Radicado: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: Industria Transportadora Cardona SAS (Intracar SAS) y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: INDUSTRIA TRANSPORTADORA CARDONA SAS (INTRASCAR SAS) Y OTRA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Tema: Acción de tutela contra autos que declararon la caducidad de medio de control.

No incurren en defecto sustantivo ni en desconocimiento del precedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por las demandantes contra la sentencia del 18 de abril de 2024, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Quinta, resolvió:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación pedida por el Ministerio de Transporte.

SEGUNDO: DECLARAR improcedente la presente acción de tutela por no superar el requisito general de la relevancia constitucional. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 14 de marzo de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y por intermedio de apoderado, la empresa Industria Transportadora Cardona SAS (Intrascar SAS) y la señora Diana Lucía Granada Gómez pidieron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de las demandantes, la vulneración de sus garantías superiores se presenta con ocasión de los autos del 10 de agosto de 2023 y 1º de febrero de 2024, dictados por el Juzgado Segundo Administrativo de Buga y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente, que rechazaron por caducidad la demanda de reparación directa 76111- 33-33-002-2023-00075-00/01, promovida contra la Nación – Ministerio de Transporte, el municipio de San Juan Bautista de Guacarí (Valle del Cauca) y la empresa Leasing Corficolombiana SA Compañía de Financiamiento en Liquidación. 2.

Pretensiones Las tutelantes formularon de manera textual las siguientes pretensiones: Con fundamento en lo anterior, ruego al señor(a) Juez Constitucional se tutelen los derechos fundamentales invocados como vulnerados y como consecuencia de esa declaración se ordene a las 1 Índice 1 de Samai, bajo el radicado 11001-03-15-000-2024-01251-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: Industria Transportadora Cardona SAS (Intracar SAS) y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 accionadas dejar sin efectos los autos del 10 de agosto de 2023 y del 1 de febrero de 2024, disponiéndose el estudio del proceso radicado 76111333300220230007501, en los términos de los artículos 140, 164 del CPACA y al amparo de los principios pro actione y pro damnato para admitir la demanda.

Así mismo, ruego se adopten las medidas o correctivos que se estimen procedentes o necesarios para garantizar el restablecimiento de los derechos fundamentales de la accionante y el cese en su vulneración. 3. Hechos Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 28 de agosto de 2006 la Compañía Páez del Cauca SA matriculó el camión de placas KUK 796 en el municipio de San Juan Bautista de Guacarí, bajo la licencia de tránsito 06- 76318029448, y el 4 de noviembre de 2009 lo vendió a la entonces sociedad Leasing Corficolombiana SA Compañía de Financiamiento, que el 29 de enero de 2015 lo enajenó a la señora Diana Lucía Granada Gómez, quien el 26 de diciembre de 2017 pidió trasladar la matrícula del vehículo a Chinchiná (Caldas), donde se le expidió la licencia de tránsito 1002756782.

Por medio de Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020, el Ministerio de Transporte señaló que el vehículo de placas KUK 796, entre otros, «presuntamente no cuenta con el Certificado de Cumplimiento de Requisitos CCR o con el Certificado de Aprobación de Caución – CC exigido en el momento de su matrícula», por lo que, dentro del mes siguiente a la publicación del acto administrativo, debía aclararse la situación, so pena de ser «incluidos en el listado definitivo de vehículos de carga con omisión en su registro inicial».

En razón a que no se atendió el anterior requerimiento, el automotor fue «bloqueado» en el Registro Nacional de Despacho de Carga por Carretera, porque «no tenía el registro inicial», lo que le impidió ingresar a los puertos y transportar carga. Con oficio (sin número) del 1º de septiembre de 2020, la oficina de tránsito y transporte de Chinchiná le comunicó al Ministerio que el camión no contaba con «certificado de cumplimiento de requisitos – CCR».

El 19 de abril de 2021, Diana Lucía Granada Gómez vendió el camión a la empresa Intrascar SAS, por lo que esta pidió el 23 del mismo mes y año «la normalización del vehículo». En atención a la solicitud «1012722» del 14 de enero de 2022, el Ministerio de Transporte determinó que se debía pagar por concepto de «normalización por caución» $44.718.385, suma que el 25 de enero de 2022 fue cancelada.

El 17 de junio de 2022 las demandantes formularon solicitud de conciliación prejudicial, la cual se declaró fallida 4 de agosto siguiente por la Procuraduría 59 Judicial I para Asuntos Administrativos, como quedó consignado en la respectiva constancia de 10 de los mismos mes y año. El 2 de septiembre de 2022 las tutelantes promovieron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Transporte, el municipio de San Juan Bautista de Guacarí y la empresa Leasing Corficolombiana SA Compañía de Financiamiento en Liquidación (a la que se le asignó en número de radicación 76111-33-33-002-2023-00075-00/01), con el propósito de que se les declarara administrativamente responsables de los perjuicios que les produjo las irregularidades en la matrícula del automotor y la imposibilidad de emplearlo en el transporte de carga y se ordenara resarcirlos de manera pecuniaria.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: Industria Transportadora Cardona SAS (Intracar SAS) y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 La demanda fue asignada por reparto al Juzgado Segundo Administrativo de Buga, que el 10 de agosto de 2023 la rechazó porque la fuente del daño ocurrió el 11 de marzo de 2020 con la expedición de la Circular 2020020093071.

Explicó que los términos judiciales estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 1º de julio de 2020 (a causa de la pandemia desencadenada por el virus COVID-19); que la solicitud de conciliación se formuló el 17 de junio de 2022 y la constancia de no conciliación data del 10 de agosto de 2022. Que el término de 2 años, instituido para promover el medio de control, venció el 22 de agosto de ese año, pero solo se presentó hasta el 2 de septiembre de 2022, por tanto, acaeció el fenómeno procesal de la caducidad.

Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, con el argumento de que el lapso en el que debía presentarse la demanda inició su cómputo el 25 de enero de 2022, porque ese día pagó la «normalización» del vehículo de placas KUK 796, por ende, fue en ese momento en el que se conoció la magnitud del daño. Que además, debía admitirse la demanda en virtud de los principios pro actione y pro damnato, tal como lo ha indicado el Consejo de Estado en asuntos similares en aras de salvaguardar la prerrogativa superior de acceso a la administración de justicia. Por auto del 28 de septiembre de 2023 el Juzgado Segundo Administrativo de Buga confirmó la providencia del 10 de agosto de ese año y concedió la apelación en el efecto suspensivo.

El 1º de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la providencia de primera instancia, pero porque las actoras debieron controvertir la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020 a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que fue esa determinación la que impidió transportar carga en el camión de placas KUK 796.

Que como no se conocía la fecha en que se notificó la aludida Circular, los 4 meses establecidos en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) debían contarse desde el 25 de enero de 2022 (día en que se «pagó la normalización»), por ende, la demanda debió promoverse antes del 26 de mayo de ese año, pero ello aconteció hasta el 2 de septiembre de 2022, es decir, cuando ya había acaecido el fenómeno procesal de la caducidad.

El 6 de febrero de 2024 las actoras formularon solicitud de nulidad pues, a su juicio, la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020 no era un acto administrativo pasible de enjuiciamiento, dado que no decidió «sobre la legalidad de la inscripción» del automotor, sino se «trataba de una mera información» de algunos vehículos que presuntamente no habían sido matriculados en debida forma.

Que fue el 25 de enero de 2022 cuando se configuró el daño antijurídico, toda vez que ese día se sufragaron los gastos de «normalización» por valor de $44.718.385, motivo por el cual el cómputo de los 2 años para demandar a través del medio de control de reparación directa inició en dicha fecha, instrumento judicial que era el pertinente para obtener la indemnización deprecada.

Concluyeron que la demanda debió admitirse en virtud de los principios pro actione y pro damnato, que prevén que ante duda sobre la ocurrencia del fenómeno de la caducidad, era menester tramitarla y decidir sobre esa figura procesal en la sentencia, tal como lo Radicado: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: Industria Transportadora Cardona SAS (Intracar SAS) y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 señala el Consejo de Estado2.

Por auto del 28 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó la solicitud de nulidad, pues las actoras no invocaron alguna de las causales señaladas en el artículo 133 del Código General del Proceso, el pronunciamiento del Consejo de Estado citado decidió un asunto disímil al debatido en el expediente 76111-33-33-002- 2023-00075-00/01 y se configuró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, porque fue la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020 la que derivó en que el vehículo «quedara bloqueado» para transportar carga, por tanto, era el acto administrativo demandable por provocar el supuesto daño antijurídico. 4.

Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, las actoras expusieron las razones por las que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, las accionantes alegaron que las decisiones judiciales cuestionadas incurrieron en: Defecto sustantivo porque desatendieron el numeral 2, literal i) del artículo 164 del CPACA, que prevé que la demanda de reparación directa debe presentarse dentro de los 2 años siguientes a la ocurrencia del daño antijurídico.

Que bajo esa premisa la demanda se podía presentar hasta antes del 25 de enero de 2024, pues el 25 de enero de 2022 pagaron los $44.718.385 por la «normalización» del registro del vehículo de placas KUK 796, de modo que, fue ese día en que ocurrieron los perjuicios que pretendían les fueran indemnizados. Que como la demanda fue presentada el 2 de septiembre de 2022, las autoridades accionadas debieron admitirla.

Que al indicar que la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020, emitida por el Ministerio de Transporte, debió demandarse oportunamente a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se pasó por alto que ese acto administrativo era de trámite, por ende, no era pasible de ser controvertido mediante el referido medio de control.

Desconocimiento del precedente por cuanto las autoridades accionadas omitieron aplicar el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado3, según el cual cuando existen dudas sobre la caducidad del medio de control debe admitirse para que en la sentencia se decida sobre ese fenómeno procesal, en atención a los principios pro actione y pro damnato y en aras de salvaguardar la garantía superior de acceso a la administración de justicia. 5.

Intervenciones El Juzgado Segundo Administrativo de Buga pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo porque las demandantes emplean la acción de tutela como una tercera instancia. Que los argumentos expuestos en la tutela fueron analizados y desestimados «en las providencias cuestionadas», en las que se concluyó que la Circular 2020020093071 del 11 de marzo de 2020 fue la que impidió utilizar el vehículo de placas KUK 796 para transportar carga, por ende, era la fuente del daño antijurídico, de ahí que 2 Sección cuarta, sentencia de 20 de mayo de 2021, M. P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello, expediente 11001-03- 15-000-2021-00777-00. 3 (i) Sección Primera, sentencia de 13 de junio de 2019, M. P. Oswaldo Giraldo López, expediente 25000-23-41-000- 2018-00498-01; y (ii) Sección Cuarta, sentencia de 3 de septiembre de 2020, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, expediente 11001-03-15-000-2020-03500-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: Industria Transportadora Cardona SAS (Intracar SAS) y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 debiera demandarse en el término señalado en el artículo 138 del CPACA, lo cual no aconteció. El Ministerio de Transporte solicitó que se declarara improcedente la acción de la referencia. Explicó que en los hechos expuestos no se le atribuye acción u omisión alguna que vulnere los derechos fundamentales de las accionantes, lo que impide imputarle trasgresión de las garantías superiores invocadas, cuanto más si se tiene en cuenta que no incidió en la expedición de los autos censurados.

Concluyó, luego de citar la normativa que regula la reposición e inscripción de los automotores de transporte de carga, que la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020 se emitió en atención al ordenamiento jurídico, puesto que el camión de placas KUK 796 no registraba «el certificado de cumplimiento de requisitos». El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional.

Que las providencias atacadas no adolecen de defecto sustantivo, ya que en ellas se aplicó correctamente el artículo 138 del CPACA, que prevé que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe promoverse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto administrativo que produjo el presunto daño, premisa de la que se podía concluir que el medio de control en el que se controvirtiera la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020 debía formularse antes del 22 de abril de 2022 (porque se tenía certeza de que fue conocida el 22 de enero de ese año), lo que solo ocurrió hasta el 2 de septiembre de 2022.

Que la Circular sí era un acto administrativo enjuiciable, por cuanto prohibió utilizar el camión de placas KUK 796 en el transporte de carga, circunstancia de la que se infería que fue el que causó los perjuicios que las demandantes pidieron les fuera indemnizados en la demanda 76111-33-33-002-2023-00075-00/01, por lo que debían demandarla oportunamente a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sostuvo que, aunque las accionantes sugieren que la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020 no fue valorada de manera correcta, ello podría involucrar un defecto fáctico, sin embargo, no es dable analizar esta causal específica porque no fue sustentada debidamente. Asimismo, no hubo desconocimiento del precedente, puesto que, si bien el Consejo de Estado ha señalado que en virtud de los principios pro actione y pro damnato se debe admitir la demanda cuando hay dudas sobre la configuración de la caducidad, ese presupuesto no acontecía en el proceso 76111-33-33-002-2023-00075-00/01, dado que había certeza sobre el momento en que inició el término para demandar.

El municipio de San Bautista de Guacarí y la empresa Leasing Corficolombiana SA Compañía de Financiamiento en Liquidación guardaron silencio, pese a que se les notificó el auto admisorio de la acción de tutela. 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 18 de abril de 2024 denegó la petición de desvinculación del Ministerio de Transporte por haber sido parte demandada en el proceso 76111-33-33-002-2023-00075-00/01, por ende, tenía interés en este trámite constitucional; y declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: Industria Transportadora Cardona SAS (Intracar SAS) y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Explicó que las demandantes emplean la acción de tutela como un instrumento para debatir los argumentos bajo los cuales las autoridades accionadas rechazaron la demanda 76111-33-33-002-2023-00075-00/01, para lo que emplean las mismas consideraciones que fueron desestimadas en las providencias cuestionadas y que no pueden ser rebatidas por el juez de tutela por ser razonables y fundarse en el principio de autonomía judicial.

Que el cargo de desconocimiento del precedente no se justificó suficientemente, ya que no se estableció que los pronunciamientos invocados como inobservados hayan decidido situaciones fácticas semejantes a la debatida en el expediente 76111-33-33-002-2023- 00075-00/01. 7. Impugnación Las demandantes impugnaron el fallo de primera instancia y señalaron que la tutela satisface la exigencia de relevancia constitucional, dado que las presuntas irregularidades en las que incurrieron los demandados no pueden ser abordadas mediante otro instrumento judicial y comportan desconocimiento de derechos fundamentales.

Que la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020 no involucra un acto administrativo pasible de enjuiciamiento, ya que por medio de ella solo se informó de las presuntas irregularidades en el registro del automotor de placas KUK 796. Asimismo, que debió admitirse la demanda en virtud de los principios pro actione y pro damnato, que indican que ante la duda sobre la configuración de la caducidad, debe admitirse la demanda en aras de garantizar la prerrogativa superior de acceso a la administración de justicia. En el mismo escrito, las demandantes pidieron declarar la nulidad de lo actuado en el trámite constitucional de la referencia luego de la comunicación de la sentencia de tutela impugnada, por cuanto no se le notificó a su apoderado por conducto de un mensaje enviado a su correo electrónico, pese a que así fue pedido en la solicitud de amparo y en ella se identificó la respectiva cuenta virtual.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Previo a plantear el problema jurídico, la Sala precisa que si bien las accionantes pidieron en el escrito de impugnación que se declarara la nulidad de todo lo actuado a partir de la notificación de la sentencia de primera instancia, esa solicitud ya fue resuelta por el a quo por lo que no existen razones para emitir un nuevo pronunciamiento sobre ese punto.

Siendo así, corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por las demandantes, con el propósito de dejar sin efectos los autos del 10 de agosto de 2023 y 1º de febrero de 2024, dictados por el Juzgado Segundo Administrativo Buga y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente, que rechazaron por razones diferentes de caducidad la demanda de reparación directa 76111-33-33-002-2023-00075- 00/01, promovida contra la Nación – Ministerio de Transporte, el municipio de San Juan Bautista de Guacarí (Valle del Cauca) y la empresa Leasing Corficolombiana SA Compañía de Financiamiento en Liquidación. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: Industria Transportadora Cardona SAS (Intracar SAS) y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La Sala anticipa que revocará el fallo de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, para en su lugar denegar las pretensiones de amparo, dado que las providencias cuestionadas no adolecen de defecto sustantivo ni de desconocimiento del precedente.

Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra determinaciones judiciales y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales4 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos5 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala comenzará por verificar si la tutela promovida por la empresa Intrascar SAS y Diana Lucía Granada Gómez cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo contra providencia judicial.

La relevancia constitucional del asunto está acreditada, toda vez que de encontrarse configurados los defectos alegados por la parte actora se estaría afectando su derecho de acceso a la administración de justicia, porque la presunta configuración del fenómeno procesal de la caducidad impidió que la demanda 76111-33-33-002-2023-00075-00/01 fuese tramitada y, por ende, que la controversia allí planteada se dirimiera de fondo.

Máxime cuando el rechazo de la demanda por caducidad en el proceso ordinario obedece a razones diferentes en primera y segunda instancia. La demanda de tutela también cumple el requisito de inmediatez porque, de acuerdo con la verificación del mencionado expediente, el auto de segunda instancia cuestionado se notificó el 6 de febrero de 20246 y la tutela se formuló el 14 de marzo del año en curso (un mes y 8 días después), es decir, no fenecieron los 6 meses jurisprudencialmente reconocidos para presentar la acción de tutela contra providencias judiciales.

Asimismo, las demandantes agotaron los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, dado que promovieron el medio de control 76111-33-33-002-2023- 00075-00/01 y los argumentos expuestos en la solicitud de amparo también atañen solo al auto cuestionado de segunda instancia, los cuales no podían ser expuestos en esas 4 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 5 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución.
 6 El correo electrónico mediante el cual se comunicó la decisión fue enviado el 2 de febrero de 2024, por ende, debe entenderse notificado el 6 de febrero de 2024, en virtud del numeral 2 del artículo 205 del CPACA, que prevé: «La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación».

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: Industria Transportadora Cardona SAS (Intracar SAS) y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 diligencias, ya que esa decisión no era pasible de impugnación, conforme al numeral 4 del artículo 243A7 del CPACA.

Además, tampoco se evidencia la viabilidad del recurso extraordinario de revisión, puesto que los presuntos defectos sustantivo y desconocimiento del precedente no se encuadran en las causales de procedibilidad previstas en el artículo 250 ibídem. Así mismo, advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generan la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados, esto es, expuso de manera clara que la vulneración de las garantías superiores invocadas proviene de supuestos defecto sustantivo y desconocimiento del precedente.

Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, las actoras cuestionan una sentencia dictada en un proceso de reparación directa. 4. Análisis del caso concreto 4.1 Defecto sustantivo En la solicitud de amparo las demandantes afirman que las providencias cuestionadas incurren en defecto sustantivo, porque desatendieron el numeral 2, literal i) del artículo 164 del CPACA, que estipula que la demanda de reparación directa debe promoverse dentro de los 2 años siguientes a la ocurrencia de la fuente del daño, por tanto, como el pago de la «normalización» del vehículo de placas KUK 796 se realizó el 25 de enero de 2022, tenía hasta el 25 de enero de 2024 para promover ese medio de control.

Además, que no era procedente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020, emitida por el Ministerio de Transporte, no configuraba un acto administrativo enjuiciable. Para resolver, la Sala hará referencia a las documentales que obran en el proceso ordinario y a las providencias dictadas por las autoridades judiciales demandadas.

El Ministerio de Transporte emitió la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020, en la que indicó que el vehículo de placas KUK 796, entre otros, «presuntamente no cuenta con el Certificado de Cumplimiento de Requisitos CCR o con el Certificado de Aprobación de Caución – CC exigido en el momento de su matrícula», por lo que, dentro del mes siguiente a la publicación del acto administrativo, debía aclararse la situación, so pena de ser «incluidos en el listado definitivo de vehículos de carga con omisión en su registro inicial».

Lo anterior, derivó en que no pudiera transportar carga y que el 25 de enero de 2022 pagaran $44.718.385 por concepto de «normalización». El 17 de junio de 2022, las actoras presentaron solicitud de conciliación prejudicial, que se declaró fallida el 4 de agosto siguiente, como quedó consignado en la certificación emitida el 10 de los mismos mes y año por la Procuraduría 59 Judicial I para Asuntos Administrativos.

El 2 de septiembre de 2022, las demandantes formularon demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Transporte, el municipio de San Juan Bautista de Guacarí y la empresa Leasing Corficolombiana SA Compañía de Financiamiento en Liquidación para que fueran declarados responsables de los perjuicios que les produjeron las 7 «No son susceptibles de recursos ordinarios las siguientes providencias: […] 4.

Las que decidan los recursos de apelación, queja y súplica». Radicado: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: Industria Transportadora Cardona SAS (Intracar SAS) y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 irregularidades en la matrícula y la imposibilidad de utilizar el camión de placas KUK 796 en el transporte de carga y se ordenara resarcirlos de manera pecuniaria.

El 10 de agosto de 2023 el Juzgado Segundo Administrativo de Buga rechazó la demanda, porque había acontecido el fenómeno de la caducidad, pues como la fuente del daño ocurrió el 11 de marzo de 2020, con la expedición de la Circular 2020020093071, la demanda debió promoverse dentro de los 2 años siguientes, lo cual no aconteció. Esa decisión fue apelada por las demandantes, al estimar que el daño antijurídico se produjo cuando se pagaron los $44.718.385 por concepto de «normalización» del automotor, esto es, el 25 de enero de 2022, por lo que, a su juicio, el lapso para demandar debía computarse desde esa fecha.

Además, debía admitirse la demanda en virtud de los principios pro actione y pro damnato como, dijo, lo ha hecho el Consejo de Estado en casos similares. Mediante auto de 1º de febrero de 2024 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la providencia de primera instancia, pero en razón a que la demanda debió adelantarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, porque la fuente del daño lo causó la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020, en consecuencia, debió enjuiciarse ese acto administrativo dentro de los 4 meses siguientes a la fecha en que se asume fue conocido por la actora, es decir, el 25 de enero de 2022 (día en que se pagó la «normalización» del automotor), lo cual no aconteció. Que el ordenamiento jurídico prevé 3 medios de control que permiten plantear pretensiones indemnizatorias, a saber: el de nulidad y restablecimiento del derecho, el de reparación directa y el de controversias contractuales, y su procedencia está supeditada a la fuente del daño antijurídico; el primero está instituido para controvertir actos administrativos, el segundo procede ante omisiones, acciones u operaciones administrativas y el tercero para dirimir controversias de contratos estatales.

Concluyó que como la fuente del daño fue la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020, y no una acción, omisión u operación administrativa, el medio de control que procedía era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa, por tanto, era a través de ese medio de control que debía enjuiciarse el acto administrativo dentro de los 4 meses siguientes a la fecha en que se conoció, lo cual, dijo, no sucedió. Efectuado el anterior recuento, la Sala observa que resulta razonable la inferencia del referido Tribunal, consistente en que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues medió un acto administrativo que condujo a que el camión de placas KUK 796 no pudiera transportar carga.

Si bien el tribunal demandado señaló que el acto enjuiciable era la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020, la Sala encuentra que en ese acto se anunció que se expediría un «listado definitivo de vehículos de carga con omisión en su registro inicial» que, en últimas, sería el acto que adoptó una decisión definitiva respecto del vehículo de propiedad de los accionantes.

Sin embargo, esa situación no tiene la virtualidad de modificar lo decidido por la autoridad judicial demandada pues, como se vio, una vez señaló cuál era la acción procedente, inició el conteo de caducidad a partir de la fecha de pago que por concepto de normalización hicieron los demandantes. La Sala destaca que los actos administrativos se clasifican en: de trámite, de ejecución y definitivos.

Los de trámite son aquellos mediante los cuales la administración le da curso al procedimiento administrativo, es decir, los que se emplean con la finalidad de garantizar que las diligencias administrativas se surtan, por ende, no concierne a una decisión de Radicado: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: Industria Transportadora Cardona SAS (Intracar SAS) y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 fondo.

Por su parte, los actos administrativos de ejecución son aquellos a través de los cuales las autoridades administrativas dan cumplimiento a providencias emitidas por los jueces de la República o a órdenes dictadas por la administración, de ahí que tampoco involucren una determinación de fondo. Por último, los actos administrativos definitivos hacen referencia a las decisiones de fondo de la administración que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, por lo que inciden en el fondo del asunto, bien sea de manera directa o indirecta, lo que los hace objeto de control por parte de los jueces contencioso-administrativos por intermedio de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.

Cabe advertir que, como lo afirmó la autoridad judicial demandada la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe promoverse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto administrativo, conforme a los artículos 1388 y 164 (numeral 2, letra d9), so pena de que opere la caducidad, entendida como la institución procesal que impone el deber de acudir a la administración de justicia en determinados lapsos, con el fin de garantizar que un litigio no permanezca sin solución de manera indefinida, dado que ello afectaría el principio de seguridad jurídica.

En ese orden de ideas, el análisis realizado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sobre el medio de control que debió usarse y la caducidad del mismo fue razonable, se insiste, porque explicó las razones por la cuales debió acudirse al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 4 meses siguientes a la fecha en que se presume que la aludida Circular y el acto administrativo contentivo del «listado definitivo de vehículos de carga con omisión en su registro inicial» advertido en esa decisión, fueron conocidos por las accionantes (25 de enero de 2022, dado que ese día se cancelaron $44.718.385 por concepto de normalización), esto es, antes del 25 de mayo de 2022, lo cual no aconteció, porque la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 17 de junio de 2022, esto es, cuando ya había fenecido el aludido interregno y operado el fenómeno de la caducidad.

Ahora bien, las actoras señalan que no aconteció la caducidad de la acción, pues contaban con 2 años para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa a partir del 25 de enero de 2022, sin embargo, la Sala insiste en que el tribunal demandado explicó las razones por las que se debía acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no a la reparación directa, esto es, precisó que como la fuente del daño antijurídico fue un acto administrativo y no una acción, omisión u operación administrativa, 8 «Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel». 9 « La demanda deberá ser presentada: […] 2.

En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales».

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: Industria Transportadora Cardona SAS (Intracar SAS) y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 la demanda que procedía para plantear pretensiones indemnizatorias era la primera de ellas, de ahí que debiera promoverse dentro de los 4 meses siguientes a la fecha en que se conoció de la existencia de las decisiones administrativas, lo cual no aconteció. Que la posición de la parte demandante involucra la convicción errada de que el medio de control procedente para pedir la respectiva indemnización era el de reparación directa, sin embargo, como se advirtió, la demanda pertinente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, en consecuencia, el lapso para incoarla solo era de 4 meses.

Así las cosas, contrario a lo afirmado por las tutelantes, la Sala no evidencia que el Tribunal demandado haya aplicado de manera indebida las normas que regulan la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2 Desconocimiento del precedente Las demandantes afirman que los proveídos cuestionados adolecen de desconocimiento del precedente, ya que desatendieron el criterio del Consejo de Estado10, según el cual debe admitirse la demanda cuando hay dudas sobre la ocurrencia de la caducidad, en atención a los principios pro actione y pro damnato.

En cuanto al pronunciamiento invocado del 3 de septiembre de 2020, se constata que decidió una tutela promovida contra un auto que rechazó una demanda de reparación directa, relacionada con la afectación de un inmueble durante la ejecución de un contrato estatal, dado que el término para demandar debía contarse desde que se presentaron las reclamaciones administrativas y no desde que se liquidó el negoció jurídico, situación que de antemano resulta diferente a la de los accionantes.

Además, en esa sentencia de tutela del 3 de septiembre de 2020, esta Sección amparó los derechos fundamentales invocados porque el término de caducidad debía contarse a partir de la terminación de la obra, pero como no había certeza de cuándo había ocurrido ello, lo procedente era admitir la demanda en virtud de los principios pro actione y pro damnato.

Efectuado el anterior análisis, la Sala evidencia que en el fallo invocado de 3 de septiembre de 2020 se decidió un asunto con contornos fácticos diferentes al debatido en el proceso 76111-33-33-002-2023-00075-00/01, dado que en este la fuente del daño antijurídico fue un acto administrativo (y no la ejecución de obras), de ahí que no fuera dable que las autoridades accionadas emplearan las consideraciones expuestas en el citado pronunciamiento, máxime cuando decidió una acción de tutela y sus efectos son inter partes, conforme al numeral 211 del artículo 48 de la Ley 270 de 1996.

En relación con la sentencia invocada del 13 de junio de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, la Sala encuentra que esa providencia resolvió un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó por caducidad una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se controvertían unos oficios en los que el Ministerio de Educación Nacional se abstuvo de ratificar una reforma a los estatutos de la Universidad La Gran Colombia. 10 (i) Sección Primera, sentencia de 13 de junio de 2019, M. P. Oswaldo Giraldo López, expediente 25000-23-41-000- 2018-00498-01; y (ii) Sección Cuarta, sentencia de 3 de septiembre de 2020, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, expediente 11001-03-15-000-2020-03500-00. 11 «Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes».

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: Industria Transportadora Cardona SAS (Intracar SAS) y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En el referido pronunciamiento se indicó que esos actos administrativos eran enjuiciables, porque impedían continuar con el procedimiento de ratificación de estatutos, y que «de conformidad con los principios pro actione y pro damato, el juez puede interpretar de manera flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen».

No obstante, la Sala advierte que la situación fáctica debatida en el expediente 25000-23- 41-000-2018-00498-01 es diferente a la del proceso 76111-33-33-002-2023-00075- 00/01, porque en aquel el demandante no promovió una demanda de reparación directa (como lo hizo la aquí tutelante) y, por ende, no había controversia sobre entre el medio de control que procedía para formular las pretensiones indemnizatorias.

Además, la aplicación de los principios pro actione y pro damnato procede cuando no hay certeza a partir de qué momento se cuenta el lapso que prevé el ordenamiento jurídico para demandar, lo cual no aconteció en el caso de las demandantes, pues el tribunal demandado no tenía duda de que el daño antijurídico que se pedía resarcir lo produjo la Circular 2020020093071 de 11 de marzo de 2020 (y el contentivo del «listado definitivo de vehículos de carga con omisión en su registro inicial» señalado en esa decisión), es decir, actos administrativos, en consecuencia, debían enjuiciarse por conducto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 4 meses siguientes a la fecha en que se infiere fueron conocidos por las demandantes (25 de enero de 2022).

En ese orden de ideas, como los pronunciamientos en los cuales las demandantes fundan el desconocimiento del precedente versaron sobre situaciones fácticas diferentes a la debatida en el proceso 76111-33-33-002-2023-00075-00/01, los autos censurados no debían atender las consideraciones expuestas en aquellos, por tanto, no adolecen de desconocimiento del precedente alegado.

Así las cosas, la Sala encuentra que las providencias acusadas no incurrieron en defecto sustantivo ni en desconocimiento del precedente, por lo que revocará la sentencia impugnada, que declaró improcedente la tutela de la referencia, para en su lugar, denegar el amparo deprecado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por Intrascar SAS y Diana Lucía Granada Gómez, para en su lugar: 2. Denegar las pretensiones formuladas por las tutelantes, en atención a la parte motiva de esta determinación judicial. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4.

Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01251-01 Demandantes: Industria Transportadora Cardona SAS (Intracar SAS) y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO presidenta MILTON CHAVES GARCÍA Ausente en comisión (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO WILSON RAMOS GIRÓN