11001031500020220184401 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2022-01844-01 Referencia: Acción de tutela Actor: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ TESIS: SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO QUE DENEGÓ EL AMPARO SOLICITADO.

SUSPENSIÓN DE CADUCIDAD DE ACCIONES EJECUTIVAS DURANTE EL PROCESO DE LIQUIDACIÓN DE CAJANAL. NO HAY CRITERIO UNIFICADO EN LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LA IGUALDAD. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 12 de mayo de 2022, mediante la cual la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 denegó el amparo solicitado en la acción de tutela de la referencia. 1 En adelante la SECCIÓN SEGUNDA. 2 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al respeto de los derechos adquiridos, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA2 al proferir el auto de 9 de diciembre de 2021, mediante el cual negó por caducidad el mandamiento de pago solicitado dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 110013335012 2018 00367 02.

I.2.- Hechos Señaló que en el año 2006, promovió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 250002325000 2006 03211 00, contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL -CAJANAL con la finalidad de 2 En adelante el TRIBUNAL. 3 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obtener la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales.

Comentó que el referido proceso fue decidido por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ y el TRIBUNAL que, mediante sentencias de 18 de mayo y 26 noviembre de 2009, proferidas en primera y segunda instancia respectivamente, accedieron de forma parcial a las pretensiones de la demanda. Indicó que CAJANAL dio cumplimiento parcial al fallo del TRIBUNAL mediante Resolución núm. UGM 014171 de 19 de octubre de 2011, no obstante, no canceló los intereses moratorios que se causaron.

Manifestó que el 12 de junio 2018, promovió el proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 110013335012 2018 00367 00, con la finalidad de obtener el pago de los intereses moratorios aludidos, el cual fue atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ que, mediante auto de 15 de febrero de 2021, negó el mandamiento de pago.

Apuntó que, inconforme con la decisión, interpuso el recurso de 4 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelación respectivo ante el TRIBUNAL que, a través de auto de 9 de diciembre de 2021, confirmó la providencia respectiva al estimar que había operado la caducidad.

I.3.- Fundamentos de la solicitud Arguyó que al proferir el auto de 9 de diciembre de 2021, el TRIBUNAL incurrió en defecto sustantivo por falta de análisis del artículo 14 de la Ley 500 de 30 de diciembre 19993, aplicable por remisión del artículo 1° de la Ley 1105 de 13 de diciembre 20064. Explicó que los términos de prescripción y caducidad de las obligaciones a cargo de CAJANAL estuvieron suspendidos durante el tiempo que se surtió su liquidación, esto es, entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013.

Argumentó que, en ese orden de ideas, el término de caducidad de los 5 años de la acción ejecutiva debía haberse contabilizado desde el 12 de junio de 2013, por lo que al haberse radicado la demanda el 12 de junio de 2018 debía haberse tenido como presentada en 3 “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”. 4 “Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones”. 5 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co término. Indicó que la decisión cuestionada también incurrió en desconocimiento del precedente judicial contenido en las providencias de 15 de agosto de 2015 y 29 de marzo de 2016, proferidas por la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación, en los procesos identificados con número único de radicación 250002342000 2015 01327 01 y 250002342000 2015 01601 01, conforme con los cuales, el tiempo durante el cual CAJANAL estuvo en liquidación, no puede tenerse en cuenta para efecto de contar la caducidad de las demandas ejecutivas.

I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el accionante pretende lo siguiente: “[…] 1. AMPARAR los derechos de, DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, IGUALDAD y DERECHOS ADQUIRIDOS del Señor CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ. 2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”, en amparo a los derechos enunciados, revocar su providencia de auto de fecha 09 de diciembre de 2021, notificado el 16 de enero de 2022, y en consecuencia se ordene librar mandamiento de pago por las sumas pretendidas. 3.

Las demás que este Honorable Despacho considere para 6 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proteger los derechos aquí tutelados […]” I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL indicó que si bien es cierto “[…] la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado considera que el término de caducidad para las entidades liquidadas se suspende durante el lapso de la liquidación, también lo es que no es una posición unánime de dicha Corporación […]”.

Anotó que, en efecto, la SUBSECCIÓN “B” DE LA SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación, a partir de la providencia de 12 de septiembre de 2019, proferida dentro del expediente 25000342000 2015 01191 01, ha sostenido que la liquidación de CAJANAL no suspendió el término de caducidad de las acciones ejecutivas procedentes en su contra. Agregó que ante la diversidad de posiciones “[…] consideró procedente en virtud del principio de autonomía judicial apartarse de lo dicho por la Subsección “A” de la Sección Segunda de esa Alta Corporación y acoger lo expuesto por la Subsección “B” […]”.

I.5.2.- La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION 7 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, pese a haber sido notificada en debida forma, guardó silencio.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 12 de mayo de 2022, luego de determinar que la presente acción de tutela cumplía con los requisitos generales de procedencia, la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación efectuó el estudio del fondo del asunto para concluir que no había lugar a conceder el amparo pretendido.

Para tal efecto, indicó que en la providencia cuestionada, la autoridad judicial accionada: “[…] explicó los motivos por los cuales en oportunidades anteriores aplicó el precedente de la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación que ha sostenido que el término de caducidad para las entidades liquidadas se interrumpe durante el lapso de la liquidación para luego decidir acoger la postura de la Subsección B que considera que no debe suspenderse […]”.

Apuntó que el TRIBUNAL “[…] no incurrió en defecto sustantivo, por cuanto sustentó su decisión con fundamento en las normas y 8 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencia aplicable, ya que, al no existir una postura unificada, la autoridad judicial accionada, en atención a su autonomía e independencia judicial y de acuerdo a su sana crítica decidió aplicar la postura de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado […]”.

III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión proferida en primera instancia, sosteniendo que si bien no existe una posición unificada respecto del tema origen de la controversia, no resulta acorde con el debido proceso el cambio de posturas. Insistió en que durante el tiempo que estuvo en liquidación CAJANAL no pueden computarse términos de caducidad, conforme con lo señalado por el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades.

Agregó que conforme con la Sentencia SU 427 de 2016 proferida por la Corte Constitucional, el término de caducidad del recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero 20035, del cual es titular la UGPP, solo puede contabilizarse desde el 12 de 5 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”. 9 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co junio de 2013, fecha en la que concluyó la liquidación de CAJANAL.

Expuso que, en ese orden de ideas, para efecto del término de caducidad de los procesos ejecutivos relacionados con obligaciones de CAJANAL también resulta procedente tener como parámetro el 12 de junio de 2013. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo 10 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 11 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. 12 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo 13 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, el actor pretende que se deje sin efecto el auto de 9 de diciembre de 2021, mediante el cual el TRIBUNAL negó por caducidad el mandamiento de pago solicitado dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 110013335012 2018 00367 02.

A la citada providencia el actor atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, al haber contabilizado como términos de caducidad de la acción ejecutiva tiempos durante los cuales CAJANAL estuvo en liquidación. 14 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El disenso del actor radica en que conforme con el artículo 14 de la Ley 500 de 1999 y la jurisprudencia de esta Corporación, el tiempo durante el cual CAJANAL estuvo en liquidación no puede ser tenido en cuenta para efectos de caducidad de los procesos ejecutivos relacionados con condenas impuestas a dicha entidad.

La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación que denegó el amparo solicitado, al considerar que sobre el tema objeto de controversia no hay una posición unificada ni pacífica, por lo que en la medida que el TRIBUNAL había argumentado de forma suficiente su decisión, no había vulneración alguna a los derechos deprecados.

En la impugnación el actor indicó que el cambio de posiciones judiciales vulneraba su derecho al debido proceso e insistió en que durante el tiempo que CAJANAL estuvo en liquidación, no podía promoverse ninguna acción ejecutiva. Además, indicó que de conformidad con la sentencia SU 427 de 2016, el término de caducidad del recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se contabilizaba desde la fecha en que fue liquidada CAJANAL, por lo que dicho parámetro también debía tenerse en cuenta para las acciones ejecutivas ordinarias. 15 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, la Sala advierte que en lo que concierne a esta instancia judicial, el estudio de los disensos del actor se limitará a los expuestos en su impugnación, esto es, a lo relativo al desconocimiento del precedente jurisprudencial.

Por lo anterior, la Sala debe determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente judicial, al proferir el auto de 9 de diciembre de 2021 aludido.

La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto el actor plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales y se configuró el defecto aludido; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable6, la solicitud identifica los hechos y 6 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 16 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos que se estiman lesionados; y, por último, no se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

Visto que el presente caso cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala hará mención al marco jurídico general del defecto alegado, para enseguida resolver el fondo del asunto. Del desconocimiento del precedente judicial En lo que respecta a este defecto se ha determinado que de acuerdo con lo establecido en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, el poder judicial es autónomo e independiente y los Jueces en sus providencias solo están sometidos al imperio de la ley.

Esta regla general de independencia y autonomía no es absoluta, ya que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, según lo ha definido la Jurisprudencia constitucional. En efecto, en la sentencia T-267 de 2013, la Corte Constitucional puntualizó: “[…] Es así como, en materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de 17 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Carta), que supone no solamente la igualdad ante la ley sino también de trato por parte de las autoridades y concretamente igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por las autoridades judiciales, garantizándose de esta forma la seguridad jurídica y con ella la certeza de la comunidad respecto a la forma en la que se van a decidir los casos iguales.

Como resultado de lo anterior, surge como límite a la autonomía e independencia de los Jueces el respeto por el precedente7 […]”. De la misma forma, en la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que el desconocimiento del precedente constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela cuando la decisión judicial afecta derechos fundamentales de las partes.

En especial, respecto del precedente vertical, la Jurisprudencia de esa Corporación ha sido enfática en sostener que el Juez no sólo está vinculado por el artículo 13 de la Constitución Política, que impone la igualdad de trato jurídico en la aplicación de la ley, sino también que su autonomía se encuentra limitada por la eficacia de los derechos fundamentales y, en particular, del debido proceso judicial8.

No obstante lo anterior, la Jurisprudencia Constitucional también ha admitido la posibilidad de que un Juez se aparte de su propio precedente o del precedente de su superior jerárquico, siempre y cuando se sustenten debidamente las razones de su posición 7 Ver, entre otras, sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008, T-014 de 2009 y T-100 de 2010, de la Corte Constitucional. 8 Sentencia T-766 de 2008.

Magistrado ponente doctor Marco Gerardo Monroy Cabra. 18 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (principio de razón suficiente)9. Caso concreto En el presente caso el actor estima vulnerados los derechos fundamentales deprecados, en razón a que el TRIBUNAL negó el mandamiento de pago que solicitó en contra de la UGPP, al encontrar que la demanda ejecutiva había sido presentada luego de haber operado la caducidad.

En efecto, en el auto de 9 de diciembre de 2021, la autoridad judicial accionada determinó que la demanda ejecutiva promovida por el actor había sido presentada fuera de término por las siguientes razones: “[…] El artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece que esta ley sólo se aplica a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia, es decir, al 2 de julio de 2012, tal como sucede en el presente caso, toda vez que la demanda ejecutiva fue radicada el 12 de junio de 2018 (fol. 3).

El numeral 2 literal k) del artículo 164 ibídem3, contempla que la acción ejecutiva caducará al cabo de 5 años contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. […] 9 Ver sentencia T-292 de 2006. 19 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado5 sostiene que la oportunidad para formular la demanda cuando se pretende la ejecución de una sentencia judicial proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo es de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en la providencia judicial de condena […] Ahora examinando el caso concreto, observa la Sala que las sentencias base de ejecución fueron proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá el 18 de mayo de 2009 confirmada parcialmente en segunda instancia por esta Sala el 26 de noviembre de 2009 (fols. 13-43), las cuales quedaron ejecutoriadas el 10 de diciembre de 2009 (fol. 12).

Por lo tanto, de conformidad con lo previsto en el artículo 177 del C.C.A., la sentencia se hizo exigible el 10 de junio de 2011, es decir, 18 meses después de la ejecutoria y la demanda ejecutiva fue radicada en los Juzgados Administrativos de Bogotá el 12 de junio de 2018 (fol. 1). Con fundamento en lo anterior, concluye la Sala que entre la fecha de exigibilidad de la obligación (10 de junio de 2011) y la presentación de la demanda (18 de junio de 2018), transcurrieron más de 5 años (7 años y 4 días), previstos en el numeral 2 literal k) del artículo 164 del CPACA, lo cual da lugar a negar el mandamiento de pago por caducidad de la acción, puesto que tenía hasta el 10 de junio de 2016 para presentar la demanda.

En este punto es pertinente precisar que, si bien en anteriores oportunidades esta Sala dio aplicación al precedente de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que sostenía que el término de caducidad para las entidades liquidadas se suspendía durante el lapso de la liquidación, también lo es que ahora se acoge lo dicho por la Subsección “B” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en providencia del 12 de septiembre de 2019, en la que sostuvo: En efecto, la remisión normativa está llamada a realizarse cuando la ley sobre determinado tema es incompleta, y se requiere que sea llenada con otros preceptos jurídicos.

En aquellos casos en los cuales se esté estudiando la caducidad de la acción ejecutiva contra CAJANAL EICE –en liquidación- no es necesario hacer una remisión porque el Decreto 2196 de 2009 (mediante el cual se suprime y se ordena la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social), previó que el 20 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co representante legal de entidad referida era quien tenía la dirección de los procesos judiciales, por lo tanto no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad; a contrario sensu, el legislador anticipó que sería el Liquidador quien se encargaría de la defensa técnica de la institución, hasta que ésta estuviera a cargo de la UGPP.

Esta aseveración fue ratificada en el parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto 254 de 2000, sustento jurídico del Decreto 2196 de 2009. Sumado a esto, no se puede hacer una remisión normativa como se hizo en las providencias enunciadas en el recurso de alzada, porque el precepto jurídico para explicar la suspensión de los términos judiciales es el contenido en la Ley 550 de 1999, y esto solo ha sido contemplado para la reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, estatuto que no sería aplicable a las entidades de orden nacional como es el caso de CAJANAL EICE, lo que riñe con el principio de legalidad y descentralización En este orden de ideas, lo procedente es confirmar la providencia que negó el mandamiento de pago, porque se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción ejecutiva, pero por las razones anteriormente expuestas. […]”.

(Destacado fuera de texto) Conforme con la transcripción en cita se advierte que el TRIBUNAL determinó que, en la medida que la sentencia que constituía el título ejecutivo era exigible desde el 10 de junio de 2011, la demanda debía haber sido presentada dentro de los 5 años siguientes, no obstante, como esto solo se hizo hasta el 18 de junio de 2018, no había lugar a librar el mandamiento de pago por haber operado la caducidad.

Además, el TRIBUNAL señaló que si bien en anteriores oportunidades había dado aplicación al precedente de la SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO que sostenía que el término 21 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de caducidad para las entidades liquidadas se suspendía durante el lapso de la liquidación, en adelante acogería la posición de la SUBSECCIÓN “B” de aquella sección, según la cual dicha regla no es aplicable en lo que concierne a CAJANAL.

Ahora bien, la Sala destaca que, en efecto, a partir de la interpretación de la Ley 550 de 1990, en la actualidad en relación con la suspensión o no de la caducidad de las acciones ejecutivas derivadas de obligaciones contenidas en sentencias dictadas contra CAJANAL, las dos Salas de la SECCIÓN SEGUNDA de esta corporación no tienen un criterio unificado.

La SUBSECCIÓN “A” DE LA SECCIÓN SEGUNDA estima que, en aplicación de la norma referida, el tiempo durante el cual CAJANAL estuvo en liquidación no puede ser tenido en cuenta para efectos del cómputo de la caducidad en procesos ejecutivos, así10: “[…] Ahora bien, en los procesos ejecutivos en los que se pretende la ejecución de una sentencia a través de la cual se reconocieron derechos pensionales o prestaciones económicas a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social, como administradora del régimen de prima media con prestación definida, se presenta un debate concerniente a la contabilización del término de caducidad con ocasión del proceso liquidatorio de aquella. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, auto de 2 de julio de 2020, CP William Hernández Gómez, número único de radicación 76001-23-33-000-2018- 00789-01(2930-19). 22 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, en un principio, en providencia del 3 de septiembre de 2014, se denegó el argumento consistente en la suspensión del término de caducidad durante la época en que se llevó a cabo la liquidación de Cajanal porque se consideró que el legislador no previó esa prerrogativa de forma expresa.

Empero, en proveído del 25 de agosto de 2015 esta Subsección estimó que el término de caducidad, en el ejecutivo bajo estudio, se suspendió del 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, período en que las obligaciones de Cajanal fueron suspendidas, en virtud del Decreto 2196 de 2009 y la Ley 550 de 1990. La anterior posición fue reafirmada en providencias expedidas ulteriormente.

Sin embargo, fue hasta el 30 de junio de 2016 que esta Subsección analizó in extenso esta problemática y concluyó que con ocasión de la liquidación de Cajanal EICE se presentaron varias situaciones que dificultaron la exigencia de las condenas judiciales, por lo cual expuso que resulta imperativo que los jueces contenciosos administrativos se abstengan de adoptar decisiones contrarias a los derechos de los beneficiarios de esas órdenes, bajo el argumento de que los créditos no formaban parte de la masa liquidatoria y, en esa medida, no hay lugar a la suspensión de la caducidad.

Para soportar la anterior posición, la Subsección precisó que no es viable generar una afectación a los favorecidos con un fallo judicial, debido a la desorganización de la administración y la ausencia de reglas inequívocas sobre la forma de exigir la efectividad de la condena. En esa línea de ideas, en la providencia en mención se crearon unas subreglas para determinar cómo opera la suspensión de la caducidad en cada caso concreto, estas son: «[…] la caducidad de medio de control se suspenderá sólo a partir del momento en que inició el periodo liquidatorio de CAJANAL EICE y se reactivará: a- El 8 de noviembre de 2011 si la petición de cumplimiento se realizó y competía atenderla a la UGPP de acuerdo con el Decreto 4269 de 2011 o, b- Para aquellas obligaciones cuya petición de cumplimiento correspondía atender a CAJANAL en liquidación, conforme el mismo decreto, la reactivación será el 12 de junio de 2013, día siguiente a la fecha en la que culminó la liquidación de aquella entidad y por ende la obligación podía perseguirse en cabeza de la UGPP […]». 23 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siendo así, el juez debe determinar cuándo se presentó la petición de cumplimiento, esto es, si fue antes o después del 8 de noviembre de 2011, fecha en que se distribuyeron las competencias entre CAJANAL EICE en liquidación y la UGPP, mediante el Decreto 4269 de 2011.

Ahora bien, la anterior posición ha sido aplicada, de manera pacífica, en varios pronunciamientos de la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación judicial. Sin embargo, no sucede lo mismo al interior de la Subsección B. Así, mientras en algunas providencias se ha aceptado la suspensión de los términos11 e inclusive en sede de tutela se ha amparado por desconocimiento de precedente judicial sobre dicha suspensión, en otras se ha afirmado que no cabe la suspensión de la caducidad por tratarse de créditos por fuera de la masa liquidatoria o se han examinado las particularidades de cada caso para determinar si está justificada la mora.

En ese orden de ideas, se colige que actualmente la posición consistente en que el término de caducidad, en los casos aquí expuestos, se suspende con ocasión del proceso de liquidación de Cajanal, constituye la posición mayoritaria de la misma. Sin embargo, no existe un precedente judicial en los términos de la Ley 1437 de 2011 […]” La providencia en cita no solo precisó la posición de la SUBSECCIÓN “A”, sino que destacó la disparidad de criterio con la SUBSECCIÓN “B” que ha sostenido que la suspensión del término de caducidad de los procesos ejecutivos en aplicación de la Ley 550 de 1999, solo está previsto para los entes territoriales, por lo que esos efectos no pueden extenderse para los casos relacionados con CAJANAL, por ser esta una entidad del orden nacional, así12: 11 Ver Auto del 19 de julio de 2018.

Radicado: 2017-01281-01 (1516-18). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “B”, auto de 12 de septiembre de 2019, CP César Palomino Cortés, numeró único de radicación 25000-23-42-000- 2015-01191-01(0043-16). 24 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] La Sala pone de presente que si bien el demandante en el recurso de apelación esgrimió algunos autos proferidos por el Consejo de Estado, en los cuales se dijo que el término de prescripción y caducidad de las obligaciones a cargo de la CAJANAL EICE –en liquidación- se entendería suspendido durante el proceso liquidatario de la entidad, en virtud de una remisión normativa a la Ley 550 de 1999 y al Decreto 254 de 2000; esta Sala rectificará la posición asumida mediante providencia de 28 de marzo de 2019, puesto que se considera que no era necesario hacer tal remisión normativa para resolver el caso concreto, ya que el Decreto 2196 de 2009 y el Decreto 254 de 2000 prevén que los procesos de CAJANAL que se estuvieran tramitando y los que se llegaren a interponer, serían atendidos por el Liquidador, protegiendo la garantía de defensa del Estado.

En efecto, la remisión normativa está llamada a realizarse cuando la ley sobre determinado tema es incompleta, y se requiere que sea llenada con otros preceptos jurídicos. En aquellos casos en los cuales se esté estudiando la caducidad de la acción ejecutiva contra CAJANAL EICE –en liquidación- no es necesario hacer una remisión porque el Decreto 2196 de 2009 (mediante el cual se suprime y se ordena la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social), previó que el representante legal de entidad referida era quien tenía la dirección de los procesos judiciales, por lo tanto no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad; a contrario sensu, el legislador anticipó que sería el Liquidador quien se encargaría de la defensa técnica de la institución, hasta que ésta estuviera a cargo de la UGPP.

La anterior cita muestra que fue a partir de dicha providencia que la SUBSECCIÓN “B” DE LA SECCIÓN SEGUNDA rectificó y fijó su 25 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posición en los términos aludidos.

De manera que, en la medida que en relación con el tema analizado no hay un criterio unificado en el Consejo de Estado, sino que por el contrario hay posiciones contrarias, en aplicación del principio de autonomía judicial, el TRIBUNAL podía resolver la controversia bajo su juicio, sin que se advierta que su decisión haya sido arbitraria o sea carente de razonabilidad.

Ahora bien, contrario a lo señalado por el actor en su recurso de impugnación, el hecho de que el TRIBUNAL haya cambiado de criterio en relación con el tema no vulnera el derecho al debido proceso, dado que como se destacó en precedencia, es posible que un juez se aparte de su propio precedente o del precedente de su superior jerárquico, siempre y cuando se sustenten debidamente las razones de su posición. Al respecto el artículo 7 del Código General del Proceso, prevé: “[…] ARTÍCULO 7o.

LEGALIDAD. Los jueces, en sus providencias, están sometidos al imperio de la ley. Deberán tener en cuenta, además, la equidad, la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina. Cuando el juez se aparte de la doctrina probable, estará obligado a exponer clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión. De la 26 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma manera procederá cuando cambie de criterio en relación con sus decisiones en casos análogos […]”.

(Destacado fuera de texto) De manera que como el TRIBUNAL justificó su cambio de criterio, con fundamento en la rectificación de la posición que efectuó la SUBSECCIÓN “B” DE LA SECCIÓN SEGUNDA, tampoco se advierte que su actuar haya sido arbitrario. Por otro lado, el actor argumentó que en la medida que conforme con la Sentencia SU 427 de 2016, el término de caducidad del recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, solo puede contabilizarse desde el 12 de junio de 2013, fecha en la que concluyó la liquidación de CAJANAL, la caducidad en asuntos como el de la controversia también debe contabilizarse desde dicha fecha.

Al respecto, la Sala señala que comoquiera que la sentencia citada por el actor no versa sobre la suspensión del término de la caducidad de las acciones ejecutivas derivadas de providencias proferidas contra CAJANAL, no hay lugar a efectuar un análisis sobre el presunto desconocimiento del precedente judicial, dado que no se trata de una providencia en la que se hubiese resuelto un asunto similar al presente. 27 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, tampoco hay lugar a entrar a efectuar interpretaciones análogas, porque este no es el escenario para dirimir la diferencia de criterios que haya sobre el tema al interior de la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación. De tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad del accionante con las razones de la providencia judicial acusada, no así las falencias que alega.

Consecuente con lo anterior, esta Sala confirmará el fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 28 Número único de radicación: 110010315000 2022 01844 01 Actora: CEFERINO RUÍZ RAMÍREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de julio de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.