CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá D. C., dos (2) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 250002342000201703340-02 Demandante: JOAQUÍN HUMBERTO PEÑA MOTTA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL –DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL.
Tema: Apelación sentencia – Prima de especial 14 Ley 4ª de 1992. Procede esta Sala a resolver el recurso de apelación, interpuesto por el apoderado de la demandada contra la sentencia dictada por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo Cundinamarca, de fecha 30 de septiembre de 2019, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.[1] 1.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el demandante Joaquín Humberto Peña Motta, a través de apoderado, en ejercicio del medio de Control y Restablecimiento del Derecho instauró demanda a efectos que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos, así: i) Resolución No. 2763 del 14 de abril de 2016 mediante la cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, negó al demandante la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión del 30% que fue descontado del salario dándole el concepto de prima especial, así como las diferencias salariales equivalentes al mismo 30% que se pagaba como prima especial.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la demandada al pago a favor del demandante del valor correspondiente a la diferencia por el período de tiempo comprendido entre el 1º de enero de 1993 y el 30 de septiembre de 2017 del 30% de la prima especial como carácter salarial conforme ha sido definido por esta Corporación; así como también solicita se condene a la demandada a pagar el valor correspondiente entre lo reconocido y pagado por concepto de prestaciones sociales: prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantía, seguridad social en salud y pensiones, bonificaciones por servicios prestados y demás emolumentos laborales y el valor que realmente debió recibir con la inclusión del dicho 30% como salario.
Solicita además que dichos valores sean indexados.
2. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de su Sala Transitoria, mediante sentencia proferida el 30 de septiembre de 2017, decidió i) Estarse a lo resuelto en la sentencia de, 29 de abril de 2014 proferido por el Consejo de Estado dentro del expediente No. 2007-0087-00, C.P. María Carolina Rodríguez Ruiz en cuanto declaró la nulidad por inconstitucional de algunos artículos de los Decretos reglamentarios del artículo14 de la Ley 4ª de 1992; ii) Declarar la nulidad de la Resolución 2763 del 14 de abril de 2016 expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá y el acto administrativo presunto producto del silencio administrativo negativo por no decidirse el recurso de apelación interpuesto contra aquél; iii) Condenar a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL a reconocer y pagar a JOAQUÍN HUMBERTO PEÑA MOTTA, retroactivamente el REAJUSTE SALARIAL que corresponde al 30% del salario básico mensual con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., porcentaje que le fue deducido en su calidad de Juez de la República de diferentes despachos judiciales, computando para el ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada en el correspondiente cargo; iv) En consecuencia, la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, debe reconocer y pagar con carácter permanente a la demandante el pago integral del salario incluyendo el 30% adeudado, luego de pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Como fundamentos de su decisión acogió en todo su contenido los argumentos expuestos en la sentencia dictada por la Sala de Conjueces de esta Corporación de fecha Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087- 00.
Actor: Pablo Cáceres Corrales, mediante la cual se declaró la nulidad de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre los años 1993 y 2007, aplicables por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en los que se fijaba e régimen salarial y prestacional para los empleados de la Rama Judicial, así como hizo énfasis en los tratados internacionales debidamente suscritos por Colombia sobre la protección de los derechos de los trabajadores.
Realizó aclaración de voto, el Magistrado Javier A. Argote Royero. La decisión fue notificada el 16 de octubre de 2019[2] e interpuso recurso de apelación la Entidad Demandada.
3. LOS RECURSOS DE APELACIÓN La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, como demandada interpuso recurso de apelación contra la decisión de instancia la primera lo hizo mediante escrito radicado el 30 de octubre de 2019[3], con el fin de que ésta se revoque en su totalidad. El Magistrado ponente de primera instancia, previo a resolver la concesión del recurso de apelación en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 43, inciso cuarto de la Ley 640 de 2001, adicionado por el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, convocó a las partes a celebrar Audiencia de Conciliación, la cual se celebró el 25 de noviembre de 2019.
La Audiencia de Conciliación tuvo como resultado la declaración de fracasado el mecanismo alternativo de solución de conflictos y, en consecuencia, se concedió el recurso de apelación promovido por la parte demandada[4] 4. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia del Consejo de Estado. Conforme a lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de estado conocer el recurso de apelación que se decide.
El marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del C.G.P. La jurisprudencia ha sostenido a este respecto que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”. La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada, con el fin de lograr que se revoque la sentencia de primera instancia y al efecto se nieguen las pretensiones de la demanda.
De igual manera, con relación a la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidos por los mismos; que el numeral 2º del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló en su artículo 86 inciso 4º el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.
Veamos el texto de la norma en comento: “En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones” De tal manera, que habiendo entrado en vigencia la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el último recurso de apelación que conoce la Sala 2 de diciembre de 2019, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
Por ello, es esta Corporación competente para decidir el recurso reseñado. 4.2 Trámite del recurso en el Consejo de Estado. De acuerdo con el acta de reparto, el expediente arribó a esta Corporación el 4 de diciembre de 2019[5], habiendo sido repartido el 6 de febrero de 2020[6] Los magistrados de la Sección Segunda – Sub Sección “B” en providencia del 18 de septiembre de 2020, se declararon impedidos para conocer del asunto[7]; pronunciamiento que ameritó remitir el expediente a la Sub Sección “A” para que decidiera sobre lo manifestado por sus homólogos.
Una vez aceptado el impedimento de los consejeros de la Sección Segunda “A”, mediante proveído del 33 de mayo de 2021[8], se ordenó someter el proceso a sorteo de Conjueces, sorteo que se realizó el 10 de agosto de 2021[9]. La Conjuez ponente, mediante auto del 25 de octubre de 2021, admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Transitoria[10]; y, mediante proveído del 5 de febrero de 2022, se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión[11].
La parte recurrente presentó alegato de conclusión de segunda instancia[12]. Tanto la parte demandante como la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público guardaron silencio. Una vez aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y tramitada la segunda instancia, corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia.
5. ANÁLISIS DE LA SALA El Consejo de Estado, en proveído del 23 de octubre de 2017,[13] para casos en curso frente al tránsito normativo en materia de normas de procedimiento, como el que ahora ocupa la atención de la Sala de Conjueces, aclaró que de conformidad con lo normado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887,[14] se deberá dar aplicación a las disposiciones contempladas en el C.P.C. Lo anterior, igualmente, se confirma cuando se repara en la fecha en que entró a regir para la Jurisdicción Contenciosa Administrativa el Código General del Proceso (C.G.P), esto es, el 01 de enero de 2014, en los términos de lo precisado por la Sala Plena de esta Corporación en el Auto de Unificación de 25 de julio de 2014, proferido dentro del proceso 49.299, Consejero Ponente.
Enrique Gil Botero. Una y otra consideración, en armonía con lo normado en artículo 625 - 5 del C.G.P. Ahora bien, la Ley 2080 de 2021 señala de manera expresa, en cuanto al régimen de vigencia y transición normativa, que la misa rige a partir de la fecha de su publicación, con excepción de las normar que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos, así como las del Consejo de Estado.
Expresando en su inciso 3º que: “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y sólo sobre los procesos y trámites adelantados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
A continuación, el siguiente inciso expresa: En estos mismos procesos los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
(Subrayado fuera del texto original) Concluyendo claramente la Sala de lo anterior, que esta Ley, la 2080/2021 resulta aplicable al caso en estudio. 1. Contenido del recurso de apelación. De conformidad con lo establecido en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil (C.P.C.), se contrae el estudio a lo argumentado en el recurso de apelación presentados con la finalidad de que se revoque la sentencia de primera instancia por los temas relacionados en ellos.
Como argumento de la apelación empieza la recurrente por señalar las consideraciones expuestas por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019; indica así mismo los efectos vinculantes de la sentencia de unificación a la luz del artículo 10 del CPACA y por último, señala las reglas de la prescripción trienal en lo que a la prima especial se refiere. 5.2 Análisis del recurso en estudio.
Atendiendo lo anterior, el problema jurídico se contrae a establecer si la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se creó como un incremento sobre la asignación básica mensual o como un porcentaje de ésta. - Si hay lugar o no a que se ordene reconocer y pagar a favor del demandante la prima especial regulada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y, por lo tanto, si hay lugar a la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales, en los términos pretendidos en la demanda. - Si, así mismo, se debe aplicar en el caso bajo consideración la prescripción de derechos, y, si hubiere lugar a ésta, la fecha desde la cual se declararía el fenómeno jurídico.
Lo primero que observa la Sala, es que para el caso en estudio no se da la proposición jurídica completa en la demanda por cuanto no se incluyó en ésta, como demandado el Acto Ficto mediante el cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debió resolver el Recurso de Apelación interpuesto por el demandante contra el acto inicial lo que constituye una unidad jurídica inescindible, situación que conlleva a la Ineptitud sustantiva de la Demanda conforme a lo establecido en el artículo 161-2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; esto debido a que el acto administrativo dictado por la Dirección Seccional de Administración Judicial no constituye una decisión completa en cuanto el mismo es susceptible del recurso de apelación que fue interpuesto pero no resuelto, lo que conllevaba a la demanda del acto ficto con el fin de constituir la proposición jurídica a demandar, esto teniendo en cuenta que la demanda debe dirigirse contra todos y cada uno de los actos administrativos definitivos que resuelvan una situación jurídica particular y concreta, con el agotamiento de la vía gubernativa correspondiente, de lo contrario se impide la capacidad decisoria del Juez ya que el acto únicamente demandado no es autónomo ni se puede condenar a sólo a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, quien lo expidió; de hecho, la sentencia condena a “LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL” como persona de derecho, más no a la Dirección Seccional., por lo que así mismo se torna insuficiente el poder para demandar;
Situación que dicho sea de paso no es atribuible al fallador de primera instancia sino a quien conoció inicialmente del proceso, teniendo en cuenta la potestad de saneamiento que tiene el Juez quien no sólo debe controlar los presupuestos de validez de la demanda, sino también las circunstancias constitutivas de nulidad y aquellos hechos exceptivos previos que pueden afectar la validez y eficacia del proceso para evitar que esas irregularidades puedan incidir en el desarrollo del mismo proceso.
Dadas las anteriores circunstancias, si bien es cierto la parte actora en el caso concreto no formuló la proposición jurídica completa, al tenor de lo dispuesto por el artículo 161-2 del C.C.A. al no solicitar la anulación del acto ficto, tal omisión debió ser advertida por el Tribunal, al momento de estudiar la admisión de la presente demanda, y puesta en conocimiento de la parte actora a efectos de que ésta pudiera subsanar tales irregularidades, mediante el auto inadmisorio.
Así las cosas, estima la Sala que las consecuencias derivadas de la omisión en que incurrió el Tribunal al inadvertir que la proposición jurídica, en la presente demanda, no estaba integrada en debida forma no pueden ser trasladadas a la parte demandante razón por la cual la Sala, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de la demandante, entrará a estudiar la legalidad, sólo de la Resolución demandada, con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio en relación con cada una de las pretensiones de la demanda.
Ahora bien, sobre el fondo de los problemas jurídicos trazados dados los antecedentes facticos y jurídicos que informan el presente caso, no cabe duda que la prima especial se estableció por el legislador en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un agregado al salario básico de los funcionarios a quienes va dirigida y no como parte del salario que éstos venían devengando.
Este tema ha venido siendo decantado por la jurisprudencia de esta Corporación en los diferentes pronunciamientos realizados para resolver sobre asuntos que giran en torno a este mismo problema jurídico. La Jurisprudencia de esta Corporación, le ha dado a la Prima Especial contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, un plus o adición al salario básico.
Es así como esta misma Sala en sentencia del 29 de abril de 2014[15] al declarar parcialmente la nulidad de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre 1993 y 2007 que fijaban el régimen salarial y prestacional de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, ratificó el carácter adicional de esta prestación y al efecto expresó: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.
Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico.
(…). “Frente a este tema, el Consejo de Estado en sentencia del 2 de abril de 2009, por medio de la cual declaró la nulidad del artículo 7º del Decreto 618 de 2007, rectificó su jurisprudencia frente al concepto de prima, considerando que cuando se habla de dicha prestación debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional, es decir, que acogió la segunda interpretación. “(…).
Además, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación y, proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un precedente con carácter vinculante.
Para el caso de la prima especial reclamada por el demandante debe precisarse así mismo, que la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 02 de septiembre de 2019,[16] después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4ª/92 y Ley 332/96) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el gobierno nacional), así como la noción de prima, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, de la siguiente manera: “1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80 %, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás.” Conforme con lo hasta aquí expuesto, esta colegiatura fiel a su jurisprudencia y a las reglas fijadas en la sentencia de unificación, mantendrá su posición de dar el carácter de adición a la prima especial y no sustraerla del salario, derecho que cobija al aquí demandante por encontrarse acreditado en el expediente que es beneficiario de la misma al haberse desempeñado como Juez de la República.
Ahora bien, frente al tema de la prescripción, la sentencia de primera instancia condenó a la Entidad demandada a reconocer, lo que se entiende reliquidar, al actor la prima especial de servicios como una adición al Salario, razón por la que ordenó reliquidar el salario con la inclusión del 30% que había sido descontado por este concepto desde el día 1º de enero de 1993 y hasta la fecha en que estuvo vinculado el actor como Juez al servicio de la Rama Judicial bajo la fórmula consignada en la parte resolutiva del fallo apelado, según la cual “no habrá prescripción de las mesadas a pagar” al haber declarado no probadas las excepciones denominadas prescripción e innominada.
Sobre este aspecto considera la Sala que la prima especial de servicios reclamada por el actor se encuentra sometida a la prescripción trienal regulada en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, por lo que con los antecedentes y pruebas aportadas al proceso se tiene que los derechos reclamados por la demandante con anterioridad al 10 de abril de 2013 se encuentran afectados por el fenómeno de la prescripción trienal, dado que su reclamo, mediante derecho de petición, ante la demandada tiene como dato cronológico el 11 de abril de 2016[17].
Por lo que resulta oportuno, bajo el anterior contexto, para el caso recordar lo decidido por esta Corporación, en Sala de Conjueces, en Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019,[18] en donde se determinó que “6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo”. De ahí que, en lo pertinente, se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo estarse a lo resuelto en esta Sentencia de Unificación, dentro de la cual se realizó el siguiente análisis: “En materia de acciones laborales ejercidas por empleados púbicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, establecen42: (i) que el término de prescripción es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y;
(ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho. “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido con la sola presentación de la reclamación por parte del trabajador”.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (i) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente (…) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir,, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993[19].
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa”. Habiendo sentado la pre citada sentencia, como regla jurisprudencial en cuanto a la Prima Especial: “5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969”. No debe perderse de vista, además, que, en relación con la prima especial dirigida a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación dictó nueva Sentencia de Unificación, esta vez dirigida a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, en la que se clarificó aún más el tema de la prescripción de los derechos laborales de los destinatarios de la Prima Especial, en los términos allí expuestos[20] dando absoluta claridad al tema.
En esta sentencia, luego de un amplio análisis normativo y un recorrido por la jurisprudencia que se ha ocupado del tema, fijó reglas jurisprudenciales similares a la anterior, respecto a la prescripción de la prima especial para el personal de la Fiscalía General de la Nación. Estudió la Sala una segunda posibilidad para aplicar la prescripción al caso concreto en el evento que se descarte la posibilidad de no acoger las reglas contenida en los Decretos 3135 y 1848 de 1948 y 1969, respectivamente, debido al tema específico que éstos contienen, ante lo cual resulta aplicable el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, porque se trata de una norma general que cubre vacíos cuando se pretenden utilizar acciones que sirvan para reclamar derechos derivados de “leyes sociales”, denominación otorgada a las normas laborales con independencia de su naturaleza pública o privada, lo que permite acudir a la figura de la analogía en aplicación del artículo 8º de la ley 153 de 1887[21], el cual dispone: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes…” (Negrilla y Subraya fuera de texto) Para ofrecer mayor claridad, se transcribe lo sostenido por esta Corporación: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
“La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978”48.
(Negrilla y Subraya fuera de texto) Señaladas las dos posiciones, esta sala se decanta por la primera de ellas, pues como se dijo, el ejercicio de analogía se puede realizar también con el Decreto 3135 de 1968, lo que de suyo permite llenar una laguna apelando a las disposiciones que conforman el llamado estatuto de la función pública. Lo anterior se refuerza si se observa que se trata de una discusión teórica que no tiene efectos prácticos, pues si se observa con detenimiento, cualquiera de los caminos expuestos lleva a idéntica solución, la aplicación de la prescripción trienal en las relaciones laborales entabladas con los empleados públicos.
Aclarado lo anterior, la Sala recuerda al actor que la prescripción trienal (de naturaleza extintiva) tiene la función, en palabras del profesor Hinestroza, de proteger el orden público y el interés general[22]. Lo anterior, porque se trata de una institución cuyo fundamento es el generar condiciones de certeza y seguridad en el marco de las relaciones jurídicas, con independencia de si en éstas los sujetos son privados o uno de ellos tiene el carácter de público. … Por lo anterior, no es proporcionado que en un ordenamiento jurídico las reclamaciones o pretensiones no estén sujetas a un límite temporal, pues es ésta condición la que se encuentra ligada precisamente al principio de seguridad jurídica[23].
Por ello, aunque lo normal es que la prescripción se alegue como excepción en los procesos contencioso administrativos, lo cierto es que su carácter es sustancial y no meramente formal, pues se trata de una consecuencia jurídica – negativa que prevé el legislador frente a una conducta omisiva: no ejercer a tiempo un derecho[24]. Por este motivo la doctrina ha sostenido: “…La presencia de la prescripción extintiva es indispensable por exigencias de tráfico jurídico y en razón de la necesidad de certeza de las relaciones jurídicas, de claridad, de seguridad y de paz jurídicas, de orden y paz social, y para sanear situaciones contractuales irregulares”[25].
(Negrilla y Subraya fuera de texto) En consecuencia, lo que salta a la vista es que el legislador ha previsto que los derechos propios de la relación laboral tienen un carácter transitorio, por lo que la ausencia de una actuación positiva por parte del titular genera que se retire toda protección del ordenamiento jurídico[26]. Por consiguiente, no sólo se afecta la capacidad de accionar, sino que el derecho subjetivo a reclamar se extingue, de manera que “…el empeño de mantener la expresión obligación para designar algo que no es tal, carece por completo de la coercibilidad que identifica la figura, es del todo inconsistente.
Una vez consolidada (declarada) la prescripción no hay más derecho de crédito…[27]” Así las cosas, el Decreto – ley 3135 de 1968 consagra de forma clara cuál es el momento en el que se debe comenzar el conteo del término para que opere la prescripción trienal. Este aspecto resulta fundamental como quiera que debe aplicarse la siguiente premisa: “…una obligación es exigible cuando para su satisfacción y, por ende, para su cobro, no es menester el advenimiento de hecho alguno cierto o incierto, determinado o indeterminado, esto es, que surgió pura y simple, o que, de otra manera, tiene del todo allanado su camino[28].” (Negrilla y Subraya fuera de texto) Por ello, el artículo el artículo 41 del Decreto – ley 3135 de 1968 dispone que: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo del escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” (Negrilla y Subraya fuera de texto) En conclusión, los argumentos expuestos dan respuesta clara a la discusión planteada en la sentencia de primera instancia: no puede afirmarse que los derechos laborales sean imprescriptibles toda vez que, aunque se trate de derechos ciertos e irrenunciables, no por ello puede desconocerse la ponderación que el mismo ordenamiento jurídico realiza con el principio de seguridad jurídica, como quiera que la indeterminación temporal en el ejercicio de los derechos generaría la existencia de situaciones indefinidas, otorgándole un carácter absoluto al derecho de acceso a la administración de justicia. Caso concreto En el presente caso se encuentra demostrado: 4.1.
Que JOAQUÍN HUMBERTO PEÑA MOTTA, fue vinculado a la Rama Judicial como Juez de la República desde el 9 de abril de 1986, habiendo fungido como Juez en diferentes despachos hasta el 30 de septiembre de 2006. 4.2. El régimen salarial aplicable al presente caso es el previsto en el Decreto 57 de 1993 y los que año a año el Gobierno Nacional ha establecido para los funcionarios judiciales. 4.3.
La demandada reconoció y liquidó la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un porcentaje del salario básico, esto es, el 70% de la remuneración que anualmente fija el Gobierno para ese cargo a título de asignación básica y el 30% a título de prima especial, más no como un incremento o una adición sobre la asignación básica, tal y como lo interpretó la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 02 de septiembre de 2019. 4.4.
Al disminuirse la asignación básica mensual del actor la Entidad demandada desconoció sus derechos laborales, pues liquidó sus prestaciones sociales sobre el 70% de su salario básico. 4.5. El demandante presentó solicitud ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial -Seccional Bogotá - Cundinamarca el 11 de abril de 2016[29], pidiendo la reliquidación de todas sus prestaciones debidamente indexadas sobre el 100% de la remuneración básica mensual, así como la reliquidación de su salario en el mismo porcentaje. 4.6.
La Entidad demandada, negó al peticionario su solicitud sus pretensiones. 4.7. Interpuesto recurso de apelación contra dicha decisión, el mismo no fue resuelto. 4.8. Al advertirse que la negativa a la reliquidación contenida en el acto demandado es contraria a la ley, por lo explicado en la Sentencia de Unificación del 02 de septiembre de 2019, traída a colación, procede la nulidad del acto demandado.
Conocida la situación particular, resulta pertinente definir que al demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la reliquidación de su salario en proporción al 30% que fue descontado del mismo y se le dio la denominación de prima especial así como la reliquidación de sus prestaciones sociales en esa misma proporción por ser parte del salario; así mismo conforme a lo ya visto, debe concluirse que le es aplicable la prescripción trienal durante el tiempo comprendido del diez (10) de abril de 2013 hacia atrás; esto es, 3 años antes de la fecha de radicación de la primera solicitud, por lo que se modificará en ese aspecto la sentencia recurrida y se confirmará en lo demás. En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 02 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: MODIFÍCASE el decisum CUARTO de la sentencia recurrida y en consecuencia, DECLÁRASE probada para el caso la prescripción trienal de derechos de la demandante durante el período comprendido del 10 de abril de 2013 hacia atrás.
TERCERO: MODIFÍCASE en ese mismo sentido el decisum QUINTO de la sentencia recurrida y DECLÁRASE la prescripción trienal de derechos de la demandante durante el período comprendido del 10 de abril de 2013 hacia atrás.
CUARTO: CONFÍRMASE en lo demás la sentencia recurrida. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez ponente Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Firmado electrónicamente JAIME ALBERTO DUQUE CASAS Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 127 - 142 [2] Fol. 144. [3] Folios 243-250 [4] Fls. 256 [5] Fol. 157 vto. [6] Fls. 158 [7] Fol. 160 [8] Fol. 162 - 163. [9] Fls. 164. [10] Fol. 168 [11] Fl.170 [12] Fls. 171-172 [13] Consejo de Estado - Sección Primera.
C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López. Rad. 05001-23-31-000-2002-01635-02. [14] “ARTÍCULO 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación” [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz.
Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00. Actor: Pablo Cáceres Corrales. [16] Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 41001- 23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018); actor: Joaquín Vega Pérez; Conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos. [17] Folio 7. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces.
C.P. Dra. Carmen Anaya de Castellanos Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018) [19] En aplicación del principio de sostenibilidad fiscal, introducido a nuestro ordenamiento jurídico a través del Acto Legislativo No. 3 del 2011, los derechos económicos, sociales y culturales que predica la Constitución del 91 solo pueden ser garantizados a través del tiempo siempre que se garantice el mantenimiento sostenible de la deuda pública; en otras palabras, dicho instrumento constituye un medio para alcanzar de manera progresiva, las finalidades del Estado Social y Democrático de Derecho.
En tal sentido, los jueces en sus fallos deben tener en cuenta no solo las garantías de los administrados sino la sostenibilidad fiscal, en un plano en el que ninguno afecte desproporcionadamente al otro. [20] 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018) Demandante: Nayibe Lorena Pérez Castro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación – C.P. Jorge Iván Rincón Córdoba. [21] Ibídem. 48 Ibídem. [22] HINESTROSA, Fernando.
Tratado de las Obligaciones: Concepto, Estructura, Vicisitudes. Bogotá, Universidad Externado de Colombia. 2007. Pág. 53. [23] Ibídem. [24] Ibídem. [25] Ibídem. Pág. 55 y 56. [26] Ibídem. [27] Ibídem. Pág. 68. [28] Ibídem. Pág. 119. [29] Ver sello de recibido de la petición obrante al folio 26. ----------------------- Página1