contraria y las razones que le sirven de fundamento, no es posible estudiar los planteamientos de reproche bajo la óptica de una tercera instancia, sino que se debe sujetar a los fines propuestos de manera específica en los artículos 256 y siguientes del CPACA. 9.

Señaló, que el recurso se fundamenta en el desacuerdo respecto de la valoración y análisis probatorio efectuado por el Tribunal Administrativo del Tolima, lo cual es ajeno a la naturaleza y a los fines de este mecanismo extraordinario. De igual manera, indicó que el escrito se limita a cuestionar las conclusiones del fallo, asemejándolo indebidamente a una tercera instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, desconociendo así que el recurso extraordinario tiene como único objetivo asegurar la unidad en la interpretación del derecho y reparar los derechos vulnerados por la contradicción u oposición directa con las sentencias de unificación invocadas, y no reabrir el debate fáctico y probatorio del proceso ordinario.

Recurso de súplica 10. El apoderado del Servicio Nacional de Aprendizaje, inconforme con la decisión anterior, interpuso recurso de súplica; como sustento, manifestó que se incurrió en un error de interpretación del artículo 262 del CPACA, «al exigir un estándar de contradicción ajeno al propósito del recurso extraordinario, pues este no busca identidad absoluta sino verificar la coherencia jurídica del sistema, desconociendo el alcance del artículo 256 del CPACA, que impone a la jurisdicción contencioso administrativa el deber de unificar la interpretación y aplicación del derecho para los operadores jurídicos que funcionalmente se encuentran bajo su estructura.» 11.

De igual manera, indicó que «el recurso extraordinario no pretendió una tercera instancia, por el contrario, el auto impugnado parte de una comprensión errónea sobre la finalidad del recurso extraordinario. El escrito de unificación interpuesto por el SENA no buscaba reexaminar la prueba ni impugnar los hechos declarados, sino verificar la coherencia entre la interpretación judicial y las reglas jurisprudenciales existentes.».

Adicionalmente, recalcó que «lejos de constituir una apelación Radicación: 73001 33 33 002 2023 00065 01 Demandante: Gerardo Guevara Baquero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 encubierta, cumple una función de control objetivo de la jurisprudencia, que busca consolidar un cuerpo doctrinal coherente.» 12.

Finalmente, señaló que no procedía el rechazo de plano por cuanto el trámite procesal dispone previamente la inadmisión, para darle a oportunidad al solicitante de subsanar los errores. II. CONSIDERACIONES Competencia 13. En consideración del numeral 3 del artículo 246 del CPACA, el recurso de súplica procede en contra de los autos «que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios, los rechace o declare desiertos.» En consideración a ello, y a que el auto objeto de súplica rechazó por improcedente la alzada, esta Sala de subsección es competente para conocer y resolver el recurso de súplica previamente descrito. 14.

De conformidad con las normas antes citadas, cuando un auto se notifica por estado, el recurso de súplica debe interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que resuelve la reposición. En este caso, el auto impugnado fue notificado el 2 de octubre de 2025 y el escrito del recurso de súplica fue interpuesto el 6 del mismo mes y año, por lo tanto, se presentó dentro del término legal.

Problema Jurídico 15. De acuerdo con el contenido de la providencia recurrida y los reparos esgrimidos en el recurso de súplica, corresponde a la Sala determinar si debe revocarse el auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Aspectos generales del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 16.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, regulado en el artículo 256 del CPACA, tiene como finalidad asegurar la unidad y coherencia en la interpretación del derecho, garantizar su aplicación uniforme y proteger los derechos de las partes y terceros afectados por decisiones judiciales que se aparten del precedente fijado por el Consejo de Estado.

No se trata de una tercera instancia, sino de un mecanismo excepcional orientado exclusivamente a preservar la integridad del precedente jurisprudencial en el ámbito de lo contencioso- administrativo. 17. La Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido enfática en que este recurso solo es procedente cuando la sentencia impugnada contradice de manera Radicación: 73001 33 33 002 2023 00065 01 Demandante: Gerardo Guevara Baquero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 directa una sentencia de unificación, lo cual debe ser demostrado a través de un análisis comparativo riguroso, claro y técnico.

Procede únicamente contra sentencias dictadas en única o segunda instancia por tribunales administrativos, tanto bajo el Decreto 01 de 1984 como la Ley 1437 de 2011. En asuntos patrimoniales, debe acreditarse una cuantía mínima, salvo en los casos laborales y pensionales, en los que procede sin atender a la cuantía. 18. El artículo 258 establece como única causal la oposición entre la sentencia recurrida y una sentencia de unificación del Consejo de Estado.

A su vez, el artículo 262 señala que el recurso debe contener una identificación clara de las partes, de la providencia impugnada, un resumen concreto de los hechos relevantes y la exposición detallada de la contradicción con la sentencia de unificación. 19. Una vez concedido, el recurso es remitido al Consejo de Estado para su reparto en la sección competente.

Si cumple con los requisitos legales, será admitido y tramitado bajo procedimiento sumario, el cual puede contemplar audiencia y finaliza con una sentencia que puede confirmar o anular la providencia cuestionada. Si prospera, el Consejo de Estado sustituirá la decisión impugnada; si no, confirmará el fallo y podrá imponer costas cuando el recurso se considere evidentemente improcedente. 20.

Solo son objeto del recurso las decisiones de unificación del Consejo de Estado, como lo ha señalado la Corte Constitucional en la Sentencia SU-611 de 2017. 21. En conclusión, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un instrumento procesal de carácter excepcional, que exige una sólida argumentación jurídica orientada a evidenciar de manera objetiva y detallada la contradicción entre la sentencia impugnada y una sentencia de unificación del Consejo de Estado.

No está diseñado para reabrir la discusión probatoria, sino para asegurar la uniformidad en la aplicación del derecho por parte de los jueces contencioso-administrativos. Caso concreto 22. En el presente, la demandada solicitó la aplicación de los efectos de la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143–01 (1317–2016). 23.

Al revisarse la naturaleza del referido fallo del 9 de septiembre de 2021, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA, en la que unificó: «(i)La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la Radicación: 73001 33 33 002 2023 00065 01 Demandante: Gerardo Guevara Baquero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii)La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.» 24. De igual manera, explicó que no se tuvo en cuenta la sentencia de unificación de 2 de diciembre de 2013, con radicado 11001-03-26-000-2011-00039–00 (41719), dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en donde se determinó lo siguiente: «UNIFICAR jurisprudencia en punto al alcance legal de los objetos de los contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, conforme a las amplias consideraciones expuestas en esta providencia, específicamente en el punto 4 apartado ii) de su parte considerativa.» 25.

Como sustentación del recurso el recurrente adujo que el Tribunal desconoció el precedente del Consejo de Estado, presentando dos reparos esenciales: primero, la omisión del análisis sobre si los estudios previos de los contratos de prestación de servicios desbordaron su tipología contractual y mutaron en un contrato realidad, que es un requisito de la regla jurisprudencial; y segundo, la falta de prueba de la subordinación o dependencia, pues el precedente exige demostrar la "influencia decisiva" ejercida por el contratante en la ejecución del objeto contractual, un análisis que estuvo ausente en la sentencia impugnada. 26.

Argumentó que el tribunal interpretó mal las pruebas y desconoció las reglas que ha fijado el Consejo de Estado para diferenciar un contrato de trabajo de un contrato de prestación de servicios. Resaltó que el hecho de que alguien cumpla un horario no significa automáticamente que sea empleado, si no se cumplen también otros requisitos esenciales de una relación laboral, como el control permanente y la dependencia jerárquica 27.

Sin embargo, aunque el recurso reproduce y explica los criterios jurisprudenciales pertinentes, no desarrolla una confrontación técnica ni detallada entre las reglas de la sentencia de unificación y su aplicación en el caso concreto. Falta un análisis paralelo que demuestre cómo el Tribunal desconoció, punto por punto, lo decidido por el Consejo de Estado en dicha sentencia. En lugar de ello, la argumentación se dispersa en valoraciones amplias de tipo probatorio, algunas reiteraciones narrativas y elementos subjetivos que desdibujan el objeto del recurso extraordinario.

Radicación: 73001 33 33 002 2023 00065 01 Demandante: Gerardo Guevara Baquero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 28. Visto lo expuesto, es preciso señalar que las sentencias de unificación invocadas no establecieron una regla específica ni vinculante sobre la forma en que el juez debe valorar las pruebas dentro del proceso, ni definió parámetros obligatorios sobre el alcance probatorio de cada elemento constitutivo de la relación laboral. 29.

Aunque el recurso alega la existencia de una contradicción con la jurisprudencia unificada, su argumentación gira principalmente en torno a la valoración probatoria realizada por el tribunal de segunda instancia. Este enfoque se enmarca en la competencia propia de los jueces ordinarios y no corresponde al juicio restringido y excepcional que impone el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En consecuencia, la argumentación presentada carece del rigor exigido por el numeral 4 del artículo 262 del CPACA, que demanda una exposición clara, concreta y razonada sobre la manera en que el fallo impugnado se aparta sustancialmente de las reglas establecidas en la sentencia de unificación citada. 30.

Así las cosas, si bien el recurrente identifica de forma adecuada la providencia que invoca como sentencia de unificación y hace referencia a sus postulados, no desarrolla de manera estructurada el ejercicio de comparación que exige esta vía procesal. El eje del recurso se diluye entre apreciaciones subjetivas y objeciones propias de una apelación ordinaria, lo cual impide configurar una verdadera controversia jurídica que justifique el conocimiento del recurso en los términos del artículo 258 del CPACA. 31.

Finalmente, en cuanto a la posibilidad de inadmitir la demanda para que la parte interesada pudiera subsanar el yerro que determinó el rechazo que hoy es objeto de discusión, se debe tener de presente el parágrafo del artículo 265 del CPACA, consagra el rechazo de plano «[…] cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.», en el caso de marras, como ya se explicó previamente, si bien se cumple con el requisito de identificación de la sentencia de unificación, esta no es aplicable al caso concreto, pues se está discutiendo es un análisis probatorio dentro del proceso ordinario cuando la providencia unificadora no dispuso reglas sobre dicho asunto. 32.

En conclusión, la falta de un contraste técnico y sustancial entre la providencia recurrida y las reglas jurisprudenciales supuestamente vulneradas impide activar válidamente este mecanismo extraordinario, cuya finalidad es garantizar la uniformidad y coherencia del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado. 33. En consecuencia, tras revisar el escrito del recurso, concluye la Sala que su rechazo fue acertado, toda vez que este tipo de impugnación no está diseñado para controvertir la apreciación probatoria del juez de instancia. 34.

Por lo anterior, se confirmará el auto que rechazó el recurso, dado que el escrito no cumplió con los presupuestos exigidos legalmente para su admisión. Radicación: 73001 33 33 002 2023 00065 01 Demandante: Gerardo Guevara Baquero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 35.

Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: CONFIRMAR el auto del 1 de octubre de 2025 por medio del cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia propuesto por el apoderado del SENA. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/ RM