Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) Demandante: José Orlando Torres Moreno Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente territorial.
Condena en costas en primera instancia en vigencia de la Ley 2080 de 2021. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor JOSÉ ORLANDO TORRES MORENO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 019596 del 2 de julio de 2019; y (ii) RDP 025246 del 26 de agosto de 2019; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del accionante y se desató desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra el primer acto administrativo enunciado.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y 1 Índice 1 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) pagar al actor la mencionada prerrogativa en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante ocurrido el 30 de diciembre de 2015, pero con efectos fiscales desde el 21 de marzo de 2016 por efectos de la prescripción trienal de mesadas.
Que se realicen los reajustes anuales sobre la pensión conforme a las previsiones de la Ley 71 de 1988 y que se ajuste el valor sobre las sumas adeudadas desde la fecha de efectividad de la prerrogativa. Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el demandante nació el 9 de marzo de 1952.
Que en su vida laboral estuvo vinculado como docente nombrado por el departamento del Meta, ello durante el período comprendido entre el 22 de abril de 1977 y el 1.º de febrero de 1981, y luego, con el municipio de Villavicencio del 2 de febrero de 1999, al menos hasta el 6 de noviembre de 2018 cuando se certificó que aún seguía activo como educador oficial.
Que, el 21 de marzo de 2019, la parte actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 019596 del 2 de julio de 2019 con la que negó la prestación. Que el accionante presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de las Resolución RDP 025246 del 26 de agosto de 2019, siendo confirmada la decisión inicial.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 13 de la Constitución Política; Ley 39 de 1903; 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 3 de la Ley 37 de 1933; 32 y 34 del Decreto Ley 2277 de 1979; 126 y 127 de la Ley 115 de 1994; 15 de la Ley 91 de 1989; 6 de la Ley 60 de 1993; y 279 de la Ley 100 de 1993. 2 Idem. 3 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) Que en el expediente administrativo consta que el reclamante cumplió con las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, pues demostró la acumulación del tiempo de servicio laborado como docente de enseñanza territorial, y, además, a la fecha de presentación de la solicitud inicial contaba con más de cincuenta (50) años.
Que, el hecho de que se certifique por una entidad que la vinculación de un docente es de carácter nacional, siendo realmente de naturaleza territorial o nacionalizada, lo que busca es impedir que se acceda a la prerrogativa solicitada, lo cual va en contravía del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, y adicionalmente demuestra que se trata de una maniobra oculta de las entidades que ha sido descubierta por el Consejo de Estado cuando explicó que lo importante de la relación legal y reglamentaria es que no provenga de la Nación, sino que haya sido efectuado por un gobernador o un alcalde, como al efecto ocurre en el presente evento.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 26 de mayo de 20214 y notificada a la UGPP5, quien presentó memorial de contestación6 en el que manifestó que, el demandante no probó una vinculación por más de 20 años como docente departamental, municipal o distrital, ya que, de los documentos aportados no se encuentra original o copia autentica de certificado de información laboral en donde se determine con exactitud: (i) la plaza docente de categoría territorial, nacional o nacionalizada;
(ii) la fuente de financiación de todos los tiempos acreditados; (iii) la identificación del régimen salarial nacional o territorial de los lapsos laboraros; y (iv) factores salariales percibidos durante los 20 años de servicio. Propuso como excepciones las que denominó: (i) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (ii) inexistencia de la obligación de reconocer la pensión, y (iii) prescripción. Mediante auto7 del 6 de julio de 2021, el tribunal hizo uso del artículo 182A del CPACA, y consideró que la discusión que se suscitaba en el presente proceso es de pleno derecho, por lo que debía dictarse sentencia anticipada, por tanto, procedió a fijar el litigio y a incorporar las pruebas aportadas en la demanda y en la contestación. Luego, con auto del 18 de agosto de 2022,8 una vez practicadas las pruebas faltantes, en virtud del artículo 181 del CPACA ordenó presentar alegatos de 4 Índice 4 de SAMAI – Tribunales. 5 Índice 7 de SAMAI – Tribunales. 6 Índice 8 de SAMAI – Tribunales. 7 Índice 21 de SAMAI – Tribunales. 8 Índice 26 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) conclusión dentro de los 10 días y en la misma oportunidad el Ministerio Publico podría rendir concepto de fondo; para que, una vez vencido dicho traslado se dictara sentencia por escrito en el término de los 20 días posteriores.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo del Meta mediante sentencia del 2 de marzo de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos reprochados y ordenar a la UGPP reconocer la pensión gracia a favor del actor con efectividad desde el 2 de marzo de 2015, pero con efectos fiscales desde el 21 de marzo de 2016 por prescripción trienal de mesadas.
Finalmente condenó en costas a la parte pasiva en aplicación del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, ello por haber resultado vencida en juicio. Argumentó que, frente a la vinculación del reclamante con el departamento del Meta, no se tomaría como fecha de inicio de la prestación de los servicios la indicada en el certificado expedido por el nominador (10 de marzo de 1977), ni la señalada en el acta de posesión (22 de abril de 1977), sino el 1.º de marzo de 1977, habida cuenta que en el Decreto 164 del 1 de abril de 1977, expedido por el secretario de educación de dicha entidad territorial se señaló que el nombramiento surtía efectos fiscales desde esta última fecha, debiendo darse preponderancia a este acto administrativo que mantiene su vigencia y, además porque, ante la duda, resulta ser la fecha más favorable a los intereses de la parte activa.
Que en el presente caso no existe duda respecto al tipo de vinculación del accionante, pues, los nominadores a través de los Formatos Únicos para la Expedición de Certificados de la Historia laboral 3324 y 1500, indicaron que durante su vinculación aquel ostentó la condición de docente departamental y municipal, lo cual queda reafirmado con los actos de nombramiento, dado que estos fueron expedidos por el gobernador y el alcalde del departamento del Meta y del municipio de Villavicencio respectivamente, por lo que los dineros con los que se le han venido pagando sus salarios y prestaciones, provienen de recursos propios de cada autoridad.
Que, según lo anterior, el demandante tiene derecho a que se reconozca la pensión gracia de jubilación pretendida desde el 2 de marzo de 2015, pues en esa fecha acreditó que fue vinculado al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, que prestó sus servicios como docente territorial por más de 20 años, cuenta con más de 50 años de edad y ejerció la profesión con idoneidad, honradez, consagración y buena conducta.
Que el actor dejó transcurrir más de 3 años a partir de la fecha en que adquirió el 9 Índice 38 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) estatus pensional y entre la solicitud de reconocimiento de su pensión gracia ante la entidad demandada, hecho que ocurrió 21 de marzo de 2019, por lo que se concluye que hay lugar a declarar la ocurrencia de la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 21 de marzo de 2016, de conformidad con lo previsto en los artículos 4134 del Decreto 3135 de 1968 y 10235 del Decreto 1848 de 1969.
EL RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que, al demandante no le asiste el derecho que pretende, toda vez que no acreditó el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin, pues solo demostró un total de 19 años, 9 meses y 22 días toda vez que, si bien obra dentro del expediente pensional copia autentica del acto administrativo de nombramiento a partir del 1.º de marzo de 1977, no es menos cierto que en el certificado de información laboral consecutivo expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Villavicencio del 6 de noviembre de 2018, se indicó que el reclamante tuvo varias vinculaciones posteriores, pero no se encontraron los respectivos actos de designación, documentos necesarios para determinar con certeza el tipo de vinculación que tuvo el docente.
Que en el proceso quedó demostrado que los recursos con los que se pagaron las acreencias del actor provienen del situado fiscal, es decir con recursos de transferencias de la Nación, toda vez que en la vinculación intervino el Ministerio de Educación. Que, por ello, la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un educador nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Que no basta que el docente tenga la condición de maestro territorial o nacionalizado, o que haya cumplido los 20 años de servicio oficial, se requiere también acreditar “que no haya recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Entonces, si el docente, así sea del orden departamental o municipal, recibe sus salarios de la Nación (Situado Fiscal / Sistema General de Participaciones) no tendrá derecho a ser beneficiario de la pensión gracia. Que, conforme a lo contemplado por el artículo 365 del CGP, en principio, la parte vencida en el proceso tendría que ser condenada a pagar las costas, debe resaltarse que este no es un criterio absoluto dado que se debe acudir a los postulados que lo integran, en especial a la regla contemplada en el numeral octavo de la referida norma que consagra que solo habrá lugar a dicha carga cuando en el 10 Índice 41 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) expediente aparezca causada y demostrada, lo cual no ocurrió. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 17 de agosto de 2023,11 en el que se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto que lo admitió, los sujetos procesales podían pronunciarse sobre el mismo.
La parte demandante allegó memorial12 durante este término, en el que solicitó que se confirme el fallo apelado al señalar que el actor cumplió y demostró cada uno de los requisitos para acceder a la prerrogativa solicitada. POSICIÓN DE MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.13 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Igualmente se estudiará si era procedente la condena en costas de primera instancia a cargo de la entidad demandada. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: 11 Índice 4 de SAMAI. 12 Índice 10 de SAMAI. 13 Según constancia secretarial que obra a índice 11 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el demandante nació el 9 de marzo de 1952,18 de modo que cumplió los 50 años el 9 de marzo de 2002.
Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. 18 Según copias del Registro Civil de Nacimiento y de la cédula de ciudadanía obrantes en el expediente digital en el índice 2 de SAMAI-Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) • (i) Del 1.º de marzo de 1977 al 1.º de febrero de 1981 y (ii) del 2 de febrero de 1999 al 6 de noviembre de 201819 Conforme a los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitidos el 16 de junio de 2015 por la Secretaría de Educación Departamental del Meta,20 y el 6 de noviembre de 2018 por la misma dependencia, pero del municipio de Villavicencio,21 efectivamente se tiene demostrado que el demandante laboró como docente oficial durante los dos períodos bajo estudio mediante unas vinculaciones que, según dichos documentos, se asegura que ambas fueron de carácter territorial, la primera departamental y la segunda municipal.
Pues bien, sobre el punto se destaca que, para el primer lapso en comento, en el expediente reposa el Decreto 164 del 1.º de abril de 1977,22 por medio del cual el gobernador del departamento del Meta nombró al accionante en el cargo de profesor sin categoría en el Colegio Departamental José Antonio Galán, del que tomó posesión con efectos retroactivos desde el 1.º de marzo del mismo año.23 De igual forma, para el segundo interregno bajo análisis, obra el Decreto 0013 del 1.º de febrero de 199924 con el que el alcalde del municipio de Villavicencio nombró al reclamante en el cargo de profesor de matemáticas bajo una plaza municipal vacante de su propia planta de personal, convocada por concurso, de la cual tomó posesión desde el 2 de febrero del mismo año.25 En los referidos actos se aprecia que las decisiones de designación fueron adoptadas sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, las mencionadas autoridades departamental y municipal en representación de la Nación efectuara la designación en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el FER.
A partir de estos medios probatorios, se extrae con claridad que los nombramientos del accionante en estos tiempos examinados, tuvieron lugar por decisión autónoma y directa del gobernador del departamento del Meta y del alcalde del municipio de Villavicencio, lo que indica que tales vínculos fueron en calidad de docente territorial, toda vez que en la parte motiva del acto en mención no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 19 Fecha de la certificación de información laboral que indica que, para ese momento, el demandante aún seguía activo. 20 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI – Tribunales. 21 Idem. 22 Idem. 23 Idem. 24 Idem. 25 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en los decretos referidos previamente y que descartan el argumento de la entidad apelante sobre el pago de las acreencias laborales con recursos del SGP.
De hecho, en ningún momento se extrae que los cargos ejercidos por el reclamante hayan sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculado por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como se corroboró para este lapso y como bien lo indica el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 que señala lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» Además, es de destacar que la negativa de la entidad demandada en el acto reprochado no fue la de asegurar que los períodos en mención fueron nacionales (pues de hecho los estimó igualmente como departamental y municipal respectivamente)26, sino que, no allegó los actos administrativos de nombramiento originales para poder determinar los aspectos necesarios de su tipo de vinculación, lo cual fue descartado en este escenario judicial, donde claramente, a partir del material probatorio se corroboró el orden de los nombramientos del demandante.
Por consiguiente, el tiempo de labor oficial del demandante como maestro estatal territorial del 1.º de marzo de 1977 al 1.º de febrero de 1981 (3 años y 11 meses) y del 2 de febrero de 1999 al 6 de noviembre de 2018 (19 años, 9 meses y 4 días), puede computarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prerrogativa solicitada, la cual se encuentra debidamente acreditada si se tiene en cuenta que, en conjunto, el total de servicio acumulado del actor fue de 23 años, 8 meses y 4 días.
Sobre el tercer requisito de demostrar alguna vinculación en una plaza de iguales 26 Ver la Resolución RDP 019596 del 2 de julio de 2019 obrante en el expediente digital en el índice 2 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) naturalezas jurídicas a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que el reclamante efectivamente laboró como tal al servicio del departamento del meta en virtud de un nombramiento del orden territorial que duró del 1.º de marzo de 1977 al 1.º de febrero de 1981, es decir, en un período anterior a la primera data en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia y mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia acertó en el fallo apelado al acceder al reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la parte activa, de manera que se confirmará dicha providencia, incluido el análisis de la prescripción, pues, teniendo en cuenta el 2 de marzo de 2015 como la fecha de consolidación del estatus tomada por el juez de origen (lo cual no fue materia de discusión en esta oportunidad), se advierte que, en efecto, entre esa data y la presentación de la petición de reconocimiento pensional (21 de marzo de 2019)27 y la interposición de la demanda (6 de noviembre de 2020)28, transcurrieron más de 3 años de los previstos para el efecto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, de manera que era necesario declarar la prescripción trienal de mesadas causadas con anterioridad al 21 de marzo de 2016.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la entidad demandada, actualmente no existe un fundamento que justifique la imposición de esta carga, solo por el hecho de ser vencido en juicio, por lo que considera que esta orden debe ser revocada.
En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se ha sostenido a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia (2 de marzo de 2023). Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda 27 Ver la parte motiva del acto demandado que obra en el expediente digital en el índice 2 de SAMAI – Tribunales. 28 Ver índice 1 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023) sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el caso bajo estudio, aplicando el criterio anunciado, se observa que los fundamentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación presentados por la entidad accionada, no revisten una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
La parte pasiva en sus intervenciones indicó razones en defensa jurídica de sus intereses, por eso, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo se revocará la condena impuesta en su contra en primera instancia y se dispondrá no condenar en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR EL ORDINAL QUINTO de la sentencia apelada que condenó en costas de primera instancia a la parte demandada.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia recurrida que accedió a las pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante, según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 50001-23-33-000-2020-00916-01 (4272-2023)
CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Trujillo Polanía con tarjeta profesional 201.792, y como apoderada sustituta a la abogada María Camila Camargo Rueda, portadora de la tarjeta profesional 340.484, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 13 de SAMAI.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente