Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., ocho (8) de julio de dos mil veintidós (2022) Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionante: AZUCENA BÁEZ SOLANO Y OTROS Accionados: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO – SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO – los actores disponen de otro medio de defensa judicial para la salvaguarda de los derechos fundamentales que aducen transgredidos y no demostraron la ocurrencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez constitucional como mecanismo transitorio Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la apoderada judicial de la parte actora en contra de la sentencia de 12 de mayo de 2022, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.

Los ciudadanos Azucena Báez Solano, Hercilia Báez Solano, Eugenia Báez Solano, Alba Luz Báez Solano, Martha Báez Solano y Janeth Báez Solano, a través de apoderada judicial, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, al trabajo y a los principios de favorabilidad y de prevalencia del derecho sustancial, los cuales estimaron vulnerados por los aquí accionados, con ocasión de: (i) la mora judicial en la que presuntamente incurrió la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el trámite del recurso de queja promovido dentro del proceso ejecutivo número 68001-3333-004-2015- 00252-01;

(ii) el defecto procedimental absoluto y el desconocimiento del precedente en el que se incurrió en los autos de 6 de febrero de 20191 y de 11 de junio de 20192, proferidos, respectivamente, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de Santander, y (iii) la medida cautelar de embargo del inmueble N° 300-2706, decretada por la UGPP en el proceso de cobro coactivo adelantado en contra del señor Álvaro Báez Cabrera. 1 A través del cual se modifica la liquidación del crédito. 2 A través del cual se rechaza el recurso de apelación promovido contra el auto de 6 de febrero de 2019. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestaron que fungen como sucesores procesales del señor Álvaro Báez Cabrera, hoy occiso, dentro del proceso ejecutivo No. 68001-3333-004-2015- 00252-01. 2.2.

Comentaron que, mediante sentencia de 17 de febrero de 2012, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento Nº 68001-33-31-004-2011-00013-00, presentada por el señor Álvaro Báez Cabrera y, en consecuencia, le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión del demandante teniendo en cuenta «la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios y que corresponde a sueldo básico, 1/12 parte prima de navidad, 1/12 prima de vacaciones, 1/12 parte de bonificación por servicios y 1/12 parte de prima de servicios, efectiva a partir del 01 de abril de 2020, (…) reajuste que deberá actualizarse con los incrementos de ley y con la indexación en la forma como se indica en la parte motiva de este proveído». 2.3.

Señalaron que la sentencia de primera instancia fue confirmada, a través de fallo de 17 de julio de 2014, por el Tribunal Administrativo de Santander. 2.4. Adujeron que el hoy occiso promovió demanda ejecutiva en contra de la UGPP por el incumplimiento de los fallos de 17 de febrero de 2012 y de 17 de julio de 2014. 2.5. Indicaron que, a través de auto de 15 de febrero de 2016, se ordenó seguir adelante con la ejecución. 2.6.

Expusieron que, mediante auto de 6 de febrero de 2019, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga modificó la liquidación del crédito presentada por el demandante y, en su lugar, dispuso que la UGPP había pagado en exceso al ejecutante la suma de $5.936.988. 2.7. Manifestaron que, en contra de la decisión anterior, promovieron recurso de apelación, el cual fue rechazado por el Tribunal Administrativo de Santander a través del auto de 11 de junio de 2019. 2.8.

Expusieron que, en contra del auto de 11 de junio de 2019, presentaron recurso de queja, el cual le fue repartido a la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, y que desde el 20 de enero de 2020 se encontraba al despacho, pendiente de resolverse. 2.9. Indicaron que, con base en el auto de 6 de febrero de 2019, la UGPP expidió la Resolución No. 030148 del 7 de octubre de 2019, mediante la cual ordenó a la 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros Subdirección de Cobranzas iniciar las acciones de cobro coactivo al señor Álvaro Báez Cabrera, por el pago de lo no debido. 2.10.

Señalaron que contra la resolución anterior el señor Álvaro Báez Cabrera presentó los recursos de reposición y de apelación. Sin embargo, a través de la Resolución N° RDP 003157 de 5 de febrero de 2020, la UGPP negó el recurso de reposición y rechazó el recurso de apelación. 2.11. Señalaron que el señor Álvaro Báez Cabrera falleció el 13 de septiembre de 2021. 2.12.

Manifestaron que, en el trámite del proceso de sucesión, tuvieron conocimiento de que la UGPP inscribió medida de embargo y secuestro sobre el 50% del inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 300-2706, ubicado en la calle 100 # 32 -34 del municipio de Bucaramanga. 2.13. Con base en todo lo anterior señalaron, en síntesis, que las entidades demandadas habían vulnerado sus derechos fundamentales porque: (i) El Consejo de Estado – Sección Segunda - Subsección B ha incurrido en mora judicial en el trámite y resolución del recurso de queja, el cual se encuentra al despacho desde hace dos años y seis meses.

(ii) El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander incurrieron en un defecto procedimental absoluto y en un desconocimiento del precedente, toda vez que en el auto de 6 de febrero de 2019 no se tuvo en cuenta los fallos que ordenaron la reliquidación de la pensión del señor Báez Cabrera, y en el auto de 11 de junio de 2019 no se consideró que en contra del auto que resuelve la liquidación del crédito sí procede recurso de apelación, en virtud de lo previsto en el Código General del Proceso.

(iii) Finalmente, y en cuanto a la UGPP, indicaron que dicha entidad actuó en forma arbitraria al «iniciar PROCESO DE COBRO COACTIVO en contra del anciano y enfermo demandante, a embargar su inmueble, sin esperar la decisión del recurso de queja por parte del despacho judicial aquí accionado, sin darle la posibilidad a la parte actora de ejercer derecho de defensa y contradicción, sin tener en cuenta lo preceptuado en el artículo 164 numeral 1 literal C del CPACA que Dispone que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, pues la suma de dinero a las que alude la UGPP corresponde a pagos de mesadas pensionales reliquidadas que se le cancelaron al ahora causante el 25 de septiembre de 2017, hace más de CUATRO (4) AÑOS, antes que se produjera el auto que modifico [sic] la liquidación del crédito el que fue emitido el día 6 de febrero de 2019». 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros III.

PRETENSIONES 3. El extremo accionante formuló las siguientes pretensiones: […] PRIMERA. Tutelar el DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO en conexidad con el DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES, DERECHO AL TRABAJO POR RESPETO A LOS DERECHOS LABORALES ADQUIRIDOS Y RECONOCIDOS EN SENTENCIA JUDICIAL, AL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN LA INTERPRETACION Y APLICACIÓN DE NORMAS LABORALES, al PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL PROCESAL y AL DERECHO DE PROPIEDAD de las demandantes en condición de terceras perjudicadas y SUCESORAS PROCESALES del demandante ahora causante ALVARO BAEZ CABRERA (Q. e. p. d) en el PROCESO EJECUTIVO que se tramita en contra de la UGPP - radicado con el número 68001-3331-004-2015-00252-01 ante la SECCION SEGUNDA – SUBSECCION B - SCA – CONSEJO DE ESTADO – Consejero Ponente Dr. CARMELO PERDOMO CUETER.

SEGUNDA. En consecuencia, se ordene a la SECCION SEGUNDA – SUBSECCION B – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO del CONSEJO DE ESTADO a través de su Consejero Ponente Dr. CARMELO PERDOMO CUETER que en el improrrogable termino de 48 horas siguientes a la notificación del fallo que decida esta acción de tutela decida el RECURSO DE QUEJA interpuesto por la parte actora dentro del Proceso Ejecutivo que se tramita en contra de la UGPP - radicado con el número 68001-3331-004-2015- 00252-01 ante ese despacho judicial, declarando mal denegado por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte actora contra el auto que modifica de oficio la liquidación del crédito de fecha 6 de febrero de 2019 proferido por el JUEZ 4 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA.

TERCERA. Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, que en el término improrrogable de 48 horas siguientes a la notificación del auto que resuelve el recurso de queja por parte de la SECCION SEGUNDA – SUBSECCION B – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO del CONSEJO DE ESTADO, admita el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en el Proceso Ejecutivo que se tramita contra la UGPP – radicado con el número 68001-3331-004-2015- 00252-01 y proceda a decidirlo revocando la decisión del JUZGADO 4 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA contenida en el auto de fecha 6 de febrero de 2019, y en su lugar disponer lo siguiente: (…) CUARTA.

En SUBSIDIO DE LO ANTERIOR y en caso de que no se acojan las anteriores pretensiones, solicito SE DEJE SIN EFECTO el auto de fecha 6 de febrero de 2019 proferido por el JUZGADO 4 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, dentro del Proceso Ejecutivo tramitado en contra de la UGPP - radicado con el número 68001-3331-004-2015-00252- 00 y en su lugar ordenar al JUZGADO 4 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, que en el improrrogable termino de 48 siguientes a la notificación del fallo judicial que decida esta Acción de Tutela, profiera providencia de reemplazo en la que disponga: (…) QUINTA.

En todo caso, ORDENAR A LA DEMANDADA UGPP: 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros a)-. Dejar sin efecto las Resoluciones números RDP 030148 del 7 de octubre de 2019 y RDP 003157 del 5 de febrero de 2020. b)-. DEJAR SIN EFECTO Y SUSPENDER el proceso de cobro coactivo iniciado irregularmente contra el ahora causante ALVARO BAEZ CABRERA. c)-.

LEVANTAR LA MEDIDA DE EMBARGO que irregularmente se decretó sobre el cincuenta por ciento (50%) del inmueble distinguido con el número de matrícula inmobiliaria 300 – 2746 ubicado la calle 100 # 32 -34 Barrio La Libertad ciudad de Bucaramanga que está registrado como de propiedad del ahora causante ALVARO BAEZ CABRERA. SEXTA. Las demás medidas que su despacho considere necesarias para lograr la protección efectiva de los derechos fundamentales de la parte accionante. […].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. La Sección Cuarta de esta Corporación, a través del consejero a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 25 de febrero de 2022, adicionado a través de providencia de 29 de marzo de 2022, admitió la presente acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, del Tribunal Administrativo de Santander y de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

V. INTERVENCIONES 5. Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas, se produjeron las siguientes intervenciones: 5.1. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, por conducto del consejero sustanciador, rindió informe en el que señaló: […] el 20 de enero de 2020 ingresó dicho proceso al despacho por reparto y en la hora actual está pendiente de decidir lo que en derecho corresponda.

Asimismo, se advierte que se encuentran pendientes de decisión otros recursos de queja formulados con anterioridad al mencionado y no es dable que a través de la acción de tutela se pretenda desconocer el orden de los turnos asignados de acuerdo con la fecha de ingreso al despacho, además de los otros asuntos ordinarios más antiguos en etapa de instrucción. De igual modo, cabe aclarar que si bien es cierto que todas las demandas incoadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa merecen especial atención, también lo es que tienen prelación legal las de hábeas corpus y las de tutela (primera instancia, impugnaciones y desacatos) que aquí se tramitan, lo que da lugar a la congestión en el trámite de los expedientes ordinarios del Código Contencioso Administrativo (CCA) y CPACA1 (medios de control de nulidad por inconstitucionalidad, nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho [única instancia y apelaciones de autos y sentencias], recurso extraordinario de revisión [subsección y salas especiales], pérdidas de investidura [única instancia y apelación sentencia], conflictos de competencia, impedimentos de magistrados de tribunales y consejeros de Estado, recurso 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros extraordinario de unificación de jurisprudencia, extensión y unificación de la jurisprudencia, recursos de queja y súplica, y ejecutivos [única instancia y apelación de autos y sentencias]) […]. 5.2.

El Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga rindió informe en que solicita que se desvincule de la presente acción de tutela, ya que la razón por la que se modificó la liquidación del crédito obedeció a lo siguiente: […] [L]a parte demandante manifiesta su inconformidad con la liquidación realizada por este Despacho al señalar que no se tuvo en cuenta el “sueldo de vacaciones” como factor salarial, sin embargo, es imperioso aclararle que el mismo no fue incluido en la sentencia de fecha 17 de febrero de 2012 la cual allega como como titulo ejecutivo, y es en razón a ello que la liquidación debió modificarse por el Despacho, pues de lo contrario el Despacho no estaría respetando la seguridad jurídica de los fallos judiciales […]. 5.3.

La UGPP, a través de su apoderado judicial, rindió informe en el que planteó las siguientes conclusiones: […] Las decisiones tomadas por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER y el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, fueron acertadas, por cuanto no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario las mismas se ajustaron al ordenamiento legal. • La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto. • No es posible dejar sin efectos el acto administrativo No. RDP 030148 del 07 de octubre de 2019 por medio del cual se determinan unos mayores valores recibidos, por concepto de valores pensionales, y se ordena el pago de un mayor valor de conformidad con la liquidación practicada por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA el 06 de febrero de 2019 • El hecho que el causante en su momento hubiere cobrado dineros sin tener derecho a ellos, da lugar a la aplicación de lo consagrado en el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, donde se señala que media un deber de recaudo en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, como Entidad pública de que trata el artículo 104 ibídem, quedando revestida de la prerrogativa de cobro coactivo. • Se evidencia que, al causante, en su momento se le pagaron unos dineros, sin tener derecho a ellos, afectando de manera directa la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional. • Que frente a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, queda desvirtuado la existencia de perjuicio irremediable. […] 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros VI.

FALLO IMPUGNADO 6. La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante sentencia de 12 de mayo de 2022, de un lado, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de los accionantes por la presunta mora judicial en la que habría incurrido la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el trámite del recurso de queja.

De otra parte, declaró improcedente la presente acción de tutela respecto de la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes en relación con la UGPP, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander. 7. En cuanto a la carencia actual de objeto por hecho superado, en el fallo tutela se señaló lo siguiente: […] 3.3.1.

Conforme con lo registrado en el aplicativo Samai, la Sala advierte lo siguiente: (…) (iv) Por último, se observa que, por auto del 5 de mayo de 2022, se resolvió el recurso de queja formulado por la parte ejecutante en el proceso ejecutivo, que fue notificado a las partes por estado del 9 de mayo siguiente. 3.4. A juicio de la Sala, se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto desapareció la circunstancia de hecho que sustentaba una de las pretensiones de la demanda de tutela, esto es, la falta de decisión del recurso de queja en el proceso ejecutivo 68001333300420150025201 […]. 8.

En relación con la improcedencia de la presente acción de tutela respecto de la UGPP, del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga y del Tribunal Administrativo de Santander, en el fallo de primera instancia se señaló lo siguiente: […] 4.2. En primer lugar, la Sala advierte que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad respecto de las inconformidades propuestas por las demandantes contra los autos del 6 de febrero de 2019 y 11 de junio de 2018, mediante los cuales el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, que decidieron modificar la liquidación del crédito y rechazar por improcedente el recurso de apelación contra la anterior decisión, respectivamente, en el trámite del proceso ejecutivo 68001333300420150025201, al existir otro medio judicial en trámite. 4.2.1.

En efecto, de conformidad con lo informado por las demandantes y según el reporte del sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial, ya se decidió el recurso de queja presentado por la parte actora, por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el que se determinó que había sido mal denegado el recurso de apelación contra el auto que modificó la liquidación del crédito.

Luego, lo procedente será que el Tribunal Administrativo de Santander resuelva 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros de fondo el recurso de apelación. Es decir, el proceso ejecutivo no ha finalizado y esto, en principio, impide que el juez de tutela intervenga, ya que, se insiste, existe un medio judicial en trámite, en el que precisamente está en discusión las inconformidades propuestas en el escrito de tutela. 4.3.

Ahora bien, respecto de las actuaciones de la UGPP, la Sala tampoco encontró acreditado el requisito de subsidiariedad por las siguientes razones: (…) 4.3.3. A juicio de la Sala, la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, pues, en los términos del artículo 138 de la Ley 1437 de 20115, las demandantes pudieron ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que determinaron el mayor valor adeudado y decretaron las medidas cautelares en el proceso de cobro coactivo.

Se trata de un mecanismo idóneo y eficaz, pues que junto con la respectiva demanda, pudo pedirse el decreto de medidas cautelares, como lo sería la suspensión provisional. (…) 4.3.4. Además, no puede desconocerse que el propio proceso de cobro coactivo establece oportunidades para que las demandantes puedan ejercer los derechos de defensa y contradicción, como proponer excepciones, presentar recursos, entre otros.

Incluso, pueden ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que se hayan dictado en dicho proceso, en los términos previstos en la ley y la jurisprudencia […]. VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 9. La apoderada judicial de los accionantes impugnó la decisión de primera instancia por las siguientes razones: 10. Indicó que la UGPP no había notificado «NI EN VIDA DEL AHORA CAUSANTE ALVARO BAEZ CABRERA (Q. E. P. D) NI A LA FECHA EN QUE SE INTERPONE EL PRESENTE RECURSO O IMPUGNACIÓN, ninguna RESOLUCION, ACTO ADMINISTRATIVO O ACTUACION PROFERIDA DENTRO DEL SUPUESTO “PROCESO DE COBRO COACTIVO” iniciado en su contra, NI DESPUES DE SU FALLECIMIENTO A SUS HIJAS Y HEREDERAS».

Y que debido a esto habían acudido a la acción de tutela. 11. En consonancia con lo anterior señaló que: «no pude exigirse a mis poderdantes que agoten acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos proferidos en proceso de cobro coactivo, si la UGPP NUNCA HA NOTIFICADO ni comunicado ninguna decisión, acto administrativo, resolución o actuación, ni al causante ALVARO BAEZ CABRERA cuando todavía vivía, ni después de su fallecimiento a sus hijas y herederas, como herederas y terceras afectadas por ser propietarias del cincuenta por ciento (50%)». 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros 12.

Igualmente adujo que a la luz del numeral 1° literal C del artículo 164 del CPACA se tiene que: «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 13. Adicionalmente indica lo siguiente: […] Las resoluciones expedidas por la UGPP que declararon deudor al señor ALVARO BAEZ CABRERA (Q. e. p. d), y que resolvieron los recursos interpuestos, NO fueron demandados ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, porque ya el demandante había agotado un PROCESO DE ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO que demoro más de CUATRO (4) AÑOS, desde que fue interpuesta la demanda en el año 2011 hasta el año 2014 en que se profirió la sentencia de segunda instancia, proceso en el cual se ordenó a CAJANAL EICE ahora UGPP, en la sentencias judiciales proferidas, reliquidar la pension [sic] de jubilación del demandante con inclusión de “todos” los factores salariales devengados en su último año de servicios y pagar los intereses de mora en los términos establecidos en el artículo 177 y 178 del CCA, es decir desde el día siguiente de la fecha de ejecutoria de la sentencia hasta el día en que se verifique el pago total de la obligación, orden judicial que la UGPP nunca ha obedecido.

Razón por la cual se inició el correspondiente PROCESO EJECUTIVO de que da cuenta la referencia, desde el año 2015 y el cual ya tiene una duración de SIETE (7) AÑOS, (al 2022), sin que a la fecha la UGPP haya cumplido a cabalidad la orden judicial, desobediencia que se materializa en la resoluciones que lo declaran ilegalmente deudor de esa entidad.

Por ello no es justo ni razonable, como lo exige el fallo de tutela de primera instancia aquí impugnado, volver a tramitar un proceso de esta naturaleza que tiene un duración aproximada de “mínimo” CUATRO (4) AÑOS y exigirle a las accionantes y al entonces demandante, para esa época, (2020) persona de la tercera edad, de 85 años, con graves problemas de salud, que había padecido un ataque de trombosis que lo dejo semiparalizado, instaurar otro proceso de la misma naturaleza y con el mismo fin para el cual ya se había tramitado la ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO en contra de la UGPP, que en ultimas es declarar la nulidad de tales actos por desconocimiento de la orden judicial contenida en la sentencia base de ejecución que dio origen al proceso ejecutivo antes descrito.

Eso sin contar, como ya se ha dicho insistentemente, (hechos números 42, 43 y 44 de la demanda de tutela), que en vida del demandante NUNCA le fueron notificados por parte de la UGPP los actos administrativos proferidos en el supuesto proceso de cobro coactivo para que éste ejerciera derecho de defensa, ni a las aquí demandantes como terceras afectadas por dicha medida cautelar al ser propietarias del otro 50% del inmueble […]. 14.

En cuanto a la configuración de un perjuicio irremediable en el sub examine, la parte actora se limitó a señalar lo siguiente: «[n]o es irremediable que la parte aquí accionante se vea obligada a cancelar a la UGPP una suma de dinero que no debe, ni el causante ni sus herederas y que le exijan que la única forma de que le levanten el embargo es que paguen algo que no deben y dada la pública y conocida arbitrariedad de la UGPP en sus actuaciones por parte de nosotros los 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros abogados litigantes, mis poderdantes se ven expuestas a que se someta a remate el inmueble del cual son propietarias y la mitad del mismo sea adjudicado a un tercero, por el proceder arbitrario, Abusivo e ilegal de los funcionarios de la UGPP». 15.

Por último, puso de relieve que la decisión de la UGPP de embargar el 50% del inmueble N° 300-2706 afectaba el derecho a la propiedad de los accionantes y reiteró que, a la luz del numeral 1° del literal C del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, «NO hay lugar a recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe, máxime cuando se trata de pagos de mesadas pensionales reliquidadas canceladas al ahora causante en septiembre de 2017». 16.

Con base en lo anterior solicitó que se revocara el ordinal segundo del fallo de 12 de mayo de 2022 y que, en su lugar, se acceda a la pretensión quinta de la acción de tutela en la que se solicita lo siguiente: i) que se dejen sin efectos las resoluciones Nº RDP 030148 de 7 de octubre de 2019 y RDP 003157 de 5 de febrero de 2020; ii) que se deje sin efectos el proceso de cobro coactivo, y iii) que se levante la medida cautelar de embargo que recae sobre el 50% del inmueble No. 300-2706.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia 17. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, en virtud de lo previsto en el artìculo 31 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19913, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20214 y en armonía con el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, respecto de la distribución de negocios al interior de las secciones del Consejo de Estado.

VIII.2. Cuestión previa 18. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional, por cuanto carece de legitimación en la causa por pasiva para comparecer. 19. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 2006, señaló: […] La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. 3 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 4 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]. 20.

En este contexto, la Sala considera que la autoridad judicial accionada al haber proferido la decisión que motivó el presente mecanismo de amparo sí le asiste interés en los resultados de esta controversia. 21. Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala resolverá negar la solicitud de desvinculación promovida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga.

VI.3. Problemas jurídicos 22. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado5, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. b) Si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por los actores por las razones expuestas en los hechos de la presente acción de tutela. 23.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: i) la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de contenido particular, para posteriormente proceder a ii) resolver el caso concreto. VIII.4. Procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos 24.

Sobre el particular, la Sala advierte que, de conformidad con lo establecido por el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, relativo a la subsidiaridad de la acción de tutela, por regla general, ésta no procede para controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, toda vez que el legislador previó como mecanismo de defensa judicial para desvirtuar su legalidad, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, en su defecto, la acción de nulidad. 5 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros 25.

En ese sentido, la jurisprudencia6 de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en expresar que: […] En principio, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos de contenido particular y concreto, ya que para controvertir estos actos el juez natural es la jurisdicción contenciosa administrativa, instancia en la cual los afectados pueden hacer uso de dos mecanismos de defensa.

De un lado, en ejercicio del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, se puede interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, según el artículo 152, numeral 2° del mismo código, en caso de que sea manifiesta la infracción de una de las disposiciones invocadas, también se puede solicitar la suspensión provisional del acto administrativo demandado.

De otro lado, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo dispone que toda persona podrá solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos cuando quebranten las normas en que deberían fundarse, hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió […]. 26.

Asimismo, la jurisprudencia ha reconocido que, en algunas circunstancias especiales, procede la acción de tutela contra actos administrativos, siempre que se reúnan las siguientes condiciones: i) se esté en presencia de una vulneración de derechos fundamentales, y ii) que, como consecuencia de lo anterior, exista peligro de ocurrencia de un perjuicio irremediable, con lo que el amparo procedería como mecanismo transitorio. 27.

En ese sentido, en sentencia T-514 de 2003, la Corte Constitucional determinó: […] La Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa;

(ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo […].

(Se destaca) 28. Así las cosas, en principio la acción de tutela resulta improcedente para controvertir la legalidad de actos administrativos, a menos de que esté en juego la vulneración de derechos fundamentales y se busque evitar la ocurrencia de un 6 Corte Constitucional. Sentencia T-956 de 2011. M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros perjuicio irremediable, caso en el cual, procedería el amparo de manera transitoria.

VIII.5. Caso concreto 29. Los ciudadanos Azucena Báez Solano, Hercilia Báez Solano, Eugenia Báez Solano, Alba Luz Báez Solano, Martha Báez Solano y Janeth Báez Solano, a través de apoderada judicial, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, al trabajo y a los principios de favorabilidad y de prevalencia del derecho sustancial, los cuales estimaron vulnerados por los aquí accionados, con ocasión de: (i) la mora judicial en la que presuntamente incurrió la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el trámite del recurso de queja promovido dentro del proceso ejecutivo número 68001-3333-004-2015- 00252-01;

(ii) el defecto procedimental absoluto y el desconocimiento del precedente en el que se incurrió en los autos de 6 de febrero de 20197 y de 11 de junio de 20198, proferidos, respectivamente, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de Santander, y (iii) la medida cautelar de embargo del inmueble N° 300-2706, decretada por la UGPP en el proceso de cobro coactivo adelantado en contra del señor Álvaro Báez Cabrera. 30.

En el fallo de primera instancia se declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la presunta mora judicial en la que incurrió Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en tanto que en el trámite de la presente acción de tutela se resolvió el recurso aludido y se notificó la decisión a las partes. 31.

Además, en la misma providencia se declaró improcedente la presente acción de amparo respecto del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga y del Tribunal Administrativo de Santander porque el proceso ejecutivo Nº 68001-3333-004-2015- 00252-01 se encontraba en trámite. 32. Por último, y en relación con la UGPP, se señaló que los demandantes contaban con otros medios de defensa, como lo era el medio de control de nulidad y restablecimiento, a través de la cual podían controvertir las decisiones adoptadas por la administración en el marco del proceso de cobro coactivo. 33.

En el escrito de impugnación la parte actora únicamente expuso su inconformidad respecto de la improcedencia de la presente acción, para controvertir los actos administrativos proferidos por la UGPP en el marco del proceso de cobro coactivo. 7 A través del cual se modifica la liquidación del crédito. 8 A través del cual se rechaza el recurso de apelación promovido contra el auto de 6 de febrero de 2019. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros 34.

Por este motivo, la Sala solo analizará si esta acción constitucional resulta procedente para controvertir los actos administrativos proferidos por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP en el proceso de cobro coactivo. VI.5.2. Improcedencia de las acciones de tutela de la referencia por desconocer el requisito de subsidiariedad 35.

Los actores solicitaron en su escrito de tutela y de impugnación que se deje sin efectos las resoluciones No. RDP 030148 de 7 de octubre de 2019 y RDP 003157 de 5 de febrero de 2020, a través de las cuales se declara deudor al hoy occiso Álvaro Báez Cabrera, y los demás actos administrativos que se hayan proferido dentro del proceso de cobro coactivo que lleva a cabo la UGPP.

Como consecuencia de lo anterior, solicitaron que se ordene levantar la medida cautelar de embargo decretada por la UGPP sobre el 50% del inmueble No. 300-2706, que era de propiedad del occiso. 36. Los principales argumentos por los que los actores consideran que sí se satisface el requisito de subsidiariedad en el sub examine son los siguientes: 36.1.

No era posible acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento porque no han sido notificados de ningún acto administrativo dentro del proceso de cobro coactivo. 36.2. El medio de control ordinario era ineficaz e ineficiente para proteger su derecho fundamental a la propiedad por la duración de los procesos ordinarios. 36.3.

Y, por último, indicaron que no era razonable exigirles acudir por segunda ocasión al medio de control de nulidad y restablecimiento, cuando el señor Álvaro Báez Cabrera cumplió con dicha carga, para que se declarara la nulidad de los actos administrativos que liquidaron en forma incorrecta su mesada pensional. 37. Sea lo primero señalar que ninguno de los argumentos de los actores tiene la vocación de acreditar que en el sub judice se encuentra acreditado el cumplimiento del requisito de subsidiariedad. 38.

En cuanto a la supuesta falta de notificación de los actos administrativos proferidos por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en el marco del proceso de cobro coactivo y especialmente las medidas cautelares decretadas, la Sala destaca que el ejercicio de la facultad de cobro coactivo es un procedimiento administrativo que se encuentra reglado en los artículos 98, 99, 100 y 101 del CPACA, y en los artículos 823 y s.s. del Estatuto Tributario. 39.

Conforme con las normas en cuestión, se tiene que la administración a través del funcionario competente «producirá el mandamiento de pago ordenando la 15 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros cancelación de las obligaciones pendientes más los intereses respectivos». Este acto administrativo debe ser notificado al deudor, quien dentro de los quince días siguientes a la notificación del mandamiento de pago podrá pagar la obligación o proponer excepciones, tal como lo señala el artículo 830 del Estatuto Tributario: […] Dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del mandamiento de pago, el deudor deberá cancelar el monto de la deuda con sus respectivos intereses.

Dentro del mismo término, podrán proponerse mediante escrito las excepciones contempladas en el artículo siguiente […]. 40. Aunado a lo anterior, el artículo 101 del CPACA dispone que: «serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…) los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito». 41.

Todo lo anterior le permite a la Sala concluir que los actores sí cuentan con un medio de defensa dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo. En este contexto, se advierte que los actores tienen la facultad de hacerse parte dentro del procedimiento administrativo en cuestión y proponer excepciones en los términos del artículo 830 del Estatuto Tributario. 42.

Así las cosas, se destaca que de ser cierta la afirmación de los accionantes relacionada con que no han sido notificados de ninguna decisión dentro del proceso de cobro coactivo, lo que les corresponde es notificarse de las decisiones adoptadas por la UGPP y ejercer su derecho a la defensa dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo. 43.

Por último, y en caso de que los actores no estén de acuerdo con el acto administrativo que resuelva las excepciones y ordene seguir adelante con la ejecución, cuentan con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que esta decida si dichos actos administrativos deben ser anulados. 44.

Lo mismo ocurre con la solicitud de dejar sin efectos las resoluciones RDP 030148 de 7 de octubre de 2019 y RDP 003157 de 5 de febrero de 2020, a través de las cuales se constituyó como deudor al señor Álvaro Báez Cabrera. Sobre estos actos administrativos, vale la pena aclarar que le fueron notificados al occiso y este presentó los recursos en contra de tales decisiones. 45.

Ahora bien, los recursos presentados por el occiso fueron decididos en forma negativa, por lo que lo procedente respecto de dichas resoluciones era acudir a la acción nulidad y restablecimiento del derecho. Cabe resaltar que el inciso segundo del artículo 101 del CPACA dispone que el acto que constituye el título ejecutivo sí es pasible de control jurisdiccional, cuando señala lo siguiente: 16 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros […] La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo.

Únicamente habrá lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo: 1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]. 46. Aunado a lo anterior, es de indicar que no es cierto que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea ineficaz e ineficiente para proteger los derechos fundamentales que presuntamente están siendo amenazados.

Al respecto, resulta preciso destacar que el parágrafo del artículo 101 del CPACA dispone que «[l]os procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación». 47. Además, esta Corporación ha venido sosteniendo que, a partir del nuevo régimen de medidas cautelares previsto en el CPACA, el legislador ha garantizado celeridad y eficacia en la protección de los derechos fundamentales, a través de la figura de la suspensión provisional de los actos administrativos: [ ] Tratándose de las medidas cautelares en los procesos contencioso administrativos se debe poner de relieve que el legislador dotó a la justicia administrativa de mecanismos de protección convencionales, mejor adecuados para garantizar los derechos de todo orden.

( ) En estos términos, se concluye que: i) lo que ahora se discute a través de la acción de tutela se podrá discutir promoviendo el proceso de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que: ii) que la suspensión provisional del nuevo código tiene la misma prontitud y eficacia protectora que la acción de tutela, por varias razones: a) porque se decide al iniciar el proceso, b) procede para evitar un “perjuicio irremediable”; y iii) porque la contradicción que se exige para suspender el acto administrativo ya no tiene el rigor y la exigencia del pasado: que sea ostensible [ ]9.

(Negrillas de la Sala) 48. Con fundamento en las anteriores premisas, esta Sala de Decisión considera que el medio de control de nulidad y restablecimiento es el mecanismo de defensa eficaz e idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales de los accionantes, porque en ejercicio de este medio de control los hoy actores pueden solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos que estiman como lesivos de sus derechos fundamentales. 49.

Por último, la Sala tampoco comparte el argumento de la parte actora atinente a que era irrazonable exigirle acudir por segunda ocasión al medio de control del nulidad y restablecimiento, cuando se encuentra acreditado que el hoy occiso 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2014, expediente número 25000-23-42-000-2013-06871-01(AC), C.P. Alfonso Vargas Rincón. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros presentó una demanda de nulidad en contra de los actos administrativos que liquidaron en forma incorrecta su mesada pensional. 50.

Ello en razón a que los actores están confundiendo los actos administrativos que fueron demandados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 68001-33-31-004-2011-00013-00/01, con los actos administrativos que eventualmente pueden ser demandados con ocasión del proceso coactivo. 51. Claramente, los actos administrativos demandados por el occiso en el pasado son diferenciables material y formalmente de los actos administrativos expedidos por la UGPP en el cobro coactivo.

Vale la pena destacar que mientras que en los primeros se liquidó la pensión del señor Álvaro Báez Cabrera, en las decisiones proferidas en el proceso de cobro coactivo se está ejecutando al deudor con ocasión de un presunto pago de lo no debido. 52. Por último, y en relación con la posible configuración de un perjuicio irremediable, los actores se limitaron a señalar que sí se encuentra acreditada la configuración de un perjuicio irremediable.

Sin embargo, lo cierto es que no identificaron una amenaza real y grave a sus derechos fundamentales, que legitime la intervención transitoria del juez constitucional. 53. Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de 12 de mayo de 2022, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación promovida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 12 de mayo de 2022, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01323-01 Accionantes: Azucena Báez Solano y Otros CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado P:(15) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.