CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 11001-03-25-000-2019-00482-00 Nº interno: 3504-2019 Demandante: Germán Chamorro Ramírez Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - Casur Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 18 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. Causal regulada en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011- CPACA.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Germán Chamorro Ramírez contra la sentencia dictada en audiencia celebrada el 18 de junio de 2018, continuada en audiencia del 3 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que confirmó parcialmente la providencia de 17 de febrero de 2017, repetida mediante audiencia del 1 de septiembre de 2017[1] dictado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto que declaró de oficio la excepción de inexistencia de una obligación clara, expresa, y exigible en los documentos aportados con la demanda como título base de recaudo, dentro del expediente con radicado 52001-33-31-004-2014-00335.
I.
ANTECEDENTES 1. El proceso ejecutivo instaurado por el señor Germán Chamorro Ramírez El señor Germán Chamorro Ramírez prestó sus servicios en la Policía Nacional desde el 1 de junio de 1989, entidad en la cual ocupó diferentes cargos. Que mediante la Resolución 420 de 3 de noviembre de 2004, emitida por el Comando de Policía de Nariño, fue retirado del servicio activo, con un tiempo total de servicio de 16 años, 11 meses y 4 días.
Que el interesado presentó solicitud de reconocimiento de asignación de retiro ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, petición que fue negada por dicha entidad. En virtud de lo anterior, el señor Germán Chamorro Ramírez presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 13 de febrero de 2009 accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó reconocer al demandante la asignación de retiro correspondiente al cargo de Intendente (R), equivalente al 54% del monto de las partidas de que trata el artículo 140 del Decreto 1212 de 1990.
En cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Nariño, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional expidió la Resolución 1851 de 5 de mayo de 2009, en la cual se ordenó reconocer y pagar una asignación de retiro al señor Germán Chamorro Ramírez, con el grado de Cabo Segundo, en cuantía equivalente al 54% del sueldo básico y partidas legalmente computables para el grado.
El señor Germán Chamorro acudió nuevamente a través de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, como quiera que en la Resolución 1851 de 2009 se reconoció la asignación de retiro teniendo en cuenta el grado de Cabo Segundo y no el de Intendente como lo dispuso el fallo del Tribunal Administrativo de Nariño. El conocimiento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Pasto, que mediante sentencia del 10 de abril de 2013 declaró la nulidad parcial de la Resolución 1851 de 2009 y ordenó a Casur reconocer, liquidar y pagar al señor Chamorro Ramírez la asignación de retiro teniendo en cuenta el grado de Intendente.
Dicha decisión quedó ejecutoriada al no haberse presentado recurso de apelación contra la misma. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional expidió la Resolución 10361 de 28 de noviembre de 2013, reconoció la asignación de retiro al señor Germán Chamorro, de acuerdo con el grado de Sargento Segundo. Ante la inconformidad del policía retirado, presentó solicitud de ejecución de la sentencia ante el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, al considerar que debió liquidarse la asignación de retiro teniendo en cuenta el grado de Intendente, según lo ordenado en la sentencia proferida por esa misma autoridad judicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto, mediante providencia del 24 de agosto de 2015 libró mandamiento de pago a favor del señor Intendente Germán Chamorro Ramírez contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. En audiencia de excepciones celebrada el 17 de febrero de 2016 se declaró de oficio la excepción de inexistencia de una obligación clara, expresa y exigible en los documentos aportados con la demanda como título base de recaudo, teniendo en cuenta que la sentencia presentada como título ejecutivo no contiene una obligación de pagar suma líquida de dinero, sino una obligación de hacer a cargo de la entidad ejecutada, como es la expedición de un acto administrativo que liquide las condenas de la sentencia y proceda a su posterior pago, es decir, que lo procedente era solicitar un mandamiento ejecutivo y no un mandamiento de pago.
Contra la anterior decisión la parte ejecutante presentó recurso de apelación, el cual fue concedido ante el Tribunal Administrativo de Nariño, que mediante providencia del 6 de julio de 2017 ordenó devolver el expediente al juzgado de origen toda vez que el CD que contenía el registro de la audiencia de excepciones se encontraba incompleto.
Mediante providencia del 27 de julio de 2017 el Juzgado Primero Administrativo de Pasto ordenó reconstruir parcialmente la diligencia de audiencia de excepciones, la cual se celebró el 1 de septiembre de 2017. 2. Sentencia objeto de revisión[2] El 18 de junio de 2018 el Tribunal Administrativo de Nariño inició la audiencia de instrucción y juzgamiento, en la cual se dictó sentencia que: (i) modificó el numeral tercero de la providencia de primera instancia, en el sentido de disponer la tasación de las costas procesales en la medida de su comprobación; y (i) confirmó en lo demás el fallo apelado.
Lo anterior al considerar que no se cumple con los requisitos del título ejecutivo para librar mandamiento de pago, por cuanto la obligación contenida en la sentencia base de la acción ejecutiva y la resolución que expidió Casur en cumplimiento de la misma, carecen de los requisitos o condiciones sustanciales predicables del título ejecutivo (obligación expresa y clara), ya que la sentencia permite una interpretación y la entidad le da una diferente, lo que implica que es necesario efectuar un juicio interpretativo de cuál o cómo es la prestación a cumplir.
En virtud de lo expuesto, afirmó que, ante la inexistencia del título ejecutivo por ausencia de requisitos sustanciales, no hay lugar a ordenar seguir adelante con la ejecución, por lo que confirmó la decisión de primera instancia. En relación con lo señalado por la parte ejecutante en el recurso de apelación, respecto a que Casur no recurrió el mandamiento de pago en la oportunidad legal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 430 del Código General del Proceso, por lo cual quedó en firme; el Tribunal señaló que dicha norma hace referencia al recurso de reposición cuando se discute sobre los requisitos formales del título ejecutivo, pero no a los sustanciales, los cuales tienen que ver con que la obligación sea clara, expresa y exigible.
Sobre la condena en costas, aspecto debatido por el apelante por haber sido declarada de oficio la excepción, advirtió que, según el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, que remite al artículo 365 del Código General del Proceso, se condenará en costas a la parte vencida dentro del proceso, sin que sea necesario entrar a determinar la conducta de la parte, sin embargo, indicó que es procedente modificar el numeral que contiene dicho punto, teniendo en cuenta que en la sentencia de primera instancia se fijaron agencias en derecho, pese a que no era el momento procesal para hacerlo, razón por la cual ordenó que se tasen por la secretaría las costas procesales en la medida de su comprobación. El apoderado de la parte ejecutante presentó solicitud de nulidad contra la anterior decisión, bajo el argumento que las excepciones previas no se pueden resolver en la sentencia, por lo que, a su juicio, el juez no tiene competencia para pronunciarse en dicho momento procesal.
Esta solicitud fue negada en audiencia celebrada el 3 de septiembre de 2018, en la cual se continuó con la diligencia de instrucción y juzgamiento. 3. El recurso extraordinario de revisión[3] El señor Germán Chamorro Ramírez, actuando a través de apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 18 de junio de 2018, por el Tribunal Administrativo de Nariño, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece: “5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. Previo recuento de los hechos y cita in extenso de las providencias proferidas dentro del proceso ejecutivo, argumentó que, según lo dispuesto en el artículo 430 del Código General del Proceso, la parte ejecutada debe presentar recurso de reposición contra el mandamiento de pago para discutir la falta de requisitos formales del título y señaló que, de no hacerse dentro del término legal, no podrá el juez ni la parte ejecutada volver a proponer excepciones previas contra el título ejecutivo, en virtud del principio de preclusión o eventualidad de las etapas de litigio, por lo que, a su juicio, estudiar los requisitos formales del título ejecutivo por fuera de la etapa procesal correspondiente conlleva a la vulneración del debido proceso de las partes.
Indicó que el Juez Primero Administrativo de Pasto incurrió en una “interpretación errónea que raya en el prevaricato, comoquiera que aplicó un procedimiento a ultranza, el cual claramente está prohibido por la ley y la jurisprudencia”. Asimismo, afirmó que el A quo incurrió en exceso al condenar en costas al señor Germán Chamorro, pues la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia ha establecido de forma unánime que en cualquier proceso que termina por una excepción oficiosa del juez, no se condenará en costas ni agencias en derecho.
Igualmente, advirtió que el juez desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado del 18 de febrero de 2016 dentro de una acción de tutela, en la cual hace referencia a que las sentencias constituyen título ejecutivo y, en su lugar, aplicó una decisión el Tribunal Administrativo de Nariño del 2 de mayo de 2016, la cual fue incluso “revocada por fallo de tutela” dentro del proceso 2016-01740, decisiones que, según afirmó, fueron allegadas al proceso ejecutivo el 11 de octubre de 2016.
Sustentó la causal invocada en dos puntos: (i) congruencia al aplicar los requisitos formales del título ejecutivo; y (ii) congruencia del recurso de apelación. En cuanto al primer aspecto, señaló que el Tribunal Administrativo de Nariño volvió a realizar el examen de los requisitos del título ejecutivo, pese a que el A quo libró mandamiento de pago que quedó en firme.
Indicó que la sentencia es incongruente al establecerse la inexistencia del título ejecutivo por carencia de los requisitos, pues dicha decisión escapaba de la competencia de la autoridad judicial, lo que implica una violación del derecho al debido proceso, ya que el juez debió continuar con el proceso ejecutivo por la obligación de hacer, como consideró que debió haberse solicitado y no rechazar la demanda.
En relación con el segundo aspecto, planteó que existió una incongruencia entre el recurso de apelación presentado por la parte ejecutante y la decisión adoptada por el Tribunal, toda vez que “en la sentencia de segunda instancia la Corporación Administrativa de Nariño, difiere de la apreciación jurídica del A-Quo, y encuentra que en (sic) el título ejecutivo si es claro porque expresa como debe realizarse la reliquidación y contiene una obligación de pagar una suma de dinero, lo que coincide con el motivo del recurso de alzada, pero no resuelve sobre este aspecto; lo que realiza es el análisis de la validez de los fundamentos que dieron origen al título ejecutivo, allegado y por esta razón declara que el título de recaudo no es claro ni expreso”.
Asimismo, indicó que “comporta indicar que dada la inmutabilidad de la sentencia título, puesto que ni el juez ni las partes tienen la facultad de reformar o alterar tal decisión, resulta evidente que al resolver el recurso de apelación no es el camino viable, para de nuevo abril (sic) la posibilidad de cambiar, ni la fuerza vinculante, ni el claro entendimiento de la sentencia, y de paso, no solamente volver a discutir la prestación debida, abriendo veladamente la posibilidad de retrotraer la actuación que quedó sellada al precluir el proceso ordinario, sino más grave aún, pretendiendo modificar la sentencia y el valor de la cosa juzgada que le es inherente, razón por la cual el ataque correspondió con exclusividad al pronunciamiento que realizó el Juez en la sentencia de primera instancia de los requisitos del título ejecutivo cuando el mandamiento ejecutivo se encontraba en firme y no, a circunstancias que debieron ser objeto de definición previa para que partiendo de ellas se obtenga el resultado, pues es extemporáneo y por lo tanto legalmente inadmisible en esta etapa procesal debatir puntos o temas que tuvieron la oportunidad de ser discutidos en el proceso ordinario”. 7.
Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 2 de diciembre de 2019 el despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión[4]. A través de providencia del 20 de mayo de 2021 se dictó auto de prueba[5]. 4. Oposición al recurso extraordinario de revisión[6] La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - Casur, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones del recurso, teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante providencia del 3 de septiembre de 2018 resolvió una solicitud de nulidad y consideró que no se encontraba encasillada dentro de las causales que establece el artículo 133 del Código General del Proceso.
Indicó que no existió nulidad sustancial y el señor Germán Chamorro tuvo la oportunidad de interponer la impugnación contra la sentencia de primera instancia dentro del proceso ejecutivo, decisión que fue desfavorable al apelante pero que se dictó con sujeción al artículo 29 constitucional. Advirtió que lo planteado por la parte recurrente busca suplir el recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, el cual no es procedente al ser una decisión de segunda instancia. Señaló que lo pretendido por el señor Germán Chamorro es que en el proceso ejecutivo se mezclen dos normas para liquidar la asignación de retiro, pues busca que se tenga en cuenta el sueldo básico del grado Intendente, pero tomando las partidas computables del grado Sargento Segundo, lo cual conllevaría a crear un régimen nuevo, razón por la cual la decisión recurrida respeta los principios de legalidad e inescindibilidad de la ley.
A su juicio, el juez puede declarar de oficio las excepciones que considere pertinentes en cualquier estado del proceso, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, las cuales no se configuraron en el caso concreto, sin embargo, para continuar la ejecución de acuerdo con las facultades del juzgador, puede verificar aspectos axiológicos que son fundamentales para verificar el criterio formal del título.
Agregó que el título no es claro, expreso ni exigible en razón a que la condena no es determinable por operación aritmética, la obligación no es nítida y la redacción del mismo no permite determinar lo enjuiciado, además que viola el principio de inescendibilidad normativa al ser diferentes las partidas de Intendente con las de Sargento Segundo. La entidad consideró que, antes de dictar la sentencia que ponga fin al proceso ejecutivo, el juez está facultado para volver a estudiar el título sin que sea una transgresión al artículo 430 del Código General del Proceso, por lo que resulta válida la actuación del operador judicial cuando, en ejercicio de las facultades de dirección del proceso, adopta una decisión al encontrar que no es posible corregir un defecto axiológico del título. 5.
Concepto del Ministerio Público[7] El Ministerio Público consideró que se debe declarar fundado el recurso extraordinario de revisión, bajo el argumento que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño planteó la inexistencia del título ejecutivo por no contener una obligación expresa, ya que a su juicio contenía interpretaciones diferentes, no obstante, fue la administración la que al no dar cumplimiento a la providencia judicial confundió deliberadamente el tema para no acatar su contenido explícito.
Señaló que una sentencia judicial es considerada por la ley íntegramente un título ejecutivo y no tiene que contener una suma líquida de dinero o prestarse para diversidad de interpretaciones, sino que debe cumplirse porque se presume que dicha decisión es acertada. Advirtió que, el hecho que Casur ejecutara “defectuosamente” la orden judicial, no es pretexto válido para ignorar conscientemente el título proveniente de autoridad judicial, especialmente en un caso que los derechos del actor se consolidaron y se tornaron adquiridos, pues en otros eventos, posteriores a la declaratoria de nulidad del artículo 51 de Decreto 1091 de 1995, podrían involucrarse otros elementos de juicio, pero en un caso como el propuesto para estudio, no. Afirmó que al actor le asiste el derecho a que la administración le reconozca las diferencias dejadas de percibir por liquidársele su asignación de retiro con base en normas de suboficiales y no las correspondientes a su labor real desempeñada como Intendente del nivel ejecutivo de la Policía Nacional.
Igualmente, consideró que “el título base del proceso ejecutivo no carecía de contenido vinculante, expreso y claro que le era exigible a la parte demandada, por ello no tenían el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Pasto ni el Tribunal Administrativo de Nariño la competencia para entrar a decidir lo que ya se había determinado en un proceso ordinario, lo cual comportó incongruencia al no enfrentar debidamente las argumentaciones del apelante y acudir a argumentos que no impugnaba el mandamiento ejecutivo confesaba y tenía prohibición al respecto, cuando lo obvio era que lo hiciera y aun así no lo impugnó o, que la sentencia título daba para diversas interpretaciones, pues ello podrá ser así frente a una decisión judicial o a una norma, pero en sede de una ejecución la parte obligada debe acatar la orden judicial, no está autorizada para interpretarla, sólo debe cumplirla como es su deber y, si estimaba que la sentencia estaba equivocada debió hacer uso de los medios procesales oportunamente”.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia y oportunidad El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia dictada en audiencia celebrada el 18 de junio de 2018, continuada en diligencia del 3 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem.
Respecto de la oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso primero del artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que podrá presentarse dentro del año siguiente a la ejecutoria del fallo respectivo. En el sub lite la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño quedó ejecutoriada el 3 de septiembre de 2018[8] y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 17 de junio de 2019[9].
Por consiguiente, el recurso se interpuso de forma oportuna. 2. Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia dictada en audiencia celebrada el 18 de junio de 2018, continuada en diligencia del 3 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que confirmó parcialmente el fallo de primera instancia que declaró de oficio la excepción de inexistencia de una obligación clara, expresa y exigible en los documentos aportados con la demanda.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 18 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Nariño, se incurrió en la causal de revisión alegada por el recurrente, contenida en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que, en criterio del señor Germán Chamorro, en la providencia dictada en segunda instancia se incurrió en violación del principio de congruencia. Con el propósito de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión; 2.2 Causal regulada en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 2.3 Caso concreto. 2.1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Con ese objetivo el artículo 250 del CPACA regula los eventos, de manera taxativa, que, al configurarse en el caso concreto den lugar al quiebre de la cosa juzgada y permita restablecer materialmente el derecho quebrantado por la decisión recurrida, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que se constituye en un proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia.[10] Más que un recurso, es un verdadero proceso[11] sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada[12]”[13].
Las causales del recurso extraordinario de revisión propenden por la protección de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, pese a que el trámite judicial haya finalizado[14], y salvo la causal 4ª del artículo 250[15], “ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión, numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°”[16].
Dada la excepcionalidad del recurso extraordinario de revisión, la parte está obligada a invocar las causales de procedencia del recurso, que no comprenden el replanteamiento del debate surtido en instancia y tampoco la corrección de errores ‘in judicando’[17]. Nótese entonces que es improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario.
De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[18]. 2.2.
Causal regulada en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Pues bien, bajo el mismo criterio restrictivo que demanda el recurso extraordinario de revisión, como se vio en la jurisprudencia transcrita, es necesario examinar la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Las nulidades procesales son irregularidades que se presentan durante el trámite de una actuación, y que, por su connotación, tienen la entidad de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso. En razón a su gravedad, el legislador estableció la posibilidad, a modo de sanción, de que todas aquellas actuaciones que se adelantaron viciadas sean invalidadas, con el fin de salvaguardar los intereses superiores de las partes.
Dada su importancia en el marco de la normativa procesal, especialmente por su función protectora, el legislador permitió que las nulidades fueran incluidas como motivo válido para acudir ante las autoridades jurisdiccionales en revisión, pues, inclusive en la sentencia que pone fin a los procedimientos, es posible que se presente una irregularidad que no es subsanable.
En este contexto, es importante señalar que la nulidad debe darse en la sentencia, no en etapas anteriores donde los hechos que la originan pudieron ponerse en conocimiento del juez para poder sanearlos, o adoptar las medidas necesarias para llevar a cabo un debido proceso. Así, y como lo señaló la Sala 8 Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, en pronunciamiento que se reitera, “para que esta causal de revisión prospere, entre otras, debe tratarse de situaciones originadas bien en la misma sentencia recurrida o bien en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar hubiera sido distinta; que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él; que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico está sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas dan lugar a que se configure aquella; que se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo y cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de Magistrados o adoptada con un número de votos no previsto en la ley o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus”[19].
Para ello, es necesario que el recurrente aduzca una anomalía que se haya configurado en el momento de dictar la sentencia, que se informe de algún hecho o circunstancia de carácter procesal que implique el desconocimiento de alguna ritualidad propia de la actuación con el fin de estudiar con claridad el vicio que se presenta, con la consecuencia que el mismo acarrearía. Sobre esta causal, la Sala Plena en la sentencia que se citó en párrafos anteriores, del 2 de marzo de 2010, señaló: “Acerca de las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse nulidad originada en la sentencia, es pertinente la siguiente ilustración de esta Sala Plena: “En esta materia - (nulidad originada en la sentencia) - los procesalistas están de acuerdo en enseñar que ésta se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso.
Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley. Igualmente, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Podría darse también la causal cuando la providencia carece completamente de motivación, pues el artículo 163 de la Constitución Nacional ordena que: ´Toda sentencia deberá ser motivada´. […] En época más reciente, la Sala Plena consideró que sólo podían considerarse motivos de nulidad originada en la sentencia, para efectos del recurso extraordinario de revisión, las causales que como nulidad del proceso taxativamente señala el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.
Dijo en aquella oportunidad: “Lo expuesto sería bastante para desestimar la censura, pero vale decir que el proceso solamente es nulo, en todo o en parte, por las causas establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos. […] Y, en otra oportunidad, luego de traer a colación el anterior aparte jurisprudencial, esta Sala anotó: Desde la providencia que profirió esta Sala el 11 de mayo de 1998, expediente Rev-93, actor Gabriel Mejía Vélez, se dijo que los motivos de nulidad que afectan la sentencia, para los efectos de la respectiva causal de revisión, son los establecidos en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. […] En aquella oportunidad y en lo pertinente la Sala se pronunció de la siguiente manera: […] En punto a la primera hipótesis planteada, y aunque no es la propia para resolver el recurso propuesto, la Sala debe aclarar que la falta de jurisdicción o competencia tiene que haberse originado en la sentencia, porque de lo contrario el vicio se habría originado a partir de la providencia que admitió la demanda o la contrademanda y en esta hipótesis no sería causal de revisión […]”[20].
De acuerdo con lo anterior, la causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que ponga fin al proceso contra la cual no proceda recurso de apelación, debe corresponder a un vicio que se debe presentar al momento de dictar la providencia recurrida, porque de lo contrario se estaría ante una situación que pudo haber sido alegada y estudiada en el curso del proceso.
Así mismo, la Corporación ha mantenido el criterio según el cual hay otros motivos que, aunque no están señalados dentro del catálogo taxativo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o del artículo 133 del Código General del Proceso, pueden dar lugar a invalidar la sentencia contra la que no procede ningún recurso. Estos motivos surgen de la violación al debido proceso, derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
Así lo ha señalado, por ejemplo, la Sala Especial de Decisión Veintidós de la Sala Plena del Consejo de Estado, al considerar que: “la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento.
Así también lo entendió esta Sala Especial de Decisión en reciente fallo de 7 de febrero de 2017[21]: ‘En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso’”[22].
La violación al debido proceso se configura cuando la sentencia impugnada desconoce alguna de las siguientes premisas fundamentales: i) la garantía de ser juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto imputado, ante autoridad judicial competente y según las formas propias de cada juicio; ii) la aplicación de la ley más permisiva o favorable, antes que la restrictiva o desfavorable, aunque aquella sea posterior, en los casos que ello sea procedente; iii) la presunción de inocencia; iv) el derecho de defensa y de ser asistido por un abogado en aquellos casos que la ley lo indique; v) un proceso sin dilaciones injustificadas; vi) el principio del non bis in ídem; vii) la posibilidad de presentar, conocer y controvertir las pruebas dentro del trámite procesal; viii) la posibilidad de impugnar aquellas providencias condenatorias; y ix) la nulidad de pleno derecho de la prueba que haya sido obtenida ilícitamente[23].
En todo caso, aun, bajo el amparo de invocar una nulidad constitucional, al igual que cualquier causal que implique la nulidad originada en la sentencia, se requiere que el hecho que la motiva ocurra en la misma providencia; que se trate de una irregularidad procesal y que sea de tal envergadura que, de no haberse presentado, la decisión a adoptar hubiera sido distinta.
No se admite, para este evento, que, so pretexto de aducir la violación al debido proceso constitucional, se utilice el recurso extraordinario de revisión para reabrir un debate jurídico o probatorio que se dio en la instancia correspondiente. Sobre el parámetro temporal de la causal de nulidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, en sentencia del 23 de julio de 2019, señaló que este debe ocurrir en “la expedición del fallo mismo, y no en instancias o etapas anteriores, salvo “… que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida”[24], comoquiera que lo contrario desnaturalizaría la esencia de la causal, pues la norma que la consagra es suficientemente explícita en la oportunidad de configuración. Esta concepción impide el acaecimiento de la inexorable confusión entre el instrumento de corrección y saneamiento del proceso con el de realización de la justicia material que subyace al recurso extraordinario de revisión que tiene por objeto la decisión judicial que puso fin a la litis”[25].
Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo también comprende la violación del principio de congruencia, que puede presentarse, verbi gratia cuando el accionado es condenado por una cantidad superior a la pretendida en la demanda, o por objeto y causa diferentes a los invocados en ésta; igualmente se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate[26].
Sobre el principio de congruencia de la sentencia, el artículo 281 del Código General del Proceso, establece que la providencia debe estar acorde con los hechos y pretensiones de la demanda, así: “ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]” El citado principio tiene dos ámbitos de aplicación, la congruencia interna y la externa.
La primera consiste en la coherencia entre la motivación del fallo y la parte resolutiva; y la segunda trata de la armonía entre lo expresado por las partes y lo decidido por el fallador[27]. Entonces, la falta de coherencia de la sentencia puede acarrear la invalidez de la decisión, siempre y cuando sea de tal envergadura la incongruencia que sea necesario corregirla mediante su anulación, por ello “el juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando como una tercera instancia -propia de los recursos ordinarios o de la discusiones de instancia-, y no para enervar la inmutabilidad del fallo a partir de la naturaleza especial del recurso extraordinario”[28].
De todo lo anterior se concluye que para que sea procedente infirmar la sentencia cuestionada en sede de revisión, con base en esta causal de nulidad originada en la sentencia, es necesario: (i) que la nulidad se origine en la sentencia o por hechos posteriores a ella, ya que no puede darse en un momento previo, pues en tal caso las partes deben poner el hecho en conocimiento del juez conductor del proceso, salvo que no se pudieron invocar antes porque solo se tuvo conocimiento de ellos cuando se dictó la sentencia; y (ii) que la nulidad alegada sea de tal entidad, que influya en la decisión a adoptar, ello en razón a que no cualquier irregularidad tiene la fuerza suficiente de romper esa cosa juzgada de la que la sentencia está investida. 2.3.
Caso concreto El señor Germán Chamorro Ramírez presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada en audiencia celebrada el 18 de junio de 2018, continuada en diligencia del 3 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, al considerar que se incurrió en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, al considerar que en la sentencia recurrida se incurrió en violación del principio de congruencia, por cuanto: (i) el Tribunal volvió a realizar el examen de los requisitos del título ejecutivo y concluyó que no era claro, expreso y exigible, pese a que el juez había librado mandamiento de pago que ya estaba en firme, por lo que, a su juicio, carecía de competencia para hacerlo y debía continuar con el proceso ejecutivo; y (ii) aunque encuentra que el título ejecutivo sí es claro porque expresa cómo debe realizarse la reliquidación y contiene una obligación de pagar una suma de dinero, lo que coincide con el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, no resuelve este aspecto, sino que analiza la validez de los fundamentos que dieron origen al título ejecutivo.
Pues bien, la Sala advierte que el señor Germán Chamorro presentó recurso extraordinario de revisión por considerar que es nula la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del proceso ejecutivo por el instaurado, por ser incongruente frente al recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia y por falta de competencia, sin embargo, se analizarán simultáneamente los argumentos del recurrente, teniendo en cuenta que se encuentran relacionados entre sí. Se observa que la inconformidad del recurrente radica en que el Tribunal analizó en segunda instancia los requisitos del título ejecutivo, pese a que no tenía competencia para hacerlo de acuerdo con el artículo 430 del Código General del Proceso, punto que fue objeto del recurso de apelación y que no fue resuelto por el juez de segunda instancia, que, por el contrario, realizó un análisis de fondo del título ejecutivo.
El artículo 430 del Código General del Proceso, establece: “ARTÍCULO 430. MANDAMIENTO EJECUTIVO. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.
No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. Cuando como consecuencia del recurso de reposición el juez revoque el mandamiento de pago por ausencia de los requisitos del título ejecutivo, el demandante, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria del auto, podrá presentar demanda ante el juez para que se adelante proceso declarativo dentro del mismo expediente, sin que haya lugar a nuevo reparto.
El juez se pronunciará sobre la demanda declarativa y, si la admite, ordenará notificar por estado a quien ya estuviese vinculado en el proceso ejecutivo. Vencido el plazo previsto en el inciso anterior, la demanda podrá formularse en proceso separado. De presentarse en tiempo la demanda declarativa, en el nuevo proceso seguirá teniendo vigencia la interrupción de la prescripción y la inoperancia de la caducidad generados en el proceso ejecutivo.
El trámite de la demanda declarativa no impedirá formular y tramitar el incidente de liquidación de perjuicios en contra del demandante, si a ello hubiere lugar”. (Subrayado fuera de texto). Al respecto, se evidencia que en la sentencia recurrida el Tribunal Administrativo de Nariño señaló lo siguiente: “[…] No obstante, se advierte que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional en la Resolución No. 10361 de 2013, por medio de la cual da cumplimiento a dicha providencia, reliquida la asignación de retiro en el grado equivalente al que ostenta en el nivel ejecutivo a la fecha de retiro, esto es como SARGENTO SEGUNDO, quedando con una prestación equivalente al 54% del sueldo básico y partidas legalmente computables, de conformidad con los decretos 1212 y 4433 de 2004.
Vale decir que el régimen aplicable para efectuarla reliquidación es el que prevé el Decreto 1212 de 1990, en el cual no se encuentra establecido el grado de Intendente, pues por medio de ese Estatuto se reguló la carrera profesional de los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional y sus prestaciones sociales. 1.6.5. Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que la sentencia que se trae como título ejecutivo, sí contiene una obligación de pagar una suma líquida de dinero que corresponde a la diferencia que resulte entre lo cancelado y el resultado de la nueva liquidación de la asignación de retiro reconocida al demandante.
Sin embargo, criterio distinto será determinar si esa obligación de pago, contenida en la sentencia base de la acción ejecutiva, reúne o no los requisitos o condiciones sustanciales predicables del título ejecutivo, esto es, deberá evaluarse si es clara, expresa y exigible. 1.6.6. En razón a lo anterior, se advierte que aun cuando la sentencia emitida por el Juzgado Primero Administrativo de fecha 10 de abril de 2013 se especifica y se orden el reconocimiento de la asignación de retiro del actor como intendente en el equivalente al 54% del monto de las partidas que establece el decreto 1212 de 1990, la entidad en la Resolución No. 10361 de 2013 efectúa el cumplimiento de la sentencia asumiendo otra interpretación, esto es con el equivalente al que ostentaba en el nivel Ejecutivo (Sargento Segundo) y las partidas computables del Decreto 1212 de 1990.
De lo anterior se advierte que la entidad interpreta de una manera diferente la forma cómo reliquidar la asignación de retiro del ejecutante conforme a la sentencia base de la acción ejecutiva. Así entonces, encontramos que la manera como lo dispone la sentencia e interpreta la parte ejecutante consiste en tener en cuenta las partidas computables establecidas en el art. 140 del Decreto 1212 de 1990, pero sobre el sueldo básico del grado de Intendente, es decir que sólo para este concepto se aplica el régimen del nivel ejecutivo; no obstante, en cuanto a las partidas computables, se aplica el régimen previsto para los Suboficiales de la policía Nacional.
Por su parte, la Caja de Sueldos de Retiro de la policía Nacional en Resolución No. 10361 de 2013, reliquida la asignación de retiro, teniendo en cuenta el sueldo básico mensual y las partidas legalmente computables para el grado de Suboficial, dando plena aplicación a lo previsto por el decreto 1212 de 1990, ello en tanto que el régimen prestacional para el grado de Intendente –que corresponde el Nivel Ejecutivo- se encuentra regulado por una normativa distinta al Decreto 1212 de 1990. 1.6.7.
Por lo anterior, encuentra el Tribunal que la obligación principal contenida en la sentencia base de la acción ejecutiva y la resolución que se emite en cumplimiento de la misma, carecen de los requisitos o condiciones sustanciales predicables del título ejecutivo – obligación expresa y clara-, pues como se indicó, la sentencia permite una interpretación, no obstante, la entidad le da una diferente.
Así entonces si debe adelantarse un juicio interpretativo de cuál o cómo es la prestación a cumplir, la obligación ya no es expresa ni clara. 1.6.8. Así, ha de advertirse entonces que la inexistencia del título ejecutivo ante la ausencia de requisitos sustanciales, no hay lugar a ordenar seguir adelante con la ejecución, situación que conlleva a este Tribunal a confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto. 1.6.9.
Aunado a lo anterior, con respecto al pago por vía ejecutiva de las costas a las que se condenó a CASUR en favor de la parte demandante según sentencia del 10 de abril de 2013, debe indicar la sala que si bien existe una obligación de pago de costas en favor de ejecutante, no se aportó el auto que aprobó la liquidación de las mismas, providencia que para aquella pretensión, sí constituye título ejecutivo, y por lo tanto se requiere que sea aportada al proceso ejecutivo.
Tampoco existiría título ejecutivo en relación con la indexación y los intereses moratorios, en concordancia con lo dicho frente a la pretensión principal de mesadas pensionales debidas y atrás consideradas. De manera no se cumple con los requisitos del título ejecutivo para librar mandamiento de pago por estas obligaciones. En consecuencia, también se deberá confirmar la decisión de primera instancia en este sentido.
Las consideraciones de este numeral se hacen en tanto respecto de tales sumas se libró mandamiento de pago en su momento procesal. 1.6.10. Ahora bien, señala la parte ejecutante que la entidad ejecutada no recurrió el mandamiento de pago en la oportunidad legal, tal como lo establece el artículo 430 del CGP, quedando en firme el mandamiento de pago.
No obstante, se precisa que el artículo 430 del CGP hace referencia al recurso de reposición cuando se discute sobre los requisitos formales del título ejecutivo, más no a los requisitos sustanciales, que tiene que ver con que la obligación a favor del acreedor debe ser clara, expresa y exigible. 1.6.11. Finalmente, en el recurso de apelación la parte demandante considera que existe un exceso por parte del Juzgado de Primera Instancia, pues indica que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, cuando el proceso termina por una excepción oficiosa del Juez, no habrá condena en costas ni agencias en derecho.
Igualmente señala que el Juez desconoció el precedente del Consejo de Estado respecto de la no condena en costas. No obstante, señala la Sala que de acuerdo al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el cual remite al artículo 365 del C.G.P, que se condenará en costas a la parte vencida dentro del proceso, sin que sea necesario entrar a determinar la conducta de ésta.” Contra la anterior decisión, la parte ejecutante presentó solicitud de nulidad de la sentencia, que fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Nariño en la continuación de la Audiencia de Juzgamiento celebrada el 3 de septiembre de 2018, en la cual se consideró, entre otras cosas, lo siguiente[29]: “[…] 4.8.
CONCLUSIONES. 1. Se rechaza o deniega la nulidad interpuesta por la parte ejecutante. 2. La nulidad originada en la sentencia alude al aspecto formal y se presenta en eventos como: proferir sentencia en proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención; condenar en la sentencia a quien no ha figurado como parte; emitir sentencia estando suspendido el proceso; sentencia firmada con menor número de Magistrados o adoptada por un número de votos diversos al previsto en la ley, etc.
Además de acuerdo con la jurisprudencia de las altas cortes, las nulidades procesales son taxativas, de manera que las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el CGP, luego no cualquier irregularidad produce nulidad parcial o total. 3. Las excepciones previas son taxativas, no admiten interpretaciones analógicas, solamente las previstas en el CPG. 4.
Los requisitos sustanciales del título ejecutivo no constituyen excepciones previas y deben resolverse en la sentencia. Las excepciones que encuentre probadas el juez dentro del proceso, puede y debe declararlas el Juez aun de manera oficiosa, con excepción de las que el CGP establece expresamente que deben ser alegadas por las partes. 5.
En el caso concreto no se reúnen los requisitos sustanciales de obligación clara y expresa que se advierta del título ejecutivo – sentencia. 6. Las partidas computables para la asignación de retiro en los regímenes del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional y del Decreto 1212 de 1990 son diametralmente distintas. 7. A efecto de verificar la claridad y expresividad de la obligación contenida en la sentencia invocada como título ejecutivo, debe hacerse una serie de interpretaciones o elucubraciones tendientes a verificar las partidas computables para ser incluidas según el Decreto 1212 de 1990. 8.
Dentro de esa tarea de interpretación se pregunta el Tribunal cual es la jerarquía, el grado o rango equivalente de Intendente en el Decreto 1212 de 1990, toda vez que este no está previsto en dicho Decreto. 9. Debe también preguntarse el Tribunal si debe incluirse todas las partidas o solamente las partidas devengadas y sobre las cuales se realizó aportes al Sistema de Seguridad Social de la Fuerza Pública, previstas en el Decreto 1212 de 1990. 10.
Si el Juez debe hacer interpretaciones, análisis, argumentaciones o elucubraciones para indagar la claridad o expresividad del título base de ejecución, se incumple con los requisitos de orden sustancial referenciados y por ende no se reúnen los requisitos del título ejecutivo. […]”. Pues bien, revisado lo anterior, se advierte que, el Tribunal Administrativo de Nariño en la sentencia recurrida indicó al ejecutante que el artículo 430 del CGP, invocado en el recurso de apelación, no genera la limitación en la competencia que pretende mostrar, pues dicha norma hace alusión a la oportunidad para controvertir el cumplimiento de requisitos formales del título ejecutivo y no a la facultad del juez del proceso ejecutivo de estudiar si la obligación es clara, expresa y exigible, lo cual hace parte de los requisitos sustanciales del título.
A juicio de la Sala, lo expuesto muestra que, contrario a lo indicado por el recurrente, el Tribunal Administrativo de Nariño sí resolvió el recurso de apelación en los términos planteados por la parte ejecutante, pues estudió la supuesta falta de competencia y consideró que había lugar a confirmar la sentencia que declaró de oficio la excepción de inexistencia de una obligación clara, expresa y exigible, pero por otros argumentos, lo cual estaba habilitado para hacer, ya que al resolver el recurso de apelación aclaró que era posible pronunciarse sobre los requisitos sustanciales del título ejecutivo, toda vez que ante la ausencia de los mismos, no se puede continuar con el trámite.
Asimismo, se observa que, los argumentos del recurso extraordinario de revisión van encaminados principalmente a debatir nuevamente la supuesta competencia del Tribunal para analizar si la obligación es clara, expresa y exigible, sin embargo, se evidencia que dicho aspecto fue debatido a lo largo del proceso ejecutivo, pues desde la sentencia de primera instancia se declaró probada la excepción en tal sentido, por lo que el señor Germán Chamorro tuvo la oportunidad de discutir este aspecto a través del recurso de apelación contra dicha decisión, e incluso presentó solicitud de nulidad contra la sentencia de segunda instancia, hoy recurrida, la cual fue resuelta de manera negativa por el Tribunal Administrativo de Nariño. Lo anterior evidencia que, la nulidad planteada en el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia por falta de competencia del juez para pronunciarse sobre si la obligación contenida en el fallo llevado como título ejecutivo era clara, expresa y exigible, no se originó en dicha providencia, sino que fue objeto de discusión desde la primera instancia, aspecto fundamental que impide el estudio de este punto a través de este mecanismo excepcional, pues como se indicó en el acápite que desarrolla la causal invocada, es requisito que la nulidad que se alega se origine en la providencia recurrida, razón por la cual no es posible aceptar los argumentos presentados sobre la materia.
Ahora bien, en cuanto a la supuesta incongruencia en que se incurrió en la sentencia recurrida, al no resolverse de fondo el recurso de apelación presentado contra el fallo de segunda instancia, se evidencia que, como quedó expuesto en párrafos anteriores, el Tribunal Administrativo de Nariño sí resolvió los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor Germán Chamorro, pues en dicha oportunidad se controvirtió la competencia para pronunciarse sobre los requisitos del título y la condena en costas impuesta por el juez de primera instancia, ambos aspectos que fueron resueltos en la providencia. Al respecto, la Sala advierte que en la decisión recurrida se consideró que efectivamente el juez del proceso ejecutivo podía estudiar los requisitos sustanciales del título con posterioridad al mandamiento de pago, y concluyó que la obligación contenida en el título no era clara ni expresa, porque al momento de dar cumplimiento a lo ordenado, pues la sentencia que sirve de título permite una interpretación diferente a la dada por Casur al dar cumplimiento a la providencia, por lo que, no podía continuarse con la ejecución ante la imposibilidad de determinar cuál o cómo es la prestación a cumplir.
A juicio de la Sala, lo resuelto por el juez no conlleva a un desconocimiento del principio de congruencia en los términos planteados, pues sí resolvió lo planteado en el recurso, bajo argumentos diferentes a los expuestos por el A quo, dentro de la competencia como juez de segunda instancia. Pues bien, resulta evidente que la inconformidad del recurrente se deriva del hecho que la decisión fue contraria a sus intereses, por lo que no es posible aceptar el uso de este mecanismo extraordinario y excepcional para estudiar nuevamente un asunto que fue debatido por los jueces de conocimiento, sin que resulte probada la causal en los términos propuestos, pues desde la primera instancia se debatió sobre la competencia o no de los jueces del proceso ejecutivo para pronunciarse sobre los requisitos sustanciales del título ejecutivo, después de haberse librado mandamiento de pago.
Pues bien, a juicio de la Sala, los argumentos expuestos por el recurrente no muestran la configuración de la causal invocada, pues se limita a decir que debió haberse accedido a las pretensiones de la demanda. No obstante, no planteó la configuración de alguna de las causales de nulidad establecidas en el artículo 133 del Código General del Proceso y, aunque señaló que se presenta una vulneración del derecho al debido proceso, por desconocimiento del principio de congruencia, quedó desvirtuado dicho planteamiento, pues incluso no desarrolló en el escrito del recurso los motivos por los que consideraba que el artículo 430 del CGP era aplicable pese a que el Tribunal señaló que dicha norma imponía un límite a la competencia para estudiar los requisitos formales y no sustanciales del título, es decir, no controvirtió puntualmente dicho argumento ni en el proceso ejecutivo ni en el recurso extraordinario de revisión. La Sala considera que lo pretendido por el recurrente es que se emita un nuevo pronunciamiento sobre el fondo del asunto porque considera que en la sentencia recurrida no se realizó un análisis correcto; sin embargo, estudiar lo alegado por el señor Germán Chamorro Ramírez conlleva a que el recurso extraordinario de revisión se convierta en una “tercera instancia” para debatir la posición que en criterio de la parte vencida debió adoptarse en el proceso, sin que se evidencie que dicha situación generó una vulneración del derecho al debido proceso o de algún derecho del interesado, pues los argumentos demuestran la inconformidad frente al análisis efectuado por el Tribunal, y no un error de tal magnitud que haga procedente el análisis de lo alegado a través de este mecanismo.
Ahora bien, se debe resaltar que el recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional del proceso contencioso que se ha adelantado ante los jueces competentes, sino que se trata de un mecanismo extraordinario, que se funda en la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas por el legislador, con el fin de revisar una decisión judicial y evitar la afectación de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos procesales y no se puede emplear como una oportunidad de alguna de las partes para discutir nuevamente un aspecto de la litis, cuestionar el sustento jurisprudencial aplicado por el juez o la valoración efectuada por el mismo sobre las pruebas obrantes en el proceso.
Por las anteriores razones, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, como quiera que no se evidencia la configuración de la causal prevista en el artículo 250, numeral 5 de la Ley 1437 de 2011. Finalmente, no hay lugar a condenar en costas debido a que en virtud de lo establecido en el artículo 365, numeral 8, del CGP, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual no ocurre en el sub lite.
DECISIÓN Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Germán Chamorro Ramírez y no condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Germán Chamorro Ramírez contra la sentencia del 18 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] El 17 de febrero de 2017 se celebró audiencia inicial dentro proceso ejecutivo, en la cual se profirió decisión de fondo absteniéndose de seguir adelante con la ejecución y se interpuso recurso de apelación contra dicha decisión, sin embargo, el CD que contenía dicha audiencia se encontraba incompleto, por lo que se ordenó la reconstrucción parcial de la audiencia, la cual fue celebrada nuevamente el 1 de septiembre de 2017. [2] Folios 83-93 reverso. [3] Folios 1-56. [4] Folios 120-121. [5] Folios 160-reverso. [6] Folios 134-147. [7] Folios 148-156. [8] Folio 117. [9] Folio 56. [10] C-680 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz. [11] C-269 de 1998. M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez. [12] C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. [13] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [14] Corte Constitucional, sentencia T-649 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [15] “4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia”. [16] Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). [17] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, sentencia del 6 de febrero de 2018, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Exp.
REV-2016-01127-00. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp. No.11001-03-15-000-2001-00091-01(REV). [21] Expediente 11001-03-15-000-2016-02260-00 C.P (E). Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 4 de abril de 2017.
Expediente No. 11001-03-15-000-2016-02425-00(REV). C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, Exp. 11001-03-15-000-2008- 01027-00. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tres Especial de Decisión, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, sentencia de 4 de diciembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00888-00(REV). [25] Expediente No. 11001-03-15-000-2018-04345-00(REV) M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [26] Al respecto consultar el auto del 1 de abril de 2009, Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, proceso con radicado AP 25000-23-26-000-2005-00240-01 [27] Consultar sentencia del 1 de octubre de 2019, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2;
M.P. César Palomino Cortés; proceso: 11001-03-15- 000-2013-02216-00 [28] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV) [29] Folios 94-116.