Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante Azucena López Aya Demandado: Providencia recurrida: Beneficencia de Cundinamarca Sentencia del 5 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Tema: Causales 1 y 5 de revisión del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 Sentencia de revisión Asunto La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Azucena López Aya contra la sentencia del 5 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra de la Beneficencia de Cundinamarca. 1.

Antecedentes 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, Azucena López Aya presentó una demanda en orden a que se declarara la nulidad del Oficio BEN-G.G.50000-184 004417 del 14 de marzo de 2018, por medio del cual la Beneficencia de Cundinamarca le negó el reconocimiento y pago de las cesantías retroactivas. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento de las cesantías de conformidad con el régimen retroactivo, a partir del 11 de septiembre de 1996; ii) el pago de los intereses moratorios a los que hubiera lugar; y iii) la condena en costas a la entidad demandada. 1 En adelante CPACA. 2 Folios 42 a 49. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.1.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 3.1. A través de la Resolución 01666 del 28 de junio de 1995, Azucena López Aya fue nombrada en provisionalidad por 3 meses como profesional VI en la División de Asistencia Mental de la Beneficencia de Cundinamarca, luego, en igual forma, como profesional universitaria código 3245, grado 2, en la Subgerencia de Programas Sociales de la entidad por medio de la Resolución 1544 del 6 de septiembre de 1996.

De este último cargo tomó posesión por Acta 191 del 11 de ese mes y año. 3.2. Para ese entonces se encontraba vigente el Acuerdo 21 del 25 de agosto de 1994, que modificó los estatutos de la entidad. Este acuerdo estableció que la entidad constituía un establecimiento público de carácter departamental, con personería jurídica y autonomía financiera, cuyo patrimonio se encontraba bajo la tutela del departamento. 3.3.

El 16 de enero de 2018, solicitó a la Beneficencia de Cundinamarca el reconocimiento y pago de las cesantías retroactivas; no obstante, fue negado por el gerente general de la entidad mediante el Oficio BEN-G.G.50000-184 004417 del 14 de marzo de 2018. 1.2. Sentencia de primera instancia3 4. Mediante sentencia proferida el 24 de agosto de 2020 el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, consideró: 4.1. Se acreditó que Azucena López Aya se vinculó a la Beneficencia de Cundinamarca por el término de 3 meses como profesional VI, en funciones de bacterióloga, en la Granja Taller Julio Manrique, a través de la Resolución 01666 del 28 de junio de 1995, cargo del cual tomó posesión mediante Acta 052 del 31 de julio de igual año. 4.2.

Posteriormente, se vinculó a la entidad en provisionalidad como bacterióloga, código 3245, grado 2, de la Subgerencia de Programas Sociales, mediante la Resolución 1544 del 6 de septiembre de 1996, del cual se posesionó el 11 de ese mes y año. 4.3. Según certificación de la Secretaría General de la entidad, expedida el 27 de agosto de 2019, aquella se desempeñaba como profesional universitario, código 219, grado 4, y había laborado para la Beneficencia de Cundinamarca desde el 11 de septiembre de 1996, con una interrupción de 2 días. 4.4.

Para el 11 de septiembre de 1996, fecha de vinculación de la demandante, la Beneficencia de Cundinamarca tenía a su cargo funciones en el sector salud, en particular en materia de salud mental y atención a la tercera edad, conforme con 3 Folios 186 a 192. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Decreto 0683 de 1996.

En ese marco, la actora se vinculó en el cargo de bacterióloga. 4.5. Si bien, en principio, podía sostenerse que la liquidación de las cesantías de la actora debía efectuarse de manera retroactiva, con inclusión de todos los factores salariales, dado que su vinculación fue de carácter territorial y anterior al 30 de diciembre de 1996, fecha en que entró en vigor la Ley 344 de 1996 que modificó el régimen de cesantías de los servidores públicos, lo cierto es que, al haber ejercido funciones en el sector salud desde el momento de su vinculación, resultaba aplicable lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, el cual dispuso que, a partir de su vigencia, «no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable». 4.6.

Esto permitía concluir que el reconocimiento y pago de las cesantías debía realizarse de manera anualizada, tal como lo venía haciendo la entidad demandada y no de forma retroactiva, como se pretendió. 1.3. El recurso de apelación4 5. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primer grado con fundamento en lo siguiente: 5.1.

En el caso concreto no resultaba procedente la aplicación del Decreto 0683 de 1996, toda vez que la Beneficencia de Cundinamarca no había tenido la calidad de entidad prestadora de servicios de salud, pues su naturaleza y funciones eran eminentemente sociales. 5.2. La entidad no contaba en su planta con personal destinado a la prestación de servicios de salud, ni disponía de la estructura exigida en el artículo 19 de la Ley 10 de 1990 para las empresas sociales del Estado.

Asimismo, los beneficiarios y pacientes atendidos en los albergues, sanitarios y ancianatos bajo el cuidado de la Beneficencia de Cundinamarca se encontraban afiliados al SISBEN, a la EPS Departamental Convida o a los hospitales y centros de salud del departamento. 5.3. La Beneficencia de Cundinamarca tampoco disponía de laboratorio clínico en el cual la demandante pudiera realizar análisis destinados a la prevención y tratamiento de enfermedades, ni contaba con equipos profesionales para tal fin. 5.4.

En consecuencia, era procedente revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, ordenar la reliquidación de las cesantías de acuerdo con el régimen retroactivo. 1.4. Sentencia de segunda instancia objeto de revisión5 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2021 confirmó la decisión de primera instancia. Sostuvo que la demandante no tenía derecho al 4 Folios 1 a 5. 5 Folios 223 a 230. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento y pago de las cesantías de forma retroactiva, toda vez que el régimen salarial y prestacional aplicable para la fecha de su vinculación era el previsto para el sector salud.

La decisión se fundamentó en las siguientes consideraciones: 6.1. Se encontraba probado que la demandante prestó sus servicios a la Beneficencia de Cundinamarca desde el 28 de junio de 1995 como bacterióloga en la Granja Taller Julio Manrique, División de Asistencia Mensual, por un periodo de tres meses. Posteriormente, se vinculó mediante la Resolución 1544 del 6 de septiembre de 1996, en provisionalidad, en el cargo de bacterióloga de la Subgerencia de Programas Sociales, del cual tomó posesión el 11 de septiembre de 1996.

Para la fecha de expedición de la certificación del 27 de agosto de 2019, aún se encontraba vinculada a la entidad como profesional universitario, código 219, grado 4. 6.2. Para el momento de la vinculación de la actora, la Beneficencia de Cundinamarca tenía la naturaleza jurídica de establecimiento público del orden territorial, cuyo objeto principal era la promoción y fomento de la seguridad social para la prevención, tratamiento y rehabilitación en salud mental.

En consecuencia, la normativa aplicable era la Ley 100 de 1993, la cual, en su artículo 242, estableció que no era procedente reconocer ni pactar retroactividad en el régimen de cesantías para los nuevos servidores del sector salud, sin diferenciar entre quienes realizaban labores asistenciales y quienes ejercían funciones administrativas en las entidades del sector. 6.3.

Así las cosas, el personal que se vinculó a la Beneficencia de Cundinamarca durante la vigencia del Decreto 0683 del 29 de marzo de 1996 tenía el carácter de servidor del sector salud, sin que resultara relevante la ejecución de funciones directamente relacionadas con la prestación del servicio, en atención a la naturaleza jurídica de la entidad. 6.4.

Además, el artículo 4 de la Ley 10 de 1990 estableció que el sistema de salud abarcaba los procesos de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación, en los que incidían factores biológicos, ambientales, conductuales y de atención propiamente dicha. A ese sistema pertenecían tanto entidades públicas como privadas del sector, sometidas a las normas científicas y de control de riesgos expedidas por el Ministerio de Salud, así como aquellas de otros ámbitos cuyas actividades se relacionaran de manera directa o indirecta con la protección de la salud. 6.5.

En estas condiciones, resultaba procedente confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que la demandante no tenía derecho al reconocimiento y pago de las cesantías de manera retroactiva. 1.5. Recurso extraordinario de revisión6 7. Azucena López Aya interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo 6 Folios 42 a 47 y 59 a 64. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. Lo anterior con fundamento en las causales establecidas en los numerales 1 y 5 del artículo 250 del CPACA.

Para tal efecto, consideró lo siguiente: 7.1. La parte actora invocó la causal prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, al estimar que el acta de entrega del 26 de septiembre de 2017, junto con los oficios BENE-G-G 5000-606 del 10 de agosto de 2017, sin identificación del 9 de junio de 2017 y BENE-G-G 5000-563 del 28 de julio de 2017, constituían pruebas recobradas o recuperadas. 7.2.

Dichos documentos demostraban que la Beneficencia de Cundinamarca no ostentaba la condición de entidad prestadora de servicios de salud, situación determinante para establecer el régimen aplicable en materia de cesantías. En efecto, de haberse valorado oportunamente esa circunstancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, habría concluido que a la demandante no le era aplicable el régimen especial del sector salud, sino el general de los empleados territoriales, lo que implicaba reconocer y liquidar sus cesantías bajo el sistema retroactivo. 7.3.

Por otra parte, en el presente caso se configuró la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, toda vez que la sentencia recurrida incurrió en una nulidad originada en desconocimientos graves e insanables del debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución. 7.4. La nulidad se produjo, en primer lugar, por la falta de congruencia interna de la sentencia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en su providencia del 5 de noviembre de 2021, fundamentó de manera reiterada su análisis en la Ley 344 de 1996, pese a que esta norma fue expedida el 27 de diciembre de ese año, es decir, con posterioridad a la vinculación de la demandante, ocurrida el 6 de septiembre de 1996. 7.5.

En consecuencia, dicha disposición no resultaba aplicable al caso, en virtud del principio de irretroactividad de la ley. No obstante, a pesar de basarse en consideraciones relacionadas con la Ley 344 de 1996, la sentencia confirmó la decisión de primera instancia que negó el reconocimiento del régimen retroactivo de cesantías. Esta falta de armonía entre la parte motiva y la resolutiva constituía un claro ejemplo de incongruencia interna, que afecta de manera directa el derecho fundamental al debido proceso. 7.6.

De igual manera, la jurisprudencia ha señalado que la nulidad de una sentencia se configura no solo cuando concurren las causales taxativas del artículo 133 del Código General del Proceso, sino también cuando se acreditaba la vulneración del derecho al debido proceso, lo que en este caso ocurrió por la incongruencia advertida. 7.7.

El principio de congruencia, derivado del artículo 29 de la Constitución y recogido en la normativa procesal, garantizaba que el fallo guardara coherencia con los fundamentos normativos y fácticos del caso, lo cual no sucedió en este asunto. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.8.

A lo anterior se sumó que los decretos 1582 de 1998 y 1252 de 2000 regularon expresamente la transición entre los regímenes de cesantías retroactivo y anualizado, y dispusieron que los servidores públicos vinculados con anterioridad a la Ley 344 de 1996 mantenían el régimen retroactivo salvo manifestación expresa en contrario. En este caso, la demandante nunca renunció a su régimen y su afiliación a un fondo privado no implicó, por sí sola, un cambio de sistema.

Al ignorar este marco normativo y aplicar de manera indebida la Ley 344 de 1996, la sentencia vulneró la legalidad y afectó el derecho de defensa de la demandante. 7.9. Por todo lo expuesto, la providencia recurrida incurrió en una nulidad originada en la sentencia, consistente en la falta de congruencia y en la indebida aplicación de una norma no vigente para la fecha de los hechos, lo cual comportó una violación del debido proceso.

En consecuencia, se configuraba plenamente la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 1.6. Contestación del recurso extraordinario de revisión 8. La Beneficencia de Cundinamarca contestó el recurso extraordinario de revisión con fundamento en las siguientes consideraciones7: 8.1. Los documentos que la demandante aportó dentro del presente recurso fueron expedidos por la entidad en el año 2017.

Sin embargo, estos no podían tener incidencia en la decisión judicial, ya que no correspondían al momento de los hechos, es decir, 1996, año en el que la actora ingresó a la entidad mediante la Resolución 1544 de ese año y tomó posesión con el Acta 191 del 11 de septiembre. Estos actos administrativos se sustentaron en el Decreto 0683 de 1996, que creó una estructura adecuada para el cumplimiento de la misión institucional para el sector salud. 8.2.

El reconocimiento de la prestación reclamada debía hacerse según la normativa vigente en ese momento, esto es, las leyes 10 de 1990, 100 de 1993 y 344 de 1996, así como el Decreto 1582 de 1998. Aquella normativa permitía establecer que la Beneficencia de Cundinamarca, durante el transcurso histórico de su existencia, prestó y realizó actividades directamente relacionadas con el sector salud. 8.3.

El argumento expuesto se reforzaba si se observaba que la demandante inicialmente trabajó 3 meses como supernumeraria en el cargo de profesional VI con funciones de bacterióloga en la Granja Taller Julio Manrique, División de Asistencia Mental. Incluso, dentro de su hoja de vida reposaba escrito elaborado por ella que demostraba que la Beneficencia de Cundinamarca prestaba actividades relacionadas con el sector salud. 8.4.

La demandante conocía el régimen al cual pertenecía y bajo el cual se le liquidaron año tras año sus prestaciones sociales en forma regular. En consecuencia, no había lugar al restablecimiento del derecho que reclamaba. 7 Samai, índice 8, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «6_MemorialWeb_Respuesta(.pdf) NroActua 8». 7 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.5.

Además, en consideración a que la vinculación se produjo el 11 de septiembre de 1996, resultaba aplicable el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, cuyo parágrafo 3 estableció que: «[a] partir de la vigencia de la presente ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable». 8.6.

La Ley 10 de 1990 dispuso que la asistencia pública en salud, como función del Estado, podía prestarse directamente por entidades públicas o a través de particulares. En ese sentido, aunque la demandante alegó que la Beneficencia de Cundinamarca no era una entidad prestadora de servicios de salud, lo cierto es que sí estaba facultada para hacerlo de manera directa o mediante terceros. 8.7.

La recurrente invocó la causal de nulidad prevista en el artículo 29 de la Constitución, por la vulneración del debido proceso. Sin embargo, dicha causal solo procedía cuando se acreditaban los supuestos de nulidad establecidos de manera taxativa en el artículo 133 del Código General del Proceso o cuando se demostraba la violación efectiva de ese derecho fundamental. 8.8.

En este caso no se configuró ninguno de los supuestos de nulidad ni se probó la vulneración del debido proceso, pues todas las etapas y formalidades legales se cumplieron tanto en primera como en segunda instancia. 8.9. Asimismo, los hechos relevantes ocurrieron en 1996, cuando la demandante ingresó a la entidad bajo la normativa vigente en ese momento, particularmente el Decreto 0683 de 1996 y el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, que prohibía la retroactividad en cesantías para los nuevos servidores del sector salud.

Por ello, no resultaba procedente valorar documentos expedidos con posterioridad, pues hacerlo implicaría desconocer el principio de irretroactividad de la ley. 8.10. Finalmente, tampoco prosperaba el argumento de incongruencia entre la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el estudio de la Ley 344 de 1996, ya que la norma aplicable era la Ley 100 de 1993, vigente al momento de los hechos.

En consecuencia, no existía fundamento alguno para configurar la causal de nulidad alegada por la recurrente. 1.7. Intervención del Ministerio Público 9. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 10. Esta Sala es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión de conformidad con lo regulado en el artículo 249 del CPACA, que estableció «[d]e los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia».

Asimismo, de acuerdo con el criterio de especialidad, le corresponde a la Sección Segunda conocer de los asuntos laborales, según el 8 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 13 numeral 3 del Reglamento Interno del Consejo de Estado8 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.

Legitimación en la causa 11. En el asunto objeto de estudio, Azucena López Aya se encuentra legitimada para actuar como demandante, comoquiera que tuvo igual calidad dentro del proceso de nulidad y restablecimiento presentado contra la Beneficencia de Cundinamarca y en el cual se profirió la sentencia que se recurre en esta oportunidad. 2.3.

Oportunidad para presentar el recurso 12. En este caso, se observa que la sentencia del 5 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, se notificó el 9 de noviembre de 2021 y quedó ejecutoriada el 12 de ese mes y año, según la constancia expedida por la Secretaría del Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá9, y el recurso fue radicado el 11 de noviembre de 202210. 13.

De acuerdo con lo anterior, el recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia recurrida, tal y como lo prevé el artículo 251 del CPACA. 2.4. Generalidades del recurso extraordinario de revisión 14. El recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 del CPACA es un medio de impugnación que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada11.

Su finalidad es la de invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada12 y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando estas han sido lesionadas en aquella, al ocurrir alguna de las causales por las cuales procede, establecidas en la ley.

Tiene dos características principales: 15. La primera se refiere a que su naturaleza es excepcional y, por lo tanto, solo opera por razón de las causales taxativas señaladas en el artículo 250 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Estas señalan vicios o errores de naturaleza procedimental que permiten la revisión de la sentencia proferida dentro del proceso.

En ese orden, para que el juez pueda examinar la controversia materia del recurso, a quien lo ejerce le corresponde indicar con precisión cuál es la causal que invoca para invalidar la sentencia recurrida y las razones de hecho y de derecho que la sustentan. 8 Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019. 9 Folio 242. 10 Folio 260. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia 13 de octubre de 2020.

Rad. 11001-03-15-000-2019-00119-00. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia 15 de marzo de 2018. Rad. 1001-03-25-000-2014-00862-00. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.

La segunda indica que se trata de un nuevo proceso que tiene por objeto cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario y no una nueva oportunidad para reabrir el debate jurídico, probatorio y/o fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido en aquel. Tampoco es una vía para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso original ni para subsanar las falencias de las actuaciones procesales de las partes, puesto que no constituye una tercera instancia. 2.5.

Problemas jurídicos 17. Se circunscriben a resolver los siguientes interrogantes: ¿Los documentos allegados por la parte recurrente tienen el carácter de pruebas encontradas o recobradas en los términos del numeral 1 del artículo 250 del CPACA? ¿Se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA en la sentencia del 5 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por vulneración del debido proceso al desconocer el principio de congruencia? 2.6.

Causal de revisión prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA 18. El numeral 1 del artículo 250 del CPACA dispuso que «[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria […]» es causal de revisión de las sentencias ejecutoriadas. 19.

En relación con la causal, es pertinente señalar que el numeral 213 del artículo 188 del CCA también la establecía en similares términos a la prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA. De tiempo atrás, su sentido y alcance se desprendió del significado del verbo «recobrar» se entiende como «[…] volver a tomar o adquirir lo que antes se poseía o se tenía […]»14.

Sobre su configuración, la Sala Plena del Consejo de Estado explicó lo siguiente: «[…] Ha entendido la jurisprudencia, que prueba recobrada es aquella que existiendo, no pudo ser aportada oportunamente al proceso, así la prueba recobrada es aquél elemento probatorio nuevo, por ser recuperado luego de proferida la sentencia, que pudo ser decisivo en el sentido de la decisión y que no fue tenido en cuenta por el fallador, porque el interesado no pudo presentarla oportunamente dentro del proceso, por motivos de fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte contraria […]»15 13 «2.

Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mejor o caso fortuito o por obra de la parte contraria» 14 http://dle.rae.es/?id=VShJp3R. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de noviembre de 2005, expediente 1999-00218. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.

Ciertamente, tanto el Consejo de Estado como la Corte Suprema de Justicia16 consideraron que la referencia a la prueba recobrada se circunscribió a la prueba documental preexistente a la sentencia objeto de revisión, en garantía de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Por regla general, se ha considerado que no se configura la causal cuando se trata de otro tipo de pruebas, como testimonios, experticias, informes técnicos o exámenes médicos especializados, o cuando esta es producida u obtenida de manera posterior a la sentencia que se revisa. 21.

Ahora, a pesar de que en esencia el contenido normativo del numeral 2 del artículo 188 del CCA se mantuvo en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, este último incluyó el verbo «encontrar». El alcance de la expresión también se ha interpretado a partir de su sentido gramatical, por lo tanto, se define como «dar con alguien o algo que se busca o dar con alguien o algo sin buscarlo».

Esta modificación no ha implicado cambios sustanciales en los supuestos para que se estructure la causal. 22. En efecto, la jurisprudencia ha mantenido la exigencia de que el documento debe ser preexistente a la sentencia objeto del recurso17. Por lo tanto, la consecuencia de la introducción del término implica que el documento no necesariamente tiene que ser recuperado por quien lo aduce.

También se admiten aquellos que se encontraron por primera vez después de proferida la sentencia recurrida. 23. La Sala Plena de esta corporación analizó el alcance de las expresiones «prueba recobrada» o «prueba encontrada» para definir el ámbito de aplicación de la causal aludida. Lo explicó en los siguientes términos: «[…] Vista la causal en estudio se tiene que la misma exige de entrada determinar el alcance del concepto de prueba encontrada o de prueba recobrada.

En este punto, existe una ampliación en el CPACA frente a la norma precedente, en tanto el CCA sólo refería a las pruebas recobradas. Semánticamente, el término “encontrar” significa una cosa o persona que se encuentra, por una actividad consciente dirigida a buscarla o no. Al tiempo que “recobrar” es una búsqueda consciente de algo que se tuvo, pero que se perdió. En las dos acepciones, la cosa o la persona no están dentro del dominio o percepción de quien la busca, pero quien la encuentra puede estar consciente o no de su existencia y pérdida, a su vez quien recobra siempre es consciente de su existencia y de su pérdida.

Así, la diferencia entre ambos vocablos descansa en la conciencia de la existencia de la cosa o la persona y de la búsqueda. En consecuencia, son vocablos complementarios, en tanto encontrar sin conciencia de la existencia de la cosa o la persona y de su búsqueda nunca supondrá recobrar, mientras que encontrar con conciencia de la existencia de la cosa o la persona y de su búsqueda siempre supondrá recobrar.

Una vez verificado que la prueba es encontraba o recobrada es clave establecer si existía al momento de dictar sentencia y que el hallazgo en 16 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 14 de diciembre de 2000. Expediente núm. 7269 17 Al respecto, se pueden consultar: Consejo de Estado, Sala 6 Especial de Decisión, sentencia del 9 de septiembre de 2024, radicado: 11001-03-15-000-2024-02869-00;

Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de septiembre de 2014, radicado: 11001-03-25-2021-00193-00 (1137-2021) 11 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cualquiera de sus dos modalidades (encontrada o recobrada) se produjo después de dictada esa sentencia […]»18. 24.

En consonancia con lo expuesto, la jurisprudencia determinó los supuestos por los cuales era procedente el estudio y configuración de la causal de revisión que se estudia. Los presupuestos son los siguientes: i) La prueba debe ser documental. Ello descarta que pueda invocarse la causal con fundamento en otro tipo de medios probatorios, como los testimonios. ii) La prueba documental debió ser recobrada o encontrada luego de proferida la sentencia objeto de revisión. Este requisito implica que la prueba debió existir al tiempo de dictarse el fallo y, por lo tanto, son inadmisibles los documentos generados después19.

De igual manera, exige que el documento haya llegado después de la sentencia a manos del recurrente20. A su vez, descarta que puedan ser considerados los que estaban en poder de la parte recurrente y no los aportó o solicitó en la debida etapa probatoria21. Ello, puesto que «[…] el recurso no está previsto para remediar la inactividad o falta de diligencia de las partes, pues se trata de corregir la causa insuperable que le impidió al recurrente hacer valer la prueba dentro del proceso […]»22. iii) La prueba documental no pudo ser aportada al proceso por (a) fuerza mayor o caso fortuito; o (b) obra de la parte contraria.

Ese decir, el recurrente debe probar que por causas ajenas a su voluntad no le fue posible aportar la prueba23. En lo que respecta al primer supuesto, la jurisprudencia ha señalado que ocurre cuando un hecho tiene las características de imprevisible e irresistible; o sea, «[…] de un acontecimiento súbito, sorpresivo, excepcional, de rara ocurrencia” – imprevisibilidad– y que resultara imposible evitarlo -irresistibilidad-. […]»24.

En cuanto al segundo, se refiere a que la parte que ganó el pleito con su actuar impidió que el documento que lograría cambiar la decisión no se pudiera aportar al expediente, «precisamente con el propósito de que no sirviera como prueba»25. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de abril de 2018, radicación: 11001-03-15-000-2014-00783-00 (REV). 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2020-03585-00 (REV). 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de agosto de 2022 con radicado 52001-33-31-005-2008-00248-01 (56.297) (REV). 21 Ibidem. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 12 de julio de 2005, radicación: 11001-03-15-000-2000-00236-01 (REV). 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicado 76111-33-31-701-2010-00201-01(51617). 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de agosto de 2022 con radicado 52001-33-31-005-2008-00248-01 (56.297) (REV). 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de diciembre de 2005, radicación: 11001-03-15-000-1999-00218-01 (REV).

Dicha sala reiteró la postura en la sentencia del 19 de septiembre de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2020-03585-00 (REV). 12 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) La prueba encontrada o recobrada debe tener tal importancia que genere el cambio de la decisión recurrida.

Desde esa óptica, debe ser tan decisiva que al ser valorada con los demás medios de prueba cambie el sentido del fallo26. 2.7. La nulidad originada en la sentencia como causal del recurso extraordinario de revisión 25. El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispuso que la «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]» es causal de revisión de las sentencias ejecutoriadas.

Sobre los eventos en los que se estructura la nulidad de la sentencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado los siguientes: i) cuando se configura alguna de las situaciones previstas de manera taxativa en el artículo 133 del Código General del Proceso27 que solo pudieron ser advertidas en la sentencia. Este criterio adoptó la tesis basada en el respeto a la taxatividad y legalidad de las nulidades28 y; ii) cuando se vulnera el debido proceso a partir del artículo 29 de la Constitución Política.

La transgresión debe ser de naturaleza procesal, por lo que no es posible que el recurrente cuestione la motivación de la providencia, la valoración probatoria o la aplicación de las normas29. Dentro de este tipo de nulidades la jurisprudencia ha precisado, a modo enunciativo, que pueden ser las siguientes: «[…] 66.1. Cuando sin ninguna otra actuación, se profiere una nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. 66.2.

Cuando sin más actuación se profiere sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. 66.3. Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. 66.4.

Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en esta. […] 66.6. Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida. 66.7.

Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. […] 26 Ibidem. 27 En adelante CGP. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Rad. 11001-03-15-000-1998-00157-01. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Dieciséis Especial de Decisión, sentencia del 5 de mayo de 2020, Radicado: 11001-03-15-000-2017-02519-00. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.9.

Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley […]».30 26. Asimismo, el Consejo de Estado ha considerado otros eventos en los que se vulnera el debido proceso y, por lo tanto, generan la nulidad de la sentencia, que se presentan cuando: - Se dicta con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación del debido proceso31. - Se condena a una persona que no fue vinculada al proceso32. - Se profiere sin motivación33. - Se emite una sentencia inhibitoria injustificadamente34. - Se desconoce el principio de congruencia35. - Se dicta con vulneración del principio de la «non reformatio in pejus»36. 27.

De igual manera, se ha establecido, como una regla general, que no es procedente invocar como sustento del recurso de revisión la configuración de una nulidad ocurrida en una etapa anterior a la sentencia ejecutoriada que puso fin al proceso. En este caso, su alegación debió presentarse dentro de la oportunidad procesal prevista en el artículo 134 del CGP37.

Sin embargo, la jurisprudencia ha aceptado la formulación de una nulidad sucedida antes del fallo referido siempre que el recurrente no hubiese tenido la oportunidad de advertirlo dentro del proceso, circunstancia que le corresponde probar38. 28. Así las cosas, para que proceda la causal de que trata el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, deberá acreditarse: i) La existencia de una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso contra la cual no proceda el recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para debatir cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. 30Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015.

Rad. 11001-03-15-000-1998-00157-01. 31 Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, radicación: 11001-03-26-000-2019-00071-00 (63.893). 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 4 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1 de junio de 2005, radicación: REV-062. 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, radicación: 11001-03-15-000-1998-00153-01. 35 Consejo de Estado, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 28 de junio de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03697-00; sentencia del 20 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-02925-00; sentencia del 31 de enero de 2022, radicación: 11001-03-15- 000-2020-03065-00. 36 Consejo de Estado, Sala Octava Especial de Decisión, sentencia del 14 de diciembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2017-00512-00;

Sala Diecinueve Especial de Decisión, sentencia del 16 de marzo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2021-00921-00. 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala segunda Especial de Decisión. Sentencia del 14 de agosto de 2023. Radicado: 110010315000 2015 00545 00. 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 12 de julio de 2023.

Radicado: 110010315000 2023 0075900. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Que la nulidad se estructuró en el momento en que se profirió la decisión judicial, salvo que de haberse producido antes el afectado no pudo advertirla, lo que deberá probar. iii) Que tal nulidad sea una de las taxativamente regladas en el CGP o por la vulneración del debido proceso previsto en el artículo 29 superior. 2.7.1.

El principio de congruencia en la sentencia 29. Sobre la congruencia de la sentencia, es importante tener en cuenta que el artículo 281 del CGP prevé lo siguiente: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]» 30.

En sentencia del 26 de octubre de 201739, esta subsección sostuvo que el principio de congruencia se erige como una garantía del derecho fundamental al debido proceso, en atención a que este mandato impone que el juez solo pueda pronunciarse respecto de las pretensiones, las pruebas y las excepciones que las partes hayan expuesto en el decurso procesal. 31.

Por su parte, la Sección Primera de esta corporación, en sentencia del 25 de enero de 201840, señaló: «[…] Otro principio que merece destacarse es el de congruencia de la sentencia, según el cual debe existir una correspondencia entre lo que se decide por el Juez y lo que constituye la materia del litigio. A propósito de este principio, la Jurisprudencia de la Sala ha mencionado: “(…) El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de octubre de 2016, radicado: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15) 40 Consejo de Estado, Sección Primera.

Radicado: 25000-23-41-000-2013-00911-01. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso. (…)”41.(Resaltado fuera del texto original). […] Por otra parte, la sentencia deberá tener en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido incluso después de haberse presentado la demanda y siempre que se alegue a más tardar en la etapa de alegatos de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.

De acuerdo con el precepto en mención la sentencia no puede reconocer lo que no se ha pedido (extra petita) ni tampoco más de lo solicitado (ultra petita), excepto en los casos autorizados expresamente por el legislador, como en los asuntos de familia y de protección de los derechos fundamentales. En palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA, todo el proceso debe girar en torno a las peticiones concretas que las partes formulan ante el Órgano Jurisdiccional, solicitando del mismo una actuación en un sentido determinado.

Así “la pretensión acota el contenido del proceso, fija sus límites concretos, condiciona su tramitación y resultado y delimita el ámbito en el que necesariamente ha de moverse el juzgador” […]». (Resaltado fuera del texto original). 32. Sobre el particular, la Sala Plena de esta corporación se pronunció en los siguientes términos: «[…] El juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando para mimetizar tesis o razones propias de los recursos ordinarios o de las discusiones de instancia, pero no de las que por su naturaleza especial se requieren para este tipo de recursos extraordinarios […]»42 33.

De acuerdo con lo anterior, el principio de congruencia puede ser entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita43, como regla general. 34.

Asimismo, es relevante precisar que dicho principio se analiza bajo dos ámbitos o facetas. Una externa, que se refiere a la armonía que debe existir entre lo pedido y alegado por las partes; y otra interna, relacionado con la coherencia entre lo dispuesto en la parte resolutiva y los argumentos o razonamientos 41 Sentencia de 5 de junio de 1997, Expediente nro. 4092, CP Manuel Santiago Urueta Ayola. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicación: 76001232400019970434501 (12668): «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.» 16 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expuestos en la parte motiva de la providencia44.

Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad. 2.8. La configuración de las causales en el caso concreto 35. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 35.1.

A través de la Resolución 1666 del 28 de junio de 199545, «[p]or la cual se hace una vinculación como supernumeraria», Azucena López Aya fue vinculada a la Beneficencia de Cundinamarca como «Profesional IV, en funciones de Bacterióloga» en la Granja Taller Julio Manrique, División de Asistencia Mental, por un término de 3 meses. Su posesión quedó registrada en el Acta 52 del 31 de julio de ese año46. 35.2.

Posteriormente, la Resolución 1544 del 6 de septiembre de 199647, «[p]or la cual se incorpora a la Planta adoptada mediante Acuerdos 016, 022 y 023 de 1996, el personal que prestará sus servicios en la Beneficencia de Cundinamarca», dispuso su nombramiento en provisionalidad como bacterióloga en la Subgerencia de Programas Sociales. La toma de posesión se efectuó el 11 de septiembre de 1996, mediante el Acta 191 de esa fecha48. 35.3.

Con el Decreto 0017 del 2 de enero de 199749, suscrito por el gerente de la entidad, se prorrogó su designación provisional por 4 meses, posesionándose nuevamente a través del Acta 037 del 13 de febrero de igual año50. 35.4. Mediante la Resolución 0517 del 8 de abril de 199751, expedida por la gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, fue nombrada en periodo de prueba para desempeñar el cargo de profesional universitario código 3100, grado 2 de la Subgerencia de Programas.

De este se posesionó por medio del Acta 063 del 10 de abril de 199752. 35.5. El 16 de enero de 2018, solicitó a la Beneficencia de Cundinamarca el reconocimiento y pago de las cesantías de conformidad con el régimen retroactivo53. 35.6. Según certificación del 27 de agosto de 201954, en 9 ocasiones se le ha autorizado retiros de sus cesantías y ha estado afiliada en los fondos de cesantías Horizonte entre 1996 y 2001, Santander desde 2002 hasta el 2012 y 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Expediente: 50001233100020020019802 (15770). Actor: Germán Darío Ospina Garzón. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. 45 Folio 128. 46 Folio 129 47 Folios 11 y 12. 48 Folio 10. 49 Folio 131. 50 Folio 132. 51 Folios 133 y 134. 52 Folio 135. 53 Folios 2 a 5. 54 Folios 125 y 126. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Protección del 2014 al 2018. 35.7.

Mediante el Oficio BEN-SG-5100 del 27 de agosto de 201955, suscrito por el gerente general de la Beneficencia de Cundinamarca, se negó la anterior petición con fundamento en lo siguiente: «[…] dando aplicación a la normatividad citada, la Beneficencia de Cundinamarca, ha venido realizando el pago del auxilio de cesantías de manera anualizada como lo determina la Ley.

De igual forma, en su historia laboral obra original de la afiliación al Fondo de Pensiones y Cesantías Horizonte, donde se confirma que este documento cuenta con su firma, que en el mismo formulario se cita que la afiliación, Usted la realizo de manera libre, espontánea y sin presiones, aceptando de esta manera lo señalado el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

En este orden de ideas, la Beneficencia de Cundinamarca, ha venido realizando los aportes al Fondo de Cesantías año tras año igualmente ha cancelado los respectivos intereses de del auxilio citado a su favor, en la nómina del mes de enero de cada año. Por lo expuesto anteriormente, esta Gerencia no puede acceder a sus pretensiones, toda vez que la Entidad viene rigiéndose de acuerdo a las normas que en la materia son aplicables» [sic]. 35.8.

Por medio del Oficio BEN-SG-5100 del 27 de agosto de 201956, la secretaria general de la Beneficencia de Cundinamarca informó lo siguiente: «Que la señora AZUCENA LOPEZ AYA, identificada con la cédula de ciudanía No. 51.643.435, quien desempeña a la fecha el cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO, Código 219, Grado 4, viene laborando para La Beneficencia de Cundinamarca desde el día once (11) de septiembre de 1996 a la fecha, presentando dos (2) días de interrupción» [sic]. 35.9.

Con el recurso extraordinario de revisión, se allegaron los siguientes documentos como pruebas recobradas: - Acta del 26 de septiembre de 201757, suscrita por el secretario general y la subgerente de Protección Social de la Beneficencia de Cundinamarca, en la cual se consignó la entrega de 45 personas al cuidado de la Secretaría de Salud de Cundinamarca, provenientes del Centro Masculino Especial La Colonia de Sibaté. - Oficio BENE-G-G 5000-606 del 10 de agosto de 201758, en el cual se relaciona el traslado de 45 usuarios que eran atendidos por la Beneficencia de Cundinamarca en el centro masculino especial La Colonia de Sibaté a una IPS mental. - Oficio sin identificación del 9 de junio de 201759, en el cual consta firma de la 55 Folios 6 y 7. 56 Folio 127. 57 Folios 251 y 252. 58 Folios 253 vuelto y 254. 59 Folios 254 vuelto y 255. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co secretaria de Salud de la Gobernación de Cundinamarca y en la que se relaciona la evaluación psiquiátrica y el manejo de la entidad a los pacientes provenientes del Centro Masculino Especial La Colonia de Sibaté. - Oficio BENE-G-G 5000-563 del 28 de julio de 201760, mediante el cual el gerente general de la Beneficencia de Cundinamarca informa la salida de 45 personas del Centro Masculino Especial la Colonia de Sibaté a la Secretaría de Salud de Cundinamarca. 2.8.1.

Análisis de la causal de revisión del numeral 1 del artículo 250 del CPACA 36. La demandante invocó la causal establecida en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, por considerar que el acta de entrega de usuarios del 26 de septiembre de 2017 y los oficios BENE-G-G 5000-606 del 10 de agosto de 2017, sin identificación del 9 de junio de 2017 y BENE-G-G 5000-563 del 28 de julio de 2017, que establecían que la Beneficencia de Cundinamarca no es prestadora de servicios de salud, tenían el carácter de pruebas recobradas o recuperadas, con las cuales el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, habría proferido una decisión distinta respecto del reconocimiento y pago de las cesantías de forma retroactiva. 37.

Conforme con lo expuesto, se analizará si los documentos aportados por el recurrente cumplen con los supuestos exigidos por la norma que invocó. De ser así, se examinarán las razones que no le permitieron aportarlas en la etapa procesal oportuna. 38. Primer requisito de procedencia: se cumple porque la mencionada acta de entrega de usuarios, así como los oficios aludidos son pruebas documentales. 39.

Segundo requisito de procedencia, que la prueba debió ser recobrada o encontrada luego de dictado el fallo recurrido: 39.1. Este presupuesto no se configura en el caso, toda vez que, aunque la prueba cuya valoración se pretende ya existía al momento de proferirse la sentencia recurrida [5 de noviembre de 2021] y no obra constancia de que la recurrente hubiese tenido acceso a ella con anterioridad, lo cierto es que contaba con la posibilidad de solicitar su práctica dentro del proceso ordinario.

No obstante, en la demanda no la solicitó, ni en la relación fáctica ni en el concepto de violación explicó la incidencia que aquella pudiera tener en el reconocimiento del derecho pretendido. De igual forma, en las instancias adelantadas ante el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, omitió toda referencia a esta y a su eventual trascendencia. 39.2.

En estas condiciones, la Sala no encuentra razones que permitan concluir que el documento en cuestión resultaba determinante para la decisión adoptada en el proceso ordinario. Es pertinente advertir que el recurso extraordinario de 60 Folios 255 vuelto y 256. 19 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revisión no fue concebido como un mecanismo para remediar la inactividad procesal o la omisión probatoria de las partes, sino como una vía excepcional y restrictiva para enmendar situaciones de injusticia generadas por causales específicas y taxativas previstas por el legislador. 39.3.

En consecuencia, los documentos aducidos para sustentar la causal 1 del artículo 250 del CPACA no satisfacen este requisito, y por ende no pueden constituirse en fundamento válido para la prosperidad del recurso extraordinario de revisión. 40. Tercer requisito de procedencia, esto es, que la prueba documental no pudo ser aportada al proceso por (a) fuerza mayor o caso fortuito; o (b) obra de la parte contraria. 40.1.

En el presente asunto, la parte recurrente no expuso en su escrito de revisión las razones por las cuales, si los documentos invocados resultaban tan necesarios y decisivos para la definición del proceso ordinario, no le fue posible allegarlos oportunamente. En consecuencia, incumplió con la carga de demostrar que dicha omisión obedeció a circunstancias ajenas a su voluntad, de carácter imprevisible e irresistible, o que fueron consecuencia de actuaciones de la contraparte encaminadas a ocultar la prueba o impedir su acceso. 40.2.

Es oportuno recordar que, conforme con lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 78 del CGP61, las partes tienen el deber de obrar con lealtad procesal y abstenerse de actuar con temeridad en el ejercicio de sus derechos. Así, el recurso extraordinario de revisión no se erige como un mecanismo destinado a reabrir el debate jurídico y probatorio propio de las instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sino como una vía excepcional para enmendar supuestos de grave afectación a la justicia, circunscritos a las causales expresamente previstas en la ley. 40.3.

Por tanto, tampoco resulta jurídicamente viable pretender la utilización de este medio de control como una oportunidad adicional para desplegar la actividad probatoria omitida en las instancias ordinarias. La conducta pasiva o negligente de las partes en la consecución y aportación de pruebas no puede ser subsanada a través del recurso extraordinario de revisión, pues ello desnaturalizaría su carácter restrictivo y excepcional. 41.

Cuarto requisito de procedencia. La prueba encontrada o recobrada debe tener tal importancia que genere el cambio de la decisión recurrida. 41.1. Aunque lo anterior es suficiente para concluir que no se estructura la causal de revisión invocada, es pertinente agregar que tampoco se cumple con este último requisito. Los documentos allegados (acta de entrega y oficios internos) carecen de la entidad necesaria para modificar la decisión, pues no introducen un elemento novedoso que altere la calificación jurídica de su situación frente al régimen de cesantías. 61 «Artículo 78.

Deberes de las partes y sus apoderados. Son deberes de las partes y sus apoderados: 1. Proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos. 2. Obrar sin temeridad en sus pretensiones o defensas y en el ejercicio de sus derechos procesales […]». 20 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.2.

La decisión recurrida se sustentó en normas pertinentes y aplicables que excluyen la retroactividad en cesantías para los empleados públicos del sector salud vinculados con posterioridad a 1993. En efecto, según se acreditó en el proceso ordinario, la demandante ingresó a la Beneficencia de Cundinamarca cuando ya se encontraba vigente la Ley 100 de 199362, cuyo artículo 242 prohibió el reconocimiento de dicho beneficio a los servidores del sector salud, sin distinguir entre funciones asistenciales o administrativas. 41.3.

Adicionalmente, para la época de vinculación de la actora, la Beneficencia de Cundinamarca, en su condición de establecimiento público del orden territorial destinado a la promoción y fomento de la seguridad social en materia de salud, comprendía a todos sus servidores dentro del régimen previsto para el sector salud. Por ello, no había lugar a aplicar el régimen retroactivo en cesantías, razón esencial que sustentó la decisión adoptada en la instancia ordinaria. 41.4.

En estas condiciones, la prueba aportada carece de la fuerza suficiente para modificar las consideraciones jurídicas que llevaron a negar la pretensión de la actora. Antes bien, resulta inane frente a la aplicación directa de las leyes 10 de 1990 y 100 de 1993, normas que delimitan el régimen prestacional aplicable a los servidores del sector salud y que excluyen de manera expresa la retroactividad en cesantías para quienes se vincularon con posterioridad a su entrada en vigor. 42.

Por lo tanto, no se configura la causal de revisión prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, al no cumplirse con los presupuestos exigidos por la norma. 2.8.2. Análisis de configuración de la causal de revisión del numeral 5 del artículo 250 del CPACA 43. En primer lugar, se advierte que el recurso fue interpuesto contra una sentencia debidamente ejecutoriada, respecto de la cual no era procedente el recurso de apelación, tal como se explicó en el acápite sobre la oportunidad para su presentación. En efecto, se trataba de una providencia que puso fin a la segunda instancia, lo que habilitaba la interposición del recurso extraordinario de revisión como mecanismo excepcional de control. 44.

En cuanto a los requisitos exigidos para que proceda la causal invocada, numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, que la nulidad se origine en la sentencia recurrida y que corresponda a alguna de las causales expresamente previstas en el CGP o derive de la vulneración del debido proceso, no se advierte que en este caso se satisfagan tales exigencias, por las razones que pasan a exponerse. 45.

De los argumentos expuestos por la recurrente, se observa que el recurso extraordinario de revisión se fundamentó en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, en cuanto sostuvo que la sentencia recurrida incurrió 62 1 de abril de 1994. 21 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en nulidad por vulneración del derecho fundamental al debido proceso, establecido en el artículo 29 de la Constitución Política. 46.

En efecto, la actora alegó que el fallo del 5 de noviembre de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adolecía de incongruencia interna, por cuanto sustentó parte de su análisis en la Ley 344 de 1996, expedida con posterioridad a su vinculación laboral ocurrida el 6 de septiembre de 1996, lo que desconoció el principio de irretroactividad de la ley.

Asimismo, la providencia omitió aplicar el régimen de transición previsto en los Decretos 1582 de 1998 y 1252 de 2000, conforme con el cual los servidores vinculados con anterioridad a la expedición de la Ley 344 mantenían el régimen retroactivo de cesantías salvo renuncia expresa, la cual no se produjo en su caso. 47. No obstante, al examinar el expediente, la Sala advierte que tales argumentos no logran acreditar la configuración de la causal invocada.

En primer lugar, se encuentra demostrado que la vinculación de la actora se produjo bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993, cuyo artículo 242 excluyó de manera expresa el reconocimiento retroactivo de cesantías para los nuevos servidores del sector salud, ni pactarse estipulación alguna en ese sentido. Este mandato resultaba aplicable a la Beneficencia de Cundinamarca por su naturaleza jurídica de establecimiento público del orden territorial, vinculado funcionalmente a la prestación de servicios en materia de salud, de conformidad con la Ley 10 de 1990 y el Acuerdo 21 de 1994. 48.

En segundo lugar, la supuesta incongruencia invocada no se configura, en la medida en que la sentencia recurrida mantuvo coherencia en su parte resolutiva al confirmar la negativa del reconocimiento del régimen retroactivo de cesantías, con fundamento en el marco normativo vigente para la fecha de vinculación. Tal como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la incongruencia solo «genera la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso63.

Por esta razón, no cualquier reproche sobre la falta de congruencia externa o interna estructura la causal de revisión, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante64, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso»65. 49. En tercer lugar, los documentos y normas citados por la actora carecen de la entidad suficiente para modificar lo resuelto, pues la regulación posterior sobre regímenes de transición no altera la aplicación directa de la Ley 100 de 1993 al caso concreto, ni desvirtúa que la actora, por el solo hecho de su vinculación a la Beneficencia de Cundinamarca, quedara sometida al régimen de cesantías anualizado, sin que la sola alegación de incongruencia o de omisión normativa pueda configurar, por sí misma, una nulidad estructural de la sentencia. 63 «Corte Constitucional, Sentencia T- 1274 de 2008. 64 «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, Sentencia de 7 de abril de 2015, Radicado 2013-00358-00(REV)». 65 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 13 de octubre de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019-00119-00 (REV), M.P. Alberto Montaña Plata. 22 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.

Ahora bien, valga señalar que la sentencia recurrida hizo alusión a la Ley 344 de 1996 únicamente como referencia para hacer el recuento normativo en lo relacionado con el auxilio de cesantías, más no como sustentó de la decisión en el caso concreto, la cual fue adoptada con base en la naturaleza jurídica de la Beneficencia de Cundinamarca como establecimiento público del sector salud, y en la aplicación del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, que excluyó la retroactividad en el régimen de cesantías para los servidores vinculados con posterioridad, sin diferenciar entre labores asistenciales o administrativas. 51.

Así entonces, carece de fundamento la afirmación de la actora en cuanto a que la sentencia recurrida presentaba incongruencia interna por haber mencionado la Ley 344 de 1996, pues dicha referencia fue meramente contextual y no constituyó la base de la decisión adoptada. 52. En últimas, lo que persigue la recurrente es que se revalore el asunto para acceder a sus pretensiones, lo cual desconoce la naturaleza excepcional del recurso de revisión, que no constituye una tercera instancia ni habilita un nuevo examen de los hechos, de las pruebas o de la interpretación jurídica realizada. 53.

Cabe precisar que la vulneración del debido proceso que puede alegarse en esta sede se circunscribe a aspectos estrictamente procesales, y no permite controvertir la motivación de la providencia, salvo que esta carezca absolutamente de fundamentos, lo que no sucede en el presente caso, ni la valoración probatoria efectuada por el juez natural. 54.

En consecuencia, los cargos planteados no son de recibo y no pueden prosperar, pues el recurso de revisión no constituye una oportunidad adicional para reabrir el debate jurídico, probatorio o fáctico propio de las instancias procesales ya agotadas, mucho menos para cuestionar la interpretación judicial, dado que no habilita una tercera instancia. 55.

En estas condiciones, la Sala concluye que no se configura la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, toda vez que no se acreditó la existencia de una nulidad originada en la sentencia ni una vulneración sustancial del debido proceso por desconocimiento del principio de congruencia. 2.6. Costas 56.

La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, de conformidad con el artículo 255 del CPACA, por cuanto no se evidenció que actuase con temeridad o mala fe ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal. 3. Conclusión 57. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que no se configuraron las causales previstas en los numerales 1 y 5 del artículo 250 del CPACA, en la providencia del 5 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. Lo anterior, toda vez que los documentos aportados como prueba recobrada no se enmarcan en los supuestos 23 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00274-00 (3490-2023) Demandante: Azucena López Aya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del numeral 1 del artículo 250 del CPACA.

Tampoco se desconoció el principio de congruencia derivado del derecho al debido proceso como causal de nulidad originada en la sentencia, en los términos del numeral 5 ibidem. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Azucena López Aya en contra de la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, subsección E, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado: 11001-33-35-024-2019-00248-01.

Segundo: No condenar en costas. Tercero: Archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión, previas las anotaciones pertinentes en el sistema de información de gestión de procesos Samai y devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen. Cuarto: Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM