Radicación: 05001 23 33 000 2014 00198 02 (3357-2020) Demandante: Jaime Nanclares Vélez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá D. C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 050012333000201400198 02 Numero interno: 3357-2020 Demandante: Jaime Nanclares Vélez Demandado: Nación - Rama Judicial - DEAJ Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Bonificación por compensación (Decreto 610 De 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia expedida el día 27 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, en la cual se resolvió en forma desfavorable a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Jaime Nanclares Vélez se desempeñó en el cargo de Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, Sala Penal, desde el día 7 de septiembre de 19901 y hasta 20 de diciembre de 2006, fecha en la que se retiró del cargo. El 9 de mayo de 20132 el demandante presentó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, para solicitar la bonificación por compensación. El día 9 de julio de 2013 la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín le negó esa solicitud3, mediante la Resolución No. DESAJMR 13- 5604, notificada el 17 de julio de 20134. 1 Folios 28 a 31 2 Folio 47 a 49 nota: la fecha de radicación se extrae de la resolución N°DESAJMR 13- 5604 del 9 de julio de 2013. 3 Folios 50 a 52 4 Folio 53 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00028-02 (1310-2020) Demandante: Gloria Johanna Cuervo 2 El día 22 de julio de 2013 el apoderado del accionante5 presentó recurso de apelación contra esa decisión, el cual no fue resuelto Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial6.
El 23 de enero de 2014 Jaime Nanclares Vélez presentó una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en lo sucesivo la DEAJ)7, tendiente a declarar la nulidad de los actos administrativos que no accedieron a la petición del actor. A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó (i) condenar a la demandada a reconocer, reliquidar y pagar la diferencia entre el valor percibido y la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, es decir, el 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Cortes;
(ii) incluir en esa condena el 30% por concepto de prima especial de servicios; (iii) actualizar las sumas adeudadas, mes a mes, de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE); (iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de ley; y (v) condenar en costas a la parte demandada.
La demanda se interpuso luego de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la cual resultó fallida, en la audiencia celebrada el 11 de diciembre de 20138. 1.2. La contestación de la demanda Admitida la demanda el 21 de octubre de 2015, se ordenaron los traslados de ley9. La DEAJ, como entidad demandada, contesta la demanda y se opone a las pretensiones.
Anota que ella actuó de conformidad con el marco legal vigente. Agrega que mientras el demandante ejerció el cargo de magistrado del Tribunal Superior de Medellín, el Decreto 4040 del 2004 tenía vigencia, y fue sobre esta base que la entidad demandada liquidó y realizó pagos a su favor, pues en su calidad de autoridad administrativa no cuenta con la facultad de no cumplir las leyes.
Por último, la DEAJ solicita que se tenga en cuenta la prescripción trienal10. 1.3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, a través de sentencia del 27 de febrero de 2020, decidió el debate y dispuso lo siguiente:
PRIMERO: Se declara PROBADA la excepción de prescripción del derecho, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. 5 Folios 54 a 63, apoderado Dr. Álvaro Vélez Londoño 6 Folio 64 7 Folios 1 a 176 8 Folios 45 a 46 9 Folios 198 a 199 10 Folios 207 a 214 y folios 229-230 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00028-02 (1310-2020) Demandante: Gloria Johanna Cuervo 3 SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, SE NIEGAN las súplicas de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia11. 1.4. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual (i) reiteró los argumentos esgrimidos en la demanda, (ii) insistió en las sentencias de unificación que se desconocían y (iii) controvierte la existencia de la prescripción12.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA13 2.1. Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso14, el cual fue aceptado15.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces16, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 2.2. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Jaime Nanclares Vélez a la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Cortes? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo?, ¿aplica la prescripción sobre las diferencias reclamadas? 2.3.
La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente; en segundo lugar, se estudiará el marco normativo; en tercer lugar, se abordará el caso concreto. 11 Folios 314 a 328 12 Folios 332 a 347 13 La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”.
Bogotá, 2008. Asimismo, se tiene en cuenta el “Manual de Escritura Jurídica”, publicado en agosto de 2018 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 14 Folio 424 15 Folios 426 y 427 16 Folio 428 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00028-02 (1310-2020) Demandante: Gloria Johanna Cuervo 4 2.3.1. La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre17 de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional18. 2.3.2.
El marco normativo de la bonificación por compensación En primer lugar, es necesario estudiar la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional sobre la bonificación por compensación. Para ello se presenta a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de su evolución normativa y jurisprudencial: 17 Mediante Auto del 7 de octubre de 2019 se aclaró que se refiere es al mes de octubre de 2001. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, expediente N° 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (número interno 2204-2018), del 2 de septiembre de 2019.
Radicado: 25000-23-42-000-2017-00028-02 (1310-2020) Demandante: Gloria Johanna Cuervo 5 En segundo lugar, en cuanto a la prescripción de la bonificación por compensación, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, por haberse presentado un derecho de petición por parte del servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. Hay que recordar que la prescripción trienal está consagrada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 196819 y en el artículo 102 del Decreto 1848 de 196920, que disponen: “Las acciones estipuladas en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible”.
Contempla la misma normativa que el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. En tercer lugar, el Decreto 610 de 1998, del día 26 de marzo de 1998, Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, dispone en su artículo primero: ARTÍCULO 1º.
Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2º del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura. 19 “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”.
Artículo 41º.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 20 “Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968”.
Artículo 102.- Prescripción de acciones. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.
Radicado: 25000-23-42-000-2017-00028-02 (1310-2020) Demandante: Gloria Johanna Cuervo 6 La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes.
Destáquese cómo, según el inciso primero de esta norma, la bonificación por compensación es “sumada a la prima especial de servicios”, de manera que es compatible con ésta. Sin embargo, de conformidad con el inciso segundo, la bonificación por compensación de los magistrados opera “en los mismos términos de la prima especial de servicios”, o sea que será considerada como “factor salarial para efectos de determinar las pensiones”, lo que significa que la bonificación por compensación tiene el mismo efecto que la prima especial21.
Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de unificación citada, sumadas la bonificación por compensación y la prima especial de servicios, en ningún caso pueden superar el techo del 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte (recuérdese que un magistrado de Alta Corte tiene derecho al mismo régimen salarial y prestacional de un parlamentario, incluido el auxilio de cesantía).
En cuarto lugar, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998. En quinto lugar, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional22. 2.3.3.
El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Jaime Nanclares Vélez: - Que trabajó como Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, Sala Penal, a partir del 7 de septiembre de 1990 y hasta 20 de diciembre de 200623. 21 La Corte Constitucional declaró exequibles las frases "sin carácter salarial" de los artículos 14 y 15 de la ley 4a. de 1992.
Dijo la Corte que “el considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores”. Ver sentencia C-279 de 1996. 22 Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995. 23 Folios 28 a 30 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00028-02 (1310-2020) Demandante: Gloria Johanna Cuervo 7 - Que percibió como remuneración, según afirma en la demanda, el 70% de lo que devengaban los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004. - Que el día 9 de mayo de 2013 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Jaime Nanclares Vélez tendría derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, en su calidad de Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, Sala Penal.
Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. En cuanto a la prescripción, ella fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el día 9 de mayo de 2013, o sea que los tres años hacia atrás se remontarían hasta el 9 de mayo de 2010.
Pero en ese año 2010 estaba vigente el Decreto 4040 de 2004, durante el cual no corría la prescripción, como se anotó en la jurisprudencia citada, ya que el derecho no era exigible debido a la dualidad de regímenes. La Sala se permite recordar que el Decreto 4040 es del día 3 de diciembre de 2004 (y su vigencia empezó al día siguiente, 4 de diciembre), y que fue anulado por sentencia ejecutoriada el 28 de enero de 2012, de suerte que durante ese largo período de gracia (7 años, 1 mes y 25 días) no corrió la prescripción. Esa extensión del término de prescripción también encuentra soporte en el principio de favorabilidad de los derechos del trabajador, de que trata el art. 53 de la Constitución. Ahora bien, en primer término, al terminarse el período de gracia el 28 de enero de 2012, a partir de ese día recomenzó el normal conteo del término de la prescripción trienal.
Y como el derecho de petición se presentó el día 9 de mayo de 2013, fecha en que se interrumpió la prescripción, hasta ahí transcurrió 1 año, 3 meses y 12 días (3 días de enero: entre el 28 y el 31; más 9 días de mayo = 12 días). En segundo término, la prescripción laboral es de tres años, o sea 36 meses, plazo al cual habrá que descontarle 1 año, 3 meses y 12 días, que equivalen a 15 meses (1 año más 3 meses) y 12 días.
Eso significa que el plazo de prescripción es el saldo, lo que arroja un término de 20 meses (1 año más 8 meses) y 18 días. En tercer término, Jaime Nanclares Vélez se retiró de la rama judicial el día 20 de diciembre de 2006, fecha a partir de la cual habrá que empezar a contar hacia atrás el saldo de la prescripción, o sea los 20 meses y 18 días, lo que conduce hasta el día 2 de abril de 2005.
Radicado: 25000-23-42-000-2017-00028-02 (1310-2020) Demandante: Gloria Johanna Cuervo 8 De otro lado, Jaime Nanclares Vélez tendría derecho a la prima especial de servicios del 30%, de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992. Sin embargo, como se anotó, si bien el Decreto 610 de 1998 dispuso que la bonificación por compensación será “sumada” a la prima especial de servicios, esa adición no puede exceder el 80% de la cifra que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte.
Tema diferente es la liquidación mes a mes de los salarios y prestaciones sociales por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ), la cual debe poner cuidado en gestionar los códigos y conceptos pertinentes de los respectivos rubros presupuestales. Como consecuencia de lo anterior, esta Sala revocará la sentencia apelada y en su lugar se accederá a las pretensiones de la demanda, lo que significa que la demandada deberá pagar la diferencia entre el 70% y el 80%, es decir el pago del 10% restante, hasta completar el 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de Alta Corte, incluidas las cesantías, desde el día 2 de abril de 2005 hasta el 20 de diciembre de 2006.
Las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha en que empezó a causarse. Por último, esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal por parte de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicado: 25000-23-42-000-2017-00028-02 (1310-2020) Demandante: Gloria Johanna Cuervo 9 FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 27 de febrero de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las suplicas de la demanda.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución DESAJMR13-5604 del 9 julio de 2013 y del acto ficto o presunto derivado de la no contestación del recurso de apelación, por medio de los cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación a favor de Jaime Nanclares Vélez.
TERCERO: Condénese a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar al demandante Jaime Nanclares Vélez la bonificación por compensación, de que trata el Decreto 610 de 1998, desde el día 2 de abril de 2005 hasta el 20 de diciembre de 2006, con los correspondientes reajustes, de conformidad con lo dispuesto en esta sentencia.
CUARTO: Ordenar a la parte demandada que cumpla esta sentencia en los términos previstos en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA.
QUINTO: Ordenar realizar los descuentos de ley para seguridad social, respecto de las diferencias no cotizadas.
SEXTO: Sin condena en costas.
SÉPTIMO: Ordenar que, una vez ejecutoriado este fallo, se expidan las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso, se registre la decisión en la plataforma SAMAI y se devuelva el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.