Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022) F.T: 169 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: OLGA LUCÍA ECHEVERRY Y OTROS Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTROS Temas: Acción de tutela por falta de asignación de una solución de vivienda dentro del proceso de reasentamiento de personas que habitan en zona de riesgo no mitigable.
Legitimación en la causa por pasiva frente a una de las entidades demandadas y un tercero vinculado. Confirma la decisión de primera instancia. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide las impugnaciones presentadas por el municipio de Medellín y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y la apelación adhesiva formulada por el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (en adelante ISVIMED) en contra de la sentencia del 3 de febrero de 2022 proferida por la Sección Quinta de esta corporación.
HECHOS RELEVANTES Los señores Olga Lucía Echeverry, Félix Antonio García, en calidad de presidente y vicepresidente de la Veeduría Comunitaria Microcuenca Quebrada La Picacha, respectivamente; Alejandra María Rojas Penagos; Santiago Blandón Rojas; Óscar de Jesús Rojas Gil; María Leonor Penagos Montoya; Froilán de Jesús Pinillos Muñoz;
Yuli Duran Zúñiga; María Fabiola Muñoz Pino; Flor Mireya Caro; Sebastián Monsalve y Ckeisy Jhen Ramos Castrillón, en nombre propio y en representación de sus hijas menores María José Monsalve y María Antonia Monsalve Ramos; Tania Shirley Espinosa Osorio, en nombre propio y en representación de su hija María Betancur Espinosa; instauraron la presente acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, el municipio de Medellín y el ISVIMED, con fundamento en los siguientes hechos: Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 a) Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Explicaron que los señores Félix Antonio García, John Freddy Ortiz Montoya, Luisa Fernanda Vélez Pineda e Irene Stella Ospina Castrillón, en calidad de representantes legales de las juntas de acción comunal de los barrios Ciprés Las Mercedes, Belén Las Violetas, San Pablo Belén – Vereda Aguas Frías y Vereda Aguas Frías Parte Alta, respectivamente, instauraron el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, con el fin de que se salvaguardaran los derechos del goce de un ambiente sano; la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, los cuales consideraron vulnerados por el municipio de Medellín y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, con ocasión de los problemas erosivos y desplazamiento de tierra en la microcuenca de la quebrada La Picacha y la afectación de las viviendas, hundimientos de piso e inundaciones en la Comuna 16 de esa municipalidad.
Asimismo, precisaron que, inicialmente, la demanda correspondió al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, el cual, mediante providencia del 2 de agosto de 2013, decretó oficiosamente ciertas medidas cautelares y, en ese entendido, ordenó a la entidad territorial que, de manera inmediata, primero, iniciara los trámites administrativos para la implementación de los programas y proyectos formulados en el componente de gestión del riesgo del Plan de Ordenamiento Territorial y, segundo, dispusiera y adelantara la evacuación de las viviendas e infraestructuras en situación de alto riesgo y la correspondiente reubicación, con el propósito de conjurar el inminente peligro que amenazaba a los moradores, lo cual debería realizarse dentro de un término no superior a un mes.
Posteriormente, el 6 del mismo mes y año el Juzgado se declaró incompetente y ordenó remitir el proceso a su superior jerárquico. Advirtieron que el 23 de septiembre de 2013 el Tribunal Administrativo de Antioquia avocó el conocimiento de la demanda; se abstuvo de declarar la nulidad de todo lo actuado, al considerar que no se transgredió el derecho fundamental al debido proceso; mantuvo las medidas cautelares decretadas y concedió el recurso de apelación instaurado por el municipio de Medellín y las universidades de Medellín y la Pontificia Bolivariana.
El 16 de octubre de 2014 el Consejo de Estado, Sección Primera, confirmó el proveído recurrido y lo adicionó, en el sentido de ordenar a la entidad territorial que, previo a realizar la evacuación de las viviendas e infraestructura en situación de riesgo, en aras de asegurar los derechos fundamentales de las familias asentadas en las zonas de riesgo de la quebrada La Picacha, a más tardar en el mes siguiente desarrollara lo siguiente: (i) realizara una caracterización de dichas familias;
(ii) identificara, de manera concreta, las soluciones habitacionales para estas; (iii) socializara con ellas las medidas a adoptar y (iv) convocara a la Defensoría del Pueblo, para que en el marco de sus funciones, acompañara el proceso de evacuación y reubicación, etapa que debía ejecutarse en un plazo máximo de tres meses. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Mencionaron que el 25 de junio de 2015 los demandantes y coadyuvantes solicitaron el inicio de un incidente de desacato de las medidas cautelares decretadas, porque el municipio demandado no había trasladado el dominio del predio en donde se iba a desarrollar el proyecto habitacional «La Playita» al ISVIMED ni materializado el reasentamiento.
El 6 de abril de 2016 el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró el incumplimiento por parte de la entidad territorial demandada de las órdenes proferidas en el auto del 2 de agosto de 2013, por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, adicionado en providencia del 14 de octubre de 2014 por la Sección Primera del Consejo de Estado y, por ende, sancionó al señor Aníbal Gaviria Correa, quien ostentaba la calidad de alcalde para el momento en el que se inició el trámite incidental, con multa de cinco s.m.m.l.v. El 15 de diciembre de 2017 la Sección Primera del Consejo de Estado, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, revocó la decisión y ordenó iniciar un nuevo incidente en contra del mandatario local de turno. Afirmaron que el 28 de junio de 2017 el Tribunal accionado amparó los derechos colectivos invocados y, en consecuencia, ordenó al municipio de Medellín, entre otras cosas: 1.
Realizar un censo poblacional alrededor de toda la quebrada La Picacha, con el propósito de definir cuáles familias se encuentran en zonas de riesgo mitigable y no mitigable, en el cual debía incluir no solo a los habitantes del sector «La Playita», sino los de los barrios aledaños Ciprés, Las Mercedes, Belén, Las Violetas, San Pablo Belén – Vereda Aguas Frías (Altavista Comuna 70), Vereda Aguas Frías Parte Alta (Comuna 70), con enfoque diferencial, teniendo en cuenta qué familias deben evacuar de manera temporal y cuáles de manera definitiva; 2.
En el evento que el DAGRD determine que la vivienda debe evacuarse de manera definitiva, debería ofrecer una solución habitacional definitiva e iniciar, con el acompañamiento de la Secretaría de Mujeres, la Personería Municipal y la Secretaria de Gobierno, medidas tales como notificar a los interesados el plan de desalojo y reubicación; difundir información previa relevante del proceso; proveer asesoramiento técnico y jurídico a las personas afectadas por el desalojo; celebrar audiencias para discutir la decisión de desalojo y ofrecer soluciones habitacionales definitivas.
Asimismo, ordenó al ISVIMED otorgar una solución habitacional permanente a las personas que se encuentren en situación de riesgo inminente y evacuación definitiva, que requieran ser desalojadas de manera perentoria, porque su vida se encuentra en peligro, sin oponerles como negativa el contenido del Decreto 2339 de 2013 o cualquier otra disposición. Contra dicha decisión ISVIMED presentó recurso de apelación, el cual fue concedido el 9 de junio de 2021, en el efecto suspensivo.
El 3 de diciembre de 2021 el Consejo de Estado, Sección Primera, ajustó al efecto devolutivo el recurso de apelación interpuesto. Por otra parte, la entidad mencionada y el municipio de Medellín solicitaron, de manera separada, la aclaración y adición de la sentencia. El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de providencia del 23 de febrero de 2021, negó esos requerimientos, pero adicionó, de oficio, el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, en el sentido de disponer la conformación del Comité de Verificación del cumplimiento, con el magistrado ponente y un delegado Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de los coadyuvantes, de la Defensoría del Pueblo, del municipio de Medellín, de CORANTIOQUIA, del Área Metropolitana del Valle de Aburrá y del instituto citado.
Finalmente, refirieron que el 11 de agosto de 2021 la Defensoría Regional de Antioquia solicitó iniciar el desacato en contra del alcalde del municipio de Medellín, por el incumplimiento de la decisión judicial. b) Proyecto habitacional «La Playita» y condiciones especiales de los accionantes Indicaron que, en cumplimiento de la medida cautelar decretada en el proceso antes descrito, en el mes de marzo de 2014 el ISVIMED inició el proceso de participación con las familias ubicadas en las zonas de alto riesgo y expidió la Resolución 642 del 29 de abril de 2014, por medio de la cual adoptó la línea base de las familias a reasentar en la zona y, entre otras acciones, se incluyó la construcción de un proyecto habitacional denominado «La Playita».
Asimismo, manifestaron que, posteriormente, la entidad mencionada certificó la propiedad del inmueble con Matrícula Inmobiliaria núm. 001- 83486, con destinación específica para el programa de vivienda referenciado y el 10 de agosto de 2015 la Secretaría de Hacienda de Medellín informó de la priorización de recursos para la reubicación de las familias.
Aunado a lo anterior, expresaron que el 20 de junio de 2020 se presentó el proyecto habitacional y el 27 del mismo mes y año se creó el Comité Ciudadano de Obra del proyecto «La Playita» en el Plan Parcial de Belén Rincón, en el que se adelantó la participación de las familias en el proceso de reasentamiento e informaron todos los avances de la construcción de viviendas.
Además, indicaron que al 22 de diciembre del año mencionado se realizaron siete comités sobre el tema, con lo cual se creó una confianza en la comunidad sobre la futura entrega de las viviendas. Manifestaron que en los meses de junio a septiembre de 2021 las familias que se encuentran a la espera de ser reasentadas fueron citadas, de manera individual, por el ISVIMED, reuniones en las que se les informó que no era posible acceder al proyecto «La Playita», en tanto que el diseño, estructura y precio del terreno donde está ubicado no permitían que el valor de la vivienda fuera de interés prioritario, sino que correspondía a una de interés social, en los términos del Decreto 1053 de 2020.
Por lo anterior, arguyeron que se ofreció a los beneficiarios, de un lado, acogerse al proyecto de vivienda nueva «Tierra Paraíso», ubicado en el barrio San Javier o, de otro, adquirir un inmueble usado de máximo noventa s.m.m.l.v. Frente a su situación concreta, los señores Alejandra María Rojas Penas y Óscar de Jesús Rojas Gil señalaron que el 21 de junio de 2021 recibieron respuesta por parte de ISVIMED, frente a una petición que elevaron para acceder al programa de vivienda citado, el cual les comunicó que no era viable, comoquiera que aquel excedía la cuantía fijada por la normativa municipal, para la población sujeto de reasentamiento por habitar zona de alto riesgo no mitigable.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Por su parte, el señor Sebastián Monsalve Caro expuso que en el año 2014 fue censado y, a través de la Resolución 0642 de 2014, fue incluido como beneficiario del programa de reasentamiento habitacional, en el núcleo familiar de su señora madre, porque en ese momento era menor de edad; no obstante, posteriormente, conformó un hogar con la señora Ckeisy Jhen Ramos Castrillón, con la que tiene dos menores y, por esa razón, el 9 de junio de 2021 solicitó al ISVIMES reconocer su grupo familiar independiente y asignar el beneficio de vivienda.
En respuesta a lo anterior, el 24 de agosto del año mencionado la entidad negó la petición, con el argumento de que podía postularse a un programa para la población reasentada, dentro del grupo familiar de la señora Flor Mireya Caro, siempre y cuando cumpliera con los requisitos fijados en los artículos 15, 16 y 33 del Decreto 1053 de 2020, sin atención a la Orden de Policía núm. 074, en la que se le reconoce como jefe de hogar y con una residencia independiente.
La señora Tania Shirley Espinosa Osorio manifestó que el ISVIMED, en la Resolución 0642 de 2014, negó el acceso al subsidio municipal de vivienda, toda vez que en el censo aparecía como hija de la señora Flor del Socorro Obando Moncada y, en ese entendido, debía postularse en ese grupo familiar. Por lo anterior, instauró una acción de tutela previa, en la que acreditó que no tenía ningún parentesco con ella ni con el señor José Albán Grisales, frente a lo que señaló «es mi vecino del primer piso, y no compartimos ni baño ni cocina», pero la solicitud de amparo fue rechazada por improcedente, a través de fallo del 4 de septiembre de 2017, por parte del Juzgado Catorce Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías. c) Inconformidades Los accionantes señalaron que las entidades accionadas transgredieron sus derechos fundamentales a la vida, la integridad personal, la vivienda digna y la seguridad, puesto que desde los meses de junio y septiembre de 2021 están a la espera de la reubicación y reasentamiento habitacional y, desde esas fechas, al igual que las familias que habitan en la zona cercana a la quebrada La Picacha, esperaban acceder al proyecto denominado «La Playita», pero no ha sido posible.
Al respecto, arguyeron que el ISVIMED cambió las condiciones del programa, porque, aparentemente, las viviendas ya no corresponden a interés prioritario, sino social y, por esa razón, les exige completar un aporte adicional por valor de $ 54.511.560, en cumplimiento del Decreto 1053 de 2020, sin atención a la orden dada en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos ni obtener la autorización del magistrado a cargo del asunto.
Aunado a lo anterior, indicaron que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio, pues si bien pueden obtener el cumplimiento de las medidas cautelares y del fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, a través del incidente de desacato, lo cierto es que aquel no resulta eficaz, puesto que se han presentado varias vicisitudes procesales que han dilatado el proceso; no hay celeridad en el trámite ni voluntad por parte de las entidades demandadas de cumplir a cabalidad Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 con las órdenes dadas, en tanto que la autoridad judicial mencionada otorgó unos plazos perentorios para realizar las gestiones necesarias para la reubicación y reasentamiento de la población afectada, pero estos no se han cumplido; además, mencionaron que están ante la configuración de un perjuicio irremediable por el riesgo inminente al que están expuestos.
En ese mismo sentido, sostuvieron que los accionados, en especial el ISVIMED, defraudó la confianza de las familias que iban a beneficiarse del proyecto «La Playita» y de la Veeduría creada para hacer seguimiento al cumplimiento de las medidas decretadas en la acción popular, ya que se habían comprometido a entregar los beneficios habitacionales en el mes de diciembre de 2021, pero, de manera abrupta, cambiaron las condiciones del reasentamiento de los afectados, por falsas razones y sin atención a las órdenes dadas por los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Igualmente, advirtieron que la densificación del proyecto y el retraso de las obras no podía afectar sus derechos ni emplearse como un argumento para negar los subsidios de vivienda, por el supuesto incremento del valor de las unidades residenciales. Finalmente, insistieron en que en sus casos debe inaplicarse el artículo 34 del Decreto 1053 de 2020, pues implica trabas administrativas que impiden el acceso al subsidio de vivienda y, por ende, su exigencia genera la transgresión de los derechos fundamentales invocados.
PRETENSIONES Los solicitantes de la salvaguarda requirieron, primero, amparar los derechos fundamentales antes mencionados y el derecho a la participación de la Veeduría Comunitaria Microcuenca quebrada La Picacha y, segundo, ordenar al municipio de Medellín y al ISVIMED garantizar las condiciones de reasentamiento acordadas en el proceso de participación de las familias que habitan la zona y, en ese orden entregar los subsidios de vivienda en el proyecto constructivo «La Playita».
Asimismo, peticionaron ordenar a las entidades accionadas que, en adelante, en las actuaciones administrativas dentro del mencionado proceso, otorguen a las familias la mayor seguridad jurídica, actúen de buena fe y respeten la palabra dada. De manera puntual, el señor Sebastián Monsalve Caro solicitó su reconocimiento como jefe de su núcleo familiar, conformado por él, la señora Ckeisy Jhen Ramos Castrillón y las menores María José Monsalve Ramos y María Antonia Monsalve Ramos, en la línea base del censo de familias a ser reasentadas en el proyecto «La Playita» y, por ende, otorgue el respectivo subsidio de vivienda.
Por su parte, la señora Tania Shirley Espinosa Osorio pidió, de un lado, garantizar el cumplimiento de la Resolución 0642 de 2014 y, de otro, ordenar al ISVIMED otorgarle el subsidio de vivienda en el proyecto mencionado, como jefe de su hogar. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Consejo de Estado, Sección Primera.
El magistrado Hernando Sánchez Sánchez enlistó las actuaciones procesales del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos radicado con el núm. 2013-01310-00/01 y del incidente de desacato que se abrió por el incumplimiento de las medidas cautelares decretadas en ese asunto y de la sentencia de primera instancia, respectivamente.
De otro lado, señaló que la Sección Primera de la corporación carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que en la solicitud de tutela no se hace ninguna referencia a la presunta violación, el desconocimiento o la amenaza de un derecho fundamental como consecuencia de las decisiones proferidas por aquella en el proceso mencionado, sino que las pretensiones están dirigidas contra el municipio de Medellín y el ISVIMED, por el incumplimiento de las medidas cautelares decretadas en ese asunto, lo cual no es de su competencia. En todo caso, advirtió que no existe ninguna vulneración de los derechos fundamentales invocados, pues ha desarrollado las actuaciones del medio de control dentro del marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y, actualmente, tiene a su cargo el recurso de apelación interpuesto por el ISVIMED contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, lo cual no es objeto de las pretensiones de la acción de tutela.
Tribunal Administrativo de Antioquia El magistrado Álvaro Cruz Riaño refirió que la última actuación de su despacho en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos fue el requerimiento al municipio de Medellín, con el fin de que informara sobre el cumplimiento de la medida cautelar; sin embargo, en el presente año resolvió las solicitudes de aclaración, adición y nulidad interpuestas por la entidad territorial e ISMIVED, respectivamente.
Igualmente, expuso que siempre ha vigilado el cumplimiento de las órdenes impartidas en el proceso y, en ese orden, adelantó un incidente de desacato, en el que practicó diversas pruebas y sancionó al alcalde, por el incumplimiento de las medidas cautelares decretadas, sin que puedan perderse de vista las diversas actuaciones que ha tenido a su cargo y el esfuerzo que tuvo que realizar para escanear el expediente físico, incluso con recursos propios, el cual costa de más de diez cuadernos, sin lo cual no podía continuar con el trámite.
En otro sentido, resaltó que su despacho tiene una alta carga laboral y solo cuenta con cuatro empleadas, quienes deben atender los 1.083 procesos activos a su cargo y el reparto de 1.500 procesos de control inmediato de legalidad que correspondieron a la corporación, con ocasión de las dos declaratorias de estados Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de excepción, labor que supera la capacidad máxima de respuesta que, según la calificación fijada en los años anteriores, es de 1.624 egresos por año. Municipio de Medellín El apoderado judicial de la entidad territorial expresó que el proyecto habitacional «La Playita» se orientó para la población ubicada en la rivera de la quebrada La Picacha, siendo ISVIMED la entidad encargada de asignar el subsidio municipal de vivienda a la población afectada, de conformidad con lo definido en el Decreto 1053 de 2020.
Agregó que en el artículo 34 de la norma citada se condiciona la entrega del subsidio de vivienda para los afectados por desastre natural, antropogénico o por calamidad, a la no superación del tope de 90 s.m.m.l.v. y, por esa razón, luego de llevarse a cabo la Comisión Accidental 206 de 2021, se determinó que el proyecto multicitado no podía entregarse a las familias afectadas, comoquiera que el valor de las unidades era de 150 s.m.m.l.v. De otra parte, describió las situaciones puntuales de los accionantes y, en ese sentido, precisó que: 1.
Olga Lucía Echeverry, no hizo parte de la acción popular ni está incluida en la Resolución 642 de 2014 y Félix Antonio García, a pesar de que es accionante del proceso mencionado no está relacionado en el acto administrativo precitado; 2. Alejandra María Rojas Penagos, Santiago Blandón Rojas, Óscar de Jesús Rojas Gil y María Leonor Penagos Montoya han recibido suficiente asesoría y acompañamiento frente a las ofertas inmobiliarias disponibles en su caso, según lo informó ISVIMED y los primeros dos se han negado a recibir la oferta habitacional; 3.
Olga Lucía Pinillos Muñoz, hija de la señora María Fabiola Muñoz Pino recibió subsidio de vivienda usada, según información del sistema SIFI; 4. Froilán de Jesús Pinillos Muñoz y Yuli Duran Zúñiga no cumplen con los requisitos para acceder al subsidio, dado que fueron remitidos como integrantes de otros grupos familiares, no habitaban el territorio al momento de la evacuación y no acreditaron la tenencia del predio o la adquirieron luego del evento que recomendó la evacuación; 5.
Sebastián Monsalve Cano integraba el núcleo familiar de otra persona, por lo que no podía acceder al beneficio habitacional de manera independiente y 6. Tanía Shirley Espinosa Osorio y su hija menor no cumplían con los requisitos para el beneficio; adicionalmente, resaltó que aquella había presentado una acción de tutela anterior, con el propósito de obtener el amparo del derecho a la vivienda digna, pero había sido rechazada por improcedente en sentencias del 4 y 9 de octubre de 2017.
Aludió que no existe transgresión del derecho fundamental a la participación ni desatención del principio de confianza legítima, toda vez que la imposibilidad de entregar el proyecto de vivienda de «La Playita» está definida en la norma municipal y no es una estrategia para dilatar aún más el proceso de reasentamiento o negar el acceso a la vivienda, sin que sea posible inaplicar el Decreto 1053 de 2020 en el caso concreto.
Finalmente, señaló que la administración municipal ha ejecutado trabajos de intervención y prevención de desastres en la quebrada La Picacha, con el propósito Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de garantizar la capacidad hidráulica y solucionar la problemática asociada al desbordamiento e inundaciones que se presentaban en la zona.
ISVIMED La subdirectora jurídica, Vanessa Cristina Rojas Vallejo, se pronunció en igual sentido que el municipio de Medellín sobre el proyecto de vivienda «La Playita» y la situación concreta de los accionantes respecto a la solicitud de asignación del subsidio de vivienda municipal. Adicionalmente, indicó que algunos de los hechos del escrito de tutela eran ciertos o parcialmente ciertos, otros no le costaban y otros eran falsos y, luego, aclaró que el sentido de la decisión del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos no fue que se construyera el proyecto mencionado, sino que les brindaran a los habitantes de la zona una solución de vivienda definitiva para reubicarlos y, en el caso concreto, al encontrarse las unidades residenciales por encima del valor de los 90 s.m.m.l.v. no es posible asignárselas a los accionantes, en atención a los límites definidos en el Decreto 1053 de 2020.
Agregó que la acción de tutela de la referencia no satisface los requisitos, primero, de subsidiariedad, ya que existen actuaciones pendientes de decisión por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la acción de tutela no es procedente para hacer cumplir una orden de tutela, y, segundo, el de inmediatez, pues a la mayoría de los accionantes les ofreció el beneficio de vivienda usada.
Además, indicó que la entidad no lesionó el principio a la seguridad jurídica, porque siempre ha actuado bajo los lineamientos de la buena fe; realizó todas las acciones tendientes a garantizar el derecho a la vivienda de la población impactada y ofreció el acompañamiento social, ejecutó talleres imaginarios para el diseño del proyecto habitacional, los cuales entregó al contratista de la obra, y socializó el programa y ha notificado a los accionantes y a las familias ubicadas en esa zona la posibilidad de ingresar al proyecto de arrendamiento temporal, cuyo propósito es motivar los hogares para que evacuen el territorio catalogado en riesgo y pasen a vivir a una vivienda segura mientras se brinda la solución definitiva; sin embargo, estos hogares manifiestan de manera reiterativa que no abandonaran sus viviendas hasta una vez se les brinde una residencia definitiva, esto debido a que desconfían de la institucionalidad.
Por último, precisó que, en cumplimiento de las decisiones proferidas en el medio de control, en la Resolución 642 de 2014, definió la línea base de hogares e identificó, inicialmente a ciento seis familias, las cuales fueron censadas y se inició el proceso de atención de estos a través de la ruta de riesgo institucional, es decir, se realizó la verificación de la remisión de los hogares por parte del ente competente, la revisión del cumplimiento de requisitos y se procedió con la oferta institucional, para el acceso al subsidio municipal de arrendamiento temporal y, luego, la vivienda definitiva a algunos hogares, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y priorizando aquellos.
Así, informó que, a la fecha de presentación de la respuesta, treinta y un hogares tienen vivienda definitiva; veinticinco reciben el subsidio de arrendamiento temporal y el resto se encuentran a la espera de una Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 solución habitacional.
Bajo las anteriores consideraciones requirió negar la solicitud constitucional. Área Metropolitana del Valle de Aburrá El abogado Andrés Zapata González advirtió que las pretensiones de la acción de tutela de la referencia escapan de la esfera de competencia de la entidad, ya que el reasentamiento de las familias de «La Playita» corresponde al municipio de Medellín y al ISVIMED y aquellos son también los encargados de cumplir las órdenes judiciales impartidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos.
Sin perjuicio de lo anterior, afirmó que la solicitud de amparo no cumple con el presupuesto de la subsidiaridad ni se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, comoquiera que los accionantes pueden promover el incidente de desacato y la no entrega de un subsidio de vivienda no representa en sí mismo una afectación de índole irreparable.
Bajo las anteriores consideraciones, solicitó abstenerse de proferir un fallo en su contra. Defensoría del Pueblo Yucelly Rincón Torrado, defensora regional de Antioquia, indicó que, una vez conoció de la situación de los habitantes del sector «La Playita» y las demás localizaciones en la rivera de la quebrada La Picacha, ha realizado diversas gestiones, entre ellas, una reunión con los afectados y una visita a la zona, en la que evidenció el incumplimiento por parte de las entidades locales de las medidas cautelares decretadas en el medio de control a cargo del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Añadió que, en virtud de lo anterior y conforme con las facultades definidas en la Ley 472 de 1998, el 9 de agosto de 2021 promovió un incidente de desacato, el cual no ha sido resuelto; además, solicitó la conformación y reactivación del Comité de Verificación de Cumplimiento. Puntualizó que la entidad no fue convocada a participar en el censo y lo único que conoce del proceso es que ISVIMED aduce que realizó ese proceso y la comunidad insiste en que varios grupos familiares quedaron por fuera y, a pesar de que la alcaldía, inicialmente, les ofreció acceso, sin costo alguno, al proyecto de vivienda «La Playita», aparentemente, cambió las condiciones para el beneficio habitacional, por lo que se vieron obligados a instaurar la acción de tutela.
Juliana Vélez Echeverri La señora Vélez Echeverri, quien señaló que es asociada del Reading Centre for Climate and Justice, indicó que coadyuvaba la solicitud de amparo, ya que los derechos invocados por los sujetos de especial protección constitucional han sido transgredidos por el incumplimiento en la ejecución de un proceso de reasentamiento; los numerosos retratos en la construcción del proyecto habitacional «La Playita» y la exclusión de los accionantes de ese plan de vivienda.
Añadió que Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 la situación genera desarraigo y rompimiento de las redes de apoyo comunitarias, indispensables para las supervivencia y bienestar de los accionantes, que son víctimas de desplazamiento forzado y que reconstruyeron sus proyectos de vida en los barrios ubicados en el área de influencia de la quebrada La Picacha.
Resaltó que el proceso de reasentamiento tiene un retraso de más de siete años, contados a partir de julio de 2014, fecha límite que otorgó el Consejo de Estado al ISVIMED, en el proveído del 16 de abril de 2015, con el propósito de que adelantara la caracterización de la población y la identificación de las soluciones habitacionales; así mismo, se pronunció sobre el incidente de desacato adelantado por el incumplimiento de las medidas cautelares del proceso con radicación 2013-01310, la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación contra esa decisión, que fue concedido casi cuatro años después de su interposición y que se encuentra en trámite.
De otra parte, explicó que no existen instrumentos jurídicos que regulen el proceso de reasentamiento para comunidades asentadas en zonas de riesgo, por lo que las administraciones han generado actuaciones informales que ponen en riesgo a la comunidad desprotegida e imposibilitan el acceso a la vivienda digna, con los diferentes componentes de ese derecho.
Sobre el particular, precisó que, en el sub judice, el ISVIMED no garantizó la seguridad jurídica de tenencia, por el contrario, se presionó a las familias a responder a una nueva oferta de vivienda, sin darles mayor información de las condiciones de tenencia; no les dio a conocer las condiciones de accesibilidad, seguridad y calidad de construcción del proyecto Tierra Paraíso; aumentó los gastos haciéndolos no soportables para los interesados y desatendió los componentes de habitabilidad, asequibilidad y la evaluación de las condiciones de los habitantes de la zona objeto de reasentamiento, para la ubicación geográfica del proyecto.
Por lo anterior, solicitó conceder el amparo deprecado. Alianza Fiduciaria S.A. El representante legal para asuntos judiciales, John Jairo Cárdenas Ortiz, resaltó que los hechos del escrito de tutela no le constaban, por lo que se atenía a lo probado en el trámite; además, aclaró que el 23 de diciembre de 2015 suscribió con el ISVIMED un contrato de fiducia, en la modalidad de administración y pagos, con el objeto de administrar los recursos para construir el proyecto «La Playita», siendo esa su única competencia. Por lo anterior, requirió desvincular a la sociedad de la acción de tutela.
Corporación Jurídica Libertad El señor Bayron Ricardo Góngora Arango, representante legal de la corporación, planteó su intención de coadyuvar la solicitud de amparo de la referencia. Indicó que la entidad que representa es una organización defensora de derechos que acompaña desde hace veintiocho años a comunidades y a víctimas del conflicto armado en Antioquia y Chocó y, por ello, tiene interés en el caso, máxime cuando Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 se trata de un proceso de reasentamiento que no se realiza desde hace más de diez años en la ciudad de Medellín, el cual configura un mal precedente frente al respeto y cumplimiento por parte del ISVIMED de las órdenes impartidas desde la judicatura.
Así, indicó que la falta de solución definitiva de vivienda por la mora en la entrega del proyecto constructivo «La Playita», en el Plan Parcial de Belén Rincón, vulnera los derechos fundamentales de los sujetos de especial y reforzada protección constitucional accionantes en la presente tutela; desconoce el derecho a la participación en su concepción política y democrática, entendida como la posibilidad real y efectiva de decidir y en la cual se incluyan de manera directa las formas de ser, sentir y habitar de las comunidades y omite la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres (EIRD) asumida por la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR), que determina, como un principio rector para la prevención y reducción del riesgo de desastres y sus efectos, la participación de las personas afectadas.
Clínica Jurídica de Interés Público de la Universidad de Medellín Erika Castro Buitrago, directora de la Clínica Jurídica, explicó que desde el 2013 acompaña a los líderes y familias víctimas de las inundaciones y avenidas torrenciales de la quebrada La Picacha en la acción judicial y en el proceso de reasentamiento que se planeó en el proyecto habitacional del Plan Parcial de Belén Rincón, que lleva el nombre «La Playita», en la Comuna 16 de Medellín, asociado al cumplimiento de una medida cautelar proferida por el Consejo de Estado, con la cual se busca la protección de los derechos de la población vulnerable.
Agregó que los procesos de reasentamiento no se limitan a la postulación para subsidios de vivienda de población de escasos recursos y, en el caso concreto, a la negligencia de las entidades accionadas, sino que van más allá y conllevan problemas estructurales como el desplazamiento, el emplazamiento y el reasentamiento padecido por la población afectada por los desastres que provoca la variabilidad climática en el contexto del cambio climático; así mismo, declaró que la problemática tiene que ver con la falta del reconocimiento en la política pública y la legislación del reasentamiento como una medida de adaptación al cambio climático y de protección de las víctimas, razones por las que merece un pronunciamiento por parte del juez de tutela.
Los demás vinculados1 no rindieron informe en el presente trámite. 1 En el auto admisorio se vinculó al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, a CORANTIOQUIA, a la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, al Concejo de Medellín, a la Unión Temporal H.I: “Construcción del Proyecto habitacional de Interés Prioritario denominado «La Playita», al Comité Ciudadano de Obra del proyecto constructivo “La Playita” en el Plan Parcial de Belén Rincón, a la Defensora Regional de Antioquia y a la Personería municipal de Medellín. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 3 de febrero de 2022 el Consejo de Estado, Sección Quinta: (i) negó la coadyuvancia formulada por Juliana Vélez Echeverry, asociada al Reading Centre for Climate and Justice y por la Corporación Jurídica Libertad, al no haber acreditado el interés jurídico que les asiste en relación con los derechos fundamentales, cuya protección subyace en la presente acción de tutela;
(ii) declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por el Consejo de Estado, Sección Primera, Alianza Fiduciaria S.A. y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, al concluir que fueron vinculados al trámite constitucional por el interés jurídico que les pudiera asistir en el resultado de esta y con la única finalidad de proteger su derecho fundamental al debido proceso;
(iii) declaró la cosa juzgada constitucional, frente a la acción formulada por Tania Shirley Espinosa Osorio, en nombre propio y de su hija Mariana Betancur Espinosa, en cuanto al ISVIMED y (iv) declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de los señores Félix Antonio García y Olga Lucía Echeverry, en cuanto a la protección de los derechos a la vida, a la integridad personal, la vivienda digna y a la tutela judicial efectiva, pero, reconoció que les asistía ese presupuesto, para reclamar el derecho a la participación. Adicionalmente, dispuso lo siguiente: «[…]
CUARTO: ORDENAR a la Defensoría del Pueblo – Regional de Antioquia que, previa verificación en el sitio (visita a la vivienda en la que actualmente residen las actoras) realice un acompañamiento especial a Tania Shirley Espinosa Osorio y a su hija Mariana Betancur Espinosa y les brinde una asesoría integral para que puedan postularse y, eventualmente, acceder un subsidio de vivienda nacional, departamental y/o municipal, teniendo en cuenta las condiciones de priorización decretadas por el Ministerio de Vivienda en la Resolución No. 765 del de junio de 2019 y las normas jurídicas que regulan la materia. […]
SÉPTIMO: AMPARAR el derecho de los accionantes a la tutela judicial efectiva en relación con la garantía al debido cumplimiento de las decisiones judiciales y, en consecuencia le ordenará al Tribunal Administrativo de Antioquia, que, en el término imperativo e improrrogable de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia, le dé trámite a las solicitudes presentadas por los accionantes y la Defensoría del Pueblo, relacionadas con el incidente de desacato y la convocatoria del Comité de Cumplimiento del fallo e informe sobre ello a este juez constitucional, en consideración a la naturaleza de los derechos involucrados y la especial protección que merecen los accionantes, advirtiendo que no se encontró configurada en el caso concreto una dilación injustificada.
OCTAVO: AMPARAR, como mecanismo transitorio, el derecho a la vivienda digna de los señores Alejandra María Rojas Penagos, Santiago Blandón Rojas, Óscar de Jesús Rojas Gil y María Leonor Penagos Montoya.
NOVENO: ORDENAR al ISVIMED que se les respete la opción de acceder a una unidad de vivienda en el proyecto “La Playita”, en las condiciones en las que les fue inicialmente ofertado por la Administración, toda vez que este proyecto se diseñó y ejecutó como destino a los beneficiarios de la condena impartida en la acción popular, sin exigirles suma alguna adicional, pues las Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 condiciones de la propuesta no pueden variar por las decisiones unilaterales de la administración. La entidad deberá igualmente mantener la oferta alternativa de entregar a los actores una solución de vivienda nueva en el proyecto Tierra Paraíso en el sector de San Javier o un inmueble usado, siempre que cumpla con las condiciones de habitabilidad, inicialmente ofertadas.
Se dispone inaplicar a los accionantes el contenido del Decreto 1053 de 2020, por ser violatorio de sus derechos fundamentales e impedirles el acceso a una vivienda digna.
DÉCIMO: NEGAR la petición de amparo constitucional con respecto a las tutelantes María Fabiola Muñoz Pino y Olga Lucía Pinillos Muñoz, por haberse acreditado que recibieron una solución de vivienda usada.
DÉCIMO PRIMERO: ABSTENERSE de amparar los derechos fundamentales de los señores Froilán de Jesús Pinillos Muñoz y Yuli Durán Zúñiga por no haberse agotado carga argumentativa y probatoria suficiente. Indicarles a los actores que pueden acceder al mecanismo principal que en este caso es el incidente de desacato en la acción popular.
DÉCIMO SEGUNDO: ABSTENERSE de amparar los derechos fundamentales de los señores Flor Mireya Caro, Sebastián Monsalve, Ckeisy Jhen Ramos Castrillón, en representación de sus hijas menores María José Monsalve y María Antonia Monsalve Ramos por no aparece (sic) acreditada su vulneración por las autoridades accionadas.
DÉCIMO TERCERO: ORDENAR a la Defensoría del Pueblo – Regional de Antioquia que, previa verificación en el sitio (visita a la vivienda en la que actualmente residen los actores) realice un acompañamiento especial a T Sebastián Monsalve, Ckeisy Jhen Ramos Castrillón y a sus menores hijas María José Monsalve y María Antonia Monsalve Ramos y les brinde una asesoría integral para que puedan postularse y, eventualmente, acceder a un subsidio de vivienda nacional, departamental y/o municipal, teniendo en cuenta las condiciones de priorización decretadas por el Ministerio de Vivienda en la Resolución N.° 765 del de junio de 2019 y las normas jurídicas que regulan la materia».
En relación con la configuración de la cosa juzgada constitucional frente a la señora Tania Shirley Espinosa Osorio, expuso que aquella había promovido una acción de tutela previa que guarda identidad en las partes, la causa y el objeto, dado que ambas se promovieron en contra del ISVIMED, la primera, fue resuelta en el año 2017 e hizo tránsito a cosa juzgada constitucional en el 2018 y, las dos, estuvieron encaminadas a obtener un subsidio de vivienda para el núcleo familiar independiente de aquel al cual tiene derecho el hogar del señor José Albán Grisales Obando, en el cual se incluyó a la accionante, sin que existiera un hecho nuevo o una circunstancia especial que permitiera desconocer el carácter inmutable de las sentencias de tutela; sin embargo, advirtió que no existía temeridad, por cuanto la peticionaria expresamente puso en conocimiento del juez constitucional la existencia de un pronunciamiento previo y, adicionalmente, no se advertía mala fe.
Aunado a ello, en ese caso concreto, determinó que estaba probado que las circunstancias y pertenencias a grupos familiares en la zona donde habitan las familias que en su momento fueron víctimas del desastre natural, pudieron cambiar Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 desde el año 2014 y, por esa razón, ordenó a la Defensoría del Pueblo que, previa verificación en el sitio, realizara un acompañamiento especial y le brindara a la accionante una asesoría integral, para que pudiera postularse y acceder a un subsidio de vivienda nacional, departamental y/o municipal, teniendo en cuenta las condiciones de priorización decretadas por el Ministerio de Vivienda.
En cuanto al amparo del derecho a la tutela judicial efectiva de los accionantes, con excepción de la señora Olga Lucía Echeverry, pues aquella no actuó en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, indicó que, a pesar de que aquellos contaban con otro medio de defensa judicial para obtener el cumplimiento de las órdenes impartidas en ese asunto, esto es, el incidente de desacato, las actuaciones judiciales del proceso, daban cuenta de que este no había sido suficientemente idóneo, en la medida en que ha transcurrido un tiempo significativo desde que se impusieron las medidas cautelares sin que se haya determinado si las mismas se han cumplido o no en relación con todos los beneficiarios.
Además, resaltó que existía una demora en resolver el incidente y verificar el cumplimiento efectivo de las órdenes, la cual si bien estaba justificada por la carga laboral del despacho del Tribunal encargado del caso y la necesidad de incorporar y decretar pruebas para verificar si se dio o no alcance a la orden, generaba consecuencias desfavorables para los intervinientes del medio de control, más aún cuando muchos eran sujetos de especial protección constitucional (mujeres, víctimas del conflicto armado, adultos mayores y personas en estado de vulnerabilidad), que se encuentran sometidos a un riesgo derivado de las condiciones socioeconómicas y los posibles eventos naturales.
Igualmente, destacó que, en el caso de los señores Alejandra María Rojas Penagos, Santiago Blandón Rojas, Óscar de Jesús Rojas Gil y María Leonor Penagos Montoya estaba acreditada la transgresión del derecho fundamental a la vivienda digna, en tanto que, en primer lugar, tienen la calidad de beneficiarios de los subsidios de vivienda que deben ser entregados con ocasión de la orden impartida en la acción popular, por encontrarse censados, caracterizados e incluidos en el acto administrativo de reconocimiento de su condición de beneficiarios.
En segundo lugar, advirtió que en el proceso se acreditó que el proyecto habitacional «La Playita» se elaboró, diseñó y se encuentra en ejecución para brindar soluciones de vivienda a los beneficiarios de la condena impuesta en la acción popular; no obstante, ISVIMED aceptó que, además de las demoras significativas en la entrega, decidió unilateralmente modificarlo y adicionarlo, en unidades de vivienda y precio, de tal manera que no resultaría asequible a los peticionarios, con la aplicación de una norma municipal que no se encontraba vigente para el tiempo de iniciación del procedimiento administrativo, que nació a la vida jurídica con posterioridad a la sentencia dictada el 28 de junio de 2017, por lo que existía una lesión ostensible de los derechos fundamentales de los accionantes mencionados y debía respetarse la opción de acceder a una unidad de vivienda en el proyecto enunciado, en las condiciones en las que les fue inicialmente ofertado por la administración municipal, sin exigirles suma alguna adicional, pues las condiciones de la oferta no pueden variar por las decisiones unilaterales de la administración. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Asimismo, precisó que el Decreto 1053 de 2020 debía inaplicarse para el caso de los señores Alejandra María Rojas Penagos, Santiago Blandón Rojas, Óscar de Jesús Rojas Gil y María Leonor Penagos Montoya, por ser violatorio de sus derechos fundamentales y por impedirles el acceso a una vivienda digna, en las circunstancias en las que les fue ofrecida por la entidad a través de un extenso proceso administrativo, cuyas demoras no les son imputables, como tampoco les son vinculantes las decisiones que los afectan.
Frente a las señoras María Fabiola Muñoz Pino y Olga Lucía Pinillos Muñoz arguyó que, en el escrito de tutela, no se realizó ningún cuestionamiento concreto frente a la transgresión de los derechos fundamentales invocados y, en todo caso, la entidad accionada certificó que aquellas recibieron una vivienda usada, razones por las cuales debía negarse el amparo constitucional.
Finalmente, sobre los señores Froilán de Jesús Pinillos Muñoz, Yuli Durán Zúñiga, Flor Mireya Caro, Sebastián Monsalve Caro, Ckeisy Jhen Ramos Castrillón, estos dos últimos que actúan en nombre propio y en representación de las menores María José Monsalve Ramos y María Antonia Monsalve Ramos, concluyó que no acreditaron circunstancias concretas que comprueben la vulneración de los derechos reclamados.
IMPUGNACIONES Área Metropolitana del Valle de Aburrá El apoderado judicial de la entidad impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, en tanto que las pretensiones de la acción de tutela de la referencia no están relacionadas con sus competencias constitucionales y legales ni puede intervenir en el proceso de reasentamiento de las familias del sector de La Playita, siendo esa una función del resorte exclusivo del municipio de Medellín y del ISVIMED. Adicionalmente, advirtió que en la orden de tutela constitucional no existe ninguna orden dirigida a la entidad y, por tanto, se comprueba su falta de injerencia en el asunto y que no es la llamada para salvaguardar los derechos fundamentales objeto de amparo.
Municipio de Medellín El abogado Julián Camilo Guzmán Cano en representación de la entidad territorial impugnó la sentencia del 22 de febrero de 2022 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Como fundamento del recurso, manifestó que las órdenes impartidas por el juez de tutela de primera instancia se dirigen en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y el ISVIMED, razón por la cual la entidad territorial debe ser excluida del presente trámite constitucional y se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Aclaró que el único ámbito en el que le asiste interés al municipio es en el asunto que está tramitándose en la Sección Primera de esta corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 TRAMITE POSTERIOR A LA IMPUGNACIÓN - Rechazo de impugnaciones Mediante proveído del 17 de marzo de 2020, el magistrado ponente ordenó devolver el expediente a la Sección Quinta del Consejo de Estado, para que se pronunciara sobre la concesión de los recursos propuestos por Alianza Fiduciaria S.A. y el ISVIMED. Por lo anterior, la sección mencionada, por medio de auto del 19 de abril de 2022, rechazó por extemporáneas las impugnaciones interpuestas por las entidades referidas.
Asimismo, el 26 de mayo de 2022 declaró la legalidad de la actuación llevada a cabo con ocasión de la notificación y contabilización de los términos para conceder la impugnación, como consecuencia del control de legalidad que, de oficio, realizó con respecto a aquella, para garantizar los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del recurrente y rechazó, por improcedente el recurso de reposición y subsidiario de queja interpuesto por ISVIMED. - Apelación adhesiva Mediante memorial enviado el 26 de abril de 2022 ISVIMED presentó memorial de apelación adhesiva, de conformidad con los artículos 322 del Código General del Proceso y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
De manera previa, arguyó que el Consejo de Estado, Sección Quinta, a través de proveído del 15 de febrero de 2022, concedió las impugnaciones presentadas por el municipio de Medellín y por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, por lo que se adheriría a esos recursos. Agregó que, en el caso concreto, no están satisfechos los requisitos para la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad del Decreto 1053 de 2022 ni existe una transgresión del derecho a la vivienda digna de los señores Alejandra María Rojas Penagos, Santiago Blandón Rojas, Óscar de Jesús Rojas Gil y María Leonor Penagos Montoya, en tanto que la contradicción entre la disposición mencionada y el artículo 51 de la Constitución Política no es clara; así, refirió que en la parte motiva de la decisión no se señala ni sustenta de qué forma se está violando de manera latente, manifiesta y explícita dicho derecho fundamental a la vivienda digna, y mucho menos como ambas normas son incompatibles, supuesto que no se cumple, porque el instituto ha actuado conforme a los principios constitucionales y normas aplicables para la oportuna adjudicación de viviendas a las personas beneficiarias y vulnerables, ofrece subsidio de arrendamiento temporal y ofertó una solución definitiva de vivienda, en las modalidades nueva y usada, a setenta y ocho hogares.
En segundo lugar, insistió en que es imposible reubicar de manera totalmente gratuita a los accionantes mencionados en el proyecto que específicamente ellos desean, esto es, el proyecto habitacional «La Playita», ya que las viviendas de este son de interés social, siendo necesario que realicen el aporte complementario, en Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 condiciones de igualdad con otras familias, respecto a lo que no se hizo un análisis en la decisión apelada.
En tercer término, precisó que la reubicación de los hogares en ese proyecto acarrearía una grave vulneración a la situación socioeconómica, por cuanto los gastos de subsistencia para vivir en dichos inmuebles serían mayores, con el pago de administración, servicios públicos, impuesto predial, entre otros. Por último, reiteró que ha realizado las gestiones pertinentes, necesarias y eficaces para resolver de manera definitiva y concluir de manera positiva para las partes el acceso a lo pretendido, esto es, el subsidio de vivienda y la vivienda digna, sin que el Decreto 1053 de 2020 sea la causa determinante de la no finalización de la entrega y posesión de la vivienda, menos aun cuando ha otorgado múltiples opciones para que dichas familias puedan ser reasentadas; aunado a lo anterior, aclaró que si bien la norma mencionada no estaba vigente al momento en que se profirió la decisión del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, lo cierto es que el tope de la vivienda de interés prioritario en años anteriores era muy inferior a la actualmente fijada por el Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Nacional, el cual determina ese valor, y, por ende, su aplicación no es desfavorable.
En consecuencia, solicitó revocar el fallo de tutela de primera instancia y, en su lugar, negar el amparo concedido. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20192, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La apelación adhesiva que interpuso ISVIMED es procedente en el presente trámite constitucional? 2. ¿El Área Metropolitana del Valle de Aburrá y el municipio de Medellín se encuentran legitimados en la causa por pasiva para atender las órdenes 2 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 relacionadas con el amparo de los derechos fundamentales concedido en el presente asunto? Para resolver el problema así planteado, se abordarán las siguientes temáticas: (I) improcedencia de la apelación adhesiva, (II) legitimación en la causa por pasiva y (III) legitimación en el caso de las entidades impugnantes.
Veamos: I. Improcedencia de la apelación adhesiva La Subsección advierte que la apelación adhesiva presentada por ISVIMED no es procedente, dada la naturaleza especial del mecanismo constitucional, la estructura informal de su procedimiento, el carácter célere de la acción y la dinámica y simplicidad inherente a su objeto, el cual está concebido para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales.
Al respecto, se tiene que en el inciso 1.º del artículo 4.° del Decreto 306 de 1992 se determina que para interpretar las disposiciones del Decreto 2591 de 1991 deberán aplicarse los principios generales del Código de Procedimiento Civil, hoy General del Proceso, en todo aquello que no sea contrario. Sin embargo, tal remisión no implica que todas las instituciones procesales previstas en esa codificación, propias de los trámites judiciales ordinarios, son aplicables en el trámite de tutela, pues esa interpretación desconocería la noción de que la acción constitucional es expedita para la salvaguarda de derechos fundamentales.
Asimismo, se advierte que la apelación adhesiva es una figura propia de los procesos ordinarios, que constituye un mecanismo excepcional, para que la parte que no apeló oportunamente el fallo se sume al recurso interpuesto por su contraparte en lo que la providencia le fuere desfavorable, tan es así, que su procedencia está supeditada a una exigencia de oportunidad, pues deberá radicarse antes de que quede ejecutoriado el auto que admite la apelación frente a la decisión de primera instancia, trámite que no se presenta en la acción de tutela, razón adicional para descartar su compatibilidad.
De este modo, la Subsección considera que no es procedente resolver la apelación adhesiva, debido a las connotaciones que tiene implícitas y los principios de celeridad e informalidad que enmarcan el trámite de esta acción y, por esa razón, no se analizarán los argumentos presentados por ISVIMED en el memorial radicado el 26 de abril de 2022.
II. Legitimación en la causa por pasiva El mecanismo de amparo judicial se entenderá agotado una vez la protección de los derechos fundamentales sea efectiva y eficaz, para lo cual se requiere la correcta identificación de la autoridad responsable de la amenaza o vulneración invocada. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Al respecto, la Corte Constitucional, en el Auto 09 de 1994, definió que la integración del contradictorio supone establecer los extremos de la relación procesal, para asegurar que la acción se entable frente a quienes puede deducirse la pretensión formulada.
Lo anterior, con el fin de que el juez constitucional profiera, de ser el caso, la respectiva sentencia estimatoria, a través de la cual ordene la protección de los derechos fundamentales afectados, previa valoración fáctica y probatoria. Sin embargo, dada la informalidad que caracteriza la acción de tutela y su carácter preferente, breve y sumario, dicho requisito, la plena individualización del verdadero responsable, no puede ser imputable exclusivamente al accionante, máxime cuando cualquier persona está facultada para recurrir a ese mecanismo excepcional de amparo judicial.
Por tanto, sobre el juez constitucional, en su condición de conocedor del derecho, recae la obligación subsidiaria de corregir el yerro en que haya podido incurrir el solicitante del amparo, al momento de definir el posible infractor de sus derechos. Así las cosas, cuando el accionante no acusa a todas las entidades responsables de la amenaza o violación de sus derechos fundamentales, la actuación del juez debe extenderse a la vinculación oficiosa del infractor y no limitarse a desestimar, por ese aspecto, las pretensiones que fueron formuladas en el escrito de tutela.
En ese entendido, la conformación debida del contradictorio es una actividad primordial en el trámite de una acción de amparo y que el juez constitucional debe asumir con el objetivo de lograr los fines propios de la tutela. II. Legitimación en el caso de las entidades impugnantes En el recurso de impugnación, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no tiene competencia en el proceso de reasentamiento de las familias de «La Playita», ya que este está a cargo del municipio de Medellín y al ISVIMED, y aquellas son también las encargadas de cumplir las órdenes judiciales impartidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos.
Aunado a lo anterior, en esta sede constitucional, advirtió que en la sentencia de tutela no hay ninguna orden dirigida a la entidad y, por tanto, se comprueba su falta legitimación en el asunto y que no es la llamada para salvaguardar los derechos fundamentales objeto de amparo. Por su parte, el municipio de Medellín, en la impugnación, sostuvo que no tiene legitimación en la causa por pasiva, toda vez que las órdenes impartidas por el juez de tutela de primera instancia se dirigen en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y el ISVIMED. Sobre el particular, la Subsección, en primer lugar, advierte que el Área Metropolitana del Valle de Aburrá fue vinculada al presente trámite constitucional, comoquiera que intervino en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, en calidad de tercero con interés, y, en esa medida, era Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 necesaria su vinculación a la presente acción. En todo caso, se aclara que la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el fallo de tutela de primera instancia, no emitió ninguna orden frente a esa entidad ni estudió la transgresión de los derechos invocados por parte de aquella, al no estar directamente relacionada con los supuestos fácticos enunciados en el escrito de tutela ni con las obligaciones impuestas en el proceso mencionado.
Ahora, frente al municipio de Medellín, se precisa que si bien el juez de tutela de primera instancia tampoco impartió ninguna orden en su contra, lo cierto es que a la entidad territorial le asiste interés en cuanto al objeto de protección de la acción de tutela, ya que, en su caso, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, el Tribunal Administrativo de Antioquia dispuso que aquella era la encargada, entre otras cosas, de un lado, de realizar el censo poblacional en el sector de la quebrada La Picacha, con el propósito de identificar cuáles familias se encontraban en zonas de riesgos mitigables y zonas de riesgos no mitigables y, de otro, de ofrecer las soluciones habitacionales temporales y definitivas a las personas que deban ser reubicadas.
En ese orden de ideas, la Subsección avizora que la entidad territorial enunciada sí tiene interés en el asunto objeto de estudio, pues lo que precisamente se analizó en la solicitud de amparo fue la transgresión del derecho fundamental a la vivienda digna, en el entendido que a los accionantes no se les había permitido acceder al proyecto habitacional «La Playita», dentro del proceso de reasentamiento y reubicación ordenado en el proceso mencionado.
Por ende, contrario a lo expuesto en la impugnación, le asiste legitimación en la causa por pasiva. En ese orden de ideas, se adicionará el ordinal segundo de la sentencia del 3 de febrero de 2022 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el sentido de declarar no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Medellín, y se confirmará en lo demás la decisión impugnada, por cuanto los aspectos allí definidos no fueron objeto de disenso por parte de quienes presentaron oportunamente el recurso.
F A L L A Primero: Adicionar el ordinal segundo de la sentencia del 3 de febrero de 2022 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el sentido de declarar no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Medellín, y confirmar en lo demás la sentencia impugnada, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Rechazar por improcedente la apelación adhesiva presentada por ISVIMED. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06979-01 Accionantes: Olga Lucía Echeverry y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Cuarto: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Quinto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ En comisión RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR