Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-02537-00 Accionante: María Cecilia Mercado Bonilla Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional y subsidiariedad. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela[1] presentada por María Cecilia Mercado Bonilla, a través de apoderada judicial[2], en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado 3º Administrativo de Facatativá. I.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 6 de mayo de 2022[3] la accionante interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con las providencias dictadas el 3 de mayo de 2017 y el 18 de noviembre de 2021 por el Juzgado 3º Administrativo de Facatativá y la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, dentro del asunto No. 25269333300120150054000/01. 2.- Hechos 2.1.- El municipio de Tenjo afirmó que el 1º de noviembre de 2013 la señora María Cecilia Mercado Bonilla solicitó, ante el Departamento Administrativo de Planeación, licencia de construcción para el predio con cédula catastral No. 00-00-0009-0955-00 y matrícula inmobiliaria No. 50N-20661741, ubicado en esa localidad[4]. 2.2.- Al momento en que radicó el formulario correspondiente, el municipio de Tenjo dejó constancia de que hacían falta varios documentos para resolver el trámite.

El 6 de noviembre de 2013, Mercado Bonilla allegó algunos documentos adicionales, los cuales también fueron objeto de observaciones[5]. 2.3.- Por oficio No. 250-14-002-1457 del 29 de noviembre de 2013, comunicado a la peticionaria el 3 de diciembre de ese año y, nuevamente, el 20 de diciembre siguiente, el municipio negó la solicitud de licencia[6].

La interesada formuló recursos de reposición y apelación en contra del oficio aludido, a los cuales anexó la escritura pública No. 263 del 31 de enero de 2014, suscrita ante la Notaría 11 de Bogotá, por medio de la cual se protocolizó un silencio administrativo positivo favorable a la solicitud de Mercado Bonilla[7]. 2.4.- El 28 de marzo de 2014 el departamento de la Alcaldía referido inició el trámite tendiente a revocar el acto ficto, sin embargo, Mercado Bonilla no consintió tal revocatoria[8]. 2.5.- El 11 de agosto de 2014 el Departamento Administrativo de Planeación expidió Resolución No. 152, a través de la cual revocó el acto ficto de silencio administrativo protocolizado en escritura pública No. 263 del 31 de enero de 2014.

La accionante formuló tutela en contra de dicha actuación y, por sentencia de segunda instancia dictada el 11 de noviembre de 2014, el Juzgado Civil del Circuito de Funza amparó los derechos invocados y dejó vigente el acto administrativo ficto[9]. 2.6.- Por lo anterior, el municipio de Tenjo formuló medio de control de nulidad en contra de Mercado Bonilla, con el fin de dejar sin efectos el acto administrativo producto del supuesto silencio administrativo positivo y protocolizado en escritura pública No. 263 del 31 de enero de 2014.

Este trámite le correspondió al Juzgado 3º Administrativo de Facatativá bajo el radicado No. 25269333300120150054000. 2.7.- Por sentencia del 3 de mayo de 2017[10] el a quo ordinario declaró la nulidad del acto demandado y le ordenó a la propietaria del predio abstenerse de iniciar cualquier tipo de obra. 2.7.1.- Para ello, precisó que estudiadas las normas legales y reglamentarias aplicables, así como las pruebas allegadas al proceso, se hacía notorio que la demandada sí conoció la respuesta dada a la solicitud de licencia dentro de la oportunidad legal y, aunque Bonilla Mercado manifestó que cumplía con lo establecido en la norma, lo que respaldó con el Informe Técnico OPSC No. 607 del 27 de marzo de 2013 de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al revisar tal documento se indicó que este, por ser un concepto, no es vinculante y, en todo caso, ese documento condicionó la expedición de la licencia a la verificación del departamento correspondiente del municipio de Tenjo. 2.7.2.- Agregó que desde la radicación de la petición de licencia se le advirtió que la documentación estaba incompleta, lo que le impedía a la entidad dar una respuesta de fondo. 2.8.- Inconforme, la demandada formuló recurso de apelación[11], en el cual acotó que el municipio de Tenjo no demostró la violación a los parámetros fijados en el plan de ordenamiento territorial, puesto que no se aportó al expediente el Acuerdo 009 de 2011, a través del que se aprobó dicho plan, como era deber del demandante por ser una norma de carácter local. 2.8.1.- Indicó que el acto ficto es legal, pues quedó desvirtuada la supuesta trasgresión al plan de ordenamiento territorial del municipio, ya que donde está ubicado el predio es permitido el desarrollo de infraestructura para ciertos usos, como el solicitado. 2.8.2.- Aseveró que el acto que negó la solicitud de licencia se expidió por fuera de los plazos legales, en tanto, si bien el oficio de planeación se recibió el 23 de diciembre de 2013, este no se notificó de la forma prevista en el CPACA, pues no se señalaron los recursos que procedían en su contra o el plazo para interponerlos, por lo que la notificación se entiende surtida hasta el 4 de febrero de 2016 cuando se notificó personalmente de este, o el 17 de febrero también de 2016[12], cuando se formularon los recursos en contra del acto que negó la licencia. 2.8.3.- Alegó que, si bien la entidad dejó constancia de la falta de documentación, lo cierto es que no todos los documentos faltantes eran necesarios para pronunciarse sobre la licencia, al punto que, una vez realizada la complementación de la información, debe entenderse como legal y debidamente radicada la solicitud, puesto que se habían aportado todos los documentos legalmente requeridos. 2.8.4.- Finalmente, afirmó que la decisión recurrida excedió la competencia del juzgado, pues, por tratarse de una demanda de nulidad simple, su análisis debía limitarse a la norma que se considera vulnerada y a la validez del acto demandado, pero, en el caso, el fallador fue más allá y le ordenó abstenerse de desarrollar cualquier obra. 2.9.- Por sentencia del 18 de noviembre de 2021[13] la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la recurrida.

Como sustento de su decisión, sostuvo que el juez de primera instancia estaba facultado para referirse al Acuerdo 009 de 2011, pues la Constitución consagra la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, aunado a la naturaleza especial que ostentan los planes de ordenamiento territorial y a que en distintos documentos que sí obraban en el expediente se podían observar varias de las disposiciones del acuerdo citado. 2.9.1.- Frente a la oportunidad que tenía la administración para comunicar su decisión, precisó que, en materia de licencias de construcción, existe una norma especial en el Decreto 1077 de 2015, la cual dispone que el plazo para expedir la licencia está sujeto a la complejidad del proyecto y puede prorrogase por 22 días hábiles adicionales a los 45 días hábiles iniciales, siempre que la autoridad municipal así lo determine en acto motivado.

En el caso, expuso que la demandada presentó solicitud de licencia el 1º de noviembre de 2013, por lo cual el término de 45 días vencía el 9 de enero de 2014, sin embargo, obra en el expediente constancia de que la respuesta del municipio fue recibida por Mercado Bonilla el 3 de diciembre de 2013 y que el 5 de diciembre de 2013 se efectuó notificación por aviso, el que se entregó finalmente el 23 de diciembre de 2013, según constancia de la empresa de mensajería. 2.9.2.- Por otra parte, explicó que las quejas sobre la legalidad del acto ficto por su compatibilidad con los usos del suelo y si los documentos entregados a la autoridad eran suficientes, no son el objeto de la controversia, ya que esta se limita a analizar la legalidad del acto ficto y no a estudiar la viabilidad de conceder la licencia de construcción; motivo por el que aquellos reparos no fueron objeto de pronunciamiento por parte del juez de primera de instancia. 2.9.3.- En relación con el supuesto exceso en las facultades del fallador, señaló que el medio de control de nulidad se formuló en la modalidad de lesividad, por lo tanto y en atención a ese concepto jurídico, la pretensión del ente demandante no puede limitarse solo a la nulidad, sino que debe incluir el restablecimiento que ese derecho conlleva.

Entonces, manifestó que la administración está impugnando un acto por razones de legalidad en abstracto, no busca un restablecimiento por la vulneración de sus derechos subjetivos, y lo que persigue es el restablecimiento objetivo del ordenamiento jurídico en pro del interés general. 3.- Fundamentos de la acción de tutela Mercado Bonilla, como sustento de su petición de amparo, estima que las providencias cuestionadas, incurrieron en: 3.1.- Un defecto fáctico, por cuanto se basaron en la trasgresión de una norma local que no fue aportada al expediente.

En consecuencia y de conformidad con lo establecido en el artículo 167[14] del CPACA, no se podía tener como prueba el Acuerdo 009 de 2011[15]. 3.2.- Un defecto sustantivo, por desconocer las reglas sobre notificación de los actos administrativos previstas en los artículos 69, 72 y 167 del CPACA. Puntualmente, indicó que la notificación por aviso no cumplió con el lleno de los requisitos legales, pues no se señalaron los recursos procedentes y los plazos para interponerse. 3.3.- Un defecto por violación directa de la Constitución, en la medida en que conculcaron sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia establecidos en los artículos 29 y 229 de la norma normarum, puesto que fueron extra petita y en detrimento del principio de congruencia, al ordenarle abstenerse de iniciar cualquier obra en el predio. 4.- Pretensiones de la acción Se elevaron las siguientes: “1.

Respetuosamente, solicito la protección inmediata de los [d]erechos [f]undamentales al debido proceso, y [de] acceso efectivo a la [a]dministración de [j]usticia (artículos 29 y 229 C.P.) y demás que se adviertan de la demanda. 2. Por consiguiente, que se dejen sin efecto las [s]entencias del 3 de mayo del año 2017, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Facatativá y la del [dieciocho] (18) de noviembre del año dos mil veintiuno (2021), expedida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN "B"-, para que en su lugar, se ordene al juez administrativo y/o al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según corresponda, proferir un nuevo fallo que en derecho corresponda”[16]. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 10 de mayo del 2022 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y dispuso la vinculación del municipio de Tenjo.

También ordenó la notificación a las demandadas y a la vinculada. 5.2.- El Juzgado 3º Administrativo de Facatativá adujo que no haber acogido los argumentos de la accionante no implica la conculcación de sus derechos y rescató que, en todo el caso, el Tribunal verificó que en el proceso existían múltiples documentos que permitían salvar el contenido del Acuerdo 009 de 2011.

Agregó que la violación de ese acuerdo no fue la única razón que dio lugar al éxito de las pretensiones, pues la ilegalidad del acto ficto también se basó en que no se configuró el silencio administrativo positivo en tanto la decisión de la administración se comunicó oportunamente, máxime cuando la demandada, ahora accionante, conocía que había documentos pendientes de ser allegados para efectos de estudiar su petición de licencia. 5.3.- La Alcaldía de Tenjo, por su parte, se pronunció sobre los hechos expuestos en el escrito introductorio e indicó que no es cierto que se hubiesen vulnerado los derechos de la accionante.

Acotó que el interés general debe ser prevalente al particular y una decisión diferente implicaría trasgredir su plan de ordenamiento territorial y conceder una licencia que fue negada con el lleno de los requisitos legales, además, agregó que la actora debió acudir al recurso de revisión antes de formular esta la tutela, que la petición de amparo se incoó en un plazo que superó los 6 meses desde la ejecutoria de la sentencia y que no se probó la configuración de ninguno de los requisitos especiales de procedencia. II.

CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por María Cecilia Mercado Bonilla en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado 3º Administrativo de Facatativá, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico Esta Sala limitará su análisis a la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en tanto fue esta la que puso fin al trámite de nulidad y en ella se resolvieron los reproches elevados por la demandante en contra del fallo de primera instancia. En ese orden, verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, determinará si la providencia referida vulneró los derechos invocados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[17] y de procedencia[18], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[19].

En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber[20]: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- Para la Sala, ab initio, se torna evidente que los cargos atinentes a que el Tribunal se basó en una norma territorial que, por no haber sido aportada, no podía tenerse en cuenta, y a que desconoció las disposiciones del CPACA[21] sobre notificación de los actos administrativos, no satisfacen el requisito genérico sub examine, puesto que, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado en el medio de control No. 25269333300120150054000/01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.3.- Pues bien, al analizar las conclusiones vertidas en la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante las cuales se resolvieron las censuras propuestas en el recurso de apelación formulado por Mercado Bonilla, se advierten los siguientes argumentos: “En efecto, advierte el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que, si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañar el texto legal que las contenga, pero dicha norma no le impedía al juez de primera instancia dictar sentencia sobre el planteamiento hecho por la actora en torno a que la normativa aplicable al caso era el Acuerdo 009 de 2011 por el cual se emitió el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tenjo, contrario a lo manifestado por el [a]gente del Ministerio Público en su concepto.

Más aún cuando, en los argumentos de la apelación no se discute la veracidad de los planteamientos admitidos sobre esta norma de carácter municipal, sino únicamente el aspecto procesal de no haberse incorporado al proceso, sin desconocer la utilidad que para resolver el asunto planteado en la demanda era el hecho de contar con una copia de las normas del Acuerdo 009 de 2011 – POT; lo cierto es que una vez establecida esa circunstancia, el a-quo podía hacer uso de las potestades de dirección del proceso que se encontraban en el artículo 47 del Código General del Proceso aplicable por remisión del CPACA a fin de dictar sentencia de fondo, y con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas y evitar así fallos inhibitorios.

(…) En el mismo sentido, se evidencia en varios apartes de las comunicaciones presentadas ante la Alcaldía Municipal de Tenjo – Cundinamarca por la misma parte interesada en la solicitud de licencia de construcción, recurrente en esta instancia, la mención de varias disposiciones contenidas en el Acuerdo 009 de 2011 por el cual se emitió el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tenjo, tenidas en cuenta para adoptar la decisión correspondiente, evidenciando que conocía las disposiciones territoriales sobre las cuales se adoptó el fallo impugnado dentro del presente asunto.

En consecuencia, contrario a lo afirmado por la parte demandante, las normas sobre las cuales fue valorado el debate por el a quo fueron de conocimiento, inclusive durante la actuación administrativa, por las partes interesadas, lo cual no desconoce ningún derecho procesal. Bajo los anteriores argumentos, es claro que el juez de primera instancia no podía dejar de lado la valoración del Acuerdo 009 de 2011 por el cual se emitió el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tenjo – Cundinamarca, para resolver el debate de referencia, relacionado con la regulación para la expedición de una licencia urbanística dada la importancia de las normas de ordenamiento que permiten la aplicación del derecho sustancial sobre la formalidad.

(…) En el caso concreto, la señora María Cecilia Mercado, mediante [r]adicado interno de la Alcaldía No. 6409 del 1º de noviembre del 2013, presentó ante el Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Tenjo solicitud de [l]icencia de construcción en la modalidad de obra nueva, para el predio identificado con [cé]dula Catastral No. 00-00-0009-0955-000, y matr[í]cula inmobiliaria 50N – 20661741, localizado en la Vereda Chincé ubicado en la zona rural del [m]unicipio de Tenjo (fls. 1 a 6 antecedentes administrativos).

Por lo anterior, el término de los cuarenta y cinco (45) días hábiles, que establecen las normas urbanísticas para el caso objeto de estudio vencía el 9 de enero del año 2014. Obra en el expediente a folios 27 a 31 de los antecedentes administrativos, oficio No. 250-14-002-1457-29-11-2013 de fecha 29 de noviembre del año 2013 suscrito por el [d]irector del Departamento Administrativo Planeación del Municipio de Tenjo, mediante el cual se da respuesta a la señora María Cecilia Mercado sobre la solicitud de licencia para obra nueva radicado número 6409 de noviembre 1º de 2013, dirigido a la señora María Cecilia Mercado, el cual fue recibido el 3 de diciembre de 2013 en la [a]venida [c]arrera 9 No. 110-51 [o]ficina 513 como consta en el expediente, en el [c]onjunto San Bernardo, con sello de recibido del [c]onjunto [r]esidencial.

De igual manera, de acuerdo con lo que obra a folio 33 de los antecedentes administrativos, se evidencia la notificación por aviso efectuada a la señora María Cecilia Mercado el día 5 de diciembre de 2013, surgida como consecuencia de la imposibilidad de efectuar la notificación personal y en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 69 del C.P.A.C.A. Aviso que fue fijado por el término de dos (2) días empezando el día 4 de diciembre y desfijado 5 de diciembre del año 2013, aviso que fue entregado en la dirección de notificación personal de la demandada el día 23 de diciembre de 2013, según se evidencia en la prueba de entrega de la oficina de correo Servientrega (fl. 34 antecedentes administrativos).

En consecuencia de lo anterior, se evidencia que la señora María Cecilia Mercado tuvo conocimiento de la respuesta dada a su solicitud de licencia, dentro de los términos de que trata el artículo el Decreto (sic) 1469 de 2010 en concordancia con el Decreto 1077 de 2015 citados previamente (…) Es así como, la señora María Cecilia Mercado no estaba autorizada para protocolizar el acto administrativo positivo objeto de la demanda ante la Notaría 11 del Círculo de Bogotá mediante escritura pública No. 263 del 31 de enero de 2014, toda vez que el Departamento Administrativo de Planeación del [m]unicipio de Tenjo dio respuesta dentro del término establecido por las normas urbanísticas, el cual fue notificado por aviso conforme ordena el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 del 2011, por lo que este argumento no está llamado a prosperar”[22]. 4.4.- En atención a lo anterior, la Sala nota que el ad quem ordinario explicó que, por la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y en atención a que, mediante otros medios de prueba que sí fueron allegados en debida forma al proceso, era posible reconstruir y conocer las disposiciones del Acuerdo 009 de 2011 que se consideraban trasgredidas, el hecho de que este no se hubiese aportado no era óbice para estudiar su trasgresión. Adicionalmente, fue enfático en que Mercado Bonilla conoció la negativa de la entidad en cuanto al otorgamiento de la licencia dentro de la oportunidad legal prevista para ello, para lo cual efectuó un estudio exhaustivo de los medios por los cuales le fue informada tal respuesta, y a partir de esa revisión concluyó que la ahora accionante no podía acudir a una notaría para protocolizar un supuesto silencio administrativo de la entidad, pues este no se configuró. 4.5.- Con base en esto, resulta claro que la parte actora pretende utilizar la tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca estudió acuciosamente los medios de prueba que fueron allegados al trámite y encontró que era plausible definir y establecer el alcance de las disposiciones del Acuerdo 009 de 2011 que se consideraban vulneradas y, además, considerar que la negativa de la entidad frente a la petición de licencia le fue comunicada oportunamente a la solicitante.

En esa medida, para esta Sala, se hace diáfano que las críticas aludidas buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que se analicen nuevamente los aspectos que fueron definidos por la autoridad judicial de segunda instancia y se imponga la interpretación favorable a los intereses del accionante en detrimento de aquella que fue prohijada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo que impide estudiar el fondo de esas alegaciones. 4.6.- En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela formulada en contra de una providencia judicial, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada[23], lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario[24]. 4.8.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado respecto de las quejas referidas, por lo que se seguirá con el estudio del presupuesto de subsidiariedad, pero solamente frente al defecto por violación directa de la Constitución, fundado en la trasgresión del principio de congruencia. 5.- El requisito de subsidiariedad en el caso concreto 5.1.- La subsidiariedad como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela aparece claramente expresada en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política[25] y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991[26], normatividad conforme con la cual dicha acción solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la ejerza como mecanismo transitorio para evitar la causación de un perjuicio irremediable[27].

De haber lugar al amparo, en el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. En cuanto a la acción de tutela en contra de providencias judiciales, el estudio de la subsidiariedad debe ser mucho más riguroso y exigente, sobre el particular, es preciso recordar que el examen de una decisión judicial también implica la observancia de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica[28]. 5.2.- En el sub judice la accionante alega que la orden relativa a abstenerse de iniciar cualquier obra en su predio fue extra petita y, por contera, contraria al principio de congruencia, puesto que, por la naturaleza del proceso, los jueces ordinarios estaban limitados a pronunciarse, exclusivamente, sobre la legalidad del acto demandado. 5.3.- Prima facie, considera la Sala que el cargo aludido no cumple con el requisito genérico de subsidiariedad, en razón a que Mercado Bonilla debió haber ventilado ese reproche a través del recurso extraordinario de revisión. En punto de lo anterior, se debe explicar que, en tratándose del desconocimiento del principio de congruencia, esta Corporación ha decantado que ello da lugar a una nulidad originada en la sentencia, de modo que procede el recurso extraordinario de revisión, al configurarse la causal consignada en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[29].

Así ha sido considerado desde el precedente judicial del 02 de febrero de 2016, radicado No. 11001-03-15-000-2015-02342-00, en el que la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado sostuvo: “(…) la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA –antes 6 del artículo 188 del C.C.A.–, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio (…)”[30]. 5.4.- Por lo anterior, si la intención es debatir que las accionadas se pronunciaron sobre algún aspecto que excedía su competencia, se debía acudir de manera preferente al recurso extraordinario de revisión para alcanzar la validez de los derechos que se alegan afectados[31].

Ello, a fin de que la acción de tutela no sea considerada como una instancia adicional, ni llegue a reemplazar aquellos recursos previstos por el legislador para el efecto. 5.5.- Adicionalmente, tampoco se acreditó una situación de gravedad e inminencia que haga procedente la solicitud de amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues los jueces naturales estimaron que la orden de abstenerse de llevar a cabo cualquier obra en el predio sí podía emitirse en ese tipo de procesos en razón al principio de lesividad y al restablecimiento del orden jurídico que se pretende proteger con ese medio de control. 5.6.- Así, se reitera que el cargo por violación directa de la Constitución no satisface el presupuesto de subsidiariedad, ya que, se itera, si se considera que las sentencias dictadas en el proceso se pronunciaron sobre algún aspecto de la litis que no podía resolverse en ellas, el recurso extraordinario de revisión es un medio procedente para elevar esa queja. 6.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por María Cecilia Mercado Bonilla, de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de Voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 ----------------------- [1] Obra escrito de tutela a folios 1-15 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 282D2D60A9A15198 18C0A82157E1F28B 8CDE839D87262EAA CAA7215F93ADFF8D. [2] Obra poder a folios 16-17 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 282D2D60A9A15198 18C0A82157E1F28B 8CDE839D87262EAA CAA7215F93ADFF8D. [3] Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 936064C3099AB1ED 396AF315B8921483 DB09582BA5BB5745 ED264C3C8BC83EC7. [4] Obra este hecho a folio 25 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 282D2D60A9A15198 18C0A82157E1F28B 8CDE839D87262EAA CAA7215F93ADFF8D. [5] Ibídem, folio 26. [6] Ibídem. [7] Ibídem, folio 27. [8] Ibídem. [9] Ibídem, folio 28. [10] Obran argumentos de la sentencia a folios 39-43 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 282D2D60A9A15198 18C0A82157E1F28B 8CDE839D87262EAA CAA7215F93ADFF8D. [11] Obran argumentos del recurso a folios 43-49 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 282D2D60A9A15198 18C0A82157E1F28B 8CDE839D87262EAA CAA7215F93ADFF8D. [12] Aunque en el recurso de apelación la accionante indicó que la notificación personal y la formulación de los recursos en contra del acto administrativo de la administración que negó su solicitud de licencia tuvieron lugar en el 2016, al revisar las pruebas allegadas se advierte que los recursos aludidos se interpusieron en documento del 17 de febrero de 2014 y no de 2016. [13] Obra sentencia a folios 24-72 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 282D2D60A9A15198 18C0A82157E1F28B 8CDE839D87262EAA CAA7215F93ADFF8D. [14] “Artículo 167.

(…) Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañarlas en copia del texto que las contenga. Con todo, no será necesario acompañar su copia, en el caso de que las normas de carácter local que se señalen infringidas se encuentren en el sitio web de la respectiva entidad, circunstancia que deberá ser manifestada en la demanda con indicación del sitio de internet correspondiente”. [15] Aunque la accionante expresó que esta censura también corresponde a un defecto sustantivo al haberse desconocido el artículo 167 del CPACA, lo cierto es que, por la forma en que se formuló el reproche sub examine y en atención a los argumentos del Tribunal convocado, el cual no le dio un alcance a la disposición referida diferente a la aducida por la parte actora, esta Sala estudiará el cargo únicamente como un defecto de naturaleza probatoria. [16] A folio 1 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 282D2D60A9A15198 18C0A82157E1F28B 8CDE839D87262EAA CAA7215F93ADFF8D. [17] De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [18] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [19] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. [20] Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. [21] Artículos 69, 72 y 167. [22] A folios 52-61 y del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 282D2D60A9A15198 18C0A82157E1F28B 8CDE839D87262EAA CAA7215F93ADFF8D. [23] Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. [24] Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. [25] “Artículo 86.

Numeral 3º. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. [26] “Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá:  1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aqu[e]lla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. [27] Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013. Al respecto, el alto Tribunal ha precisado que el perjuicio irremediable “se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen”.

Corte Constitucional, sentencia T-634 de 2006. Sobre las características del perjuicio irremediable, la Corte Constitucional, en sentencia T-1316 de 2011 señaló que este debe ser inminente o próximo a suceder, grave, que requiera de medidas urgentes para superar el daño y, por último, las medidas de protección deben ser impostergables. [28] Sentencia T-066 de 2019. [29] “Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)”. [30] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo – Sala Veintidós Especial de Decisión. Radicado No. 11001-03-15-000-2015-02342-00.

C.P. Alberto Yepes Barreiro. [31] Tratándose en el sub judice del recurso extraordinario de revisión, consignado en los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, la Corte Constitucional ha expuesto que este mecanismo judicial, prima facie, es un espacio de protección de derechos fundamentales y que su finalidad es revertir decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada al vulnerar la justicia material, donde su idoneidad y eficacia dependen de que el actor pueda “encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia dentro de alguna de las causales taxativas establecidas en el código correspondiente.

De lo contrario, no puede considerarse improcedente la tutela”. Sentencias C-649 de 2011 y SU-659 de 2015.